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中國改革三十多年最大的成就就是消滅貧困，人民生活水平顯著提高，但區(qū)域性貧困的現實還廣泛存在，地區(qū)間在收入分配、社會保障、教育醫(yī)療等方面差距明顯，尤其是中西部地區(qū)因地域偏遠、交通閉塞、環(huán)境惡劣、資源匱乏等因素成為貧困人口密集區(qū)。黨的十之所以做出“將促進區(qū)域協調發(fā)展機制基本形成作為全面建成小康社會的重要目標”的重大部署，就是要正視區(qū)域貧富差距的客觀存在并下大力氣積極解決。

二、以財政政策促進區(qū)域經濟協調發(fā)展的對策

(一)充分發(fā)揮資源配置功能促進區(qū)域經濟發(fā)展

因自然壟斷和市場缺陷等原因導致資源配置失效時，國家必須通過適當財政政策手段予以干預和彌補。公共財政勢必要對這種干預和調控支付應有的費用，比如實行最高限價制度和強制拆分，這時政府就要從財政提供補助或彌補虧損。其他很多諸如城市公共道路、橋梁、防洪大堤等不能由市場方式解決的公共投資項目等就需要財政予以投資和補貼。

(二)充分發(fā)揮宏觀調控功能促進區(qū)域經濟發(fā)展

當經濟發(fā)展過程中出現不合理的分配現象，影響了社會公平時，財政政策的宏觀調控作用就要發(fā)揮:調解社會分配關系，營造公平競爭環(huán)境，培訓市場體系，健全市場網絡，維護社會公平。財政政策主要運用法律手段和經濟手段制定實施發(fā)展規(guī)劃，完善和監(jiān)督市場機制，協調利益關系，并為市場提供必要的服務。

(三)充分發(fā)揮經濟穩(wěn)定器功能促區(qū)域經濟發(fā)展

財政政策的穩(wěn)定功能指在經濟發(fā)展的不同時期采取相應的財政政策模式來影響社會總供求。當供求趨于平衡時采取中性財政政策，以鞏固和促進經濟增長及社會穩(wěn)定;當供小于求時則采取緊縮性財政政策，以控制支出，力爭結余，減少資金損失;當供大于求時，就要采取擴張性財政政策，以促進市場繁榮和發(fā)展。在結構調整功能上主要是通過稅收調整、財政補助等，誘導企業(yè)和部門將資源往適合經濟發(fā)展平衡穩(wěn)定的方向投入。

(四)通過調整財政支出結構促進區(qū)域經濟發(fā)展

財政政策的調整一定要為某一時期的發(fā)展戰(zhàn)略和社會發(fā)展形勢服務，是優(yōu)化產業(yè)結構的有力杠桿。根據當前的問題和矛盾，首先要解決的是財政支出的“缺位”和“越位”問題。對于中西部和東北地區(qū)發(fā)展，財政政策要加大調控力度，促進經濟結構調整和發(fā)展方式轉變，強化科技進步和自主創(chuàng)新，淘汰落后產能，發(fā)展環(huán)保產業(yè)。

(五)充分運用稅收宏觀調控促進區(qū)域經濟發(fā)展

國民收入增加和消費增加時會相應提高稅收，當經濟出現衰退時，又要減少稅收，以此防止經濟過渡膨脹或走向蕭條。更重要的是要在經濟發(fā)展的不同時期、不同地區(qū)、不同產業(yè)制定和實施不同的稅收政策，從而引導資源配置和產業(yè)結構調整，促進經濟發(fā)展。

(六)通過完善轉移支付制度促進區(qū)域經濟發(fā)展

財力性轉移支付和專項轉移支付是中央扶持和平衡區(qū)域經濟發(fā)展的重要舉措。對于中西部地區(qū)和東北地區(qū)急需國家進一步規(guī)范專項轉移支付辦法，優(yōu)化專項轉移支付結構，加大轉移支付規(guī)模，尤其對老工業(yè)基地、革命老區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、糧食礦產主產區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等加大專項轉移支付力度，加大基礎設施建設，提高居民收入水平，減少地域經濟發(fā)展差距和城鄉(xiāng)差距。

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首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據國家統計局公布的數據，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現負增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產資料產品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據統計，今年1—6月各月，生產資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標都表明：生產和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農民收入的提高，也不利于生產經營者的正常投資和經營。我們認為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經濟預期并未實現根本好轉、農民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應當看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應仍有待提高。據統計，2001年，全社會固定資產投資增長12．1％，其中，國有經濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產投資總額的71．55％，集體經濟和個體經濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產投資增勢仍然強勁，全社會固定資產投資實現1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導機制近期內還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導機制、激勵機制和相應體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結構等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設國債，財政赤字有所增加，但據統計，都在安全線以內。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠遠超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當充裕，承受赤字和債務的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經濟出現停滯，政府主動承擔適當的結構性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內需自主擴張動力不足，經濟回升的基礎并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當前和未來一段時間我國經濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關鍵時期，保持合理的經濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當前最現實的選擇。況且，目前我國經濟結構調整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農村生產生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內需求的需要，也是為了保證合理經濟發(fā)展速度、維持宏觀經濟穩(wěn)定、促進經濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應該淡出這一問題的時候，當務之急，要認真研究如何通過調整其形式和內容，進一步豐富、完善積極財政政策的內涵，使其在我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應急的、短期的政策選擇，逐步轉向以啟動經濟內生增長動力為主要目標的中長期政策，把著力點放在解決有關經濟和社會長遠發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負面效應的同時，力求保持我國經濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。

1．繼續(xù)發(fā)行一定數目的國債，把握國債投向；強化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實施以發(fā)行國債、擴大內需為主要內容的積極的財政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設國債，但規(guī)模不宜擴大。

在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項目如期竣工投產，嚴格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項國債，建設好西氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路等重大基礎設施建設項目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動內需，可以適當增加國債對企業(yè)技術改造投資的貼息規(guī)模、擴大貼息范圍，加強對科技發(fā)展的支持。特別是要增加對國有企業(yè)技術改造和符合國家產業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產業(yè)結構，提高經濟增長的質量。

在國債管理方面，不但要加強對國債資金的監(jiān)管，保證專款專用，堅決防止重復建設，而且要通過不斷完善工程招標監(jiān)理制度和完工審計程序，切實提高國債資金的效益；對用于技改的項目也必須合理選擇、科學論證、謹慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據需要適當做出調整。比如，可以適當加大國債投資資金中轉貸給地方使用的比例，使地方獨立地對自己的負債行為承擔責任。這樣不但能夠減輕中央的財政負擔，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對社會投資的基礎性、帶動性和引導性作用。

2．不斷完善積極財政政策的運作方式，切實擴大政策實施效果。根據經濟學理論和國際治理通縮的經驗，積極財政政策的運作方式有兩種：擴大支出和減稅。要進一步提高積極財政政策的實施效果，也應該從以下兩個方面下工夫。

一要調整政府支出范圍，優(yōu)化支出結構。為了提高積極財政政策的效率，增強財政的調控能力，政府財政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經濟的建立與發(fā)展，為使積極的財政政策與市場化改革和經濟結構調整結合起來，必須盡快改變競爭性領域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，政府主要運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段搞好經濟的宏觀調控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復建設和損失浪費的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎設施、社會保障、科學教育、環(huán)境保護、國防等方面的支出，為經濟持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時通過支持財政貼息、稅費改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實改善企業(yè)經營環(huán)境，減輕社會負擔，為優(yōu)化經濟結構、增強企業(yè)活力并調動民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎上，還要進一步規(guī)范部門預算制度、財政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實提高財政支出的效益。

二要靈活運用稅收杠桿，有效啟動投資和消費，拉動經濟增長。在當前國內需求不振的形勢下，運用稅收杠桿調節(jié)經濟發(fā)展成為積極財政政策進行戰(zhàn)略性調整的必然走向。由于目前我國稅負水平并不高，稅收占GDP比重這一指標與國際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過有針對性地調整稅收結構和不斷完善稅收制度，努力培育和擴大稅源，在不至于大幅增加財政赤字的同時，切實擴大積極財政政策的實施效果。為此，首先要對目前不合理的稅制結構進行調整，或者根據需要，進行局部減稅。其中，包括將生產型增值稅改為消費型增值稅，以增強企業(yè)的活力，并調動投資、生產的積極性；統一內外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負，激發(fā)國內企業(yè)的投資熱情；完善個人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時改革稅扣標準，加大對高收入階層的征收力度，促進收入分配趨向公平；按照不同領域稅負水平有增有減的原則，對環(huán)境污染等存在外部負效應的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個人所得稅中對股息紅利所得的重復課征問題。其次，要加強稅收征管工作，一方面，要嚴厲打擊各種走私活動，嚴格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現象的發(fā)生；另一方面，要通過各種渠道提高納稅人的納稅意識，變被動納稅為主動納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項稅費改革的步伐，取締不合理、不合法的收費，減輕社會負擔，以求擴大和培育國內需求。

3．調整收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入，不斷縮小收入差距。當前，制約經濟增長的主要問題仍然是有效需求不足。據國家經貿委今年上半年對600種商品供求情況的調查，供過于求的商品占86．3％，供求基本平衡的占13．7％，沒有供不應求的商品。要緩解需求不足，必須在提高居民收入上下工夫。目前，社會低收入階層在不斷擴大，城市貧困線以下的人口在增加，農民收入增長也十分緩慢。在這樣的情況下，要想有效啟動居民消費，有必要進一步集中財政資金，用于提高居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)和東西部地區(qū)收入差距，以及在完善社會保障制度上，從治本的角度改善居民的預期消費需求，達到拉動消費的目的。為此，第一，繼續(xù)適當增加機關事業(yè)單位職工的工資，為下一步啟動消費創(chuàng)造必要的條件。第二，政府應通過落實有關就業(yè)優(yōu)惠政策、結合結構調整廣開就業(yè)門路、強化職業(yè)培訓和再就業(yè)培訓等措施，力爭解決好當前就業(yè)和再就業(yè)問題，從根本上增加居民收入、提高居民的消費能力。第三，繼續(xù)加大對中西部地區(qū)經濟發(fā)展的支持力度，制定各種優(yōu)惠政策，促進中西部地區(qū)就業(yè)和居民收入的增長。第四，增加對農村基礎設施建設和農村教育的投入，支持農業(yè)結構調整，加快農村稅費改革步伐，促進農民增收減負。

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一、政府采購特殊性質

了解政府采購特殊性質,是發(fā)揮其宏觀調控職能的基礎,從政府采購的概念中,可以歸納出它的以下三個特性:

1.與一般采購活動相比,政府采購最根本特點在于其特殊的采購主體——政府。由此決定了政府采購必然要體現政府偏好,實現政府職能,并與其它政府政策相互配合。這是政府采購發(fā)揮宏觀經濟職能的基礎與前提。

2.與一般政府活動相比,政府采購中的政府,是作為市場交易中的買方。因此,政府采購必須遵循一般市場交易規(guī)則,強調公平、公開、有效競爭。政府采購既可以通過所購商品勞務來滿足政府日常運行需要,也可以借助政府采購形式來支持一定產業(yè)、技術或項目的發(fā)展。市場交易的方式為政府采購發(fā)揮宏觀經濟職能提供了靈活、高效手段。

3.與一般財政支出相比,政府采購僅限于購買性支出,而不包括轉移支付。政府采購中有一套規(guī)范性、程序化的法律制度、規(guī)則,從而在制度上保證了政府采購發(fā)揮宏觀經濟職能。

上述政府采購特殊性質,既為它發(fā)揮宏觀經濟職能提供了條件,同時也設置了不少制約因素,因此,需要對其進行具體分析,以便揚長避短,正確利用政府采購中的宏觀經濟職能。

二、利用政府采購調節(jié)總需求

從各國政府采購實踐看,政府采購的宏觀經濟職能主要體現在總需求管理、保護民族產業(yè)以及調整產業(yè)結構等方面。

所謂利用政府采購調節(jié)總需求,即在總需求不足時,加大政府采購;在總需求過大時,減少政府采購,以此實現政府的反周期調節(jié)政策。

這是使用較早的經濟職能,但作為政府采購來說,這一職能的運用會受到下述因素制約:

1.受政府采購規(guī)模制約:一般而言,政府采購約占GDP的10%左右,占財政預算總支出的1/3左右,因此,利用政府采購調節(jié)總需求,必須與其它政策手段配合才能湊效。

2.受政府本身職能限制:在市場經濟條件下,政府采購的商品勞務,絕大多數是為滿足自身日常運行之需,因此其數量、品種都是相對穩(wěn)定的,難以隨經濟周期大幅調整,即使象基礎設施那樣的大型項目,也應當有一個長遠的、穩(wěn)定的規(guī)劃,而不宜隨便用作反周期工具。

3.受反周期政策本身效果制約:經濟周期(波動)的原因非常復雜,往往既有需求方面因素,也有供給方面因素:既有數量方面原因,又有結構方面原因。象目前我國出現的經濟增速下滑,就是由于經濟結構不合理,企業(yè)缺乏創(chuàng)新能力所致,如果用政府采購刺激需求就只能解決表面問題和短期問題。

綜上所述,利用政府采購調節(jié)總需求,只能是政府采購次要的,派生的職能,并且只能配合其它需求管理政策使用。但政府采購對極少數重要商品的需求調節(jié)仍是有效的,如對重要原材料和糧食等少數商品就可利用政府采購來平抑市場,保證供給。

三、利用政府采購保護民族產業(yè)

許多國家通過立法,強制要求政府采購購買本國產品以實現保護民族產業(yè)目標。例如美國1933年的《購買美國產品法》,其宗旨即是保護美國工業(yè)、工人及美國資本。日本在貿易自由化之前,公開保護電信網絡設備市場。可見,保護民族產業(yè)方面,政府采購是大有用武之地的。

但政府采購這一職能的發(fā)揮,受到政府采購市場國際化、自由化的挑戰(zhàn)。WTO于1996的1月1日生效的《政府采購協議》中就將國民待遇和非歧視性原則引入政府采購。該協議雖屬諸邊協議,申請加入WTO的國家可不必簽署該協議,但是,發(fā)達國家都將《協議》與我國加入WTO其它條件綁在一起進行談判。因此,我國開放政府采購市場是遲早的事。其它國際經濟組織如APEC、世界銀行等也都有有關開放政府采購市場的規(guī)定。

面對開放政府采購市場的壓力,我國應采取相應對策,以期充分利用好它保護民族產業(yè)的職能。

1.盡快構建、完善我國政府采購體系。目前我國政府采購仍處于試點階段,而各類國際經濟組織開放政府采購市場的步伐正在加快。唯有盡快建立我國政府采購體系,才能首先在國內形成統一的政府采購市場,迎接政府采購市場國際化;才能發(fā)現我國企業(yè)的競爭優(yōu)勢與劣勢所在,并加以主動彌補;也只有建立起政府采購體系,才能規(guī)范政府購買行為,改變目前大量存在的機關、事業(yè)單位隨意大量購買高檔進口商品狀況。

2.應盡量利用好發(fā)展中國家權利,在談判中爭取有利條件,在市場開放時間、開放產品品種,開放的資金門檻等問題上爭取有利條件,延長保護期,擴大保護范圍。

3.在政府采購具體操作設計中,應加強政府協調與指導的作用,并充分考慮我國市場化和工業(yè)化水平,做好各種政策配套工作,盡量使外企與國企在一個公平的起點上競爭。

事實上,世界各國都是在想盡辦法利用政府采購保護本國產業(yè)。如泰國法律規(guī)定,如本國產品符合國家標準,只要價格不高于其它國家產品的10%,則要優(yōu)先購買本國產品;美國國防部、能源部、航空航天局的國內訂貨價格則明顯高出國外訂貨,商業(yè)部也以國際收支為由優(yōu)先采購國貨。日本政府采購中的繁瑣手續(xù)和長期形成的關系網,也使國外廠商望而卻步。因此,利用政府采購保護民族產業(yè)的空間還是很大的。

四、利用政府采購調整產業(yè)結構

政府采購可通過對所需購買的產品品種、質量進行選擇,引導產業(yè)發(fā)展方向。但限于政府采購本身規(guī)模與職能,政府采購對產業(yè)結構的引導,應該將重點放在“市場失效”領域內,其典型就是促進高新技術產業(yè)化。

眾所周知,高新技術產業(yè)化過程,是一個充滿風險同時又有著較大的“外部效應”的過程。一項技術創(chuàng)新,一般要經過下列主要環(huán)節(jié):應用研究——技術發(fā)展——中間試驗——市場化初期——產品改進和成熟——技術擴散。其中中試與初期市場化階段是承上啟下的關鍵環(huán)節(jié),這個階段投資多、風險大而且又不易引起政府和市場的關注。中試環(huán)節(jié)薄弱是我國技術創(chuàng)新領域一大難題。而美國公司發(fā)展高新技術,其研究成果經過中試進入市場的約占55%,正是政府采購在該領域大顯身手。因為政府采購能解決中試與初期市場化中的資金需求問題,并降低個別企業(yè)的風險水平。調節(jié)總需求,保護民族產業(yè)都是政府采購傳統經濟職能,但近年來,西方政府已將采購政策重點轉向刺激技術的發(fā)展和新興產業(yè)成長方面。例如美國

西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線地區(qū)高技術產業(yè)群發(fā)展迅速,是當今世界技術發(fā)展最活躍的地區(qū),其成功關鍵即美國聯邦政府的采購政策。近年來,美國政府利用采購法支持重要產業(yè)的成功例子還包括振興集成電路工業(yè),使美國重新奪回霸主地位。在克林頓政府的“全面經濟計劃”中,為扶植創(chuàng)新產品的初期市場,僅就計算機相關新產品的政府采購就達90億美元。

我國的科研與生產脫節(jié)現象非常嚴重。在每年近2萬項相當水平的科技成果中,真正產業(yè)化的不足5%。我國高新技術產業(yè)與發(fā)達國家相比,差距甚大,當前世界主要發(fā)達國家高新技術產值占工業(yè)總產值30%左右,其出口占工業(yè)制成品出口額的30～50%,而我國這兩項指標僅為8%和6%左右。近年來,我國高新技術產品進出口逆差持續(xù)擴大,占工業(yè)制成品逆差的80%～100%。長期以來,政府一直重視技術引進與技術開發(fā)工作,并投以巨資,每年采購國外軟技術的費用多達40～60億美元。但用于科研轉化為生產力的資金數量極少。1994年稅制改革以來,過去一些鼓勵技術創(chuàng)新的優(yōu)惠政策也消失了。因此,目前急需從每年幾千億元的采購支出中,劃出一塊用于促進高新技術產業(yè)化。

結論

我國應加快構建政府采購體系的步伐,這不僅是加強財政支出管理的需要,也是利用政府采購進行宏觀調控的需要。根據政府采購的性質,在利用其宏觀經濟職能時,應做到揚長避短,同時借鑒國外成功經驗。目前的采購支出中,要特別重視其保護民族產業(yè)和促進高新技術產業(yè)化職能的發(fā)揮,而不宜提倡一味擴大政府支出,從總量上刺激需求。

參考資料:

〔1〕《政府采購》樓繼偉經濟科學版1998.12

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（一）發(fā)展低碳經濟是應對我國能源短缺、轉變經濟增長模式的必然選擇

我國雖地域遼闊，但由于人口眾多，人均能源資源擁有量明顯偏低，其中石油、天然氣的人均資源量不足世界平均水平的1/15。而伴隨著我國當前工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，能源消費量也在快速增加。2001-2013年，全國能源消費總量由15億噸標準煤增長到37.5億噸標準煤，年均增長率達到7.3%。長期以來，受粗放型經濟增長模式的局限，我國經濟的快速增長往往以資源的大量消耗和環(huán)境的大規(guī)模破壞為代價，加之以煤炭為主的能源消費結構，造成了大量溫室氣體的排放，嚴重影響了我國的環(huán)境質量和氣候變化。因此，轉變過去“高投入、高耗能、高排放”的經濟發(fā)展模式，緩解我國能源消費快速增長與能源短缺的矛盾，需要加快技術創(chuàng)新步伐，提高能源使用效率，加緊開發(fā)清潔能源應用，優(yōu)化經濟結構增長方式，大力發(fā)展低碳經濟。

（二）發(fā)展低碳經濟是緩解環(huán)境惡化、完成減排目標的現實選擇

當前，我國環(huán)境問題日益嚴峻，資源的過度開采、工業(yè)廢水、廢氣、廢物的大量排放，造成我國生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，氣候變化明顯。近幾年來，極端天氣、自然災害的發(fā)生頻率明顯增大，全國各地的霧霾天氣更是時有發(fā)生，給我國經濟發(fā)展和人民生活帶來了很大的阻礙。要解決上述問題，就需要減少使用化石燃料，減少溫室氣體排放量。作為溫室氣體排放量世界第一的國家，中國政府于2009年12月在哥本哈根世界氣候大會上公開承諾的減排目標是到2020年單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。按照我國目前的經濟發(fā)展速度及經濟技術水平測算，到2020年我國需要約151億噸CO2排放空間，如果不采取措施，到2020年我國將會面臨47億噸的CO2排放缺口。因此，為保護我國日益惡化的生態(tài)環(huán)境、按期完成CO2減排目標，必然需要通過發(fā)展低碳經濟來實現。

二、我國當前財稅政策在促進低碳經濟發(fā)展中存在的缺陷

（一）現行財稅管理體制存在缺陷

由于財政制度存在“收入相對集權，支出分灶吃飯”的特征，使得各級地方政府以發(fā)展經濟作為首要職責，進而導致地方政府的投資沖動，忽視了公共服務的重要性。在稅制方面，大多數劃歸地方政府所屬的小稅種由于稅源不穩(wěn)定、征收難度高等原因，導致地方政府收入不足，進而出現了大量“土地財政“現象。這種以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，嚴重扭曲礦產、土地等資源價格，以高耗能、高污染、高排放項目換取地方經濟增長的方式，嚴重影響了資源配置的效力和產業(yè)結構的升級。因此，發(fā)展低碳經濟的關鍵離不開調整財稅管理制度。

（二）財政投入不足，結構不合理且效率低下

近年來，我國中央財政在節(jié)能減排的財政支出方面已經加大了力度，2011-2013年，各年全國公共財政節(jié)能環(huán)保投資的支出分別為2641億元、2963億元和3383億元，年均增長超過14%。2011年，全社會環(huán)保投入6026億元，占國內生產總值（GDP）的1.4%，2012年為8253億元，占國內生產總值（GDP）的1.59%。根據國際經驗，污染治理投資占GDP的比例達到1-1.5%時，才能基本控制環(huán)境污染；而達到2-3%時，才能改善環(huán)境質量。美國在1977年的環(huán)保投資占GDP比重已達到1.5%，2000年增長至2.6%，相比而言，我國在2012年以前該比例從未超過1.5%，“十五”之前更未達到過1%，這樣的投資比重明顯偏小，而目前的財政投入增長比例相對于我國大中城市規(guī)模的迅速擴張和飛速發(fā)展的城市化進程而言，依舊相距甚遠。此外，當前的財政環(huán)保投入還存在結構不合理和資金使用效率低下等問題。我國的環(huán)保投資長期以來一直以工業(yè)企業(yè)的污染源治理作為投資重點，但對于跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、城市環(huán)境的基礎設施建設、中小企業(yè)污染防治以及農村環(huán)境污染治理等方面的投資卻嚴重不足。而對于已經得到環(huán)保投資的項目，其資金的使用效率卻不理想。以工業(yè)污染治理設施的建設及運營管理為例，2010年，環(huán)保部對我國5556套工業(yè)廢水處理設施的運行狀況進行調查，結果表明，工業(yè)廢水處理設施的使用效率極其低下，其中因停運、閑置、報廢而未運行的設施占總數的32%，運行良好的設施僅占總數的35.7%，總體有效投資率僅為31.3%。

（三）政府綠色采購制度存在問題

世界各國政府都在提倡實施節(jié)能環(huán)保的政府綠色采購政策，我國自2002年頒布《政府采購法》以來，明確規(guī)定政府采購應優(yōu)先采購環(huán)保產品，以促進經濟的可持續(xù)發(fā)展。截至2014年，我國已公布了十四期環(huán)境標志產品政府采購清單和節(jié)能產品政府采購清單。但我國現行的政府綠色采購制度仍存在一些問題：一是現行的政府綠色采購法律制度仍不夠完善，規(guī)范政府綠色采購行為的法律手段明顯缺位。二是綠色清單的列舉方式不科學，目前“采購清單”中的列舉方式為指定產品的名稱、型號規(guī)格和企業(yè)名稱，而不是以指定產品的性能、特征和各項指標的方式進行列示。這樣既不利于對非綠色產品生產企業(yè)進行正面激勵，也容易造成腐敗行為的發(fā)生。三是政府采購規(guī)模不足、綠色產品比重較低，2010年，我國政府采購金額達到8422.2億元，占GDP比重為2.1%，遠低于發(fā)達國家10-20%的比重。四是對政府綠色采購的監(jiān)督管理不到位，導致權力尋租現象時有發(fā)生，使得采購成本過高進而浪費嚴重。上述缺陷一定程度上影響了我國政府綠色采購制度對于促進低碳經濟發(fā)展的作用效果。

（四）尚未設立專門的環(huán)境稅種

目前，我國尚未設立專門針對節(jié)約資源和保護環(huán)境的主體稅種。現行稅制中主要是依靠一些分散在資源稅、消費稅、增值稅、車輛購置稅、車船稅等與環(huán)保有關的稅種中的相關政策來進行節(jié)能減排和環(huán)境保護，這些政策雖然取得了一定的成效，但由于稅種分散、各稅種間缺乏協調配合和統一規(guī)劃，難以為低碳經濟發(fā)展提供專門且穩(wěn)定的稅收政策體系。專門環(huán)境稅種的缺位，導致綠色稅收政策的系統性不足，難以發(fā)揮稅收對資源浪費、環(huán)境污染等行為所應起到的調節(jié)作用，也無法通過專門的環(huán)境稅收收入來源來支持低碳經濟的發(fā)展。

（五）現行稅收政策在發(fā)展低碳經濟方面存在不足

1.課稅范圍狹窄，計稅依據和征收方式不合理。現行資源稅的征收范圍僅限于礦產品和鹽，征稅范圍過于狹窄，尚未將森林、土地、海洋等稀缺資源納入征稅范圍，極易造成稀缺資源的過度使用；而以納稅人開采和生產應稅產品的銷售量或自用數量作為計稅依據，忽視了對企業(yè)已開采但未銷售或未使用資源的監(jiān)控，相當于變相鼓勵企業(yè)對資源的無序開采和浪費濫用；此外，現行資源稅從量計征的方式，難以體現資源稅的級差調節(jié)功能，導致資源稅對應稅產品價格變化喪失“彈性”，而單位稅額過低，不僅難以反映資源的稀缺性，還扭曲了市場價格，導致資源的過度開采和利用效率低下，阻礙了低碳經濟的發(fā)展。現行消費稅征稅對象中與環(huán)境有關的涉及到煙、鞭炮焰火、成品油、汽車輪胎、摩托車、小汽車、木制一次性筷子和實木地板等八種應稅消費品，但仍存在征收范圍過窄的問題，對于一些高能耗產品和容易造成環(huán)境污染的消費品如一次性電池、白色垃圾、煤炭、化肥、含磷類洗滌用品等尚未列入征收范圍，未能充分發(fā)揮通過稅收限制污染行為的約束作用。

2.稅收優(yōu)惠政策尚不完善。我國現行稅制中雖然包含著一些與環(huán)保有關的稅收優(yōu)惠政策，但這些政策主要局限于稅收上的直接減免，形式較為單一，對加速折舊、再投資退稅、延期納稅等稅收間接優(yōu)惠方式利用不夠；從稅收優(yōu)惠覆蓋范圍看，主要關注企業(yè)的節(jié)能減排行為，對可再生能源的開發(fā)和利用、低碳技術的應用等經濟行為的優(yōu)惠不足；此外，現行稅收優(yōu)惠涉及稅種較少，優(yōu)惠項目數量不足且分布零散，難以形成體系進而發(fā)揮協調配合的作用。

三、促進我國低碳經濟發(fā)展的財稅政策建議

（一）構建促進低碳經濟發(fā)展的財稅政策框架體系

我國發(fā)展低碳經濟，需要從國情出發(fā)，構建促進低碳經濟發(fā)展的財稅政策框架體系，利用各種財稅政策工具的協調配合，廣泛采用直接鼓勵、間接引導、限制懲罰等多種手段與方法，來達到節(jié)能減排、保護環(huán)境、實現經濟社會與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的最終目標。促進低碳經濟發(fā)展的財稅政策框架體系主要由兩部分組成：一是在財政政策方面，通過增加政府財政預算投入、加大財政政策補貼力度、完善轉移支付制度和政府綠色采購制度等措施構建促進低碳經濟發(fā)展的財政政策體系。二是在稅收政策方面，通過完善已有稅種改革、加大稅收優(yōu)惠力度、探索稅收約束政策、加快開征獨立低碳稅種等措施構建促進低碳經濟發(fā)展的稅收政策體系。三是通過該財稅政策框架體系的協調配合，實現我國走“低碳能源廣泛使用、低碳產業(yè)健康發(fā)展、低碳消費自覺踐行”的低碳經濟發(fā)展之路。

（二）完善促進低碳經濟發(fā)展的財政政策

1.增加政府財政預算投入。政府預算資金的支持是發(fā)展低碳經濟的必要保障，我國政府應合理確定低碳經濟發(fā)展的財政投入與GDP之間恰當的比例關系，在國家預算和地方預算中把低碳經濟發(fā)展作為專門科目進行列示，并將低碳經濟發(fā)展預算項目進一步細分為污染治理、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境建設、可再生能源開發(fā)等具體項目。一方面通過立法規(guī)定財政預算支出的額度和增長幅度，以確保環(huán)境保護的資金來源和國家的宏觀調控力度；另一方面，通過加大低碳經濟發(fā)展財政專項資金項目的數量和規(guī)模、建立低碳經濟發(fā)展基金等方式來穩(wěn)定低碳經濟發(fā)展的資金來源，同時，加大對環(huán)保投入資金的監(jiān)管力度，以保證國家低碳經濟發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。

2.加大財政政策補貼力度。政府應通過靈活運用財政補貼政策引導和激發(fā)企業(yè)發(fā)展低碳經濟的主動性，加快研發(fā)低碳技術、推廣低碳生產與消費。具體措施包括：一是加大對低碳技術研發(fā)、科技創(chuàng)新等領域的補貼力度，如通過加大貸款額度、給予貸款貼息等方式對低碳技術投資企業(yè)給予優(yōu)惠和補貼，為低碳技術的研發(fā)和管理人員給予補貼，對創(chuàng)新成果給予獎勵等，以促進低碳經濟技術的提高和進步。二是對節(jié)能產品的推廣和使用給予財政補貼，如對消費者購買太陽能、節(jié)能空調等節(jié)能環(huán)保產品給予補貼或補助，引導普通居民進行低碳消費，采用財政貼息、以舊換新等方式幫助新投入市場的低碳產品進行推廣，對節(jié)能環(huán)保的公共建設工程、低排放低污染的新能源汽車等給予大力的財政補貼支持，鼓勵低碳行為的發(fā)展。

3.完善轉移支付制度。作為財政管理體制的重要組成部分，財政轉移支付制度旨在解決國家各級政府之間、不同地區(qū)之間財政收支的結構性失衡問題。完善轉移支付制度，有利于化解當前各地方政府財力差距懸殊、區(qū)域經濟發(fā)展不均衡的矛盾，引導地方政府和經濟落后地區(qū)發(fā)展低碳經濟。具體做法包括：一是要科學劃分各級政府的財權與事權范圍，為轉移支付數額的確定提供客觀依據。二是要建立起以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔、縱橫交錯的財政轉移支付制度，以自上而下的縱向轉移支付實現國家的宏觀調控目標，以地方政府之間的橫向轉移支付解決經濟落后地區(qū)的財力不足，在發(fā)揮中央財政主導作用的同時，調動地方政府直接參與，兼顧激發(fā)財力轉出和轉入地區(qū)雙方的積極性，促進各地區(qū)對當地經濟發(fā)展的重視以及各地區(qū)經濟的平衡發(fā)展。三是要加大一般性轉移支付的比重，提高地方政府的可支配財力，引導地方政府加快進行產業(yè)結構的升級與調整、主動淘汰高污染高耗能的落后產能，促進低碳經濟發(fā)展。

4.完善政府綠色采購制度。政府實施綠色采購制度，在采購過程中優(yōu)先選購綠色低碳產品，一方面體現了國家積極發(fā)展低碳經濟的導向和示范作用，通過政府的表率行為來引導普通消費者的消費取向，提升全社會的低碳環(huán)保意識；另一方面，促使生產和銷售企業(yè)調整發(fā)展戰(zhàn)略，積極開發(fā)和推廣綠色產品，以贏得政府這個國內市場最大的客戶，這種影響既有利于擴大綠色低碳產品的市場規(guī)模，也有利于降低產品成本、促進低碳技術的進步。針對當前我國政府綠色采購制度存在的問題，可以從以下幾個方面加以完善：一是完善政府綠色采購的法律法規(guī)，通過法律的形式明確規(guī)定政府綠色采購的主體、采購機構的職權與責任，供應商的資格審查與權力義務，完善綠色采購標準和綠色采購清單的制定與，規(guī)范政府綠色采購的有效實施。二是完善政府綠色采購清單制度，將綠色清單的列舉方式調整為指定產品的性能、特征和相關項目指標，同時擴大采購清單范圍，并更加關注產品的全生命周期，將政府采購對最終產品的綠色要求擴展到產品的整個生命周期。三是建立政府采購的監(jiān)督機制，將監(jiān)督管理貫穿于綠色采購的事前、事中和事后，通過績效考評機制對政府綠色采購制度進行跟蹤反饋和績效評價，并逐步建立政府綠色采購信息化平臺，向社會公眾公開政府綠色采購的執(zhí)行情況，接受社會各界廣泛監(jiān)督。

（三）完善促進低碳經濟發(fā)展的稅收體系

1.完善現有相關稅種。

（1）資源稅。資源稅改革應以保持自然資源存量的可持續(xù)性作為基本原則，逐步完善現有資源稅在征收范圍、計稅依據和征收方式等方面存在的不合理因素，建立真正能夠節(jié)約能源、體現資源實際價值的資源稅，具體改革措施如下：一是擴大征收范圍，將森林、海洋、土地、草場、灘涂、地熱等資源納入資源稅征稅范圍。二是調整計稅依據和計征方法，將計稅依據由現在的按資源的銷售量或使用量征收調整為按實際開采量或使用量征收，以防止對資源的過度開采、促進企業(yè)提高資源回采率，將計征方法由單純的從量計征調整為根據不同應稅品特點分別采用從價計征和從量計征的辦法。三是提高征收標準，針對不可替代、不可再生、稀缺性強和污染嚴重的資源要課以重稅，以此提高資源的使用效率，限制對資源的掠奪性開發(fā)。

（2）消費稅。我國消費稅經過多輪調整，已逐步加強了環(huán)境保護的稅收理念，但仍有一定完善空間：一是要對高耗能、高污染、高排放的產品征收消費稅，進一步擴大消費稅的征收范圍。例如應將煤炭、化肥、農藥、塑料包裝袋、一次性餐盒、一次性電池、含磷類洗滌用品以及氟利昂產品等列入消費稅征收范圍。二是調整消費稅稅率，在提高高耗能、高污染產品稅率的同時，對有利于節(jié)能減排的消費品降低稅率。三是調整征稅環(huán)節(jié)，例如考慮在成品油的零售環(huán)節(jié)征收消費稅，進一步提高大眾的節(jié)能環(huán)保意識。

2.加大稅收優(yōu)惠力度。低碳產業(yè)的發(fā)展、低碳技術的研發(fā)與創(chuàng)新都離不開稅收優(yōu)惠政策的扶持，我國要發(fā)展低碳經濟，就需要建立科學的稅收優(yōu)惠機制，進一步加大對低碳行業(yè)的稅收優(yōu)惠力度。例如在執(zhí)行現有所得稅優(yōu)惠的基礎上，對從事環(huán)保設備制造、環(huán)保工程設計、環(huán)保新技術研發(fā)的企業(yè)給予一定的所得稅減免優(yōu)惠；對企業(yè)用于節(jié)能環(huán)保專用設備的投資，允許在一定額度內實行投資抵免優(yōu)惠；對用于生產節(jié)能產品的專用設備實行加速折舊；采用再投資退稅、延期納稅等優(yōu)惠政策，鼓勵外商對低碳產業(yè)進行投資；對低碳清潔產品免征消費稅；對購置和使用新型或可再生能源的低耗交通工具實行低稅或免稅。

3.探索有助于低碳發(fā)展的稅收約束措施。在積極發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策正面激勵作用的同時，還應深入探索有助于低碳發(fā)展的稅收約束措施，通過提高污染排放的收費標準、加大經濟主體使用資源的成本來限制能源消耗，進而反向激勵高耗能企業(yè)的轉型發(fā)展。例如進一步完善排污收費制度，提高排污收費標準、擴大征收范圍，加大對超標排放的處罰力度；對高能耗、高污染、高排放的產品取消出口退稅優(yōu)惠；對原材料、初級產品等大量消耗我國資源所生產的產品應提高其出口稅率；對影響生態(tài)環(huán)境的進口產品應征收進口附加稅。

篇5

[關鍵詞]循環(huán)經濟；財稅政策；可持續(xù)發(fā)展

黨的十六屆三中全會提出要堅持以人為本，樹立全面協調可持續(xù)的發(fā)展觀。科學發(fā)展觀的提出，是我們黨對社會主義現代化建設指導思想的新發(fā)展，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。當前，加快循環(huán)經濟發(fā)展，正是樹立和落實科學發(fā)展觀，構建和諧社會的一項重要而緊迫的任務。

一、循環(huán)經濟的內涵

所謂循環(huán)經濟，就是在人、自然資源和科學技術的大系統內，在資源投入、企業(yè)生產、產品消費及其廢棄的全過程中，不斷提高資源利用效率，把傳統的、依賴資源凈消耗線性增加的發(fā)展，轉變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來發(fā)展的經濟。循環(huán)經濟的核心是“3R原則”，即減量化（Reduce）———減量化屬于輸入端方法，旨在減少生產和消費過程的物質量，從源頭節(jié)約資源和減少污染物的排放；再利用（Reuse）———再利用原則屬于過程性方法，目的是提高產品和服務的利用效率，要求產品和包裝容器以初始形式多次使用，減少一次性用品的污染；再循環(huán)（Recycle）———再循環(huán)原則屬于輸出端方法，要求物品完成作用功能后重新變成再生資源[1].上述三個原則在控制自然資源投入到經濟活動，減少廢物產生的基礎上，加強產品的多次和反復使用，只有在避免產生和回收利用都無法實行時，才允許將廢物進行最終的環(huán)境無害化處理。

可見，循環(huán)經濟倡導的是一種建立在以物質不斷循環(huán)利用為基礎的新的經濟發(fā)展模式和經濟活動規(guī)范及行為準則。它通過從“自然資源———產品———再生資源”的整體社會循環(huán)，完成物質的反復循環(huán)流動的閉環(huán)運動過程，使得在整個經濟系統及生產、消費過程中基本上不產生或者很少產生廢棄物，其特征是自然資源的低投入、高利用和廢棄物的低排放，從而根本上消解長期以來環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳沖突。

二、循環(huán)經濟是我國經濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[2]

1、循環(huán)經濟是解決我國人口、資源、環(huán)境問題的最佳選擇

我國是發(fā)展中大國，存在著人口眾多、資源短缺與環(huán)境惡化的態(tài)勢。目前，我國的人均資源擁有量遠遠低于世界平均水平，并且在開發(fā)利用過程中，又存在大量的浪費現象。由于生產中能源等資源利用率低，造成廢棄物的大量排放。循環(huán)經濟體現了經濟可持續(xù)發(fā)展的內在要求，在解決經濟發(fā)展與人口、資源和環(huán)境之間的矛盾中將產生重要的作用與深遠影響。

2、循環(huán)經濟是轉變傳統經濟發(fā)展方式的現實途徑

我國傳統經濟是一種由“資源———產品———污染排放”所構成的物質單向流程的經濟，這種經濟發(fā)展方式以資源的高消耗、高污染、高排放為特征來帶動經濟高增長。目前我國既沒有發(fā)達國家工業(yè)化時的廉價資源和環(huán)境容量，也經不起傳統發(fā)展方式帶來的資源過度消耗和環(huán)境污染。循環(huán)經濟要求把經濟活動組織成一個“資源———產品———再生資源”的反饋式流程，最大限度地利用資源，廢物產量的最小化甚至零排放。因此，發(fā)展循環(huán)經濟能夠減少經濟增長對資源稀缺的壓力，實現經濟發(fā)展方式的根本轉變。

3、循環(huán)經濟是清潔生產和生態(tài)工業(yè)的進一步拓展

源頭預防和全過程治理替代末端治理，已成為世界各國環(huán)境與發(fā)展政策的主流。清潔生產在企業(yè)生產過程的實施以及各企業(yè)間工業(yè)生態(tài)鏈上的良性循環(huán)，不僅節(jié)約了資源，減少了生產中的廢棄物，而且使這種從源頭預防環(huán)境污染的理念擴大到消費領域。于是清潔生產從生產領域拓展到消費領域，從企業(yè)內部走向企業(yè)群之間再走向社會，形成循環(huán)經濟。循環(huán)經濟從發(fā)展國民經濟的高度和廣度將環(huán)境保護引入經濟運行機制。

4、循環(huán)經濟是經濟全球化和環(huán)境全球化的客觀要求

隨著全球化的發(fā)展和貿易與環(huán)境的關系日益密切，環(huán)境因素已經成為影響發(fā)展中國家自由貿易的重要障礙。由于我國經濟整體環(huán)保水平較低，在外貿領域將面臨越來越大的環(huán)境壓力，一些工業(yè)產品和農產品由于在生產、包裝、使用等環(huán)節(jié)的環(huán)保要求偏低，容易受到發(fā)達國家綠色貿易壁壘的限制；隨著貿易自由化的發(fā)展，污染產業(yè)、有害物質和外來物種入侵將對我國國家環(huán)境安全也構成了威脅。因此，要增強我國的環(huán)境競爭力，實現我國貿易與環(huán)境的協調發(fā)展，也要求發(fā)展循環(huán)經濟。

5、循環(huán)經濟是全面建設小康社會的重要保障

全面建設小康社會，不僅要實現物質文明、政治文明和精神文明，同時要實現生態(tài)文明。發(fā)達國家工業(yè)化的歷史和我國經濟建設的發(fā)展歷程表明，我國如果繼續(xù)走高投入、高消耗、高污染、低效益的傳統工業(yè)化道路，不僅全面建設小康社會的生態(tài)文明的目標無法實現，而且由于經濟建設的資源環(huán)境基礎的制約，物質文明的目標也難以實現。循環(huán)經濟作為一種與環(huán)境和諧的經濟發(fā)展模式，能夠滿足新型工業(yè)化道路和可持續(xù)發(fā)展的要求，實現經濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護的“共贏”，是全面建設小康社會的重要保障。

三、促進我國循環(huán)經濟發(fā)展的財稅政策措施

循環(huán)經濟是集經濟、技術、社會于一體的系統工程，其啟動和推廣離不開政府的政策支持，其中財稅政策是比較理想的政策手段，它可以很好地利用市場的力量，包括利用市場本身所具有的有效配置資源的效能。通過財稅政策來鼓勵對環(huán)境有建設意義的活動，阻止對環(huán)境有破壞性的活動，就能把經濟引向可持續(xù)發(fā)展的道路。促進循環(huán)經濟發(fā)展的財稅政策可以從財政支出政策和稅收政策兩方面來分析。

1、財政支出政策

財政支出按經濟性質分類，可分為購買性支出和轉移性支出。購買性支出又可分為投資性支出和消費性支出。

為了促進循環(huán)經濟的發(fā)展，在購買性支出的投資性支出方面，我國政府應增加投入，促進有利于循環(huán)經濟發(fā)展的配套公共設施建設，例如，大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等。由于以上公共設施建設的承建企業(yè)經濟負擔較重，所以政府通過投資性的支出，既可以為企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，同時也可以調動企業(yè)建設循環(huán)經濟的積極性。此外，對污染治理、廢舊物品回收處理和再利用技術的研究與開發(fā)等公用性事業(yè)，政府也應加大投入力度。在購買性支出的消費性支出方面，政府可制定相關的采購政策來促使市場鼓勵再循環(huán)利用。如1993年克林頓政府了一項行政命令，要求政府機構采購的所有紙張到1995年必須含有20%或更多用過的廢紙，2000年時又增加到25%.這一做法給再生紙?zhí)峁┝巳找媾d旺的市場，將再生紙由經濟上的一種債務變成了一種資產。而在我國除紙張外，家用電器、建筑材料中的鋼鐵，鋁制飲料罐等的再循環(huán)利用率，均處于較低水平。因此，借鑒國際經驗，我國政府可通過政府的綠色購買行為，優(yōu)先采購具有綠色標志的、通過ISO14000體系認證的、非一次性的、包裝簡化的、用標準化配件生產的產品，以此影響消費者消費方向和企業(yè)的生產方向，從而促進循環(huán)經濟的發(fā)展[3].

在轉移性支出方面，主要涉及到財政補貼。目前，許多發(fā)達國家在發(fā)展循環(huán)經濟過程中，都通過財政補貼對于相關企業(yè)予以支持。如美國國家環(huán)保局從1978年開始對設置資源回收系統的企業(yè)提供財政補貼，根據不同的情況，補貼量為10%-90%；德國對于興建環(huán)保設施也給予財政補貼，其補貼數額相當于投資費用的一個百分點，對建造節(jié)能設施所耗費用，按其費用的25%給予補貼；日本政府在《廢棄物處理與清潔法》中規(guī)定，修建廢棄物處理設施要從國庫中提供部分財政補貼等[4].而目前我國對于開展資源綜合利用與治污的企業(yè)財政補貼僅限于少數幾項間接補貼，如利潤不上繳、減免稅收、先征后返等，這對相關企業(yè)的鼓勵與支持效果甚微。而對于構建循環(huán)經濟系統，需要經常性的直接財政補貼的支持。因此，可以考慮給開展循環(huán)經濟的企業(yè)以照顧，例如采取物價補貼、企業(yè)虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等。此外，我國還應借鑒國際經驗，對企業(yè)生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備實行加速折舊制度。從而大幅度地調動企業(yè)進行循環(huán)經濟建設的積極性。

2、稅收政策

（1）調整現行稅制。首先，要改革現行的資源稅。一是擴大征稅范圍。對非再生性、稀缺性資源課稅，這無論對資源的可持續(xù)利用，還是保護生態(tài)環(huán)境均具有重大意義。但目前我國的資源稅只對部分礦產品和鹽進行征收，征稅范圍狹窄，這不利于其發(fā)揮應有的作用。為了解決我國目前日益突出的缺水問題以及防止生態(tài)破壞行為，水資源、森林資源和草場資源也應盡快被納入到資源稅的征稅范圍，待條件成熟后，再對其他資源課征資源稅，并逐步提高稅率。二是實行累進課征制。相對于其他稅種而言，資源稅還具有特殊性，即為了保護有限的資源，針對濫用資源的企業(yè)進行的懲罰性稅收，因此對資源稅的征收應采取累進制方式。也就是將資源的使用量劃分檔次，不同的檔次使用不同的稅率，稅率逐級跳躍式增加。這樣，對于需要大量自然資源輸入的企業(yè)，較高的資源稅率將成為企業(yè)的負擔，從而迫使企業(yè)上馬環(huán)保工程，轉產停產，提高產品價格，加大環(huán)保型產品的研發(fā)。

其次，開征一些新稅種。一是征收新鮮材料稅。為了減少原生材料的使用，美國越來越多的州開始征收新鮮材料稅，借鑒其經驗，我國也可嘗試開征新鮮材料稅，從而促使人們少用原生材料。二是征收填埋和焚燒稅。這種稅在美國新澤西州和賓夕法尼亞最早征收，也得到法國和英國的呼應。垃圾填埋具有成本低的特點，收取填埋稅使這條最便宜的垃圾處理途徑的成本增加，因而可以使減量和再生利用資源顯示出吸引力。此外，還應分期分批的開征大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、垃圾填埋稅、生態(tài)補償稅等一系列專項新稅種，對不同地區(qū)、部門及污染程度不同的企業(yè)實行差別稅率。同時加強征收管理，稅款實行專項管理，用于環(huán)保建設事業(yè)。

（2）加大稅收優(yōu)惠政策。為促進循環(huán)經濟的發(fā)展，在政策層面上，應使循環(huán)利用資源和保護生態(tài)環(huán)境有利可圖，使企業(yè)和個人對生態(tài)環(huán)境保護的外部效益內部化。因此，借鑒國際經驗，對實施循環(huán)經濟的企業(yè)、項目，應給予各種稅收優(yōu)惠。具體來講，近期可考慮從以下方面進行完善：一是調整高耗能產品進出口稅收政策。在進口稅方面，降低高耗能產品進口關稅，對相關進口企業(yè)給予所得稅減免等稅收優(yōu)惠，對導致高能耗的儀器、設備、技術的進口提高進口關稅與進口環(huán)節(jié)增值稅。二是調整有利于促進再生資源回收利用的稅收政策。加大對再生資源回收利用技術研發(fā)費用的稅前扣除比例；對生產再生資源回收利用設備的企業(yè)及再生資源回收利用企業(yè)可以實行加速折舊法記提折舊；對購置相關設備，可以在一定額度內實行投資抵免企業(yè)當年新增所得稅稅收優(yōu)惠；對再生資源回收利用的企業(yè)減免所得稅；對生產在《資源綜合利用》范圍內的廢棄再生資源產品的企業(yè)予以免征相關所得稅。三是制定鼓勵低油耗、小排量車輛的稅收政策。低油耗、小排量車輛作為一種節(jié)能環(huán)保產品，要經過設計———生產———銷售———消費———報廢的產品生命流程。對其實施稅收優(yōu)惠政策，可以考慮從這一產品生命流程各環(huán)節(jié)采取不同措施：在產品開發(fā)設計階段，對企業(yè)與技術提供商實行稅收減免或補貼，對節(jié)能生產設備實行加速折舊政策；對產品生產企業(yè)降低所得稅稅率；對流通企業(yè)實施增值稅減免；對消費者免收此類商品消費稅，降低此類商品燃料稅稅率；對專門回收此類商品的企業(yè)，在其營業(yè)之初，減免所得稅。

[參考文獻]

[1]王成新，李昌峰循環(huán)經濟：全面建設小康社會的時代抉擇[J]理論學刊，2003，（1）：19-22

[2]周玉梅構建循環(huán)經濟模式實現經濟可持續(xù)發(fā)展[J]當代經濟研究，2004，（2）：37-39

篇6

[關鍵詞]非公有制經濟；財政政策；稅收；資金扶持

一、地區(qū)非公有制經濟的發(fā)展現狀

作為一個生產力發(fā)展水平相對較低,經濟基礎薄弱,各產業(yè)尚不發(fā)達的地區(qū),非公有制經濟得到了長足發(fā)展,已成為財政、稅收收入的新的重要增長點。非公有制經濟的發(fā)展得益于自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府實施的一系列方針政策,比如,自治區(qū)黨委和人民政府于99年8月下發(fā)了《關于大力發(fā)展非公有制經濟的決定》(以下簡稱《決定》),《決定》強調“要把發(fā)展非公有制經濟作為加快全區(qū)經濟發(fā)展的一個新的重點,制定優(yōu)惠政策,創(chuàng)造寬松環(huán)境,鼓勵放手發(fā)展。”

二、新形勢下發(fā)展非公有制經濟的有利條件

1.保護非公有制經濟的政策不斷健全完善

后,黨對非公有制經濟在社會主義建設中的地位和作用的認識不斷深化和發(fā)展。出臺了一系列適合非公有制經濟的法律規(guī)范,這些法律的實施和立法的逐步完善幫助人們消除了非公有制企業(yè)與公有制企業(yè)的“差別待遇”,在經濟領域實行了同權利、同義務、同處罰。非公有制經濟在受到法律保護的同時,其法律責任也不斷科學明確、具體可行。

2.西部大開發(fā)為非公有制經濟發(fā)展帶來大好機遇

第一,國家對國有企業(yè)實行“抓大放小”允許并鼓勵非公有制經濟參與國企改革,通過轉讓、租賃、拍賣、兼并等多種形式對國有小企業(yè)、困難企業(yè)進行資產重組,為非公有制經濟低成本擴張和結構轉換升級創(chuàng)造了條件。第二,大力調整產業(yè)結構的機遇。農村結構調整的戰(zhàn)略為個體、私營等非公有制經濟的發(fā)展提供了另一種全新的思路和廣闊的空間,通過加盟參與市場開發(fā)與建設。第三,有緩解資金和人才瓶頸制約的機遇。西部大開發(fā)將導致人才和資金回流西部,可以緩解西部地區(qū)資金短缺的情況,另一方面國家已出臺解決非公有制經濟資金匱乏的措施。

3.發(fā)展非公有制經濟是振興地方財政的客觀要求

財力十分有限,引進外資不易,國企振興也尚待時日,促進財政增長可謂任重而道遠。而非公有制經濟自發(fā)展以來,不要政府投資,沒有財政補貼,也不要政府承擔風險,由于其產權明晰,責、權、利一致的財產機制;自我投入、自我積累、自我擴張的資本聚集機制;短小精干、快捷靈活、互惠互利的營銷機制,使個體、私營企業(yè)保持旺盛的活力和競爭優(yōu)勢,對地方經濟的發(fā)展和稅收增長做出了重大貢獻。

三、促進非公有制的財政對策

加快非公有制經濟的發(fā)展要求各級財政部門要及時轉變理財觀念,積極發(fā)揮財政的職能作用,努力為非公有制經濟的發(fā)展創(chuàng)造條件。

1.在資金方面加大財政資金的扶持力度

財政部門加大對基礎設施、公共支出的投入,可以改變并完善城市的基本面貌,這是優(yōu)化投資環(huán)境,促進非公有制經濟發(fā)展的重要手段之一。財政部門要積極探索增加對非公有制經濟投入的新途徑。如設立貸款擔保基金,吸引銀行資金投入,對符合國家宏觀經濟政策和產業(yè)政策,經營業(yè)績好、有發(fā)展前途、講信用的非公有制給予大力支持。對市場銷路好、經濟效益高的種植和養(yǎng)殖項目、畜產品深加工項目、農畜產品購銷的貿易流通項目及從事民營企業(yè)、開發(fā)性企業(yè)應適當運用財政資金加以扶持,通過貼息優(yōu)惠等辦法,改變國家財政資金投入不涉足非公有制經濟的觀念,實行政策傾斜。

2.強化服務意識,為非公有制經濟的發(fā)展做好促進工作

財政部門應轉變職能在強化服務上下功夫,第一,做好信息咨詢服務,財政部門要發(fā)揮宏觀經濟部門的調控作用,及時收集、整理和區(qū)域內非公有制經濟所涉及的行業(yè)布局、數量前景預測等相關信息,引導他們發(fā)展。第二,做好管理服務,要幫助非公有制企業(yè)的企業(yè)主及財會人員提高業(yè)務素質和管理水平,對個體、私營企業(yè)財會人員的持證上崗、職稱申報評聘等工作要納入全區(qū)財務人員統一管理渠道。第三,抓好資產評估工作,會計師事務所、資產評估事務所要積極為非公有制企業(yè)參與國企改革做好服務工作,在評估過程中既要客觀公正,避免國有資產的流失,又要做到服務優(yōu)質高效,積極促進企業(yè)的資產重組。

3.完善稅收征管措施,做到合理公平稅負

各級稅務機關主要施行“定期定額”,對少數有建賬能力、帳證齊備的私營企業(yè)采取“查賬征收”。在新形勢下,稅務部門要統一認識,重點做好以下工作,第一,要做好服務和咨詢工作,對國家出臺的稅收政策和鼓勵個體、私營企業(yè)發(fā)展的減、免稅政策要全部公開。第二,完善稅收征管辦法,各征收機關應積極探索新形勢下更簡潔、更實用、更能方便納稅人納稅的征收,努力形成適合非公有制經濟發(fā)展的稅收征管方式。

4.加快市場體系建設,為非公有制經濟提供發(fā)展舞臺

財政部門在支持基礎設施建設的同時,要對市場建設進行投入,會同工商管理部門按照“多方集資、多方興建、統一管理、共同受益”和“誰投資、誰受益”的原則,多渠道吸收資金,加快市場建設步伐。要鼓勵個體戶、私營企業(yè)投資聯建市場,對出資者應在場地、房租、管理等方面給予優(yōu)惠照顧。管理部門應統一規(guī)劃市場,把現有條件較好的小商品、服裝、農副產品等專業(yè)性零售市場逐步發(fā)展為以批發(fā)為主、批零兼營的市場。把初具規(guī)模的專業(yè)市場發(fā)展為產、供、銷服務一條龍的功能齊全的市場。在拉薩等非公有制經濟發(fā)展較快的地區(qū)創(chuàng)辦各類具有一定特色的諸如民族服飾、傳統手工藝品等經濟小區(qū),集中管理、連片開發(fā),形成特色經濟群體。

綜上所述,非公有制經濟的快速發(fā)展,需要積極的財政政策進行扶持指導和規(guī)范。隨著各項財政政策的貫徹落實,必將迎來非公有制經濟大發(fā)展、大突破的春天。

參考文獻:

[1]黃萬綸:《概論》,人民出版社,1986年

篇7

關鍵詞：區(qū)域稅收政策；財政轉移支付制度；區(qū)域投資政策；區(qū)域財政政策；區(qū)域經濟發(fā)展

區(qū)域經濟發(fā)展宏觀調控離不開區(qū)域經濟政策。區(qū)域經濟政策又稱區(qū)域經濟發(fā)展政策，是政府為了實現一定時期的區(qū)域經濟發(fā)展目標，根據區(qū)域經濟發(fā)展差距而制定的旨在促進資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域間差距過分擴大、以協調區(qū)域經濟關系的一系列措施和手段的總和。政府制定和實施區(qū)域經濟政策的目的，是糾正市場機制造成的國民經濟空間結構的某些缺陷，以達到經濟增長和區(qū)域經濟均衡發(fā)展兩個相互關聯的總目標。區(qū)域經濟政策從其所采取的政策手段來看，它主要包括區(qū)域財政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域產業(yè)政策、區(qū)域外貿政策等。區(qū)域財政政策作為中央政府宏觀調控的重要手段，能從指導資源宏觀配置、產業(yè)空間布局的實施、區(qū)域經濟格局的形成等多方面發(fā)揮作用。本文就區(qū)域稅收政策、財政轉移支付制度、區(qū)域投資政策等區(qū)域財政政策進行初步的探索，以就教于同行。

一、區(qū)域稅收政策對區(qū)域經濟發(fā)展的影響

國家區(qū)域稅收政策，是世界上大多數市場經濟國家的中央政府經常實施的一種國家區(qū)域經濟政策，其核心內容是在某些特定區(qū)域，主要是在政府希望經濟需要更快發(fā)展的區(qū)域，通過政府稅收部門對全部企業(yè)或部分企業(yè)實行一定范圍的稅收減免，進而實現對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控。區(qū)域稅收政策與區(qū)域經濟協調發(fā)展有著十分密切的關系。尤其是稅收通過影響投資直接影響區(qū)域經濟的發(fā)展速度。它對區(qū)域經濟協調發(fā)展的調節(jié)主要是通過選擇性稅收政策來實現的，即有重點、有選擇地運用優(yōu)惠或限制性的稅收措施來解決區(qū)域經濟發(fā)展中所出現的某些突出問題，可以強烈地體現某一階段政府的經濟政策意圖。正確運用稅收政策可以對區(qū)域均衡發(fā)展起積極作用，通過對不同區(qū)域的差別稅收政策，限制發(fā)達區(qū)域的過度膨脹和鼓勵落后區(qū)域的快速發(fā)展。

稅收是調節(jié)區(qū)域經濟發(fā)展的重要杠桿。它的主要職能是為特定區(qū)域的企業(yè)提供更多的發(fā)展機會，使得他們能夠盡快地擔負起帶動區(qū)域經濟發(fā)展的作用。由于國家區(qū)域稅收政策并不會給制訂有關政策的中央政府帶來額外的財政負擔，這種政策在經濟發(fā)展水平不高、中央政府財政能力較弱的國家往往成為最重要的國家區(qū)域經濟政策。如果中央政府想要縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距或減緩區(qū)域經濟發(fā)展差距擴大的速度，就可以實施相應的稅收政策，從各方面改善企業(yè)發(fā)展外部條件較差區(qū)域的投資環(huán)境。從這一點看，國家區(qū)域稅收政策應是一項臨時性的國家區(qū)域經濟政策，很難成為象國家區(qū)域財政政策那樣的具有長期性國家區(qū)域經濟政策。

第一，不同的稅收會影響區(qū)域經濟發(fā)展的投資環(huán)境和投資吸引力。一般說來，稅收優(yōu)惠寬一些，稅負就輕，投資者的稅后收益率高；反之，稅收優(yōu)惠嚴一些，投資者的稅后收益率就要低一些。顯然，要改善落后區(qū)域的投資環(huán)境，加快這些區(qū)域的經濟快速發(fā)展，中央政府在統一稅法的前提下，應當對經濟發(fā)展落后區(qū)域盡可能多給一些稅收優(yōu)惠。如果在經濟發(fā)達區(qū)域與落后區(qū)域之間實行同等優(yōu)惠政策，這樣會不利于落后區(qū)域的經濟發(fā)展。如果出現相反的情形，前者的稅收優(yōu)惠政策比后者寬，對后者更是“雪上加霜”。稅收政策在用于對區(qū)域經濟發(fā)展進行調控時，主要是對不同的區(qū)域實行不同的稅收政策，在某些特定區(qū)域，主要是國家希望經濟更快發(fā)展的區(qū)域，通過政府稅務部門對全部或部分企業(yè)實行一定范圍的稅收減免，進而實現對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控。國家稅收政策的主要職能是為特定區(qū)域的企業(yè)提供更多的發(fā)展機會，使得它們能夠盡快地擔負起帶動區(qū)域經濟發(fā)展的職責。除了區(qū)域稅收優(yōu)惠外，同時還可以實行行業(yè)稅收優(yōu)惠。通過行業(yè)稅收優(yōu)惠落實對區(qū)域的優(yōu)惠，扶持落后區(qū)域有關產業(yè)的發(fā)展，推進落后區(qū)域的經濟發(fā)展。行業(yè)稅收優(yōu)惠相對于區(qū)域稅收優(yōu)惠而言，能在不破壞行業(yè)內市場公平競爭的條件下促進區(qū)域經濟的協調。同一行業(yè)實行相同稅率，有利于公平競爭。但由于各地產業(yè)結構不同，行業(yè)間的差別稅率往往能表現為區(qū)域間的稅收差別。對落后區(qū)域主要行業(yè)的稅收優(yōu)惠能促進落后區(qū)域的經濟發(fā)展而又不影響行業(yè)的公平競爭。

第二，稅制結構對區(qū)域財政、經濟發(fā)展的影響。一國政府如何選擇主體稅種和實行什么樣的稅制結構，對地方經濟和財力的影響不同。一方面是稅制結構對財政收入的影響。在廣大落后區(qū)域普遍存在的經濟現象是，自然資源豐富，企業(yè)效益低下，管理落后。如果政府稅收采用以商品勞務稅、資源稅為主體的稅制結構，這些區(qū)域的稅源就比較充裕，稅收收入不受企業(yè)成本費用高低影響，有利于保證落后區(qū)域的財政收入。這些收入對于增加當地公共積累，改善投資環(huán)境，促進當地各項事業(yè)發(fā)展是極為重要的。另一方面是稅制結構對經濟落后區(qū)域企業(yè)負擔的影響。通常情況下，采取商品勞務稅、資源稅為主體的稅制結構，有利于減輕落后區(qū)域企業(yè)的負擔，因為商品勞務稅、資源稅屬于間接稅、轉嫁稅。采用間接稅為主體的稅制結構，地方政府既可以從中取得穩(wěn)定、可靠的收入，而且納稅企業(yè)又可以將稅款打入商品、資源產品價格向購買方收取，自己不用負擔稅款。顯然這種稅制使經濟落后區(qū)域從中受益。通過這種稅制能起到調節(jié)發(fā)達區(qū)域和落后區(qū)域之間的財政利益的作用。

第三，稅收政策在貫徹國家的產業(yè)傾斜政策等方面發(fā)揮著極其重要的作用。各國政府均根據本國當前經濟發(fā)展的水平來確立國民經濟中各個產業(yè)的優(yōu)先發(fā)展順序，并通過建立有利的稅制結構來予以保障。國家對不發(fā)達區(qū)域基礎產業(yè)傾斜的稅收政策有利于縮小發(fā)達區(qū)域與不發(fā)達區(qū)域之間的經濟發(fā)展差距。

二、財政轉移支付制度對區(qū)域經濟發(fā)展的影響

轉移支付政策是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產生和發(fā)展的，是國家為了實現區(qū)域間各項社會經濟事業(yè)的協調發(fā)展而采取的財政政策。它是最主要的區(qū)域補償政策，也是世界縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區(qū)域經濟的協調發(fā)展上能夠轉移和調節(jié)區(qū)域收入，從而直接調整區(qū)域間經濟發(fā)展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距。

財政轉移支付的目的是使貧困地區(qū)能夠達到全國性基本公共服務水準，即全國基本公共服務標準均等化，這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標志。因此它是促進各區(qū)域公共服務水平的均等化、平衡各區(qū)域財政能力的有效手段。中央政府及其相關部門只負責援助那些低于全國最低標準的區(qū)域，而不負責已高于全國最低標準的區(qū)域，以使中央有限的財政資源最大限度地發(fā)揮其所承擔的在全社會范圍內的公平分配的職能。中央政府沒有必要去追求市場所追求的經濟效益，也沒有必要去援助那些大大超過全國公共服務最低標準的發(fā)達區(qū)域。中央政府對不發(fā)達區(qū)域的援助目的是促進和幫助這些地方政府實現中央的經濟發(fā)展目標和社會發(fā)展目標，它的錢只能用于人力資源開發(fā)和基礎設施建設兩大方面。

財政轉移支付制度有自上而下的縱向轉移支付制度和由富裕區(qū)域向貧困區(qū)域的橫向財政轉移支付制度。無論是縱向轉移支付制度還是橫向轉移支付制度，其實質都是“抽肥補瘦”。一般性補助轉移支付量過大，財力平調過多，既挫傷發(fā)達區(qū)域的積極性，又會使不發(fā)達區(qū)域產生依賴性，將損害整個國家的發(fā)展動力和效率。因此，轉移支付更多的是專項轉移支付和分類轉移支付。盡管它們同樣會導致效率的損失，但相比而言更加公平和合理。從區(qū)域經濟協調發(fā)展的角度來看，規(guī)范化的轉移支付制度應該加強中央政府對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控力度，抑制區(qū)域間差距的過分擴大，調整各區(qū)域之間經濟發(fā)展的橫向不平衡，促進地方重大公共基礎設施建設以改善落后區(qū)域經濟發(fā)展環(huán)境，為落后區(qū)域的經濟起飛創(chuàng)造條件，達到區(qū)域經濟均衡發(fā)展的目的。可見，中央財政轉移支付作為一種重要的援助手段，對不發(fā)達區(qū)域改善社會公用設施，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，縮小與發(fā)達區(qū)域的經濟發(fā)展差距具有十分重要的作用和意義。轉移支付制度能促進一國的區(qū)域經濟協調發(fā)展，使不同區(qū)域的人民能享受到大體平等的公共服務，走上共同富裕的道路。

第一，合理的財政轉移支付制度可以有效地抑制日趨擴大的區(qū)域經濟發(fā)展差距，緩解“公平與效率”之間的矛盾。合理的轉移支付制度是實現社會公平的重要手段。實現社會公平是財政分配的重要職能。公平不僅僅指個人收入方面的公平，還包括在享受政府提供的各項公共服務方面的平等權力，如義務教育、公共交通服務、基礎設施等。這些服務如果只靠當地政府來解決，或者在財政體制中缺乏這種社會公平的機制，就必然出現區(qū)域之間經濟發(fā)展的巨大差距。要很好地解決社會公平的問題，必須有合理的轉移支付制度，建立一種富裕地區(qū)援助貧困地區(qū)的長期穩(wěn)定的機制，實現我國各區(qū)域人民在享受公共服務方面的大體平等。第二，合理的財政轉移支付制度，有利于強化中央財政的宏觀調控能力。對中央財政來說，可以通過長期努力多集中一些財政收入，提高中央政府對區(qū)域發(fā)展經濟的宏觀調控能力，并通過對地方政府不同形式的補助，貫徹中央政府宏觀調控的政策意圖，增強財政資金的邊際使用效益，促進資源的有效配置。通過建立合理的財政轉移支付制度，更可以使中央財政從與各省博弈中解脫出來，集中精力提高管理水平，加強宏觀調控。對地方財政來說，可以在劃清各級政府的財權和事權的基礎上，通過分級財政的轉移支付，彌補貧窮地區(qū)由于財力不足所帶來的財政功能不足的缺陷，并使經濟相對發(fā)達的地方得到更多的發(fā)展空間和更好的發(fā)展環(huán)境。如果沒有這樣的轉移支付，落后區(qū)域永遠是發(fā)展不起來的。

第三，合理的財政轉移支付制度能夠正確調動地方政府增收節(jié)支的積極性，促使地方經濟走向良性循環(huán)。由于缺乏規(guī)范的轉移支付的辦法，地方政府往往將精力和時間放在同中央財政的討價還價、以及在“關鍵時候”采取不正當手段如突擊支出或突擊收稅等方面，而懶于發(fā)展區(qū)域經濟。這些不正常的增收和多支，不僅造成中央有限的財政資源的極大浪費，而且導致了政府行為的錯位，給市場發(fā)出錯誤的信息，使供求平衡產生波動。在稅收方面長期存在的政出多門、隨意減免、亂開稅法口子的混亂現象，與此有著密切的關系。有些區(qū)域將相當一部分精力用在與其他區(qū)域攀比，以及“跑部向錢”上面，而且確實得到了實惠。這種現象很不利于調動地方政府發(fā)展區(qū)域經濟的積極性。合理的轉移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能夠更好地發(fā)揮自己應有的職能，優(yōu)化財政支出結構，提高財政資金的使用效益，有利于嚴肅稅法，提高稅收的征收管理水平，真正為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境，從而配合中央政府縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距。

顯然，合理的財政轉移支付制度對促進落后區(qū)域經濟發(fā)展，縮小與發(fā)達區(qū)域的經濟發(fā)展差距具有十分重要的作用。

三、區(qū)域投資政策對區(qū)域經濟發(fā)展的影響

國家區(qū)域投資政策是具有基礎設施及生產性項目建設投資決策權的中央政府習慣于實施的一項區(qū)域經濟政策。國家的投資在各區(qū)域之間的分配對區(qū)域經濟的發(fā)展影響極大，它是區(qū)域經濟發(fā)展的直接推動力。國家投資主要從兩個方面影響全國的經濟布局：一是由國家投資加強基礎設施建設，諸如解決交通運輸、郵電通訊、供電、供水、住宅等方面問題，改善區(qū)域投資環(huán)境，為工業(yè)化、城市化創(chuàng)造必要的條件；二是根據國家的產業(yè)政策在一些重點區(qū)域建設和布局一批工業(yè)企業(yè)，以謀求區(qū)域經濟增長和區(qū)際經濟相對均衡發(fā)展。可見，財政投資是縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距，加快落后區(qū)域經濟發(fā)展的重要經濟手段。加大對落后區(qū)域，尤其是貧困地區(qū)的資金投入，可以提高其經濟實力，加快發(fā)展速度，縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距，實現區(qū)域經濟的均衡增長。

區(qū)域投資是實現區(qū)域經濟發(fā)展宏觀調控目標的重要保證之一。區(qū)域經濟發(fā)展宏觀調控目標可歸結為：促進區(qū)域經濟協調發(fā)展，實現區(qū)域間的共同富裕。區(qū)域投資為實現其目標提供了保證。調整重大生產力布局，支持和幫助經濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展經濟，促進全國各地區(qū)經濟協調發(fā)展，也需要政府適當進行投資。可以說，沒有投資的實現，就沒有區(qū)域生產力的發(fā)展，其他變量的增加和改善也就難以實現。不僅如此，區(qū)域投資還具有協調區(qū)域經濟發(fā)展目標的作用。投資既然是生產能力的生成活動，就必然包含著各種生產要素的組合。因此，投資的作用對象是多重的，它同時對人、財、物等諸要素及社會各方面產生影響，一方面對它們提出量的要求，另一方面還對它們提出質的配合。政府通過對落后區(qū)域投資，興建一些重大的投資項目，對落后區(qū)域經濟發(fā)展起到刺激作用來增加一些區(qū)域的經濟實力和這一區(qū)域的社會總產出，提高落后區(qū)域固定要素集中程度，增加流動性要素的潛在邊際生產力，吸引流動性要素的進入，而且能夠改善區(qū)域的產業(yè)結構。

區(qū)域投資是實現科學技術向現實生產力轉化的紐帶和橋梁。如果區(qū)域投資能充分地體現區(qū)域生產對科學技術進步的要求，就能有效地利用科學技術的既有成就，投資效益就會有很大提高。不僅如此，區(qū)域投資的規(guī)模和投資方向還決定著區(qū)域各產業(yè)的固定資產擁有量，并在很大程度上決定著社會再生產結構。區(qū)域投資方向合理，就能適時地促成新興產業(yè)興起，加快某些薄弱產業(yè)的發(fā)展，以及產業(yè)內部結構的改善，從而建立起產業(yè)間新的比例關系，逐步改變和不斷調整區(qū)域不合理的產業(yè)結構。可見，投資有助于促進區(qū)域經濟發(fā)展中各種主要比例關系的協調，有助于同時實現區(qū)域經濟發(fā)展的各項目標。也就是說中央政府能夠利用它們在基礎設施及生產性項目建設上的投資決策權，選擇一部分區(qū)域作為基礎設施及生產性項目建設的重點投資區(qū)域，通過它們所屬的投資機構注入建設資金來促進這些特定區(qū)域的經濟發(fā)展。基礎設施建設一般具有耗資較大、工期長、利潤低、見效慢等特點，地方政府和企業(yè)往往無力獨立承擔其中較大規(guī)模的項目。正因如此，中央政府可以從財政總收入中專門設立“基礎設施建設基金”，負責對基礎設施中規(guī)模較大的水利工程、鐵路建設、電力工程等項目的投資。政府在縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距方面的資源配置職能，就是通過財政投資分配，直接為不發(fā)達區(qū)域提供基礎設施等公共產品。當然，單純依靠中央政府的財政投資尚難以滿足各區(qū)域對基礎設施建設的投資要求，為此，政府還可以考慮從金融政策方面對基礎設施項目融資予以傾斜。例如，可以成立與項目相聯系的股份公司，向社會公開發(fā)行股票或債券，以拓寬資金融通的范圍和渠道，或通過財政政策供給引導外部區(qū)域的技術、人才等資源流入不發(fā)達區(qū)域，間接為之提供服務，對不發(fā)達區(qū)域的市場和資源配置形成彌補作用。

投資在不同經濟體制的國家會有不同的情況。在計劃經濟國家，不僅是基礎設施所需的資金全部來自財政投資，大部分生產性項目建設所需的資金也來自財政投資，中央政府在這些方面具有很大的投資決策權，因而國家區(qū)域投資政策往往成為這些國家所制訂的中長期經濟發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。相對計劃經濟國家而言，市場經濟國家的區(qū)域投資政策的力度要小得多，生產性項目建設所需的資金一般都來自私人機構，即使這方面的政策被納入了國家的中長期經濟發(fā)展規(guī)劃，也僅僅是起引導投資的作用，而缺乏有效的實施手段。然而，隨著市場經濟的發(fā)展，目前中國的生產性項目的投資開始來自市場，中央政府的國家區(qū)域投資政策的影響越來越局限于基礎設施建設領域，對區(qū)域經濟發(fā)展的調控作用也開始弱化。

隨著投融資體制改革不斷深化和完善，政府、企業(yè)和社會各界的作用都將重新予以明確和具體定位。規(guī)范體制環(huán)境，引導企業(yè)主體促進區(qū)域經濟發(fā)展將是各級政府的主要職能。隨著中央和地方政府在財權和事權劃分上的逐步明確和規(guī)范化，對于東部沿海地區(qū)來說，其投融資環(huán)境比較好，投融資渠道比較廣泛，政府管理機制比較靈活，企業(yè)自我發(fā)展能力比較強，有利于把中央的宏觀調控與充分發(fā)揮地方積極性結合起來。相應地，西部內陸地區(qū)投融資環(huán)境雖比不上東部沿海地區(qū)，但也要積極充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，配合中央的宏觀調控，充分利用國家的區(qū)域投資政策，促進自身的快速發(fā)展。

參考文獻：

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[6]江世銀。區(qū)域產業(yè)結構調整與主導產業(yè)選擇[J].理論前沿，2003，（12）。

篇8

 

一、財政金融立法與民族自治地方經濟發(fā)展的關系

 

財政和金融活動都有著久遠的歷史，而且在經濟發(fā)展中二者有密不可分的關系。財政和金融有融通資金之意，只不過前者為公共金融，后者一般更強調民間的資金活動。在現代市場經濟條件下，自由競爭在經濟活動中具有主導性作用，政府一般不能直接介入市場競爭活動而只能以宏觀調控者的身份參與經濟活動，因而財政和金融政策成為政府的主要調控手段。財政金融法律制度既有微觀的又有宏觀的，在選擇扶持民族自治地方的財政金融手段時，要注意有關財政金融立法是否具有政策性和可選擇性。

 

1.微觀金融活動立法中的意思自治法則是民族自治地方金融市場的基本規(guī)則。

 

在微觀的金融活動中，由于資金的融通是民間主體的活動，因而主要是以商事主體活動為主的，要尊重商事主體的意思自治。正如民法學者所說的：生活資源之得喪變更肇因于大自然之造化者，非人類所得任意安有b因而私法所可擔負之任務，止于順乎自然法則而作規(guī)定。[1]所以我們不能任意破壞這些法則，否則就等于違背了自然法則。在現代市場經濟中，商業(yè)銀行、保險公司、證券公司、信托投資公司等眾多的金融商事主體都是私法主體都按照意思自治法則和法律的微觀規(guī)制進行決策。經濟分析法學派的代表波斯納說：依照自愿交易的資源轉移，將導致高效率。[2因而支持民族自治地方的財政金融活動不應當是在微觀領域因為如果一旦破壞了微觀主體的正常決策，其結果是得不償失的。而且民族自治地方也必須依法構建自由和有序的金融市場環(huán)境。

 

2.稅法的普適性和公平、效率原則是民族自治地方微觀財政活動的基本要求。

 

財政法在微觀財政法領域體現的是具體的行政法律關系，比較典型的是稅收征管法律關系。在這個法律關系中征管機關和納稅義務人的行為應當按照基本的行政法律規(guī)則行事。納稅人的納稅申報、稅務和繳納稅款行為與征管機關的征收、稽查、強制措施等行為都不能以發(fā)展某地區(qū)的經濟為理由而加以改變。這是因為“稅法是體現稅的形成特征和規(guī)則所在”[3，“稅法的普適性，既是法制和時代的要求，也是公平、效率的要求。同時還是稅法的基本原理和原則的要求”。[4]稅收本身的規(guī)律在民族自治地方不會有所改變。而且民族自治地方應當按照法律的要求提高本地區(qū)的行政執(zhí)法水平，國家也應當對民族自治地方的執(zhí)法水平給予合理的支持和監(jiān)督。尤其是我國加入WTO以后，稅收執(zhí)法應當遵守WTO的非歧視原貝IJ、透明度原則、統一實施原則、司法審查原則的要求。這樣我們沒有在民族自治地方的微觀行政法律規(guī)則上變通的可能性，而且民族自治地方也必須努力使自己的微觀領域的法治狀況符合法律的要求，用體現市場經濟規(guī)律的規(guī)則來營造良好的法治、經濟和社會環(huán)境。

 

二、我國財政立法與民族自治地方的經濟發(fā)展問題

 

民族區(qū)域自治法第六章規(guī)定國家支持民族自治地方的資源開發(fā)項目和基礎設施建設、企業(yè)的技術創(chuàng)新、農林牧產業(yè)和區(qū)域經濟發(fā)展，這些都需要財政政策的支持，因而也就需要在相關財政立法中得到體現。從我國的財政法律體系來看，包括預算法、稅法、國債法等法律部門。但是，在我國的財政法律部門中還缺少一個特別重要的法律部門一轉移支付法。轉移支付法調整的是國家的財政資金如何向特定主體或區(qū)域轉移的問題，只有規(guī)范合理的轉移支付制度才能很好地扶持落后地區(qū)和弱勢群體。所以建立有效的轉移支付制度對于落實民族區(qū)域自治法有關財政政策具有十分重要的意義。

 

1.預算的法治化是實現對民族自治地方財政支持的最根本前提。

 

我國于1995年開始以法律的形式規(guī)范國家的財政預算活動，建立了分稅制為基礎的財政預算制度，基本上是符合市場經濟需要的。但預算法仍然有許多制度缺陷，在支持包括民族自治地方在內的落后地區(qū)經濟發(fā)展方面更是有很多不足。民族區(qū)域自治法規(guī)定民族自治地方有較大的財政自主權，應當說這是有利于保障民族自治地方經濟發(fā)展的。但是由于民族自治地方本身的財力是比較弱的，光有財政自主權不足以促進本地區(qū)的經濟發(fā)展，所以從預算制度上保障民族自治地方經濟發(fā)展己經是十分必要了。

 

(1)預算法應當與民族區(qū)域自治法有關預算資金安排的規(guī)定加以協調，對于中央預算和地方預算如何支持民族自治地方的經濟發(fā)展做出明確規(guī)定。而現行預算法僅在第31條中規(guī)定了中央預算和有關地方政府預算中安排必要的資金，用于扶助經濟不發(fā)達的民族自治地方的經濟文化建設事業(yè)。而該條規(guī)定實施起來是十分困難的，沒有可操作性。民族區(qū)域自治法第59條規(guī)定了國家設立各種專項資金和臨時性的民族補助專款，但該規(guī)定并沒有在預算法中得以體現，所以預算法應當做出相應的規(guī)定，明確上述各項專項資金的預算編制。

 

(2)我國預算法的一些基本原則也是不利于對民族自治地方實施財政支持的。我國預算法奉行的“量入為出”原則和有關復式預算的規(guī)定對支持民族自治地方的經濟發(fā)展的財政政策有密切關系。“量入為出”原則表面上看可以控制預算支出，防止出現大規(guī)模的財政赤字。但是“這一原則實際上是反映了封閉型經濟條件下政府預算自身收支的內在聯系和運動規(guī)律，是計劃經濟體制下比較行之有效的一種預算收支原則，實質就是計劃經濟的產物”。[51這一原則不能反映政府的財力需求，政府的預算受預期收入影響很大，不利于進行科學合理的財政預算編制。這樣中央和地方預算在安排扶持民族自治地方經濟發(fā)展的預算資金時必然受到政府財政收入預期的約束，因而資金安排也就會受到影響。所以引入西方國家預算法一直奉行的“以支定收”原則，這樣有利于在預算編制中政府加大對民族自治地方扶持的預算開支。

 

在這種預算框架下，政府把扶持民族自治地方經濟發(fā)展看做是客觀的資金需求，進而提高政府的支出效率。另外我國預算法上規(guī)定了復式預算制度，但是卻規(guī)定復式預算的編制辦法和實施步驟由國務院規(guī)定，實際上，我國目前還沒有真正實現復式預算。20世紀90年代中后期開始，政府則不再明確編制復式預算。[6復式預算的最大好處在于能夠把政府的經常性開支(即所謂吃飯財政)和建設性開支(即所謂建設財政)分開，政府能夠把用于經濟建設的支出明確地列出來。這樣有關政府可以把扶持民族自治地方的預算資金列入建設性預算之中，真正實現對民族自治地方的預算扶持。

 

2.合理地運用稅法上的稅收優(yōu)惠政策，促進民族自治地方的經濟發(fā)展

 

稅法一般來說為政府的財政決策提供了一定的空間，政府可以充分地利用稅法所包含的政策手段來促進經濟的發(fā)展。而且稅收政策比預算法的實施靈活得多，因此各級政府可以充分地利用稅收政策來扶持民族自治地方的經濟發(fā)展。

 

民族區(qū)域自治法明確規(guī)定采取稅收政策扶持民族自治地方經濟發(fā)展的項目包括：(1)商業(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè);(2)農業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)等生產條件和水利、交通、能源、通信等基礎設施;(3)合理利用民族自治地方本地資源發(fā)展地方工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)以及少數民族特需商品和傳統手工業(yè)品的生產。但是由于稅法本身的規(guī)律和稅法的復雜性也導致采取稅收政策扶持民族自治地方的經濟發(fā)展存在困難。我國稅法目前對上述項目采取稅收政策專門扶持的立法非常之少，只是在増值稅的免稅中規(guī)定，對國家定點企業(yè)生產和經銷單位經銷的專供少數民族飲用的邊銷茶免征増值稅。作為我國第一大稅種的増值稅一般不能作為支持特定區(qū)域經濟發(fā)展的稅收政策。因為増值稅其征稅目的就是為了能夠促進商品在不同區(qū)域和不同環(huán)節(jié)的無障礙地流通，如果針對不同區(qū)域而采用相應的稅收優(yōu)惠政策，將會破壞増值稅的內在價值。

 

此外還沒有專門針對民族自治地方的上述經濟發(fā)展項目做出稅收優(yōu)惠規(guī)定。要把有關稅法的稅收優(yōu)惠規(guī)定與民族區(qū)域自治法的相關規(guī)定銜接起來是一個很大的系統工程。一般來說作為直接稅的所得稅是實施稅收優(yōu)惠政策的主要措施，“稅收收入的減少便可以成為醫(yī)生在產出下降時開出的良藥。”[8我國的企業(yè)所得稅條例也規(guī)定一些扶持民族自治地方經濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，如規(guī)定民族自治地方的企業(yè)，需要照顧和鼓勵的，經省級人民政府批準，可以實行定期減稅或者免稅。預算法明確規(guī)定了分稅制，即中央和地方財政根據各自的事權來劃分相應的稅收收入。政府在沒有中央財政支持的情況下實施稅收優(yōu)惠政策是十分困難的。我國目前把企業(yè)所得稅列入中央和地方共享稅，這樣民族自治地方政府在實行減免稅政策的同時不會減少本地區(qū)的財政收入，當然在所得稅返還上應盡量對民族自治地方進行照顧。

 

3.國家應當建立轉移支付法律制度，真正解決民族自治地方經濟發(fā)展的瓶頸問題

 

我們上面提到的許多扶持民族自治地方經濟發(fā)展的財政措施，最終都需要轉移支付法律制度的配合。民族區(qū)域自治法充分地看到了轉移支付制度對于扶持民族自治地方經濟發(fā)展的價值。民族區(qū)域自治法第62條規(guī)定：隨著國民經濟的發(fā)展和財政收入的増長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項轉移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，増加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經濟發(fā)展和社會進步，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。西方發(fā)達國家一般都通過轉移支付法來平衡地區(qū)之間的經濟發(fā)展水平。如德國在轉移支付制度方面有《聯邦財政均衡法》，該法以一定方式使聯邦政府的財力能夠在各州之間進行合理配置，以使它們的財政實力相對平均。[9而我國目前仍沒有轉移支付法，我國目前的政府間財政轉移支付制度，是一種非規(guī)范化的、過渡性的，新舊制度的混合體，[10]因而民族區(qū)域自治法規(guī)定的轉移支付措施也就沒有法律保障。民族區(qū)域自治法規(guī)定的對民族自治地方的轉移支付有一般性轉移支付、專項轉移支付和民族優(yōu)惠政策轉移支付。

 

但由于我國目前的財政轉移支付具有很強的隨意性，有許多體制上和結構上的缺陷，因而針對民族自治地方的財政轉移支付很難達到預期效果。有學者在論證西部開發(fā)的財政轉移支付時指出：應在轉移支付目標體系中増大特定目的的非均衡政策目標比重，即要減少一般性補助，増加專項補助”。[11]上級財政應當加大專項財政轉移支付，用于發(fā)展有利于民族自治地方綜合發(fā)展的項目，如農林牧產業(yè)、地方特色經濟、合理的資源開發(fā)，以及改善基礎設施。民族區(qū)域自治法還規(guī)定上級財政應當幫助企業(yè)的技術創(chuàng)新，有關專項轉移支付應當扶持。特別指出的是專項財政轉移支付應當有相當數量的資金用于民族自治地方的人力資源的引進與開發(fā)。所以我國迫切需要建立轉移支付法律制度，以促進經濟發(fā)展的平衡和加強包括民族自治地方在內的經濟欠發(fā)達地區(qū)的經濟和資源開發(fā)。

 

三、金融立法與民族自治地方的經濟發(fā)展

 

金融法律制度對于扶持民族自治地方的經濟發(fā)展是比較間接的，不像財政法律制度那樣可以把資金或者減免稅的政策直接兌現給民族自治地方。在金融法律制度框架下，必須謹慎合理地使用金融政策。因為金融政策關系到國家的貨幣政策是否穩(wěn)健以及維護金融安全。民族區(qū)域自治法第57條規(guī)定：國家根據民族自治地方的經濟發(fā)展特點和需要，綜合運用貨幣市場和資本市場，加大對民族自治地方的金融扶持力度。”一國的金融市場體系是由貨幣市場和資本市場構成的，而這些市場領域法律到底能夠提供多少優(yōu)惠政策還是一個值得研究的問題。

 

1.金融立法應充分利用貨幣政策工具為民族自治地方的經濟發(fā)展提供資金支持。

 

我國基本建立了貨幣市場的法律制度，形成了以中國人民銀行法和商業(yè)銀行法為核心的貨幣市場的法律體系，但是這些法律制度中都沒有扶持民族自治地方經濟發(fā)展的規(guī)定。所以我們必須認真研究有關貨幣市場的法律制度，使之能夠與民族區(qū)域自治法相配套。根據民族區(qū)域自治法第57條的規(guī)定：金融機構對民族自治地方的固定資產投資項目和符合國家產業(yè)政策的企業(yè)，在開發(fā)資源、發(fā)展多種經濟方面的合理資金需求，應當給予重點扶持。”此外，根據民族區(qū)域自治法的規(guī)定，企業(yè)技術創(chuàng)新、商業(yè)和醫(yī)藥企業(yè)的發(fā)展，國家的金融政策也應當給予扶持。而在貨幣市場的金融立法上，沒有關于扶持民族自治地方經濟發(fā)展的規(guī)定，而且貨幣市場上的優(yōu)惠政策還受貨幣市場的特殊規(guī)律的制約。對于商業(yè)銀行來講，它對于自己的信貸管理是以資產的質量和效益為核心。

 

世界各國對商業(yè)銀行的監(jiān)管一般要服從三個原則：安全性、有效性和規(guī)模性。因而從商業(yè)銀行的運行規(guī)律上講，它一般不愿意把資金投向民族自治地方，因為這樣商業(yè)銀行有比較大的風險，而且收益率也比較低。所以國家不能為了扶持民族自治地方的經濟發(fā)展而責令商業(yè)銀行向自治地方貸款，這是違反貨幣市場規(guī)律的。因此在貨幣市場上采取扶持民族自治地方經濟發(fā)展的政策主要靠央行的貨幣政策。根據中國人民銀行法的規(guī)定，央行的貨幣政策目標是以貨幣市場的穩(wěn)健運行為核心的，穩(wěn)定幣值、經濟増長、充分就業(yè)等都是央行的政策目標，“但是，中央銀行并不能對這些目標加以直接控制，而只能通過貨幣政策工具對它們施加間接的影響和調節(jié)，使進入中央銀行的目標區(qū)。在充分考慮貨幣市場的經濟規(guī)律和法律制度的情況下，有關貨幣市場的法律制度可以采取下列措施扶持民族自治地方的經濟發(fā)展。

 

(1)立法應當規(guī)定中央銀行運用其貨幣政策工具扶持民族自治地方的經濟發(fā)展。根據中國人民銀行法的規(guī)定，央行的貨幣政策工具主要有:存款準備金、基準利率、再貼現業(yè)務、貸款業(yè)務和公開市場業(yè)務。中央銀行使用再貼現業(yè)務和貸款業(yè)務兩個貨幣政策工具扶持民族自治地方是可行的。中央銀行可以對那些開展符合民族區(qū)域自治法規(guī)定扶持民族自治地方經濟發(fā)展貸款項目的商業(yè)銀行給予再貼現或者央行貸款支持，以鼓勵他們向民族自治地方提供資金。這種作法應當在中央銀行法中有明確的規(guī)定，并且要與民族區(qū)域自治法相互配套。

 

(2)通過政策性銀行的直接貸款促進民族自治地方的經濟發(fā)展。我國借鑒國際上的作法，于1994成立3家政策性銀行，即國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行和進出口銀行。政策性銀行的資本金由國家投入，貸出款項一般是專款專用，不具有派生存款和信用創(chuàng)造功能。政策性銀行具有很強的引導投資功能和補充功能，解決商業(yè)銀行不愿投資的領域缺乏資金的問題。但我國政策性銀行的運營還處于中央政府指揮和命令之下，其運營缺乏法治化的運作機制。有關政策性銀行的法律規(guī)定，只見于中國人民銀行法第35條的規(guī)定：中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業(yè)務，進行指導和監(jiān)督。該規(guī)定過于原則，對政策性銀行的貸款導向和資金安排沒有任何規(guī)定，這將可能導致把國家的資金貸給自己的關系戶。所以政策性銀行資金投向的法治化對于民族自治地方的經濟發(fā)展十分重要。在立法的改革過程中要把扶持民族自治地方經濟發(fā)展的內容和政策性銀行的資金投向都在中央銀行法中加以規(guī)定。

 

2.利用資本市場上的國家風險投資基金孵化民族自治地方的創(chuàng)新型企業(yè)。