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按照市委學習實踐科學發展觀活動領導小組辦公室的要求，在市委第十一指導檢查組的指導下，我辦以科學發展觀為統領，通過廣泛征求建議，認真召開專題民主生活會，深入分析查找不足等活動，在完善開行貸款資金管理體制和運行機制實踐基礎上，以開發性金融合作為主線，從五個方面深化對開行貸款的認識和功能定位，分析理清了當前面臨的兩大矛及五個原因，圍繞政府投融資管理和政府債務管理兩項全新政府職能，提出了四大解決思路和措施，具體是：

一、認識和收獲

在學習實踐活動科學發展觀活動中，我辦圍繞開行貸款管理的實踐，在政府投融資管理、政府債務管理、開發性銀政合作模式上拓寬了新的視野，找到了新方法，形成了新觀點，建立了新標準，對工作職能定位有了新認識，主要表現在五個方面：

(一)深刻認識開發性金融合作特征，完善投融資管理這一政府全新職能。

從2005年開始，在振興東北老工業基地背景下，我市開始大規模引入開行貸款資金，積極與國家開發銀行實行開發性金融合作。開發性金融合作是以開行貸款為主體的中長期戰略性融資方式，具有低利息、長期限、信譽擔保等特點，資金主要投向基礎產業、基礎設施和支柱性產業領域，與政府中長期發展戰略的大規模建設相適應，這是區別于其它商業性融資的顯著特點。我市與開發銀行合作的日趨成熟與深入，開行貸款資金對推動沈陽市經濟社會發展發揮了重大作用，以開行貸款資金為主的政府投融資管理也日益成為一項全新的政府管理職能。

(二)開發性金融合作是我市當前最有效、最主要的融資方式，開行貸款融資成為我市政府融資的主渠道。目前，我市開行貸款授信額度已達到1000億元，有77個項目與開行簽訂貸款合同金額403.29億元，已到位開行貸款349.93億元，項目范圍涵蓋我市基礎設施、裝備制造業、民生工程、縣域經濟等重點領域，從以青年大街改造為代表的金廊銀帶、四大空間建設，到新增哈大鐵路、航高基地等項目建設，開發性金融融資優勢和政府的組織協調優勢得以充分發揮，開行支持我市經濟發展的主體地位已經形成，開行貸款資金已經成為沈陽經濟發展的發動機，開發性金融合作成為我市政府最主要的融資方式。

(三)政府投融資管理的理論與實踐日趨成熟，實現了管理體制與運營機制創新。

完整、規范的政府投融資管理實踐包括三個重要環節：項目規劃階段、資金使用及監管階段、項目后期評估階段。通過學習實踐科學發展觀活動，我辦探索了一系列的投融資管理體制機制，建立了一套涵蓋《沈陽市國家開發銀行貸款資金管理辦法》的法規制度體系，強化了政府管理與市場化運營的兩個平臺，明確了市本級、區縣(市)政府、項目單位“三個層次”的管理責任體制，改變了以往只重立項，忽視可行性研究、只重融資，忽視資金使用管理、只重建設，忽視項目效果的實踐誤區，確保了投融資管理三個環節的協調、可持續發展。

(四)準確把握政府投融資管理職能，將政府投融資和政府幫助企業融資加以區分，確保管理高效、規范。

目前，政府投融資管理活動表現為兩個方面：一是整合政府信用體系，充分發揮投融資平臺的管理運營功能，為政府增加公共產品生產，滿足政府基礎設施、公共服務設施、基礎產業、支柱性產業建設需求。二是政府幫助企業融資，即通過中小企業擔保機構等措施，幫助中小企業搭建融資平臺，解決的是中小企業借貸問題，二者在本質上有差別。在全市目前五大融資平臺中，我辦作為政府融資的主體，建立了開行貸款資金投融資管理體制，投融資管理工作高效、規范，僅今年上半年就與開行簽訂10個貸款新項目，合同91億元，到位開行貸款58.49億元占全年計劃的90%，充分發揮了政府投融資管理職能。

(五)適應當前政府投融資管理需求，不斷完善提高現有的投融資管理功能。

隨著政府融資規模的擴大，投融資管理成為政府管理的全新職能，在具體操作上，極易產生路徑依賴性，容易用原有的財政資金管理方式來實行政府投融資管理。我市以開行貸款資金為主的開發性金融合作，融資規模巨大，管理工作復雜，而且，經借貸融資方式獲得的資金，不同于政府財政收入的資金，在提取、使用、監管、本息償還等方面均有其獨特的運行模式，要求不斷完善投融資管理體制，探索投融資管理運行機制，有效地滿足新時期的政府投融資管理需求。

二、查找的問題及原因分析

(一)存在的問題

在學習實踐科學發展觀活動中，我辦圍繞政府投融資管理和政府債務管理，結合兩年多來的開行貸款管理工作實踐，認真查找存在的問題。目前，主要存在兩大問題，表現為“兩個矛盾”：

1、政府投融資管理實踐超前與政府投融資管理體制滯后的矛盾。

從融資規模到項目資金使用，我市政府投融資工作進展較快，而在投融資管理的職能配置、體系構建、人才資源、職能強化方面相對滯后。目前，僅我辦監管的開行貸款規模已經達到403.29億元，已經遠遠超過了財政的資金規模，且涵蓋范圍包括全市所有的區、縣(市)、開發區，在市本級涉及交通、城建、土地、教育、衛生等多個主管部門。資金使用涉及財政、發改委、審計、人事等多個政府管理部門和省開行、省財政廳等外部單位。投融資管理的體制和運行機制需要進一步理順和完善。作為一個新的管理部門，資金辦監管力量不足的問題也已經凸顯，相對當前開行貸款資金管理規模和復雜程度，政府投融資管理領域專業人才資源短缺，雖然我辦進行了積極的人才培養和人才轉型，積極補充政府投融資管理的有生力量，但不足30人的規模仍無法滿足政府融資管理的需要。

2、融資規模的急劇擴大與政府債務風險急劇增加的矛盾。

在全球經濟危機大背景下，“保增長”是加速社會經濟發展的戰略舉措。上半年，隨著我市“保增長”工作的不斷深入，全市對融資渠道不斷拓寬，融資規模越來越大，上半年，我市開行貸款融資實際到位58.49億元，同比增長200.88%，實際使用開行貸款資金44.09億元，同比增長125.27%。由于開行貸款以政府信譽為擔保，兩級財政的償還壓力急劇增加，特別是從今年開始，我市進入還款高峰期，全年達到60.1億元，是去年的2.14倍，僅三季度就需償還25億元。目前，棋盤山、鐵西、康平、法庫等區縣償債資金來源明顯不足，如何平衡融資規模與政府債務風險，關系著全市經濟與社會的長期可持續發展，急需采取有效措施予以解決，如何化解“保增長”中的債務風險成為當務之急。

(二)原因分析

一是職能約束：過去政府沒有投融資管理工作的實踐，自然也沒有投融資管理職能，隨著投融資活動的不斷加大，我市投融資規模日益增加，政府投融資管理職能成為一個迫切需要解決的課題。

二是法律約束：《預算法》規定地方政府不允許舉債，導致地方政府的舉債活動長期處于潛規則運行的狀態，現行大部分的政府融資還處在間接舉債的商業運作模式中，給政府投融資管理規范運行帶來一定障礙。

三是人才約束：在我國的宏觀調控機制設計中，金融管理主要是中央政府的職能，地方政府只有計劃管理和財政管理兩大手段，在投融資管理領域知識研究和相關專業人才的培養方面，相關理論知識短缺，管理人才儲備不足，成為政府投融資管理上的人才約束。

四是環境約束：市場經濟的發育程度決定了政府融資活動的發育程度，沒有市場經濟的發育，就沒有有限政府的職能安排，就沒有公共產品的概念，就沒有政府投融資活動的出現。

五是突發性因素約束。在去年突發性金融危機影響下，各地政府積極響應國家號召，加大“保增長、擴內需、保民生”工作力度，紛紛擴大融資渠道，導致政府借債、舉債額度急劇膨脹，加重了管理風險和債務風險，對政府投融資管理要求也不斷提高，形成了突發性因素的約束。

三、思路及對策

(一)總體思路：以“保增長”為目標，全力拓展開發性銀政合作管理方式，構建一個全新的適應全市經濟與社會協調發展的政府投融資管理體制，完善政府投融資管理職能，為全市和重大項目建設提供有力的資金保障。同時，進一步強化政府債務監管，防范債務風險，切實維護政府投融資信譽。

(二)對策措施：立足當前，深入開展學習實踐科學發展觀活動，堅持以“保增長、保償貸、強調度、強管理”的“兩保、兩強”為工作主線，不斷發揮開發性金融合作對我市經濟的促進作用;立足長遠，加大開行貸款資金運籌力度，完善運行機制和管理體制，強化政府投融資管理和政府債務管理兩大職能，建立一個安全、規范、高效的政府投融資管理大團隊、大體制。要從宏觀、中觀、微觀三個層面取得突破。

1、以科學發展觀為統領，創新開行貸款管理體制和運行機制，全力助推我市經濟社會發展。

一是圍繞職能、機構、法規、人才，強化政府投融資管理體制建設。

在政府投融資管理職能建設方面，適應全市經濟和社會全面發展的需求，不斷強化投融資管理這一政府全新職能，加大市本級、區縣市、項目單位三個層次的投融資管理機構的充實、理順，實現管理資源的配置與融資事業發展相匹配。在政府投融資法規建設方面，要以我市已有的開行貸款投融資管理法規制度體系為基礎，不斷加以整合提煉、完善提高，形成我市投融資管理方面的法規制度性資源，并體現我市政府投融資管理的比較優勢。在專業化人力資源提升上，本著大團隊、大素質、大能力的方向，做好開行資金監管人力資源提升工作，更多地關注區縣和項目單位的人力資源的配置，增量上加快人才選拔，存量上實現能力、素質提升優化，為政府融資職能的強化提供充足的人才資源保障。

二是圍繞資金借入、使用，強化開行資金運行機制創新。

要深入總結以開行貸款為主的開發性金融合作成功經驗，著力解決運行機制上的問題，努力構建一個政府主導、區縣監管、項目單位實施的開行貸款資金運行大機制，實現監管能力的提升。要與省開行、各相關市直單位、區縣政府建立多方工作協調機制，明晰管理內容、工作程序和運行機制，建立開行貸款管理工作協調機制;結合資金實際需求狀況，建立資金提取、使用計劃，對開行貸款資金提取和使用實行動態控制，規范計劃調整程序，確保計劃建立的準確、執行的嚴肅，強化開行貸款資金計劃管理機制;嚴格執行《開行貸款資金支付審核規范》，強化資金內審程序，改變資金審核、復核順次進行為雙向審核同時進行，保證支付審核工作質量，建立開行貸款資金平行審核機制;明確審計內容、范圍、程序，對已完工和開行貸款資金使用接近完畢項目，會同省開行、審計部門、專業審計機構開展項目結項審計工作，建立結項審計工作制度;以打造全國一流的開行貸款資金管理品牌為核心，按類別分別規范城建、交通、教育、衛生等事業單位和集團、上市公司、基層企業等多種類型的開行貸款會計核算制度，建立全市統一的開行貸款資金會計核算體系;擴大統計隊伍，實行開行貸款資金運行信息制度，健立覆蓋全市開行貸款項目的風險監測信息網絡，完善統計分析預警機制;結合科學發展觀和機關文化建設，強化項目管理、資金運行、會計實務、債務管理等投融資專業領域知識的培訓，加大專業化人才的培養與管理，健全人才資源培養機制。

2、不斷研究解決新問題，積極探索開行貸款多元化投融資平臺建設。

隨著開行貸款規模的急劇擴大，資金使用主體也由單一主體轉向多元化主體方向發展。按照“誰用款，誰還款”的原則，適應新形勢的需求，積極探索多元化小平臺的建設。明確開行貸款資金管理平臺與項目單位債權債務關系，對現有管理體制、運行機制、撥付程序、監管程序、會計核算進行創新完善。在橫向上，要以恒信平臺為主體，分行業建立教育、衛生等專項平臺，同時明確還款來源;在縱向上，要以確保融資主體與償債主體一致為前提，設立多個區縣二級直至三級貸款平臺，保證不同行業、不同層級、不同性質項目建設的融資需求，在滿足新項目建設的資金需求的同時，進一步豐富我市與國家開行銀政合作的內涵，促進我市政府投融資管理水平的進一步提高，并為推廣完善我市融資平臺建設積累寶貴經驗。

3、以可持續發展為目標，堅決控制政府債務風險，維護政府投融資信譽。

一是在項目前期立項上，要與相關機構和政府部門做好溝通協調工作，提前介入新項目，在立項評審階段，重點落預測償還能力，實償還資金來源，全力控制政府債務風險。

二是在拓展償還渠道上，對鐵西、棋盤山、和平、康平、法庫等償還困難的區縣，要探索資本運營手段，加大指導力度，采取更加靈活的辦法，通過激活增量、盤活存量、歸墊返還、增加財政收入等多種方式擴大還款資金來源渠道，擴大償債資金來源。

三是在創新還款運作方式上，加強對還款資金統籌調劑力度等措施，重點做好東藥產業園項目5.55億元償貸資金的運作，提前償還即將到期的開行貸款，降低貸款融資成本，確實保證我市今年的開行貸款本息償還任務。

四是在強化預算管理上，要積極應對當前的還款壓力，進一步加大政府債務預算管理力度，尤其是強化執行力度，要會同市人大對預算落實情況做好聯合檢查，確保償債預算落實到位、執行到位;要完善a類考核制度，發揮績效考評的監督作用，提高區縣政府的償貸意識，創造良好的投資環境，為后續資金的不斷注入提供良好的信譽保證，促進全市經濟的全面發展。

4、進一步解放思想，加強學習，不斷提升自身黨性修養和作風養成。

認真對照加強黨性修養和作風養成，落實黨政機關厲行節約、遵守廉潔自律五條規定和黨風廉政建設責任制等方面相關規定要求，在獲得“五型機關”建設標兵單位和“五一勞動獎狀”榮譽基礎上，把“文明機關”建設做為今后工作的目標，在綜合能力培養上，提高項目管理能力、文字綜合能力和自覺工作操作能力;在機關文化建設上，明確“運籌發展建設資金，實現沈陽全面振興”的使命，用“廉可避禍、潔能聚福”來警示自我，倡導“擔當盡責、追求卓越”，堅持從政、修身與立德的統一，不斷提升創新能力、駕馭能力和拒腐防變能力，為全市經濟和社會發展再立新功!