導(dǎo)語：地方人大監(jiān)督與人大代表素質(zhì)關(guān)系淺析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

同志在紀(jì)念全國人大成立**周年大會上的講話中指出：“要進(jìn)一步加強和改進(jìn)人民代表大會的監(jiān)督工作，增強監(jiān)督實效。”本文試從理論和實踐的結(jié)合上，淺析地方人大監(jiān)督與人大代表素質(zhì)的關(guān)系。

一、地方人大監(jiān)督、人大代表素質(zhì)的內(nèi)涵及其相互關(guān)系

（一）地方人大監(jiān)督的解讀

地方人大監(jiān)督概括起來是對憲法和法律實施的監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)督的內(nèi)容可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。地方人大的監(jiān)督權(quán)，是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，是人民代表大會制度的重要組成部分，是我國行之有效的國家根本制度的監(jiān)督，是依照法定形式和程序?qū)倚姓徟小z察機關(guān)的工作和對憲法、法律的實施所采取的監(jiān)察、督促、糾正、處置的強制行為。①

目前，地方人大監(jiān)督的主要方式：一是審議監(jiān)督。二是質(zhì)詢監(jiān)督。三是特定問題調(diào)查。四是人事監(jiān)督。五是進(jìn)行專題視察和執(zhí)法檢查。六是工作評議。七是對重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督。八是人大代表與“一府兩院”對話。

（二）人大代表素質(zhì)的詮釋

人的素質(zhì)，通常指后天形成和發(fā)展起來的包括思想、知識、智能、心理和身體等的基本品質(zhì)或素養(yǎng)。

人大代表，是各級權(quán)力機關(guān)的組成人員，國家主人的代表，是法律賦予的神圣職權(quán)，代表人民管理國家事務(wù)，行使當(dāng)家作主權(quán)力的光榮使者。因此，人大代表必須具備相應(yīng)的素質(zhì)。筆者認(rèn)為，人大代表應(yīng)具備下列素質(zhì)：一是良好的政治思想素質(zhì)。要堅持一個中心兩個基本點，愛國愛民，遵紀(jì)守法，充滿激情，樂于奉獻(xiàn)。二是寬廣的知識面。應(yīng)有大專以上文化程度，特別是要略通法律知識、財政金融知識、高新科技知識、社會心理學(xué)知識和對某一領(lǐng)域較為精通的專業(yè)知識。三是敏銳的觀察分析能力。要有扎實的調(diào)查研究基本功；嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確的文字基礎(chǔ)；生動流暢的語言技巧；入木三分的辯析才華；原則性與靈活性相結(jié)合的社交能力。四是健壯的身體素質(zhì)。日行萬里，歡聲笑語；“夜戰(zhàn)馬超”，其樂融融；文體活動，出手不凡。

（三）人大代表素質(zhì)與地方人大監(jiān)督的關(guān)系

地方人大監(jiān)督，是集體行使法定權(quán)力。人大代表的載體是地方人大；地方人大的根基在于人大代表。地方人大的各項職能都是由具有法定人數(shù)的人大代表共同完成的。離開了人大代表的參與，就談不上地方人大的活動。可見，一方面，人民代表大會是一個權(quán)力集體，人大代表是他的一個細(xì)胞，細(xì)胞不能代表整個肌體，不具備肌體的功能，因而人大代表個人不能直接行使國家權(quán)力。另一方面，地方人大監(jiān)督活動必須要有一定數(shù)量的人大代表參與。行使表決權(quán)時，還應(yīng)有法定的人大代表數(shù)量才能決定問題。因此，人大代表與地方人大監(jiān)督的關(guān)系，反映了彼此聯(lián)系，相互制約，榮辱與共，互為因果的辯證關(guān)系，說明了國家權(quán)力機關(guān)的決策是從人民中來，又到人民中去；既有個人表達(dá)意愿的權(quán)利，又有集中統(tǒng)一的意志。②

地方人大監(jiān)督，是衡量人大代表素質(zhì)的試金石。從監(jiān)督的對象來看，簡稱“一府兩院”；從監(jiān)督的地域來看，既有城市，又有農(nóng)村。從監(jiān)督的領(lǐng)域來看，涉及各行各業(yè)；從監(jiān)督的知識來看，要求既專業(yè)且博學(xué)。可謂點多線長面廣，跨越時空，跨越學(xué)科，跨越城鄉(xiāng)。筆者認(rèn)為，這無疑是對人大代表的理念、知識、智能、體能多方面素質(zhì)的不考試的考試。如果人大代表沒有奉獻(xiàn)精神，就無法處理兼職和本職的關(guān)系、付出和回報的關(guān)系、個人和群眾的關(guān)系。如果人大代表不熟悉法律、法規(guī)，人大監(jiān)督工作就無法進(jìn)行；如果人大代表沒有特定的專業(yè)知識，在人大監(jiān)督工作中就沒有發(fā)言權(quán)；如果人大代表沒有健壯的體魄，不可能深入群眾，日理萬機。

由此可見，人大代表的良好素質(zhì)，是確保地方人大監(jiān)督達(dá)到預(yù)期效果的前提；只有具備一流素質(zhì)的人大代表，地方人大監(jiān)督才能創(chuàng)一流的水平。反之，就不言而喻了。

二、人大代表素質(zhì)的簡析

人大代表總體素質(zhì)不錯，可從中央到省、市各級領(lǐng)導(dǎo)的評價和傳媒的報道中看出端仉：

最近，同志在講話中指出：“50年來人民代表大會制度不斷得到鞏固和完善，顯示出強大的生命力和巨大的優(yōu)越性。”

*年12月，省人大主任張幗英在報告中說：“人大代表的素質(zhì)一屆比一屆高，人大代表發(fā)揮的作用一年比一年大，人大及其常委會的威信不斷提高，推進(jìn)了我省民主法制建設(shè)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。”③

*年9月28日，廣州市人大副主任李善培在講話中指出：“我市人大代表為人民當(dāng)家作主的責(zé)任感和使命感不斷增強，代表意識和執(zhí)行代表職務(wù)的能力不斷提高。”④

惠州市人大主任田業(yè)如總結(jié)了人大代表素質(zhì)提高的四大變化：一是從一般性為老百姓排憂解難，發(fā)展到為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)或社會發(fā)展事業(yè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策；二是對“一府兩院”從提一般性建議、批評，發(fā)展到對被任命干部的述職報告進(jìn)行評議；三是從“例行公事”，發(fā)展到積極行使人大代表職權(quán)；四是參加人大代表視察，已由走馬觀花，發(fā)展到大膽、認(rèn)真履行代表職責(zé)。⑤

*年3月9日，廣州日報A17版以“人大工作的‘廣州現(xiàn)象’生機盎然”的通欄標(biāo)題，報道了廣州市人大及其常委會在國內(nèi)首創(chuàng)的人大工作的一些新形式：立法聽證，提升立法質(zhì)量；監(jiān)督聽證，拓寬政治參與途徑；代表工作，蓬勃活躍；羊城論壇，使人大走進(jìn)市民。在國內(nèi)外產(chǎn)生了較大的影響，被全國各地人大及新聞媒體譽為“廣州現(xiàn)象”。

筆者認(rèn)為，在充分肯定人大代表素質(zhì)不斷提高的同時，還必須看到人大代表在行使地方人大監(jiān)督權(quán)方面還存在一些有待研究解決的問題，概括起來為五個不適應(yīng)：

（一）人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的意識與地方人大監(jiān)督的要求不適應(yīng)。一些人大代表在人大監(jiān)督活動時，掛名不出征，審議不出聲。有的地方人大披露：X屆人大共5次例會，參與提出建議和意見的市人大代表約占市代表總數(shù)的51%。其中，在3次以上會議上都提了建議和意見的只有代表總數(shù)的一成。可見，一些人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的意識和當(dāng)政能力亟待提高。

（二）人大代表的知識結(jié)構(gòu)，與地方人大監(jiān)督活動的法律監(jiān)督的要求不適應(yīng)。從人大代表總體知識結(jié)構(gòu)和實際能力來看，法律知識相對薄弱。大多是邊學(xué)邊用，有的甚至不甚了了。

（三）人大代表的專業(yè)知識與地方人大監(jiān)督活動中的工作監(jiān)督的要求不適應(yīng)。地方人大工作監(jiān)督中經(jīng)常會接觸到許多專業(yè)名詞、專業(yè)術(shù)語，大都不知所以然。比如，今年9月28日的廣州日報B10版披露：“一些人大代表在審議預(yù)算草案時認(rèn)為，預(yù)算草案看不懂、看不清，難以審議。”可見，人大代表沒有相應(yīng)的專業(yè)知識，對“一府兩院”的監(jiān)督，常常處于十分尷尬的境地：要么放棄監(jiān)督權(quán)；要么人云亦云；要么鬧出笑話。

（四）人大代表以兼職為主的模式與地方人大監(jiān)督的要求不適應(yīng)。人大代表以兼職為主的模式，從1954年9月15日第一屆全國人大第一次會議召開之后，至今已運行了50年，取得了巨大成績，積累了豐富的經(jīng)驗，但隨著時間的推移，民主、法治進(jìn)程的加快，也暴露了一些問題。先以法律監(jiān)督為例，從“政策之治”到“法治之治”，必然要撤銷、廢止一批不合時宜的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，抓緊制定地方性法規(guī)。因此，地方人大立法和監(jiān)督的任務(wù)十分繁重，往往跟不上形勢的發(fā)展。再從工作監(jiān)督來說，人大監(jiān)督的領(lǐng)域，要不斷拓展；人大監(jiān)督的形式，要不斷創(chuàng)新；人民群眾關(guān)注的熱點、難點問題，要深入調(diào)查，提出議案、建議，力求件件落到實處。因此，專職代表感到超負(fù)荷運作，兼職代表則反映本職任務(wù)重，參加人大監(jiān)督活動的時間難于保障。

究其原因是多方面的。筆者認(rèn)為，既有人大代表結(jié)構(gòu)不盡合理的問題，也有人大代表素質(zhì)亟待提高的問題，但主要是人大代表以兼職為主的模式，已經(jīng)不適應(yīng)社會主義民主、法治進(jìn)程進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段，也與黨和人民對地方人大監(jiān)督提出了更高的要求，特別是對人大代表正確行使當(dāng)家作主權(quán)力寄予殷切期望相悖。

（五）施行多年的人大代表構(gòu)成比例的規(guī)定與地方人大監(jiān)督的要求不適應(yīng)。人大代表由中共黨員、派、無黨派人士，工人、農(nóng)民、干部、解放軍、知識分子、歸國華僑、少數(shù)民族、婦女等方面構(gòu)成的比例，一直沿用至今。應(yīng)該說，其歷史作用不容置疑，但改革開放之后，已發(fā)生了很大的變化。比如，以農(nóng)民階級為例，*年人民出版社出版的《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的階層結(jié)構(gòu)變動研究》披露：“以農(nóng)民階級為例，已分化為8個階層：農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、農(nóng)村知識分子、個體勞動者、個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、農(nóng)村管理者。”又如，第三產(chǎn)業(yè)、民營企業(yè)、個體工商戶飛速發(fā)展，在政治上要求參與的愿望越來越迫切。可見，如果仍按老規(guī)定，就不能確切反映社會階層的變化及其訴求，不利于人大代表構(gòu)成的廣泛性和合理性。

三、加強和完善地方人大監(jiān)督，要著力構(gòu)建提高人大代表素質(zhì)的運行機制

（一）建全人大監(jiān)督知識的學(xué)習(xí)機制，提高人大代表學(xué)法自覺性和依法監(jiān)督的能力。

學(xué)習(xí)是成功之母。人大監(jiān)督要有成效，關(guān)鍵是人大代表的學(xué)習(xí)要制度化。持之以恒地學(xué)習(xí)，才能厚積薄發(fā)，取得成功。實踐證明，知識就是力量，知識就是權(quán)力，權(quán)力來源和行使越來越需要知識。筆者認(rèn)為，群眾選舉人大代表，就是要求人大代表能夠通過其知識，實現(xiàn)他們的權(quán)益。人大代表要履行監(jiān)督的職責(zé)，就必須學(xué)習(xí)和掌握相應(yīng)的知識。否則，執(zhí)行代表職務(wù)時不僅難以行使其權(quán)利，而且往往受制于人，甚至被愚弄了還被蒙在鼓里。因此，建立和完善下列四個堅持的學(xué)習(xí)制度，是“后天提高”人大代表素質(zhì)，取得依法行使人大監(jiān)督權(quán)的重要保證。

1、堅持集中培訓(xùn)制度。人大選舉換屆后，通常有三分之二為新當(dāng)選的人大代表，他們滿懷激情和希望，肩負(fù)著選民的重托，走上管理國家的政治舞臺，迎接新的挑戰(zhàn)。因此，有關(guān)部門應(yīng)抓緊舉辦人大代表培訓(xùn)班，分期分批組織新當(dāng)選的人大代表系統(tǒng)學(xué)習(xí)憲法、代表法、組織法、選舉法，初步了解人大制度及其運作程序，人大代表的權(quán)利、義務(wù)，以及人大監(jiān)督的對象、范圍、形式，增強人大代表的光榮感、使命感。從而，為行使好人大代表神圣的職責(zé)和權(quán)力奠定基礎(chǔ)。

2、堅持定期舉辦專題學(xué)習(xí)班制度。每年選擇法律基本知識；國家機關(guān)的基本職能；人大代表的選舉產(chǎn)生；人大代表的地位、職權(quán)；大會期間的人大代表工作；閉會期間的人大代表活動的相關(guān)要求。每年選擇二至三個專題，采取教員輔導(dǎo)，分組討論，大會交流，編印論文集。從而，使人大代表能系統(tǒng)學(xué)習(xí)，把握重點，指導(dǎo)實踐。

3、堅持自學(xué)制度。人大代表每周應(yīng)有一定的時間，自學(xué)人大監(jiān)督的相關(guān)知識，掌握相關(guān)概念的內(nèi)涵和外延。尤其是要深入了解十一屆三中全以來，全國人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的法律和廣東省、廣州市人大常委會制定的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，以及政府施行的行政規(guī)章。從而，心中有數(shù)，言必中的。

4、堅持執(zhí)法檢查前組織學(xué)習(xí)相關(guān)法律、法規(guī)，執(zhí)法檢查后，總結(jié)提高的制度。從而，強化學(xué)法、用法的針對性，從經(jīng)驗教訓(xùn)中增長才干，不斷提高人大代表依法監(jiān)督的能力。

（二）積極探索由兼職代表為主向以專職代表為主的過渡機制，確保地方人大監(jiān)督的人員、時間、效果三落實。

當(dāng)前，人大代表以兼職為主的模式已影響到地方人大監(jiān)督的效果。有的反映：“除少數(shù)在人大及其常委會或?qū)＃üぃ┪温毜拇硎菍Ｂ毻猓渌砭羌媛殹Ｋ麄兌加凶约旱谋韭毠ぷ鳎簧偻具€是本單位的領(lǐng)導(dǎo)或骨干，工作十分繁忙；有的代表處在生產(chǎn)第一線，生產(chǎn)任務(wù)十分繁重；有的還有具體的業(yè)務(wù)考核、經(jīng)濟(jì)承包指標(biāo)；有的同志每次參加代表活動都要找人頂班。”⑥有的指出：“人大常委會組成人員中的三分之一屬專職代表，使人大監(jiān)督工作不能適應(yīng)形勢的需要。”⑦

筆者認(rèn)為，上列事例絕非個案，不僅反映了兼職代表、兼職委員的兩難處境，而且發(fā)出了警示：地方人大以兼職代表、兼職委員為主的模式，已經(jīng)影響人大監(jiān)督的成效。可見，積極探索由兼職代表為主，逐步過渡到以專職代表為主的機制已經(jīng)刻不容緩。

去年，全國人大常委會一次性新增19名年僅40多歲、來自中央機關(guān)的司局級干部或?qū)W界名流，昭示著人大代表、人大常委委員年輕化、專職化、專業(yè)化的可行性，已從理論研討進(jìn)入實際操作階段。筆者認(rèn)為，此舉不僅為地方人大代表實現(xiàn)“三化”樹立了榜樣，而且為地方人大由兼職代表、兼職委員為主，逐步過渡到以專職代表、專職委員為主的機制提供了經(jīng)驗。

（三）建立適時調(diào)整人大代表構(gòu)成比例的機制，進(jìn)一步提升地方人大監(jiān)督的實效。

地方人大代表構(gòu)成比例，是一個系統(tǒng)工程，必須根據(jù)形勢發(fā)展，全面考慮，綜合平衡，依法依規(guī)，適時調(diào)整，不斷強化地方人大監(jiān)督工作。

1、要完善人大代表構(gòu)成比例的評估制度。換屆前半年，有關(guān)部門應(yīng)完成評估報告（稿），為論證做好準(zhǔn)備。

2、要廣泛征求意見，反復(fù)進(jìn)行論證的制度。圍繞當(dāng)前熱點、難點和有協(xié)調(diào)空間的問題深入研討。比如，反映較多的“四多四少”（中共黨員代表多，無黨派和愛國人士少；兼職代表多，專職代表少；政府官員代表多，法律專家、學(xué)者代表少；工農(nóng)代表多，私營企業(yè)主、個體工商戶代表少）問題，有關(guān)部門應(yīng)集思廣益，擬出多個方案，供人大及其常委會決策。

3、要建立和完善適時調(diào)整人大代表構(gòu)成比例的制度。根據(jù)各黨派、各階層、各界別、各團(tuán)體政治訴求的變化，以及整個社會文化素質(zhì)不斷提高的實際情況，人大代表進(jìn)入的門檻要提升，尤其是法律專家、政治活動家、社會科學(xué)家、高新技術(shù)專家和第三產(chǎn)業(yè)、民營企業(yè)的佼佼者的名額要有較大幅度增加。從而，順應(yīng)形勢發(fā)展，不斷優(yōu)化人大代表知識結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方人大監(jiān)督，增強監(jiān)督實效。

（四）完善監(jiān)督人大代表的機制，加強對人大代表的剛性監(jiān)督。

“權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)”。⑧可見，對人大代表權(quán)力制約和監(jiān)督，必須納入選民、選舉單位的視線，必須納入地方人大及其常委會的視野。原全國人大代表、全國人大副委員長成克杰蛻變成階下囚，鑄成驚天大案，發(fā)人深省。《代表法》第五條已明確把對人大代表的監(jiān)督權(quán)賦予給選民或者選舉單位。目前，各級地方人大及其常委會對人大代表的監(jiān)督，已取得了一定的成效。筆者認(rèn)為，應(yīng)在實踐中進(jìn)一步探索，并著力完善下列制度：

1、人大代表定期向選民或者選舉單位述職和接受評議的制度。可在每年地方人民代表大會召開之前進(jìn)行。人大代表可采取口頭或書面向選民或選舉單位報告去年大會期間和閉會之后執(zhí)行代表職務(wù)、辦理選民建議、投訴等情況。接受選民評議后，向選民或選舉單位報告今年開展代表工作的初步設(shè)想，聽取大家的意見，做好參加即將舉行的人民代表大會的準(zhǔn)備工作。

2、評選年度優(yōu)秀人大代表的制度。由地方人大常委會在人大代表中開展評優(yōu)活動。對違法、違規(guī)的人大代表依法處理。

3、地方人大常委會依法執(zhí)行人大代表資格自行終止的制度。

（廣州市人大常委會農(nóng)村工委）

注釋：

①中國民主出版社出版的《神圣的權(quán)力》第34頁。

②紅旗出版社出版的《人大制度與人大代表》第48頁。

③廣東省人大常委會研究室編印出版的《人大代表工作探索》第2頁。

④廣州市人大常委會研究室編、廣州市出版社出版發(fā)行的《實踐與思考》第27頁。

⑤廣東省人大常委會研究室編印出版《人大代表工作探索》第92頁。

⑥廣州出版社出版《國家權(quán)力的使者》第113頁。

⑦廣州出版社出版《國家權(quán)力的使者》第76頁。

⑧《在紀(jì)念全國人大成立50周年大會上的講話》第11頁。