導語：如何才能寫好一篇政協考察報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、*區生態建設基本情況

*區是*市中心城區之一，*語意為“戈壁灘上的花園”，是*市唯一用*語命名的城區。該區位于市區西部，西臨雅瑪里克山，北有黑山頭、紅廟子山等，轄區總面積427平方千米，人口52.8萬人，居住著漢、*、等38個民族，是一個具有十分復雜的社會經濟系統和特殊地理環境的城區。*年3月被國家環保總局命名為國家級生態示范區，是當時西北地區唯一一家在城市中心區建成的國家級生態示范區。

經過幾年的探索實踐，*區已經逐步形成了“三條綠色廊道、三大生態建設工程、三大經濟商圈”的發展格局，城市建設面貌煥然一新。

到*年底，全區綠地面積達1756.5萬平方米，其中公共綠地74萬平方米，庭院綠地15萬平方米，荒山綠化1666.7萬平方米，年綠化面積200萬平方米，全區綠化覆蓋率25.98％，人均綠地面積19.7平方米，與1997年的不到4平方米相比，增長了近4倍。在基礎設施建設方面，*區共建成道路140條，面積41.3萬平方米；治理泥巴巷道40條，道路硬化率達97.43％；拆除違章建筑29萬平方米，建成袋裝垃圾站240個、二類公廁164座，全區109條主干道、180萬平方米清掃區的垃圾日產日清率達100％，跨入*衛生先進城區行列。與此同時，*區還大力發展生態旅游產業。雅瑪里克山生態旅游基地、九家灣生態公園、倉房溝生態景觀區都已出具規模，景區中的鎮妖塔、山中葡萄風情園、民族文化園、蟠桃園、農家樂、游園綠地等景點，每年都吸引著大量的游客涌入。僅*年，*區就接待國內外游客209萬人次，旅游收入創歷史記錄，達到了78211萬元。現在，其他生態旅游項目，如九家灣的水上樂園、倉房溝的狩獵場等，也在進一步加緊建設中。

二、經驗和做法

對于*區生態建設上取得的成果，國家環保總局曾給予了高度評價：“*區在生態示范區建設的實踐中走出了一條荒山綠化與旅游資源開發相結合、污水處理與資源化利用相結合、城市基礎建設與環境綜合整治相結合的具有中國西部特色的生態建設之路，為中國西部干旱地區在荒漠化治理中如何解決用水問題、如何利用區域自然經濟優勢建設生態等問題上開辟了新的途徑”。

（一）荒山綠化與旅游資源開發相結合。

雅瑪里克山是一座千年荒山，也是*最大的一座荒山，土壤狀況很差。為了促進雅瑪里克山的發展，*區按照“綠化先行、統一規劃、分片改造、綜合開發”的方針，以發揮雅瑪里克山環境效益和開發旅游事業為重點，大刀闊斧地對雅瑪里克山地區進行了治理開發改造。由專業的園林科技人員對雅瑪里克山的土質進行悉心研究，加快土壤改良過程，逐漸恢復自然植被。并按照因地制宜、適地適樹的原則，在不同的土壤中種植果木經濟林、矮小灌木、草坪及各種旱生樹種等，使該區在短期內以較低的成本換取了較高的荒山植被覆蓋率，減少了沙塵的流失，改善了生態環境。

*區最終是要把雅瑪里克山建設成為一個集娛樂、科普教育、旅游度假為一體的綜合性生態旅游度假區，初步已將雅瑪里克山分為覽勝區、登山活動區和生態恢復區三大結構區和13個功能片區，進行分片改造，梯度開發，并將植被劃分為13個大的植物景觀區和4條立體植物景觀線，增強觀賞性，使游人步移景遷，盡享其美。

（二）污水處理與資源化利用相結合。

針對*區地處干旱地區、自然生態環境脆弱、淡水資源匱乏的特點，*區制定了“城區建設服從城區規劃，城區規劃服從城區環保”的建設原則，確立了“以大氣污染治理為中心，以工業污染治理為重點，以提高區域環境質量為目標”的環境保護工作方針，全面開展了區域污染治理工作。

*年，在國家計委、國家環保總局的大力支持下，由國債投資1.1億元在雅瑪里克山腹地建設成日處理能力5萬噸的雅山污水處理廠，把城市生活污水經過處理后進行綠化灌溉，為雅瑪里克山綠化提供可靠而穩定的水源，現在雅山污水處理廠已完全能滿足雅瑪里克山的綠化需求。同時，*區從調整產業結構入手，指導幫助企業改進生產工藝、治理工業污染。支持*鋰鹽廠利用生產余熱建設集中供熱，減少區域鍋爐污染源20余個；指導中泰化學開展清潔生產，將兩臺生產固堿爐更換為煤氣發生爐，對化工塑水進行綜合處理和回收利用，并將電石廢渣進行回收利用，作為潔凈煤生產添加劑和城郊拉沙取土坑的回填土。

（三）城市基礎建設與環境綜合整治相結合。

*區在城市建設中融入“經營城市”的理念，把城區園林藝術化、景點精品化、綠化特色化的城市建設目標與建設生態人居環境有機地融為一體。相繼在全區開展了“梳妝打扮”工程、“亮化”工程、“藍天”工程、“拆墻透綠”工程等，采取見縫插綠、拆房現綠、征地增綠、拆墻透綠、向立體要綠等多種途徑，增加城區綠化量，采用喬、灌、花、草相結合，點、線、面相融合的方式，使*區綠化形成具有*地方特色的獨特景觀和公園景點、庭院綠化、街道綠帶、街邊游園、三小綠地等交相輝映的城區綠地體系。

在城市規劃布局上，*以提高城市居住適宜型為核心，實施環保型生態小區的試點工程，逐步完善城區的園林、綠地、水體等生態支持系統，初步建成優美、舒適、文明的生態人居環境。

（四）倡導生態文化與強化生態保護意識相結合。

篇2

 

 AA同志有一個崇尚文明、積極進取、相敬相愛的家庭。夫妻敬業愛崗事業有成，兒子熱情禮貌健康上進，老人安享幸福晚年生活，贏得了周圍人們的贊美。AA同志和他的家人一起，嚴于律已，寬以待人，以德治家，譜寫了一曲文明、健康的動人樂章，成為創建文明家庭的先進典型。2010年，榮獲市教育系統“五好家庭”稱號。

 

一、愛崗敬業，做好本職工作

 

他常常與同事們探討，既要有仰望星空的人生理想，又要有腳踏實地的工作態度。從事教育工作多年來，不論是做校長還是任局領導，在工作中總是兢兢業業，勤勤懇懇，殫精竭慮，辦實事，抓落實，為***教育發展，辦人民滿意教育做出了積極貢獻。尤其是去年11月任我局黨委書記以來，在上級領導的指導下，團結帶領班子成員堅持“圍繞教育抓黨建，抓好黨建促發展”的工作思路，以創先爭優活動為契機，抓基層打基礎，抓班子帶隊伍，抓亮點求突破，扎實推進黨建工作，為推進我市教育事業穩步、協調、持續、健康發展，推進教育強市建設，提供了有力的思想、組織、作風保障。

 

二、重視學習，學以致用

 

AA同志身為局黨委書記，在抓好局班子理論武裝的同時，也堅持自學，將學習與修養心身、提升境界、工作研究有機結合。每天再忙也要讀書看報，不斷地進行知識更新，開拓視野，努力做學習型領導，專家型領導。積極參加廉政學法考試，出外考察，撰寫學習考察報告心得多篇。作為市政協委員，他積極建言獻策，在全市社情民意征集中，就湘江風光帶、高家拗交叉路口的整治等提出的建議，均被采納；同時積極參加各項調研，參與的城區基礎教育基本情況的調研成果，還制作成了專題片，并被列為政協主席建議案。

 

三、廉潔自省，積極參與公益活動

 

一直以來，AA同志始終按照“八個堅持、八個反對”的要求，把“待人唯誠、處事唯公”作為自己的信條，堅持民主集中制，堅持以實績和“德才兼備”的標準選人用人。工作中注重以德服人，堅持用“勤政、為民、務實、清正、高效”十字要求自己，發揮好干凈干事的榜樣作用。為人正直，與人為善團結關愛同志；廉潔奉公，嚴格自律作風正派。要求別人做到的，自己先做到，用人格力量來服眾。在抗洪救災、為四川汶川地震災區募捐，為我市雙聯單位困難職工募捐等活動中，積極發動，帶頭慷慨解囊，扶危濟困，起到了很好的表率作用。

 

四、夫妻互尊、互敬、互愛、和睦平等

 

AA同志工作任務重、時間長，照顧家庭的精力相對較少。他的妻子總是理解，支持，尊重丈夫，認為丈夫的工作有特別重要的意義，是為***教育事業謀發展，支持丈夫的工作實際上就是支持黨和國家的教育事業。AA同志身為領導干部，接待任務、外出公差的工作多，經常不能正常回家，家庭的責任更多的落到了妻子身上，一個人承擔起家庭的重任，輔導小孩，照顧老人，從無怨言。她的賢惠和支持，也得到了AA同志深情的回報。只要他有沒有公務，總是準點下班，準點回家，承擔起丈夫在家應承擔的職責。對于孝敬老人、教育孩子，他與妻子一起商量，互相配合，二人互敬互愛互商互諒，成為人人羨慕的模范夫妻。AA同志經常告誡局里的年輕人，如果連自己的妻子都不能去愛，還怎么能要求他愛我們的黨，我們的國家；如果連自己的孩子都不能去愛，還怎么能要求他愛我們的學生，我們的事業？

 

五、率先垂范，做兒子的楷模

 

為了使兒子能夠更加健康的成長，夫起兩人一方面潔身自愛，努力提高自身素質和品位，另一方面率先垂范，為兒子做出榜樣。

 

⒈生活儉樸。AA同志與妻子物質生活追求淡泊，不慕新潮，不擺闊氣，從不浪費，提倡節約，精打細算，用之有度。他們還經常教育兒子一菜一飯，當思來之不易。在他們的教育下，兒子衣著樸實大方，從不大手大腳亂花錢，養成了勤儉節約的好習慣。

 

⒉嚴于律己。為了以言行影響兒子，為兒子創造良好的成長氛圍，夫妻倆在家討論家務事，總是以公序良俗和法律法規為標準，努力做到非禮勿視，非禮勿聽，非禮不行。他們從不玩牌賭博，不搞封建迷信，不作違法亂紀的事情。

 

⒊敬老尊長。自結婚起，夫妻兩人就對雙方父母十分尊敬和孝順。不僅在生活上予以照顧，家中大小事也征詢他們的意見，使他們覺得受尊重，在家里有地位，因而心情開朗。一家人從未紅過臉，從未發生過爭執。

 

   4.鄰里團結。雖為領導干部，但AA同志始終教育妻兒人活在這個世界，不可能獨來獨往，要與人為善，與鄰里搞好團結，互幫互助，和諧共處。多年來，他的家庭一直信奉費這一原則，與鄰里團結和睦，從無糾紛，受人歡迎。

篇3

一、深入學習，不斷提高政治理論和業務水平

xxxx年，我積極參與中心組織開展的深入學習實踐科學發展觀等學習教育活動，認真學習黨的xx大和xx屆三中、四中全會精神，學習黨的最新理論，學習有關政策法規和業務知識，不斷提升自身綜合素質和工作能力。特別是到辦公室工作以來，我結合工作實際和工作職責，本著缺什么補什么的原則，邊學習邊熟悉工作，把學習貫穿工作始終，堅持帶著問題學，開動腦筋學，努力向書本學、向領導和同事學，力求學以致用，推動工作。通過學習提高了自身綜合素質和分析處理問題的能力。

二、xxxx年所做的主要工作

xxxx年，根據工作分工和自身承擔的任務，主要做了以下幾項工作：

1、抓好市長便民公開電話工作，充分發揮市長電話在關注民生、服務群眾方面的作用。xxxx年8月份以前，我作為市長便民公開電話受理中心副主任，負責市長電話工作。在抓好日常工作的同時，我注重從多方面提高市長電話運行質量。一是加強對工作人員的政治業務培訓，先后邀請公安局、教育局、房管局、勞動局等多個單位負責人為工作人員講授相關政策和業務知識，提高了工作人員的業務能力和服務水平。二是切實解決了市長電話受話系統和轉辦系統的技術問題。針對市長電話系統陳舊，故障多發、群眾打電話難等實際情況，租用聯通公司呼叫平臺，并開發了網上轉辦系統，使49個網絡單位實現了網上轉辦和反饋，提高了工作效率。三是加大了對網絡單位的協調和督辦力度。在工作中，市長電話中心注重調動網絡單位工作積極性，通過現場協調、跟蹤督辦、專項督辦等措施，為群眾解決了大量社會熱點難點問題。四是繼續堅持社會各界代表接聽市長電話活動，邀請人大代表、政協委員、企業和群眾代表走進市長電話中心，直接傾聽群眾呼聲，零距離感受市長電話工作，很多代表對市長電話忙碌的工作情景印象深刻，稱贊市長電話為群眾解決了很多實際問題，切實發揮了關注民生、服務群眾的作用。

2、認真做好辦公室文字材料的起草、修訂和審核把關工作。由辦公室負責的文秘工作，xxxx年起草制發中心行政文件49個，黨組文件23個；編發行政便民服務工作通報5期，行政便民信息20期40多條，以及各種工作總結、匯報提綱、工作反映、考察報告、領導講話、領導署名文章、會議交流材料、通知、信函等文字材料60多篇，總計40多萬字，及時總結反映了中心各個階段的主要工作。并有多篇文稿被省、市政府信息采用。同時，認真做好上級機關和兄弟單位的來文、來電、來函的處理和擬辦工作，全年共處理各類來文1100多件，保證了機關政令暢通和工作的高效運轉。

3、精心籌備和組織好各類會務工作。xxxx年，中心先后組織召開了各類座談會、征求意見會、工作通報會、總結表彰會、主任辦公會、黨組會議以及行政便民服務工作總結會、推進會、部署會、檢查考核會等大小會議50多個，對這些事關中心形象和發展的大事，辦公室都堅持做到會前精心籌備、會上全程服務、會后抓好落實，保證了會議的勝利召開和工作的順利推進。

4、積極做好后勤保障和精神文明創建工作，為中心工作營造良好氛圍。xxxx年，辦公室認真落實優先保障窗口福利待遇、優先保障窗口工作正常運轉的工作原則，堅持科學理財，節能降耗，嚴格管理，在財政部門取消各種補貼后，積極做工作想辦法，協調各方支持中心工作，全額解決了窗口人員的服裝費，按月兌現了窗口勞保用品和生日蛋糕，如期改造了供暖系統，購置了大量辦公用品，為中心各項工作高效運轉提供了堅強保障。

特別是在創建和保持省級文明單位工作中，辦公室同志全身心投入，從最基礎工作做起，整檔案、抓環境、清理衛生死角、開辟文體活動場所、協調上下關系，在中心全體工作人員的共同參與努力下，連續兩年順利通過了省級文明單位復查驗收。創建活動的開展，使中心辦公條件不斷得到改善，中心文化建設日益豐富多彩，增強了中心凝聚力和向心力。

5、全力籌建中心食堂，解決工作人員中午就餐問題。根據主任辦公會議決定，辦公室承擔了籌建食堂的工作任務。為辦好食堂，我做了大量工作：一是廣泛深入調查了解了其他單位食堂籌辦和管理經驗，并多次進行試餐、召開座談會征求意見，了解情況，為領導決策當好參謀；二是做好餐廳基礎設施建設和餐具的購置工作；三是做好廚師的選聘工作，經多方面篩選比較，綜合考察，最后選定五彩香飯店廚師作為中心食堂的承包商；四是做好食堂管理和餐票發放工作，確保食堂正常營業。目前，大部分同志對食堂還是滿意的，沒有提出具體的批評意見。

篇4

應臺灣農場經營協會的邀請，2018年7月30日--8 月4日，由市政協牽頭組織的福州市休閑農業交流團成員6人赴臺灣考察學習。在臺期間，先后參訪了源鮮智慧農場 、新峰農場、茉莉花壇夢想館、魔菇部落生態休閑農場、臺一生態休閑農場、桃米生態村、花露休閑農場、坪林茶業博物館等休閑企業。拜訪了臺灣農場經營協會、福建省長樂同鄉會、馬祖經貿交流協會，并分別召開了座談會，就休閑農業發展模式、休閑農業用地、休閑農業資金籌措等問題進行座談交流，深入了解臺灣休閑農業的發展過程。考察期間，全體學員不僅虛心學習臺灣發展休閑農業經驗，而且不斷探討新問題，提出新思路，通過考察學習，開闊了視野，增長了見識，更新了觀念，達到了學習交流、借鑒經驗及尋找差距的目的。

一、臺灣休閑農業發展情況

80年代初，臺灣開始推廣以觀光、休閑、采摘為主要內容的觀光農園。臺北市政府率先在木柵推行“觀光茶園”計劃，標志著政府部門正式開始輔導休閑農業。到了80年代后期，政府又著力推行“農業+旅游業”性質的休閑農業。1990年臺灣農委會設立了《發展休閑農業計劃》，從技術、經費、宣傳等方面加大了對休閑農業支持力度。1992年臺灣農委會頒發了《休閑農業區設置管理辦法》，規定面積50公頃以上為設置休閑農業區的條件，并編印指導教材。此后，臺灣農業逐步從傳統的種植農業到種植+觀光農業，再發展到現代的種植+觀光+休閑度假的農業結構。具有高觀光品質、高服務與高附加值的經營模式，提供休閑服務，集農產品生產經營和三產服務業于一體。據相關統計截至2017年為止，臺灣將近有600家休閑農場，全年共接待游客約5000萬人次，營業總收入超過55億元，休閑農業不僅解決了農產品滯銷、農民和市場脫節的問題，還大大提升了農民的收入，改善了農民的生活水平。

1.注重政策扶持引導。臺灣“農委會”對發展休閑農業高度重視，在“農委會”下設立休閑農業管理及輔導處，各縣市也相應設立休閑農業管理及輔導機構，從上到下形成了休閑農業管理和輔導體系，同時制定了一系列政策法規扶持休閑農業發展。先后出臺了《發展觀光農業示范計劃》《休閑農業輔導管理辦法》《發展休閑農業計劃》《休閑農業區設置管理辦法》《民宿旅游管理辦法》《精致農業健康卓越方案行動計劃》等扶持政策，并在臺灣農場經營協會的輔導與協助下，休閑農業各項工作逐步走向正規化和程序化。臺灣農業逐步從傳統的種植農業到種植觀光農業，再發展到現代的種植+觀光+休閑度假的農業結構，使休閑農業的功能進一步得到了拓展。

2.注重突出主題創意。臺灣休閑農業創意無處不在，主題創造經典，凸顯地方風情，以深度開發見長，不求“大而全”，而是追求“小而美”。花露休閑農場場長陳基能提出，創意是立場之本，立志把花露農場建設成為世界上最精致最美麗花園。他創意的二便文化概念館確實美，衛生間外的水龍頭也很有型，男女衛生間的水龍頭各用了翩翩飛舞的蝴蝶及象征智慧的貓頭鷹造型，而男性衛生間更是有驚喜，每個小便兜都變成美麗的花朵，去小便就是去盡情地“澆花”。再如地震災區桃米村蘊藏著豐富的生態資源，桃米擁有臺灣原生23種青蛙，56種蜻蜓。桃米村民挖掘資源潛力，不斷宣傳各種各樣的青蛙和色彩斑斕的蜻蜓，把兩種小動物設計出各種可愛的卡通形象，遍布鄉村醒目位置，鼓勵村民動手，用紙、用布、用石頭等鄉村材料，制作手工藝品，很快使桃米村從一個地震廢墟變成一個昆蟲生態文化體驗休閑區。

3.注重體驗項目設計。臺灣休閑農業內涵豐富，休閑項目精彩紛呈，不僅僅局限于吃農家飯，住農家屋，更加注重游客情感和生活的體驗。如臺一生態休閑農場，前身為 “臺一種苗場”。2001年起開始發展農業觀光，興建了亮眼雅致且溫馨舒適的花卉驛棧，充滿浪漫與新奇感的水上花屋。興建南芳花園宴會廳，其并推出花餐養生料理。花卉造景、自然生態與悠閑住宿，從賞景看花到自然學習再到體驗農事，臺一生態農場都讓盡情享受其中的樂趣。從入口緩緩進入，花卉、植物融進建筑、屋頂、墻面。置身其中，仿佛參加一場小型花博展，所到之處，繁花盛開，花香四溢。精心規劃的主題館可謂別出心裁，不僅主題與文化結合，還利用多種農業廢棄有機質打造基礎設施，采用環保綠色建材興修建筑物，自行培植花卉，自建花柱花屋，營造水上餐廳，讓我們感受到臺灣島的生態風情。

 4.注重民宿發展。臺灣第一個正式的民宿法在2001年頒布，到現在全臺有2萬多家民宿。民宿注重多樣化發展，融合了當地的自然人文環境要素，再加上創意和美學元素，打造成了頗具特色、不同主題的民宿產品。有田園鄉村主題、人文藝術主題、異國風情主題、原住民風情主題、家庭溫馨主題、懷舊復古主題等等，給人一種“宿在民居、樂在鄉野”的感覺。在經營理念上，趨向于隱逸，追求人與自然的和諧相處。民宿已成了主人個性的最佳秀場和吸引志趣相投之人的聚集地。如臺一生態農場民宿整體建筑設計采用環保的綠色建材，精心營造“春露”、“夏荷”、“秋楓”、“冬戀”的季節樓層和歐式風格的水上木屋。晚上可以在露臺上吃水果、看星星，如同在家中一樣親切。再如花露休閑農場設計了夢幻之城－－精油城堡。城堡房間設計非常現代化，原木床、高級紓壓床墊、精油泡澡浴缸、落地景觀窗臺、落地玻璃，讓你在床上或浸浴時既可欣賞原始的農村風貌，亦可遠眺大雪山的美景。傍晚的夕陽，還有夜晚伴隨著蛙鳴蟲唱觀星賞月，別有一番享受。

5.注重產品深度開發與推廣。臺灣利用食品加工技術、自動化技術等方面優勢，根據企業的特點特色研發出自己的主導產品、系列產品、創意精品。如源鮮智慧農場采用農業4.0，植物工廠化、益生菌水耕蔬菜、利用Led照明模擬太陽光等技術，生產聽音樂喝豆槳長大的綠色蔬果。再如魔菇部落生態休閑農場利用蘑菇做的黑美人菇餅干、杏鮑菇脆片餅干等各種零食，香皂、面膜和護手霜等深加工產品。

二、一些啟示

通過考察學習臺灣休閑農業發展經驗，結合我市休閑農業現狀，獲得一些啟示。

1.發揮政府的扶持引導作用。發展休閑農業既符合經營農產的根本利益，順應城市居民休閑旅游需求的形勢，又符合農村產業結構調整的基本方針。政府相關職能部門在休閑農業產業化進程中應積極推動休閑農業的發展。縣、鄉鎮政府的主導作用體現在：一是積極引導，二是統籌規劃，三是必要的政策和資金扶持。如切實加強農業基礎設施建設，增加資金投入，改善農業生態環境，為休閑農業發展創造良好的外部環境。

2.突出休閑農業品牌創建。休閑農業旅游品牌，應當是一個持久而穩定可靠的品牌形象。在旅游消費者心中，樹立對其的認知，進而形成一種差別。也正是這種差別才成為吸引旅游者的興趣，提高其消費欲望，最終凝聚成休閑農業品牌的無形資產。因此，休閑農業項目的布局應注重與客源市場的聯系，考慮項目所在區域的交通區位，還應考慮與其周圍的其他休閑項目及名勝古跡等風景區的關系。各地應結合本地資源特點，發展有本地特色的休閑農業項目，避免與周圍已有休閑項目開發上的雷同，力求與周圍其他休閑項目相互協調、優勢互補、相互促進。

3.完善休閑農業服務體系。休閑農業是一種觀光、游覽、度假的形式，旅游者是以體驗農村和農民生活這種特殊的方式來休閑，而不是一般地到農村去觀光或“學農”；尤其“農家樂”，是旅游者直接深入到農民家里，吃住在農家面對面地感受農村文化和農民文化。所以，一方面不應該游離于農民家庭之外，把城里的賓館、標房簡單“克隆”到農村；另一方面，作為一種休閑度假，必須對環境、接待、服務提出相應的要求，諸如環境整潔、居住干凈、餐飲衛生、安全方便、基本設施保障等，以及接待人員自身的健康、禮儀和素質，讓旅游者在農民家里既享受到規范的服務，又感受到賓館旅舍所沒有的家庭式溫馨，因而能夠充分放松、盡情休息。休閑農業要在服務上下大功夫，提高休閑農業層次，這也是一個地區休閑農業能否取得成功的關鍵因素之一。從觀光線路的策劃到每個景點內容的確定，從農業觀光的導引介紹到田園風光的品味鑒賞，從日間的餐飲到夜晚的住宿，都需要一支專門的服務隊伍。

篇5

關鍵詞：殘疾人就業；殘疾人就業保障金；征稅模式

一、我國殘疾人就業保障金征收問題

我國殘疾人就業保障金征收政策從1992年起開始執行，2006年出現財政代扣，地稅代征的征收模式，實施至今取得了一定的成績。但是在具體施行中還存在一些問題和矛盾沖突，主要陳述如下：

（一）各地殘疾人就業保障金征收覆率高低不一，受人為因素影響大

我國現有三種殘疾人就業保障金征收方式，從實施效果來看，殘疾人聯合會征收方式征收效果明顯弱于地稅代征、財政代扣的征繳方式，因此國內只有少數幾個省市采取殘疾人聯合會征收方式。但是這并不能說明地稅代征、財政代扣的征繳方式的實施效果就一定很好。各地征收方式與其征收覆蓋率的之間并沒有直接的相關性。

在大多數省市，地稅代征方式是國內殘疾人就業保障金的主要征收方式取得了顯著成就。如陜西省安康市在“代扣代征前后保障金征收覆蓋面提高66.5%，征收率提高39%；”。吉林省黑龍江省情況亦是如此。但是也有實行代扣代征后效果不明顯的。如南京市在2006年實行代扣代繳政策后，當年殘疾人就業保障金征收覆蓋面僅30%，與南京市實行代扣代繳前覆蓋率相差不大。

（二）殘疾人就業保障金征收手段存在軟弱性

由于殘疾人聯合會屬于民間組織，沒有行政權力。在保障金的審核過程中，參加審核的用人單位數量不確定。同樣，在征繳過程中，用人單位拒繳現象非常普遍。筆者在新疆殘疾人聯合會的實際調查過程中了解到，在地稅代征實施的地區，保障金征收數量的多少與當地殘疾人聯合會工作人員的人情關系和工作努力程度有直接關系。因為在保障金審核、緩繳、減交、免交審核，保障金的獎勵、懲罰負責機關都在殘疾人聯合會，殘疾人聯合會不具有行政權威，征收手段具有軟弱性。地稅機關的數據資料和法院的強制執行均取決于殘疾人聯合會工作的有效性。且地稅是保障金的代征機關，稅務工作人員沒有職責內工作的急迫性和積極性，也沒有相關的績效考核系統，所以只征收按時繳納的用人單位，并不會參與相關催繳工作。可以說，殘疾人聯合會征收手段的軟弱性造就了用人單位保障金繳納的隨意性。

（三）用人單位存在殘疾人就業安置和殘疾人就業保障金繳納困難現象

目前從全國來說，黨政機關、事業單位安置殘疾人就業比例不足。據資料統計，我國殘疾人公務員錄取比例僅為0.03%。福建省2009年年底，全省申報的公益崗位安排殘疾人就業的只有五千多人，按比例安排殘疾人就業率僅為0.038%，只有省直單位按比例安排殘疾人就業率達到1.08%。

用人單位存在殘疾人就業保障金繳納困難現象，其原因除了用人單位本身可能由于自身財政困難或自身行業是國家撥款難以繳納外，用人單位對殘疾人保障金征收合理性的疑問使得很多單位認為沒有必要繳納殘疾人就業保障金。很多用人單位認為殘疾人就業扶助是國家的責任，需要國家進行全力支持，征收保障金是把本是國家的責任強加到用人單位身上。再者，用人單位對殘疾人就業保障金的征收方式表示疑問，認為如果保障金繳納如果是社會義務的話，應該用征稅的方式進行，征費的方式不具有權威性。最后，用人單位普遍認為國內不是所有地方都征收保障金，且保障金繳納比例不同，不同地區的征收費率不同，對用人單位具有不公平性。

二、我國殘疾人就業保障金征收問題原因分析

制度是一個組織運行過程中必須共同遵循的規則，一個設計良好的制度可以提高組織的工作效率，降低工作成本，避免工作中出現的利益糾紛。因此筆者將從制度層面分析我國殘疾人就業保障金征管出現問題的原因。

（一）各地殘疾人就業保障金征收政策碎片化

我國殘疾人就業保障金征管政策立法的低層次性導致各地方政府機構有權利對其具體實施政策進行修改。因此國內各地在殘疾人就業保障金的征收范圍、征收主體、征收程序、征收管理和使用范圍均有幾種不同的類型。如各地殘疾人就業保障金的征收范圍上大致都指定在國家企事業單位，但在具體范圍的界定上有三種不同做法。在殘疾人就業保障金的征收標準上各省市、自治區、直轄市各有不同，甚至在黑龍江省、天津市、四川省等地區下轄的下級行政區域相關政策各有不同。在殘疾人就業保障金的征收使用范圍上也存在“原樣照搬型”、“有限擴大型”和“無限擴大型”三種類型。

殘疾人就業保障金在各地實施政策的差異性一方面意味著保障金征繳相關政策更迅速的在各地實施，另一方面也意味著保障金實施的地區企事業單位的保障金繳費待遇存在不公平性，在地級市范圍內、省級范圍內甚至是全國范圍內的保障金征繳工作程序、規則的不統一。這樣的不統一會造成各地區高一級行政區域內相關機關征繳成本的提高、征收效率的下降，難以實現殘疾人就業保障金的地市級統籌、省級統籌甚至全國統籌。

（二）殘疾人就業保障金的征收政策指向模糊

此外，各地在殘疾人就業保障金的征繳更存在政策指向模糊的特征。例如保障金的征收時間國家在殘疾人就業保障金的征收開始年限上亦沒有硬性規定，各地殘疾人就業保障金不僅征收數量不一，征收起止年份也不一樣。有的地方如廣東省的南海、順德和的拉薩甚至到2010年才開始征收殘疾人就業保障金，在此之前南海、順德已經十年沒有征收殘疾人就業保障金了。

在殘疾人就業保障金的監督檢查方面，《殘疾人就業條例》和《殘疾人就業保障金管理暫行規定》沒有明確規定，只有北京、湖北等極少數省份給出明文文件加以規定。在殘疾人就業保障金的征收使用信息透明化建設方面上面，除山東省、湖北省具體規定了信息公開政策外，其他各省市級相關文件均沒有此類規定。

三、我國殘疾人就業保障金征收問題解決對策

筆者認為我國殘疾人就業保障金征收問題出現的根本原因在于其政策設計不完善。因此，筆者將直接從我國殘疾人就業保障金征收模式設計的完善上解決我國殘疾人就業保障金征收問題。

（一）完善保障金征收管理程序

殘疾人就業保障稅的征收機關是各地稅務機關，征收基金入庫然后交由相關殘疾人就業管理機關使用。稅務機關征收力度大，效率高，成本低，且稅務機關只管征收，不管使用，可以有效避免征收工作人員的一些尋租行為。納稅單位可以直接到稅務機關進行稅款的申報工作，簡化了納稅程序。

稅款入庫后，殘疾人就業服務機構按照稅法規定使用基金。真正實現稅款的收支兩條線管理。殘疾人就業服務機構和審計機構可以擔任征收監督責任，進行征收的外部監督。此外，稅法中可以明文規定稅款征收、使用信息透明原則，以有利于社會大眾對稅收進行社會監督。

我國殘疾人就業保障金征稅模式，按年征收，本年征收上一年的殘疾人就業保障稅，可以采取納稅申報和源泉扣繳相結合的征繳辦法。殘疾人就業保障稅可以由納稅單位自己到稅務機關申請納稅，也可以稅務機關根據用人單位留存數據核定其納稅數額。對沒有特殊情況，拒繳殘疾人就業保障稅的單位納稅數額核定后，實行一次性扣繳。

（二）建立殘疾人就業保障金征管績效評估系統

我國現有殘疾人就業保障金征繳制度各地實施效果差異巨大的原因之一就是因為沒有建立完善的保障金征管績效評估系統。各地不同區域間殘疾人就業保障金數量的征多征少與各地按比例就業率的提高與否沒有直接的比較系統。建立保障金征管績效評估系統有利于提高相關工作的人員的工作積極性和工作效率。

我國殘疾人就業保障金的征收最終目的是促進殘疾人就業率的提高，而非殘疾人就業保障金稅款的量的增多。所以在建立殘疾人就業保障金征管績效評估系統的時候要正確估計殘疾人就業保障金的稅收效應。

（三）建立健全殘疾人就業保障金征管監督監察制度

我國殘疾人就業保障金最好建立完善的內部監督和外部監督制度，主要從完善監督制度和建立保障金征管透明制度兩方面做起。在完善監督制度方面，國家應統一設立獨立的保障金監督立法，理順現有監督制度。此外，還要在法條中明確加入群眾監督和輿論監督等社會監督方式。在加強監督制度建設的同時，最好還要建立保障金征管信息透明制度建設。信息透明制度是社會監督施行的前提條件。

（四）建立我國殘疾人就業保障金預算制度

我國應建立專門的殘疾人就業保障金預算管理制度，不僅可以解決我國殘疾人就業使用率過低和使用超出國家規定范圍的現象，還可以解決我國殘疾人就業保障金上下級之間因提成比例不同出現的利益沖突和同級管理機構之間出現的拒絕同級之間資金互助的現象。同時最好在全國范疇內統一核算，統一管理，這樣有利于我國殘疾人就業保障金統籌層次的提高。

參考文獻：

1.黃忠全.鐘祥市赴成都、安康學習殘疾人就業保障金征收工作的考察報告[R].湖北省殘疾人聯合會，2010.

2.關于我省殘疾人就業保障金盡快由地稅部門代征的建議[R].海南省2010年政協提案，2010.

篇6

酌定不起訴即不起訴裁量是我國檢察官自由裁量權的重要組成部分。酌定不起訴權的充分合理行使，對于提高訴訟效率、節約訴訟資源、保障人權、控制犯罪、維護公平正義具有重要意義。但是，出于對司法擅斷的高度警惕和戒備，酌定不起訴權的行使存在適用范圍狹窄、監控嚴密、運用不充分等現象，既不利于現時的司法，也不符合世界發展的潮流，更不能適應形勢發展的需要。筆者認為，在不起訴裁量權的行使與制約這一對矛盾中，裁量權的制約固然重要，但在我國已經建立起嚴密的監控體系的情況下，檢察官不起訴裁量權的充分合理行使應當予以重視和強調。

一、不起訴裁量權就是酌定不起訴權

1996年修訂后的刑訴法規定了三種不起訴，即絕對不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴。只有在酌定不起訴中，檢察機關才有自由裁量的權力。刑訴法第141條規定：“人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實充分，依法應當追究刑事責任的，應當做出起訴決定”，刑訴法第142條2款規定：“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以做出不起訴決定”。結合以上兩條內容，在犯罪嫌疑人的行為情節輕微，已經觸犯刑律，應追究刑事責任的情況下，檢察機關有兩種選擇，或是認為其應受到刑罰處罰而將其提起公訴，或是認為其不應受刑罰處罰（而非不應追究刑事責任）而做出不起訴處理。很顯然在這種情況下，檢察機關在法律規定的范圍內，依據犯罪嫌疑人應不應受到刑罰處罰這一總標準，而需要選擇做出一種決定，就是典型的自由裁量。

對于刑訴法第142條一款規定的絕對不起訴來講，由于犯罪嫌疑人的行為符合刑訴法第15條規定不追究刑事責任，因此只能做出不起訴決定，這是一種法定的不起訴，檢察機關沒有裁量的余地。

對于存疑不起訴來講，其屬不屬于自由裁量權？有人認為，根據刑訴法第140條三款“對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以做出不起訴的決定”的規定，立法表述中使用的是“可以”（如同酌定不起訴中的表述），而非“應當”，那么在“可以”的情況下，檢察機關就有兩種選擇，既可以提起公訴，也可以做出不起訴決定，所以存疑不起訴屬于自由裁量權的內容。筆者認為，單從字面上理解，上述說法或可成立，但是通過分析不難發現其論之謬。根據刑訴法第140條一款的規定，在案件證據不足的情況下，“不符合起訴條件”，顯然不能依照刑訴法第141條的規定提起公訴，而因為法律又不能再退回補充偵查或者做撤案處理，對此只有唯一結果——做出不起訴決定。因此，在存疑不起訴的情況下，檢察機關能且只能做出不起訴決定，而無其他選擇的可能，所以它不屬于自由裁量權，實質上也是法定不起訴的一種。如果允許檢察機關自由裁量，將不符合起訴條件的案件提起公訴，不僅有有罪推定之嫌，而且浪費訴訟資源，實質上是對法律不負責，是公訴權的濫用。鑒于此，筆者建議，應當比照刑訴法第162條第三項“證據不足，不能認定被告人有罪的，應當作出證據不足，指控的犯罪不能成立的無罪判決”的規定，將第140條三款中的“可以”修改為“應當”。

通過以上分析，筆者認為不起訴裁量權指的就是酌定不訴權，本文就是以此展開的。

二、不起訴裁量權適用現狀

我國不起訴裁量權的適用具有兩個顯著特征：

（一）監控的嚴密性

在我國，已經建立起比較嚴密的監督制約體系，足可防范不起訴權的濫用。這種嚴密性表現在五個方面。

1、檢察委員會討論決定不起訴制度。

《人民檢察院刑事訴訟規則》第289條規定：“人民檢察院對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，經檢察委員會討論決定，可以作出不起訴決定”。可見，不起訴裁量權只能由檢察委員會集體行使，而不能由檢察長、辦案人員個人決定，其權力行使主體的集體性很大程度上防范了不起訴權的濫用可能。

2、不起訴決定前的外部意見介入制度。

一是聽取被害人、犯罪嫌疑人意見制度。刑訴法第139條規定：“人民檢察院審查案件，應當訊問犯罪嫌疑人，聽取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意見。”通過全面深入聽取當事人意見，有助于檢察機關公正、合理地做出不起訴或起訴決定。

二是不起訴公開審查（聽證）制度。《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》規定，人民檢察院對于擬做不起訴辦理的案件，以公開的形式聽取偵查機關（部門）、犯罪嫌疑人及其法定人、辯護人、被害人及其法定人、訴訟人的意見。不起訴公開審查活動，允許公民旁聽；可以邀請人大代表、政協委員、特約檢察員等人士參加；新聞記者可以旁聽和采訪；可以邀請有關專家參加；對于涉及國家財產、集體財產遭受損失的案件，可以通知有關單位派代表參加。不起訴公開審查是檢務公開、司法民主化的體現，也是對不起訴權運用的有效監督。

三是人民監督員制度。最高人民檢察院于2003年10月了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》。人民監督員的一項重要職責就是對擬做不起訴的案件進行獨立評議監督。實行人民監督員制度，增設了一條傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監督的渠道，增強了辦案工作的透明度，順應了訴訟民主的要求，對于公正、合理行使不起訴權及其他檢察權具有重要作用。

3、不起訴決定做出后的外部制約機制。

一是被害人的申訴、自訴制度。刑訴法第145條規定：“對于有被害人的案件決定不起訴的，人民檢察院應當將不起訴決定書送達被害人。被害人如果不服，可以自收到決定書后七日以內向上一級人民檢察院申訴，請求提起公訴。人民檢察院應當將復查決定告知被害人。對人民檢察院維持不起訴決定的，被害人可以向人民法院起訴。被害人也可以不經申訴，直接向人民法院起訴。”《人民檢察院刑事訴訟規則》第300條還補充規定，被害人對不起訴決定不服，收到不起訴決定書超過七日后提出申訴的，由做出決定的人民檢察院控告申訴部門受理審查。根據這些規定，被害人的申訴、自訴可以引起對不起訴規定的審查制約。

二是被不起訴人的申訴制度。刑訴法第146條規定，對于人民檢察院做出的酌定不起訴決定，被不起訴人如果不服，可以自收到決定書后七日以內向人民檢察院申訴。人民檢察院應當作出復查決定。《人民檢察院刑事訴訟規則》第303條還補充規定，被不起訴人在收到不起訴決定書后七日以內提出申訴的，由做出不起訴決定的人民檢察院的控告申訴部門審查是否立案復查。

三是復議、復核制度。刑訴法第144條規定，對于公安機關移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴的，應當將不起訴決定書送達公安機關。公安機關認為不起訴決定有錯誤時，可以要求復議，如果意見不被接受，可以提請上一級人民檢察院復核。《人民檢察院刑事訴訟規則》第298條補充規定，人民檢察院應當在收到要求復議意見書后的30日以內做出復議決定，通知公安機關；上一級人民檢察院應當在收到提請復核意見書30日以內做出復核決定。經復核改變下級人民檢察院不起訴決定的，應當撤銷不起訴決定，交由下級人民檢察院執行。

四是司法審查制度。根據刑訴法第145條、第170條的規定，對人民檢察院做出的不起訴決定，被害人不服可以向人民法院提起自訴，人民法院可以受理。在人民法院受理后，不論做出何種結論，那么就意味著審判權介入了公訴權領域，實質上是對不起訴裁量權的合法性、正當性的司法審查。

4、檢察機關內部的監督機制。

一是向上級人民檢察院的備案制度。《人民檢察院刑事訴訟規則》第292條規定：“人民檢察院根據刑事訴訟法第一百四十條第四款、第一百四十二條第二款對直接立案偵查的案件決定不起訴后，審查起訴部門應當將不起訴決定書副本以及案件審查報告報送上一級人民檢察院備案。”有的地方還規定，檢察機關直接立案偵查作不起訴的案件和公安、安全、監獄立案偵查作酌定不起訴的案件需要層報省級人民檢察院公訴處備案。“備案”就意味著不起訴決定將受到審查。

二是向本院紀檢監察部門備案制度。有些地方如河南省就有檢察機關內部執法辦案監督的規定，不起訴案件應當向本院紀檢監察部門備案，紀檢監察部門可以實施辦案同步監督、回訪監督、案件調查監督和專項監督。

三是上級人民檢察院糾錯制度。《人民檢察院刑事訴訟規則》第306條規定：“最高人民檢察院對地方各級人民檢察院的起訴、不起訴決定，上級人民檢察院對下級人民檢察院的起訴、不起訴決定，如果發現確有錯誤的，應當予以撤銷或者指令下級人民檢察院糾正”。

5、其他非制度化監控措施。

除了上述監控制度外，司法實踐中還有許多針對不起訴裁量權的監督制約措施也在發揮作用。如高檢院組織的集中教育整頓活動、“強化法律監督，維護公平正義”教育活動、一些地方黨委政法委組織的執法檢查、地方人大開展的檢察工作評議和個案監督，以及檢察機關公訴部門定期開展的案件質量檢查等，均把不起訴案件作為檢查的重點。另外有的地方的檢察機關采取自偵案件不起訴決定權上掛一級、人為確定不訴率等措施，以防范不起訴裁量權的濫用。所有這些措施——系統內與系統外的、經常性與臨時性的、制度化與非制度化的、事中與事后的，組成一張層層交織的極其嚴密的監督制約之網，將我國檢察官不起訴裁量權的行使置于全方位的監控之中。

（二）行使的不充分性

刑訴法修訂施行后，由于對不起訴裁量權的價值缺乏認識，對免訴權的取消心有余悸，重懲罰輕教育的觀念嚴重，自由裁量的能力不夠等原因，許多檢察機關消極行使不起訴裁量權。許多案件即使符合輕罪不起訴的條件也不適用不起訴的方法處理。酌定不起訴的案件，在許多省市被控制在4%、5%左右，適用率極低，運用極不充分。①在英國，據統計，其檢察官決定不起訴的比率一般為12%.②在日本，由檢察官裁量而作出的不起訴在刑事訴訟實務中被廣泛運用。1994年，日本檢察廳共辦理案件2126988件，其中不起訴案件為658163件，占全部案件的30.9%；起訴猶豫（相當于我國的酌定不起訴）案件621463件，占全部案件的29.2%，占全部不起訴案件的94.4%.隨后幾年，日本的起訴猶豫占全部不起訴案件的90%左右，占全部案件的25—30%左右。③在美國，近90%的刑事案件通過訴辯交易處理。在我們看來訴辯交易就是根據被告人的認罪態度裁量對其某些罪行不起訴（對事不起訴），其如此廣泛的適用完全可以反映美國檢察官不起訴裁量權的適用之廣。④相比之下，我國檢察官自由裁量權的使用率明顯偏低，運用明顯不充分。同時，從另外一個視角看，我國不起訴裁量權的行使不充分性也非常明顯。據全國法院司法統計公報，2002年刑事案件被告人判決生效情況統計表顯示，當年的生效判決共計493500件706707人，宣告無罪4935人，免予刑事處罰11266人；給予刑事處罰690506人，其中，緩刑117278人，拘役45438人，管制9994人，單處附加刑12121人，上述無罪、免予刑事處罰、役刑、緩刑、管制五項共計201032人，占生效判決總數的28、4%.這一數字，除去法院判決錯誤，對絕對不起訴、存疑不訴錯誤起訴外，應該客觀地講，有相當比例是可以作酌定不起訴的。這實質上是放棄職守的表現，浪費訴訟資源，降低訴訟效率，其法律效果和社會效果無從談起。

不起訴裁量權行使的不充分性還可以從其他方面得到印證。1997年至今，我國公訴轉自訴案件的情況極少，許多地方沒有發生一起。這也說明，檢察機關在適用不起訴時，掌握的標準很高，對被害人的意見充分尊重，甚至把被害人意見作為重要或唯一的標準，凡被害人對不起訴有意見的，均提起公訴。這種做法不僅有其片面性，而且從某種角度說，是檢察機關放棄了依法行使檢察權的表現。

三、我國不起訴裁量權適用的展望

（一）充分認識不起訴裁量權的價值，確立“充分合理適用”不起訴裁量權的指導思想，變消極行使為積極行使

不起訴裁量權適用的現狀折射出人們對不起訴裁量權采取的是一種消極的“少用、慎用”的態度，指導思想是“控”和“防”。筆者認為，這種指導思想和司法現狀不符合刑事訴訟的規律和要求，必須代之以“充分合理適用”的指導思想，即應當是“放”而不是“收”，應當是“擴”而不是“縮”。

1、充分合理運用不起訴裁量權符合世界潮流。

二戰后，“聯合國1948年所通過的《世界人權宣言》，以及成為世界各國憲法原則的尊重個人的精神，對刑法內容的理解有顯著影響。……非犯罪化立法運動在蓬勃展開，同時，在人道主義的旗幟下，……緩用和慎用刑罰等也成為各國刑事立法的指針。”⑤隨著世界范圍內目的刑、教育刑的新派刑罰理論的倡行，訴訟經濟觀念的樹立，特別預防刑事政策的貫徹，訴訟制度正朝著非訴訟化、輕刑化和簡易化發展，各國檢察官自由裁量權的運用呈現出擴大趨勢，特別是體現起訴法定主義與起訴便宜主義相結合的不起訴裁量權更是受到重視。1990年聯合國《關于檢察官作用的準則》第18條規定，根據國家的法律，在充分尊重犯罪嫌疑人和被害人人權的基礎上適當考慮免予起訴、有條件或無條件地中止訴訟程序，或使某些刑事案件從正規的司法系統轉由其他辦法處理。⑥

2、充分合理適用不起訴裁量權有利于實現公正和效率。

不起訴裁量權強調特殊預防和公訴個別化，是在堅持合法性原則的前提下，充分考慮案件的具體情況，包括犯罪嫌疑人的個體情況、被害人及社會大眾的態度和訴訟代價等，分析起訴的必要性，權衡起訴或不起訴對于社會公共利益的影響，從而在個案上體現具體的正義，有利于實現刑事訴訟的目的。⑦同時，將一定數量的案件過濾在審判程序之外，既可以減少審判工作量，也可減少公訴工作量，還減少了當事人的訴累，有利于提高訴訟效率，有利于減少訴訟成本，有利于節約訴訟資源。不僅具有提高效率的價值，而且也在更大程度上實現了社會正義。

3、充分合理適用不起訴裁量權有利于犯罪控制。

實踐證明，不起訴的特殊預防效果優于緩刑，有利于犯罪控制。日本學者及從事司法實務的專家均認為，由檢察官行使自由裁量權而作出不起訴處分與起訴到法院判緩刑相比，在保障人權和控制犯罪方面，更能發揮好的作用。1980年被檢察官裁量不起訴的人員，在三年內的重新犯罪率為11.5%，而同期被判處緩刑及刑滿釋放人員的再犯罪率分別為21.5%和57.2%.⑧

與短期自由刑（管制、拘役）相比，它則可避免“交叉感染”的弊端，同樣有利于特殊預防。而單處附加刑，尤其是罰金刑與沒收財產刑，在筆者看來，完全可以賦予檢察機關非刑罰方法處置權，在審判程序之前解決。

4、充分合理適用不起訴裁量權有利于人權保障。

不起訴的比免予刑事處罰有利于人權保障。對于犯罪嫌疑人而言，首先它迅速結案，解除訴訟期限過長給其造成的精神痛苦；更重要的是，避免了被定罪后，在從業、就學資格的許多限制乃至剝奪。⑨

由上所述，筆者認為我們必須高度重視不起訴裁量權的價值，克服“不起訴多就意味著是減少打擊力度、放縱罪犯，意味著執法隨意和檢察權濫用”的觀念。如果不充分合理適用不起訴裁量權，將不該起訴的提起了公訴，那么不起訴的重要價值就無以體現，刑事訴訟目的就不能實現，這才是一種不認真履行職責、不嚴格執法的表現，實質上就是對公訴權的濫用。

（二）適度擴大不起訴裁量權的適用范圍，賦于檢察機關法定的非刑罰處置權

刑訴法第142條二款規定：“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”據此規定，只有當犯罪情節輕微、依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰這兩個條件同時具備時，方可適用酌定不起訴。如果犯罪情節較重，即使存在“依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”的情形（如行為人犯罪情節較重，但犯罪后有重大立功表現），檢察機關也無權作出不起訴決定，只能提起公訴。很顯然，我國檢察機關不起訴裁量權的適用范圍僅限于輕微犯罪，屬“微罪不起訴”、“微罪不檢舉”。與美、英、日等國相比，我國不起訴裁量權的適用范圍比較狹窄。同時，與我國曾經實行的免訴制度相比范圍也小。1979年《刑事訴訟法》第101條規定：“依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以免予起訴。”由于可以免除刑罰的情形是由刑法總則規定的，只要符合刑法總則規定的可以免除刑罰的情形，免訴可以不受犯罪性質、犯罪情節的限制。關于這一適用范圍的規定，筆者認為是合理的。免訴制度的問題在于其不應當具有定罪的性質（被稱為對定罪權的侵犯），而不在于其適用范圍的寬泛。免訴權的取消或曰改造，并不能否定其合理部分。

筆者認為，應當取消“犯罪情節輕微”的限定條件，擴大不起訴裁量權的適用范圍。一是“依照刑法規定，不需要判處刑罰或者免除刑罰”的情形，絕大多數必然是“犯罪情節輕微”，只有極少數情況下屬于犯罪情節較重但有其他免罰條件的情形，因而其適用范圍的擴大只是適度擴大。二是適度擴大不起訴范圍，有利于有效打擊嚴重的有組織犯罪。如對在犯罪組織中雖有較重罪行但是確有重大立功表現的成員，通過適用不起訴給其出路，就能有效分化、摧毀其犯罪組織。三是適度擴大不起訴范圍，適應形勢的發展。隨著刑事案件的不斷上升，審判壓力越來越大。借鑒國外的經驗，有必要擴大不起訴適用范圍而減輕法院壓力，從而有利于控制和打擊嚴重犯罪。四是適度擴大不起訴范圍，留有一定的余地，有利于維護特定情形下的國家利益。

在擴大不起訴裁量權適用范圍的同時，必須從立法上賦于檢察機關一定的非刑罰處置權。即在刑事訴訟法第142條明確規定：對被不起訴人，可以根據案件的不同情況予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失（盡管《人民檢察院刑事訴訟規則》第291條已有規定，但這一規定缺少法律上的依據，刑法第37條的規定只賦予人民法院有上述權力，而不包括檢察機關），或者予以罰款（針對應當判處罰金、沒收財產等情況）。

（三）明確不起訴裁量適用標準，增強指導性

雖然我國不起訴裁量權的適用有法定的條件，具體在何種情況下應當提起公訴，在何種情況下應當不起訴，則無一個較為明確的參考標準，許多檢察人員無所適從。筆者建議，可以借鑒國外的做法，制定一個統一的比較明確的指導性的標準。如日本刑事訴訟法第248條規定：“根據犯人的性格、年齡、境遇、犯罪的輕重及情況、犯罪后的情況，沒有必要起訴的，可以不提起公訴。”⑩英國1994年《刑事起訴規則》第6條規定了“公共利益檢驗”，列舉了反對起訴的公共利益因素：①法庭很可能會罰交很小或象征性的罰金；②因錯誤判斷或者誤解而犯下的罪行；③造成的損失或傷害較輕，而且是一個單獨事故的結果；④在罪行發生與審判的日期之間曾有很長的拖延；⑤被人是老年人；⑥被告人已彌補了所造成的損失或傷害等共8項。⑾在美國，檢察官在審查決定是否起訴時，考慮的因素包括：①是否有充分的法律依據；②何種措施最能達到快速合理地處理案件；③是否有利于被告人進行改造；④有無充分的理由交付審判。⑿

我國不起訴的參考標準應當包括以下內容：一是犯罪情節輕重（危害利益、危害行為、危害結果、主觀罪過等）；二是犯罪嫌疑人的情況（偶犯還是有前科、是否是未成年人或老年人或殘疾人、性格情況、平時表現、家庭狀況、生活環境等）；三是被害人和犯罪嫌疑人的意見；四是社會公眾的反映和意見；五是有利于一定時期的刑事政策的運用；六是訴訟成本的考慮。值得注意的是，對上述因素，必須全面考慮，合理斟酌，在平衡各種利益后得出最佳結果，而不能抓住一點，失之片面。

（四）充分發揮不起訴裁量權監督制約機制的作用

如前所述，筆者認為我國已經形成了比較嚴密的不起訴裁量權的監督制約機制，并且有力地發揮了監控作用。因此，從總體上來講，并不需要再過多地進行制度設計，增加監督制約方式。否則，過多的程序性的限制不僅不利于不起訴權的充分發揮，而且也必然增加檢察機關的訴訟成本，以致于不能充分實現不起訴權的價值。筆者認為，當前需要解決以下三個問題：

一是要注意對各項監督制度、措施進行整合，真正形成具有系統性、邏輯性、協調性的完備的監督制約體系。

二是要完善有關監督制度。比如被害人的自訴制度。對于檢察機關作出的不起訴決定，被害人不服可向人民法院起訴，但是刑訴法對其提出自訴沒有規定期限。這樣，只要在追訴時效內，被不起訴的案件始終處在一種隨時可能被重新起訴的不確定狀態。不起訴決定并不能確定地終結刑事訴訟，其效力存在嚴重的不穩定性。很顯然，這不利于不起訴權的充分行使。筆者建議，刑事訴訟法應明確規定被害人提起自訴的期限：對于被害人不經申訴，直接向人民法院起訴的，其提起自訴的期限為3個月（自收到不起訴決定書之日起）；對于被害人向人民檢察院申訴的，應當在收到人民檢察院復查決定書3個月內向人民法院起訴。超過期限，人民法院應當不予受理。

三是要廢除一些不利于不起訴權充分合理發揮的措施。如人為確定不訴率、對自偵案件不起訴行使權上掛一級等。

（五）大力提高檢察官的整體素質和執法水平

自由裁量權充分合理行使的前提是要有高素質、職業化的司法隊伍。法律適用是一項復雜勞動，需要必要的知識、豐富的經驗和一定的智慧。在法律適用中，自由裁量權的行使相對于嚴格規則的適用，則更加不易。自由裁量權以合法性為前提，追求合理性的結果，它是一種更高的執法要求和境界，是高超的執法藝術，它建立于司法官員深厚的法學素養、嫻熟的法律技巧和強烈追求公平正義的良知之上。只有如此，司法官員在面對一個個具體的案件時，才能駕馭復雜的案情，才能在眾多利益的平衡中做出一個最具合理性的結論，從而最大程度地實現公平與正義。離開高素質、職業化的檢察隊伍，不起訴裁量權就不可能得到充分合理行使，要么是不起訴權的濫用，要么是不起訴權廢而不用。因此，必須下功夫通過采取有效措施全面提高檢察官的整體素質和執法水平，從而充分合理地行使不起訴裁量權，最大限度地實現訴訟價值。

注釋：

1、參見陳光中主編：《刑事訴訟法實施問題研究》，中國法制出版社，2000年版，第170頁。

2、參見中國政法大學刑事法律研究中心：《英國刑事訴訟制度的新發展──赴英考察報告》，《訴訟法論叢》第2卷，第335頁。

3、參見宋英輝：“日本刑事訴訟的新發展”，《訴訟法論叢》第1卷，第159頁。

4、參見王以真主編：《外國刑事訴訟法學》，北京大學出版社1990年版，第262頁。

5、（日）大谷實著，黎宏譯：《刑法總論》，法律出版社2003年版，第21頁。