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周蘇明局長在2003年稅收工作報告中明確提出：“各地要繼續(xù)按照鞏固、完善、深化、提高的總要求，本著統(tǒng)一規(guī)范、積極穩(wěn)妥的原則，完善專業(yè)職能分工，重組征管業(yè)務流程，規(guī)范機構設置，力爭實現(xiàn)稅收征管的‘五化’”。這對加強基層建設和改革提出了更高和全新的要求。作為基層，如何以此為契機，銳意創(chuàng)新，推進改革，在優(yōu)化征管模式，強化征管基礎建設上求突破，筆者結合基層工作實踐，試就如何完善基層分局職能談幾點粗淺的看法。

一、基層分局運行現(xiàn)狀

經(jīng)過兩輪稅收征管改革，全省國稅系統(tǒng)基本實現(xiàn)了以計算網(wǎng)絡技術為支撐集中規(guī)范管理，初步建立了征管查三分離的征管模式。新的征管模式運行以來在組織收入等方面取得較大成效，但也暴露出一些問題。突出表現(xiàn)在：一是征管查職能劃分還不十分明晰，職能重復和交叉較多，銜接不暢。且各地由于具體情況不同，在職能劃分上缺少規(guī)范，難以統(tǒng)一，未能完全達到征管改革預期目的。二是管理分局稅收管理職能重點不突出，尤其對稅源監(jiān)控管理力度不夠。三是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務所撤消，對個體零散稅收的征管存在不到位現(xiàn)象。

二、存在問題的原因分析

1、征管查職能難以準確區(qū)分。稅收管理工作是征管查的有機結合，在征收中實施管理，在管理過程中進行征收，通過稽查促進管理，通過加強征管實現(xiàn)稽查的最終目的。既然是有機整體，很難也不可能去嚴格劃分什么是征收，什么是管理，什么是稽查。而我們在確定征管模式的時候為達到征管查三個系列形式上的外分離，起初在職能的確定上就存在一些劃分不清的問題。這必然導致目前征收和管理的職能重復和交叉較多；管理和稽查之間協(xié)調不夠，銜接不暢。既影響整體效率的發(fā)揮，又造成人力資源分配不合理。管理、稽查人手相對緊缺，征收人員工作不飽和、忙閑不均。

2、管理分局職能與人力資源不相匹配。目前征管查三個系列中，管理分局在實際運行過程中其職能幾乎包括了稅收工作的各個環(huán)節(jié)，工作內容非常之多，而人員比過去減少了。尤其由于分工越來越細，要求越來越高，許多業(yè)務工作環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，使得管理分局承擔著大量事務性工作，往往疲于應付。客觀上造成深入企業(yè)了解情況的時間較少。再加上目前稅源監(jiān)控無能在理論上還是方法上，科學性不夠，難以對企業(yè)稅收情況實施有效監(jiān)控，進而影響深層次管理質量的提高。

3、個體零散稅收征管工作面廣量大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務所撤消前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般有2名以上人員（包括協(xié)稅員）進行管理，征管力量相對較強。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務所撤消和協(xié)稅員的清退，原本管理難度較大的個體零散稅收，尤其集貿市場稅收由于征管力量減弱，客觀上造成很難管到位。再加上目前同工商部門配合還不夠，稅務部門對辦理營業(yè)執(zhí)照信息滯后，造成還有相當一部分漏管戶的存在。同時，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，一些地區(qū)個體稅收所占比重不斷減小，出于征收成本以及完成收入任務的考慮，對加強個體零散稅收征管還存在思想上重視不夠。收入任務緊的時候抓得較緊，收入任務完成好的時候往往管得較松，導致了與“應收盡收”原則相悖。

三、完善基層分局職能的建議

基層分局是稅收工作的落腳點，是納稅人履行納稅義務接觸最直接的群體，也是落實各項工作，進行各項改革的承載體，其職能是否完善直接關系到整個稅收工作。

1、在征管模式的確定上，本著有利于征管、有利于提高工作效率、有利于方便納稅人的原則，在數(shù)據(jù)集中的前提下，因地制宜確定征管模式，不宜過分要求模式的統(tǒng)一。如：基層（縣以下）由于管理范圍廣，再加之各地的經(jīng)濟和發(fā)展還存在相當差異，稅務人員的業(yè)務素質還有待提高，筆者認為目前按“流程再造，業(yè)務重組”理論進行機構設置還有待時機。當前分片設置管理分局，比較符合目前基層稅收管理實際。

2、撤消目前縣（市）局下設的征收分局，成立稅收監(jiān)控中心，重點對稅款征解進行監(jiān)控和分析，為加強稅收征管提供決策依據(jù)。同時，將有關征收職能（如接受納稅申報）劃回管理分局，將人員充實到管理一線。

3、實行稽查與納稅評估一體化，把管理分局納稅評估職能作為稽查選案環(huán)節(jié)和稅源監(jiān)控手段。管理分局通過評估，對企業(yè)以前年度有疑問的納稅問題進行先提醒自查，再移送稽查的程序。從而既有效提高稽查選案的準確性和針對性，又能對偷稅行為進行及時查處，將堵塞稅收流失環(huán)節(jié)前移。同時，建立稽查與管理聯(lián)系制度，通過信息反饋，以查促管，發(fā)揮最大的整體效能。

4、按照精簡效能原則，切實簡化一些不必要的手續(xù)和辦稅流程。業(yè)務流程從重過程、多環(huán)節(jié)、強調手續(xù)向注重結果、減少環(huán)節(jié)、強化責任轉變，真正提高工作效率，方便納稅人。同時，不斷提高辦公電子化和數(shù)據(jù)共享利用水平，減少和合并有關報表，使基層從大量的事務性工作中解脫出來。

5、強化管理分局對稅源的監(jiān)控管理職能，重點突出戶籍管理和稅源的動態(tài)監(jiān)控，建立科學、統(tǒng)一的稅源監(jiān)控管理辦法。比如，吸收過去專管員制度下能夠經(jīng)常深入企業(yè)掌握情況的做法，實行“稅情調查員制度”；針對地區(qū)特點，積極探索一些行業(yè)管理辦法；盡快開發(fā)通過高平臺進行科學的稅收分析和預測功能。使新的征管模式下的管事制更深入，更貼近稅收管理實際。

6、積極依靠地方政府，成立協(xié)稅護稅組織，通過推行委托代征、拓寬稅務項目等辦法，有效解決目前國稅部門人手少、征收力量不足的矛盾。在充分利用現(xiàn)有人力資源的同時，調動社會各方面力量加強稅收征管。