導語：如何才能寫好一篇監察法實施條例的意義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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案例1：西安市雁塔區某中學一名初二學生，在課外活動期間做雙支撐擺動前擺下動作，結果動作失常，從雙杠上跌落，造成事故。

分析：在本案例中，很明顯學生動作失常是事故發生的原因，在事故責任的劃分上，學校只對學生承擔教育、管理和保護的責任，因此，學校不承擔任何責任，事故造成的損失由受害學生個人來承擔。

實踐調查與反思：在筆者的調查過程中，經常會目睹此類事故的發生，在體育課堂上體育教師的保護措施都很得當，并未造成多大的傷害，事故主要發生在課間或者課外活動中。在對體育教師的調查中發現，有93.7%的體育教師認為學生技術動作錯誤是學生體育傷害事故發生的主要原因。學生是學習的主體，教師所教的技術動作都要學生不斷的學習與練習來完成。而在課間或課外活動期間，學生由于嬉鬧或心理上松懈，并沒有按照運動的規律去進行操作，這時就會極易發生意外事故。

案例2：2012年5月，西安市某中學學生唐某在參加學校田徑運動會長跑比賽中，在最后200米沖刺階段突然摔倒，呈昏迷狀態，隨后在醫院急救了27個小時后死去。唐某的死亡引起了很大反響，經醫院鑒定，死因為“心臟驟停引起猝死”。學校隨即成立專門的事故處理小組，但終因賠償問題未達成一致，家長將學校告上了法庭。

分析：本案中，唐某死亡的直接原因為心臟驟停引發的猝死。后經調查，唐某在入學體檢時，學校發現其患有先天性心臟病，而沒有及時通知本人，或采取必要的治療措施，導致唐某在比賽中心臟病突發。本案中唐某死亡的主要原因表面上看是由于自己特異體質造成的，但實際上學校負有不可推卻的責任。因為學生有特殊體質是必須為學校所了解的，如果學校知道而沒有采取必要的預防措施）導致學生發生事故，那么學校就應該負有責任。因此，本案中唐某的死亡是因學校制度不嚴、管理不善造成的。

實踐調查與反思：在對學生的調查中發現，只有65.3%的學生認為學校認真組織學生體檢，而34.7%的學生認為學校組織的體檢工作只是一種形式，并沒對學生負責。從調查的結果看，學校管理還是存在一定漏洞的，在一定程度上存在發生重大事故的隱患。

學校管理不善是導致學生體育傷害事故的又一原因。學校制度主要包括學校門衛管理制度、學校體育衛生管理制度。這里所提及的學校管理主要指學校體育課、課間操、課外體育活動、學校課余訓練和學生健康檢查的管理。《學生傷害事故處理辦法》第五條規定：“學校應當對在校學生進行必要的安全教育和自護自救教育；應當按照規定，建立健全安全制度，采取相應的管理措施，預防和消除教育教學環境中存在的安全隱患；當發生事故時，應當及時采取措施救助受傷害學生。學校對學生進行安全教育、管理和保護，應當針對學生年齡、認知能力和法律行為能力的不同，采用相應的內容和預防措施?！薄秾W校衛生工作條例》第十四條規定：“學校應當建立學生健康管理制度。根據條件定期對學生進行體格檢查，建立學生體質健康卡片，納入學生檔案。學校對體格檢查中發現學生有器質性疾病的，應當配合家長做好轉診治療，學校對殘疾、體弱學生，應當加強醫學照顧和心理衛生工作?！比欢?，現實中，學校制度不完善、管理不到位的現象依然很多，很多學校并未建立一套嚴格的學校管理制度、學生健康衛生制度，在一定程度上存在發生重大事故的隱患。

案例3：2011年5月，西安市新城區某中學初三學生李某在本校田徑運動會100米比賽中，由于跑道終點處的一處小坑，將其關節嚴重扭傷，花去醫療費近千元。

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問:《食品安全法》中規定食品安全監督管理部門應當依照《食品安全法》和《食品安全法實施條例》的規定公布食品安全信息,為公眾咨詢、投訴、舉報提供方便。那么,食品安全信息將以什么方式向消費者公布?

顧:《食品安全法》解決食品安全的監管問題要靠政府、經營者和消費者共同協作來完成。政府管理部門在對食品安全問題進行監管的同時也要為公眾提供一個交流的平臺,使得消費者對國家的政策信息、食品安全的現狀以及國家采取的措施和措施所起到作用具有清楚的了解,而不是把問題夸大化。信息公開分為向全社會公開和特定環境公開兩方面,要做到“以公開為原則,以不公開為特例”,即在原則上一切信息都應向公眾公開,但是當信息危機到商業機密和國家安全等“特例”時是不予以公開的。

問:《食品安全法實施條例》規定縣級以上地方人民政府應當建立健全食品安全監管部門的協調配合機制,整合、完善食品安全信息網絡,實現食品安全信息共享和食品檢驗等技術資源的共享。此舉意義何在?

顧:在食品安全監管中政府要對食品安全負總責,信息與技術的共享可以使得政府的監管力度大大提高,技術資源以及信息交流平臺,能將我們現有的信息、資源、技術發揮最大的效益。同時可以大大減少工作量,避免不必要的重復帶來的浪費。

問:從1995年的《食品衛生法》到如今的《食品安全法》,兩個字的改變,折射的是我國立法及監管部門對食品安全問題從概念到模式的巨大改變?！妒称钒踩ā烦休d著無比沉重的生命安全與社會成本代價,您對此的看法是怎樣的?

顧:食品安全分為三個層面:1、食品的質量安全即食品中的有毒有害物質對公眾健康的影響,2、食品的數量安全即由于食品供應數量的不足對公眾造成的危害,3、人為的恐怖活動帶來的食品安全問題即人為地在食品中故意加入有毒有害的物質對特定人群造成的健康危害;食品衛生也有三層意思,分別為:1、食品要具有無毒無害的特性;2、食品要具備固有的營養素;3、食品要具備特定的感官性狀?，F在中國的食品安全問題尤為突出,故我們首先要解決食品安全問題,《食品安全法》要從本質上解決我國現在的食品安全問題。

問:《食品安全法》首次明確食品生產經營第一責任人,并加大對違法的第一責任人的處罰力度,請問什么是第一責任人,加大處罰力度會為消費者帶來哪些實惠?

顧:所謂的第一責任人就是食品的生產企業,一個好的食品不是靠政府監管出來的,而是生產企業生產出來的,所以要求生產企業生產出來的產品要對社會,對消費者負責。

對于第二個問題,過去我國的食品安全問題高發的一個主要原因是因為生產者的違法成本低,提高其違法成本要從提高市場監察頻率和加大處罰力度兩個方面同時進行,《食品安全法》在這兩個方面都加大了打擊力度,提高違法成本。同時還提出“民事賠償優先”的政策,即當違法者同時觸犯了刑法,行政法以及民法等法律時,首先賠償民事違法應當賠償的份額,然后在考慮其他違法賠償。從“刑事賠償優先”到“民事賠償優先”可以看出《食品安全法》將消費者的利益放在首位,更好地保護消費者的合法利益。

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關鍵詞：明代監察立法；明代監察體制；行政監察

1.明代監察體制和實踐

（1）明朝監察體制概述

明朝監察制度是在總結歷代監察制度的基礎上，大體上包括御史制度、言諫制度、地方監察制度等，這些制度大都由前代沿襲而來，到明代逐漸發展并完善的。明代統治者總結了歷史上各朝各代治理國家的經驗，對于官吏的監督與糾察、強化“天子耳目”的作用有著深刻的認識。正是這樣的認識，使的自明太祖朱元璋開始就極度重視監察，明代的監察制度也經歷了一系列的演變。洪武十三年后，朱元璋設立新的監察機構―都察院，兩年后又對其內部機構設置進行了調整，從而完成了臺、察合一的制度創新，明成祖朱棣等后來的統治者也對其相繼進行了改革。

（2）中央監察機構設置

都察院作為專門負責維持封建國家機關以及官吏綱紀的部門，“職責糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司”，是全國最高監察機關，總攬全國監察事務，其主要工作人員是各種御史。都察院的長官有左右都御史，下面設立都察御史若干人，分巡全國各省，稱作十二道都察御史。每道有監察御史三至五人，大體上以一省為一個范圍。監察御史都駐在京師，有事帶印出巡，事畢回京繳印。明末，監察御史分為十三道，共有一百一十人督察院的御史是最直接維護朝廷封建統治利益的人物，所以他們的官職級別較低，但權力極大，這也強化了中央對百官的監察權力，旨在加強皇權、使各衙門不能獨斷，促成了明朝高度中央集權的君主專制之制度的建立。御史的委任權屬皇帝，而并非吏部，這保證了御史在行使權力時不受干擾。御史監察范圍廣泛，權大威重明朝上至官府，下至民間，無一不在監察之中。因此在官員的選用和任命上，明朝極其慎重，要求嚴格。

（3）地方監察機構設置

明朝在地方采取的監察制度主要有提刑按察使司，巡按御史和總督巡撫等。明初，朱元璋設立了提刑按察使司，其職責是執行對地方的司法和監察，是地方常設的監察機關，全國共十三司，總督巡撫制度是明代行政監察制度中的創新，是一種自上而下，垂直領導的政治制度。由于省級行政機構中三司分立的體制由于在一省之中缺乏集中統一、豎強有力的領導，地方上的許多政事不能及時地處理。而督撫制度的創建目的就是為解決地方政治體制中行政事務處理效率低下的問題。除了地方監察機構，朱棣時期還確立了巡按制度。巡按御史由十三道監察御史中選取，職責是代天子出巡地方，也稱作“巡方御史”，一般只負責監察事務，權力極大。

（4）廠衛制度

明朝的監察制度雖然高度的完整化和體系化，但主要還是建立在古代監察法制不斷發展的基礎上，而廠衛機構的設這則具有真正的明代特色。中國古代歷朝的封建統治者都不同程度地任用特務，秘行伺察，以加強對官吏的控制和人民的統治。但是，明朝開始將特務監察組織自直接作為國家機構的組成部分。這種暗訪的監察形式的出現，也標志著明朝專制主義統治的極端發展。在明朝時期，特務監察機構可是完全公開化的組織，當時的特務人員一般都出自東廠和錦衣衛，合稱“廠衛”。錦衣衛全稱“錦衣親軍都指揮使司”，由明太祖朱元璋設立，前身為“親軍都尉府”，屬于侍從皇帝的軍事機構，兼管偵察、逮捕和審訊等事，下設鎮撫司。東廠全稱“東緝事廠”，由明成祖朱棣創建，是世界上最早設立的特務情報機關，偵緝范圍非常廣泛，包括朝廷會審大案到平民百姓的日常生活等。

2.當代中國監察法制概述

（1）中國當代的監察立法和監察體制

《中華人民共和國行政監察法》

為了加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，以《中華人民共和國憲法》為基礎，制定本法。1997年5月9日公布施行。自實施以來，《行政監察法》對于完善我國行政監察制度，保障監察機關依法行使職權、履行職責發揮了重要的作用。由于社會現實的變化和發展的需要，2006年監察部啟動修改工作，2010年10月1日起修改后的《行政監察法》正式施行。修訂后的《行政監察法》內容上主要包括總則p監察機關與監察人員p監察機關的職責p監察機關的權限p監察程序和法律責任以及附則等共7章51條?！缎姓O察法》的頒布施行，明確了監察工作的對象和范圍，規定了具體的行政監察方式，賦予了監察機關的職責，對監察機關的體制作出了說明并且完善了監察工作的程序。是我國目前行政監察工作最可靠的法律基礎和依據。

《中華人民共和國行政監察實施條例》

隨著改革開放的不斷發展，社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，行政管理體制改革的不斷深化，反腐倡廉工作深入開展，監察機關面臨著許多由新的社會現狀所產生的情況和問題。同時，依法治國、依法行政的不斷推進和我國社會主義法制水平的不斷提高，對監察機關依法監察也提出了更高的要求。為適應社會形勢的發展和行政監察工作實踐的客觀需要，制定了《行政監察法制條例》，對《行政監察法》的某些條款進行必要的細化和解釋，并對其在實施中的一些問題作出規定和說明。2004年9月6日國務院第63次常務會議通過了《行政監察法實施條例》。

（2）我國當代監察體制

從目前我國各級行政監察機關的機構設置來看，中央一級的行政監察機關的組織形式是國務院所屬的部，即監察部；個別省的省級監察機關的組織形式是本級人民政府所屬的委員會，即監察委員會，絕大多數省的監察機關的組織形式是本級人民政府所屬的廳（局），即監察廳（局）。

3.對明代監察法制的思考和借鑒

明朝監察法制建設是中國古代政治文明和法律文明的重要成果，也是在幾千年的歷史發展中人類智慧結晶的體現，其所包含的合理成分及其積極因素對于當前我國建設具有中國特色社會主義法制，完善社會主義監察制度，加強行政監督，反腐倡廉等，可提供許多的啟示。

（1）建立科學監察機制

就目前我國的監察機制發展來看，首先，監察機關和黨的紀律檢查部門合署辦公，這樣導致的問題即是監察機關并沒有得到其應當具備的獨立性，因此監察機關在開展各項工作時束手束腳，并不能夠充分發揮效果和達到預期成果，監察的效能受到一定的限制。其次，監察機關和檢察院在職權范圍上有重疊，屬于司法監督機關的檢察院一定程度上分擔了監察機構的職權，影響也更大。如本應該從屬于在監察機關體制下的反貪局，現在的設置則是屬于檢察院的內部部門。相比之下，明朝的監察體制則相當嚴密，在由中央都察院p六科給事和地方上提刑按察使司巡按總督等組成的整個成體系化的監察體系保障下，監察權達到不受其他部門干預，獨立行使。當各部的監察官在工作中行使職權時出現分歧時，則由作為最高統治者的皇帝來進行裁決。因此加強監察機關在地位上和職權上的獨立性，使其能夠自主有效的行使監察權，并且保障監察工作人員在工作時不受其他各部門的干涉是有必要的。為完善監察機制的建設，提高監察工作效能，促使監察活動合理有效運作，我國應當適當的加強監察機關獨立性和權威性，如可使全國的監察工作統一受國務院監察機關領導，在每個省級單位設立監察部門來監督審查全省的監察工作。中央可定期從監察總部派出監察人員對各省的監察部門進行考核審查。

（2）加強監察立法

監察立法是整個監察法律體系設置的前提和基礎。明朝的監察法律法規體系是在歷朝歷代的基礎上建立，可說是在監察法律上的集大成者。不僅詳細、有層次地劃分了監察職權的范圍、分工和行使程序，也增加和強化了規范官吏品行作風以及防范官吏犯罪的條款。明代監察法規的種類條令門類繁多，且條文規定非常細致，利于實際操作，全面涉及到監察的范圍和事項。就目前來看，我國的監察立法取得了一定成績，現在己經有《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國行政監察條例》等法律法規。但在法制的健全和完善方面有著明顯的不足。從立法的數量上來講，單純涉及到監察的法律法規的也僅有前面所述的兩部法律，雖然修改后的《行政監察法》在內容上已經較為完整，但依舊無法形成體系，因此相關的配套法律法規還有待建設。在法律的細節規定上也存在著一定紕漏，如《行政監察法》的規定中，未能強調出監察立法的獨立性。內容上比較重視對官員違法的懲治，對防范方面的注意則不足，且對官員的威懾力也不夠，導致了監察法律法規在制定和實施過程中顯現了盲目性和滯后性。因此，應細致并有目的性的設立法律的內容和條目，加強監察立法的獨立性，完善監察立法的防范性。制定規范公務員的管理、監督舉報、權益保障、及違紀處罰等相關條例和法律法規。

（3）嚴格選任監察官員

監察官員和工作者是整個監察活動最為關鍵的部分，在行使監察工作的過程中，需要有較高職業素養和職業水準的監察工作人員。從古代監察制度的發展開始，選任監察官員時都要具備一套體系化的制度并且將其嚴格執行，只有兼備公正的品德和高尚的道德時才能成為監察人員中的一員。我國的監察體系不夠完備，監察官員和工作者也是良莠不齊，并不能夠很好的完成國家所賦予的監察任務，因此，選拔高素養的監察人員也是當前監察工作的重要任務之一。對于監察工作者的考核、選拔、任職等活動，應當予以完善，做到保證每個人員都是監察工作的核心。在有效實施監察工作的過程中，對于各職位監察工作者的分配和分工也應該提出明確的要求。如明代按照六科十三道都、都察院、六科給事中、總督巡撫三司等職權范圍的劃分，監察工作人員則有明確的目的和方向，既可以依法分別對各個部門和各類政務進行監察，也可避免或者的現象。我國目前的監察制度也應注重對監察工作人員職位以及權利的合理劃分，使得監察官明確其職責，提高其實施監察活動的效率，減少其利用職權漏洞而形成的違法行為。

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一、檢查范圍和內容

檢查范圍：本轄區內使用農民工的各類用人單位，重點是招用農民工較多的加工制造、建設施工、餐飲服務及其它中小型勞動密集型企業、個體工商戶。

檢查內容：主要是用人單位按有關規定支付農民工工資情況，包括為解決拖欠農民工工資問題采取的具體措施、建立支付監控制度、工資支付保障金制度、建筑企業投訴“三級”窗口建立情況、建筑企業勞務分包合同簽訂情況以及用人單位與農民工簽訂勞動合同等遵守勞動保障法律法規情況。

二、檢查方法和步驟

專項檢查分三個階段進行：

（一）宣傳發動階段（2011年12月1日至12月25日）。采取多種形式，廣泛宣傳解決拖欠農民工工資問題和開展農民工工資專項檢查活動的重要意義，普及《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動保障監察條例》、《勞動合同法實施條例》、《省勞動保障監察辦法》、《工資支付暫行規定》、《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》等法律法規知識，提高用人單位和勞動者特別是廣大農民工的法律意識和維權意識，促使用人單位自覺遵守勞動保障法律法規，按時足額支付勞動者工資，并積極推行“農民工工資卡”支付制度。公布鄉咨詢、舉報投訴電話，暢通農民工舉報投訴渠道，引導廣大農民工通過法定渠道依法維護自己的合法權益。鄉勞動保障事務所要組織用人單位對其2011年元月份以來工資支付情況及勞動合同簽訂情況（包括最低工資、加班工資和法定節假日工資支付情況），認真開展自查自糾，對存在的問題提出整改方案，并將自查情況及整改方案按規定的時間報鄉勞動保障事務所。對存在拖欠、克扣農民工工資問題的，要在整改方案中詳細說明拖欠、克扣的數額、涉及人員的數量及人員招用的來源、拖欠時間、產生拖欠的原因等，并制訂具體可行的償還計劃。

（二）執法檢查階段（2011年12月26日至2012年1月25日）。鄉聯合執法檢查小組組織人員，集中力量對用人單位進行檢查，發現問題，及時進行調查處理。

（三）分析總結階段（2012年1月26日至31日）。鄉勞動保障所對本鄉專項檢查的情況進行匯總分析，梳理存在的問題，提出解決問題的對策及相關政策建議，并及時將專項檢查書面總結上報縣專項檢查領導小組辦公室。

三、工作要求

（一）提高認識。各用人單位、各村民委員會要充分認識解決拖欠農民工工資問題的重要意義，認真自查，配合抽查，確保專項檢查工作順利完成。

（二）加強領導。為加強對這次專項檢查活動的組織領導，鄉勞動保障、工會、公安、財政等部門聯合成立“鄉農民工工資支付情況專項檢查領導小組”（名單附后），領導小組下設辦公室，辦公室設在鄉勞動保障事務所。領導小組要抽調專門人員，明確工作責任，加強一線檢查力量，保證執法檢查效果。對投訴舉報的拖欠農民工工資問題要及時組織調查處理。

（三）認真做好材料報送和專項檢查總結工作。

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一、PPP釋義

從PPP項目定義出發，PPP，即“政府和社會資本合作”，其通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。也可理解為，政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。從定義的特點可以看出，PPP項目指向的標的物為公共產品和公共服務的供給，需要注意的是，這不僅僅是指產品，而是指產品和服務的供給活動。

二、房企需厘清的法律層面問題之一：服務采購的實質

房企首先要認識清楚PPP項目標的的法律性質。從PPP項目的典型模式出發，其主要包括經營性項目、準經營性項目和非經營性項目，三類項目的共同特點是時間長、投資大，關系到社會公共產品和公共服務的供給質量和效率。

有關政府采購法的調整對象，政府采購法第二條作出了規定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”而政府采購法中關于服務的定義是，“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！?015年3月實施的政府采購法實施條例（以下簡稱《條例》）則進一步明確：“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務?！?/p>

從研究法律關系的基本特征角度出發，先要對政府采購PPP項目的性質是歸屬于貨物采購，工程采購還是服務采購進行界定。從前述法律文件定義宗旨可以看出，無論哪個部委的規范性文件，均表示認同的觀點為：在PPP模式下，社會投資人除負有建設生產和提品的義務外，還負有將PPP項目進行全生命周期過程管理與維護的義務，并同時具有基于該綜合義務的履行而獲得合理投資回報的權利。

鑒于實際操作中PPP項目，尤其是基礎設施項目，多采取“建設期+運營期”的操作模式，如高速公路PPP項目合作模式中約定合作期限為20年，3年建設期，17年的運營期，運營期內社會投資人向公眾提供公共產品服務，政府方需賦予社會投資人一定的特許經營權。由此看來，因在項目建設交付使用后的17年的時間內，需要社會投資人提供方便高效的公路運輸管理服務，已獲得相應的收費權回報，故將PPP項目的采購活動性質界定為服務采購較為適當。

三、房企需厘清的法律層面問題之二：政府采購法調整更適用并具可操作性

實踐中，政府采購PPP項目應適用政府采購法體系還是招標投標法體系已成為又一法律疑難。

基礎設施和公用事業PPP項目的表現形式多為特許經營，而政府采購PPP項目還包括了非經營項目。根據前述PPP項目標的特點的分析，如歸于服務性質，則無論是特許經營項目還是非經營項目，應當按照政府采購公共服務的方式，納入政府采購法調整的范圍。

但需要注意的問題是，招標投標法第二條規定，在中國境內進行的招標投標活動應當適用本法，據此可以推定，政府采購服務如采用公開招標和邀請招標方式，亦應當遵循此法，除非政府采購法對此另有明確規定。實際上，政府采購法第四條的規定是，“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法?！笨梢娖渲胁⑽瓷婕罢少彿栈顒印＞o接著，《條例》第七條明確，“政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例?！睏l文中明確的是與工程建設有關的服務，即勘察設計與監理，而特許經營期間的管理服務活動，并非前述與工程建設有關的服務內容。如此按照《條例》的規定，應當適用政府采購法及其實施條例，但畢竟該條例為行政法規層級，如果與招標投標法產生沖突，則應當由立法機構予以解釋。

當然，在其他效力層級的文件中也存在一定的沖突，如財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，以下簡稱“215號文”）中明確了PPP項目的采購管理辦法，六部委25號令中則規定，采用招標和競爭性談判等競爭性方式選擇社會投資人。

可以看出，兩部大法并未對特許經營項目的服務采購作出明確規定，但其他效力層級較低的文件均有各自相應的規定，筆者認為立法機構應當通過修法或立法來解決這一問題。

此外，招標投標法中僅規定了公開招標和邀請招標兩種招標方式，而政府采購法第二十六條則規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源五種采購方式，以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式?？紤]到PPP項目的采購需求和合同通常較為復雜，往往事先難以詳細及清楚的描述，因此采用招標方式的條件不夠充分，適用政府采購法調整更具可操作性。

四、房企需厘清的法律層面問題之三：PPP項目合同的法律性質兼具民事合同與行政合同雙重屬性

政府采購PPP合同的性質在理論界與實務界存在較大爭議，主要表現為行政合同與民事合同之爭。政府采購法第四十三條規定：“政府采購合同適用合同法”，該條文實際已在立法層面將政府采購PPP合同定性為民事合同，但鑒于PPP合同中涉及特許權授予等諸多政府行政行為，因此，筆者認為，政府采購PPP合同應屬于復合法律關系，兼具民事合同與行政合同雙重屬性。

在2015年《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中則將政府特許經營協議定性為行政協議。針對如此定性的理由，最高院并未進行解釋。有學者認為，《解釋》與2014年修訂的行政訴訟法第十二條第十一項一脈相承。行政訴訟法已將特許經營協議劃入了行政協議的范圍，最高法院司法解釋也只能在既定框架下做些彌補。因此，《解釋》第十一條的目的是強調人民法院在收到社會資本一方告政府不履約的案件申請時，必須立案，解決的是民告官的案子難以在法院立案的現實困境。

筆者認為，盡管在PPP項目操作過程中涉及政府行政行為，如特許權授予、價格聽證、立項審批、績效評價、稅收優惠等方面，但PPP項目采購合同體現的是政企雙方一致的意思表示，與民事合同的意思自治原則完全契合，政府在PPP項目中的雙重身份是由PPP項目的特點決定的，且政府行政權的行使是政府作為PPP項目合同當事人一方履行自身合同義務的表現。同時，《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》中規定：“在PPP模式下，政府與社會資本是基于PPP項目合同的平等法律主體，雙方法律地位平等、權利義務對等，應在充分協商、互利互惠的基礎上訂立合同，并依法平等地主張合同權利、履行合同義務?！币虼耍少廝PP項目合同仍應定性為民事合同為宜。

另外，從產生爭議予以救濟的角度考慮，倒是可以客觀的將有關行政活動和民事活動分開，涉及民事活動的部分，交給民事審判解決更能體現對民事交易活動的尊重和誠信，如此的話，則政府采購PPP項目的爭議可以考慮約定通過仲裁的方式來解決了。

五、房企參與實踐之一：編好標書并全面有效投標響應

一是背景、沿革和使命。自2014年起，本市財政支出的房地產項目首次正式啟用電子招投標方式。這是繼2011年采用招投標形式后的一次重大轉變。尤其對于投標方帶來一定的挑戰并提出了全新的要求。無論從技術部分的層面，還是商務部分的層面，其形式內容和操作步驟方法等都有了革新。房企在承擔電子投標任務時，應改進投標流程和方式，并做全新的技術響應。主要體現針對性和創新性。

二是技術核心文本的制作響應及效果。針對招標文件的具體要求，根據技術響應和偏離修正等一系列規范規定，結合整體項目工作的內容和特點，要重新編制了技術響應文件。并且，對于核心的技術偏離控制方面，要進行了重點編制。本著“應響應盡響應”的原則，努力做到點面結合，重點突出，面上覆蓋；并緊扣招標總體和細節條款，由點到面，扎實點上，帶動全面；由淺入深，透過表面，剖析入深。從而使響應文本深入細致，便于匯標，力求高效可行，最大限度地獲取得分優勢。主要體現整體性和可行性。

三是電子投標工具的合理高效使用及技術響應優勢的體現。通過對電子投標工具和規程的把握，房企要準確完成有效報名、角色授權、文本制作、文本上傳、技術標識響應和回執生成等一系列重要投標步驟，體現自身的技術優勢。同時要克服時間緊任務重等諸多困難，在最終的評標過程中去爭取好評，獲得理想的得分。主要體現緊迫性和績效性。

六、房企參與實踐之二：針對不同的政采方式運用不同的相機策略

目前，政府采購法規定了五種政府采購方式，房企應根據其不同的內容特點采用相機策略比較如表1：

此外，目前

七、房企參與實踐之三：順應競爭性磋商的新方式

“競爭性磋商”這一適應當前大量政府服務采購需求、PPP合作模式推廣要求的新方式，是在總結此前其他采購方式經驗的基礎之上進行的制度創新。當然，既然是創新就會有需要不斷改進之處，比如在采購人的責任方面幾乎沒有規定，僅憑十年前的《政府采購供應商投訴處理辦法》來解決，恐怕還有不足之處。因此，各方還要共同努力以實現該項制度的不斷完善。

一是競爭性磋商采購方式的適用核心

《競爭性磋商辦法》第三條規定可以采用競爭性磋商方式開展采購的項目有五種情形，其中三項即（二）（三）（五）與《非標采購辦法》的規定相雷同，第（一）（四）項便有所區別。

其中第（一）項規定的是“政府購買服務項目”，之所以作此規定顯然是為了與2015年1月1日實施的《政府購買服務管理辦法（暫行）》相銜接，而且去除有關是否滿足“招標投標條件”的前綴，從一定程度上弱化片面追求招標程序而導致的“價值不符”，將本不屬于法定招標范圍之內的服務項目盡可能引導至充分體現“物有所值”價值目標的“競爭性磋商”。另外，傳統非招標采購方式的“競爭性談判”“單一來源采購”、“詢價”都要以對采購標的的質、量、價在采購活動實施之前就要形成基本判斷作為前提，這顯然與社會服務類型的多樣化以及政府服務需求的深度要求不相適應。而以“競爭性磋商”方式處理“政府購買服務項目”可以解決在政府只能提出服務結果、目標，而對于服務過程、服務方式、服務質量評價還無法確定時，如何通過協商機制比選潛在供應商，以充分適應當前政府對社會服務的廣泛采購需求。

此外，《競爭性磋商辦法》將“市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目”這一以前沒有做出專門規定的內容，納入“競爭性磋商”采購方式適用的范圍。一方面體現國家對科學技術生產力的重視，另一方面也是為了解決部分科研項目供應商不足三家，又不具備“單一來源采購”、“詢價”方式采購的現實難題。

通過以上分析，可以進一步明確：“競爭性磋商”采購方式的適用核心即是政府將逐步交出的公共服務事項以及政府履職所需服務事項。毫無疑問，大量的PPP項目也都會通過“競爭性磋商”方式在政府與投資人之間形成雙向選擇。

二是確立綜合評分法地位，將價格因素做必要限制

在“競爭性談判”政府采購過程中，只要滿足采購文件實質性響應要求，常常是按照價格從低到高排序列出入圍順序，并以報價最低作為確定供應商的通行法則。盡管有時也賦予談判小組專家以其他方式確定供應商的權利，但鑒于標準難以量化，為避免產生歧義或者公正性的質疑，以價格高低來衡量質量優劣成為潛移默化的規則。然而這種規則在服務市場領域，尤其是服務質量量化標準難以界定的情況下，“價低者得”評價體系帶來的不良現象即是無序惡性競爭，并且由于服務不同于貨物，除非采購人接受同一事項的不同供應商提供的服務，方才有可能進行比較從而做出較為客觀的評價之外，往往要到不良后果產生之后才會發現問題。

因此，《競爭性磋商辦法》在政府采購領域確立“綜合評分法”地位，限定價格權值（價格因素所占比重），表面上看是對“價低者得”慣例的顛覆，有效扭轉惡性競爭的局面，實質上是為政府獲取更優質服務建立制度保障。

三是競爭性磋商采購方式在程序方面的些許不同

（一）對公告的規范――增加透明度

雖然和《非標采購辦法》一樣，“競爭性磋商”可以通過公告、供應商庫中抽取、采購人和評審專家推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與采購活動。但對于以公告形式邀請的，《競爭性磋商辦法》對公告平臺應為省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息媒體，以及公告必要內容作了更為明確的規定。

（二）延長部分期間――創造平等且充分競爭環境

《競爭性磋商辦法》將磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止的時間，確定為不得少于10日。較之于競爭性談判所規定的3日，整整延長了7天，期間的延長意味著潛在供應商有更充分的準備時間，一定程度減少因信息不對稱而給供應商之間帶來的不公平競爭。類似的規定還有采購人或機構發送澄清或者修改文件的距離首次響應文件截止時間不少于5日，對此情形競爭性談判規定的是3個工作日。

（三）響應文件可以提前開啟――適應磋商準備工作的需要

對于采用競爭性談判方式時，響應文件應當何時開啟，此前的規范性文件并沒有規定。在實際操作中，采購人或機構不約而同比照招標方式處理，即競談會上在符合規定的供應商到場的情況下當面開啟。雖然《競爭性磋商辦法》對此也沒有直接規定，但是在第二十六條將“響應文件開啟日期和地點”規定為評審報告應當包括的主要內容，以替代競爭性談判中的“評審日期和地點”，這非常細微的差別傳遞出的信號即是在競爭性磋商過程中響應文件是可以在磋商之前開啟的，其目的應當是為了適應采購工作紛繁復雜，以處理可能會出現的在某些知識點上采購方不如供應商專業的情形。

四是彌補部分制度縫隙

（一）擴大重新評審的范圍

《競爭性磋商辦法》將可以重新評審的情形規定為5個，即資格性檢查認定錯誤；分值匯總計算錯誤；分項評分超出評分標準范圍；客觀分評分不一致；經磋商小組一致認定評分畸高、畸低的情形，而競爭性談判此類情形只有2個。對此，一方面強化了采購人的掌控力度，但是另外一方面也為評審的返工率提升買下了伏筆，執行者需要加倍小心才行。

（二）對供應商的自律做出規定

《競爭性磋商辦法》不僅增加了供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金，響應無效的處理機制。而且從此前單方面對采購方、財政監管部門的廉潔自律要求，擴大到對供應商的自律要求，規定磋商小組在評審過程中發現供應商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應當及時向財政部門報告。此舉為采購方對違規供應商的負面評價建立了制度通道。

（三）提升評審專家的獨立性

獨立性是公正評審的前提，一旦喪失了獨立判斷的條件，專家就成了附庸成為傀儡。《競爭性磋商辦法》增加了“評審專家在評審過程中受到非法干涉的，應當及時向財政、監察等部門舉報?！?、“采購人、采購機構不得向磋商小組中的評審專家作傾向性、誤導性的解釋或者說明”等提升獨立性的制度設計，另外還更為進步的賦予了磋商小組合法性審查權，即當磋商小組發現磋商文件內容違反國家有關強制性規定的，有權而且應當停止評審并向采購人或者采購機構說明情況。

（四）進一步強調公平對待供應商

《競爭性磋商辦法》規定采購人或機構可以視采購項目的具體情況，組織供應商進行現場考察或召開磋商前答疑會，但是不得單獨或分別組織只有一個供應商參加的現場考察和答疑會。以減少“量身訂作”等不公平現象發生。

八、房企參與實踐之四：社會投資人的選擇

如果房企參與的政府采購PPP項目中包含工程承包建設內容，如何選擇社會投資人，并解決由具有相應建設能力的施工企業可以直接進行工程建設施工的問題，成為目前各方關注的焦點中的焦點。

按照招標投標法實施條例第九條的規定，可以通過一次招標活動將原本需要兩次招標采購的程序予以合并，當然其招標條件理應包括投資人選擇和承包人選擇兩個方面，此即通常俗稱的“兩招并一招”的做法。筆者認為，根據實踐，具有一定資金實力的施工企業參與了相當數量的BOT類特許經營項目的投資與建設，如果將投資人的選擇與施工單位的選擇機械隔離，違背了市場的客觀規律，影響了社會資本參與投資建設的積極性和充分性。

同時，需要研究的另一個問題是，如果沒有采取招標的方式選擇投資人，而是采用競爭性談判或競爭性磋商方式選擇投資人，投資人中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的原理解釋合并選擇模式。比如，在選擇投資人階段，PPP項目實施機構在其競爭性磋商文件中將選擇工程建設施工企業的采購條件一并列明，并在相應評審方法中予以充分安排，是否可以在投資人中選后直接開展施工活動，無須另行招標選擇施工企業。

筆者認為，競爭性磋商的程序安排與招標投標法規定的招標方式的最大區別包括了是否可以就實質性內容進行磋商談判的規則，故二者選擇中選人和中標人的路徑方法不同，招標法律的規制主要體現了對于工程建設項目承包人選擇的公正性和充分競爭的價值理念，而競爭性磋商的法律規制則主要體現了法律對于技術復雜和項目邊界條件無法確定項目實用性和競爭性的理念。

值得注意的問題是，如在競爭性磋商中采用綜合評分法，但是在磋商環節對于實質性報價、施工組織方案、工期等內容予以談判修正，是否破壞了公開、公平、公正和誠實信用等基本原則。

筆者認為，采用競爭性磋商方式實施的PPP項目，其工程建設的價格、工期、施工組織已經成為投資總額的一部分，其工期、質量和利潤等關鍵施工要素也同樣包含其中，因此通過對投資總額、合理利潤率以及效率指標的評價，即可將工程建設的問題一并予以總體評價，即使進行了相應的磋商，從招標目的和規則統一的角度理解，應當不影響整個采購活動的公平交易性。因此，從競爭性選撥的角度看，即使采用競爭性磋商方式的“兩招并一招”做法，應當可以理解為并未破壞PPP項目選擇投資人的基本法律原則。

筆者建議，基于法律規范的現實操作性，從合法與合理的角度出發，還是應當在今后的立法中作明確規定。有了法律的保障將加快推進PPP項目的落地和實施。不過當下，現實情況是，為了不觸碰法律底線，很多地方政府寧愿采用更為保守的方式，即全部采用公開招標方式。

九、三措并舉：房企參與提高政采PPP項目工作能效

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一、指導思想

以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，以《廣告法》、《廣告管理條例》、《藥品管理法》、《藥品管理法實施條例》和《醫療器械監督管理條例》等法律、法規為依據，以確保人民群眾用藥安全，落實構建社會主義和諧社會為目的，針對我縣當前藥品廣告活動中存在的虛假違法、欺詐和誤導消費者等突出問題，聯合有關部門，明確職責，協調配合，集中開展虛假藥品廣告專項整治行動。

二、整治工作目標

建立新聞媒體虛假違法廣告責任追究制和行業自律機制；加大對藥品、醫療器械廣告的監測力度和對廣告主、廣告經營者、廣告者等廣告活動主體的監管力度；建立違法廣告公布制度和廣告活動主體市場退出機制。通過嚴格監管廣告經營活動，嚴厲打擊利用藥品廣告虛假和誤導消費者的行為，規范藥品廣告市場秩序，維護人民群眾合法權益，促進我縣社會與經濟和諧健康發展。

三、整治工作重點

針對我縣實際，此次藥品廣告整治的重點對象是醫療機構和大眾傳播媒介單位；整治的廣告形式重點是媒體廣告、聲訊廣告和戶外廣告；整治的廣告內容重點是以下五類：

_、以新聞報道形式的藥品廣告。一是在藥品廣告版面不標明“廣告”標記，而使用“專版”、“專題”、“企業形象”等非廣告標記；二是以通訊、評論、消息、人物專訪、專家訪談、紀實報道、報告文學、專家咨詢、科普宣傳等形式藥品廣告；三是在新聞報道中標明藥品生產、經銷企業、事業單位的詳細地址、郵編、電話、電子信箱等聯系方式方法變相宣傳藥品的廣告。

_、以消費者、患者、專家的名義和形象作證明的藥品廣告。尤其是社會公眾人物在藥品（含醫療器械）廣告中以消費者、患者、專家的身份，向受眾推薦商品服務或者介紹商品服務的優點、特點、性能、效果等的藥品廣告。

_、夸大功能、保證療效的藥品廣告。主要是在廣告中對藥品的適應癥或者功能主治、治療效果進行夸大宣傳或者做出承諾或者在廣告中保證或者變相保證治愈各種疑難疾?。粡V告中含有藥品說明書以外的學術理論、觀點，大眾媒介處方藥廣告等。

_、以“講座”、“尋醫問藥”等形式的藥品廣告。

_、通過資訊服務類和電視購物類節目的藥品廣告。

四、整治措施

_、對虛假藥品廣告行為進行綜合整治：

（_）藥品廣告只允許做品牌形象廣告。

（_）藥品廣告一律實行樣件審批。

（_）所有藥品廣告強制規定標注“提醒消費者注意廣告的公信度”的醒目字樣。

（_）對違法廣告費用的計算在難以收集正式的合同發票、取證困難或廣告費用明顯不能反映實際情況下，一律按照廣告者、廣告經營者在物價和工商部門備案的《廣告服務收費價目表》的標準執行，處罰幅度從嚴從重掌握。

（_）強化廣告法律法規培訓。凡因虛假藥品廣告，性質惡劣的媒體、廣告經營單位、業主單位的負責人、廣告審查員，要參加廣告法律法規的集中學習培訓。

_、加大查處力度

（_）查處一批典型虛假違法廣告案件，對社會影響惡劣、情節嚴重的虛假違法廣告案件，要發現一起，查處一起。要追根溯源，對違法的廣告者、廣告經營者、廣告主一查到底；對符合追訴標準，涉嫌虛假廣告罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。對在專項整治期間，公然頂風作案、屢犯不改的，要加大處罰力度，從嚴處理。

（_）曝光一批典型虛假違法廣告。由工商行政管理部門將查處的典型虛假違法廣告案例定期在工商紅盾信息網和省、市主要媒體的相關欄目上進行曝光、點評、警示等。

（_）撤銷一批廣告審批文號和證明文件。對不按照廣告審查機關審批的樣件、屢犯不改的廣告主，除依法查處外，應及時提請撤銷其廣告審批文號和證明文件。

（_）吊銷一批違法性質嚴重的廣告主、廣告公司營業資格。對利用虛假廣告惡意欺詐、造成不良政治、社會影響以及違法違規現象突出、屢禁不止的廣告主、廣告公司，要吊銷其營業執照或取消其廣告經營業務。查處廣告案件中發現的無證經營、非法行醫等要堅決予以取締。

（_）通報、處分一批違法廣告新聞媒體單位。對廣告審查制度混亂、把關不嚴、違法問題突出、違法率居高不下、不配合執法機關調查取證的媒體單位，采取聯合通報、暫停部分廣告業務、取消廣告經營資格、提請新聞媒體主管部門對相關責任人進行黨紀政紀處理等措施。

（_）追究部分新聞媒體單位領導責任。對虛假違法廣告造成不良政治、社會影響，危及社會穩定，或在這次專項整治工作中整改不力，問題突出的新聞媒體單位，由主管部門、監察機關和糾風辦追究新聞媒體單位領導責任。

五、實施步驟和時間安排

第一階段：動員部署階段（____年__月__日前）。制訂整治虛假藥品廣告工作方案，組織召開動員會議，要求全市工商系統統一思想認識，將藥品市場整頓規范工作列入今明兩年工作的重要內容，積極行動起來，采取多種形式，大力宣傳的整頓的意義和要求。

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（一）內部行政程序在我國的存在現狀在有法的效力層級上規定內部行政程序的，主要有以下四類法律文件規定：第一類，借由行政組織法性質的相關法律給予的規定，例如：《中華人民共和國地方各級人民代表和地方各級人民政府組織法》第四章14個條文中規定內部行政程序的有6個，《國務院行政機構設置和編制管理條例》25個條文中規定內部行政程序的有11個，《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》33個條文中規定內部行政程序的有9個。第二類，借由公務員法給予規定，例如：《中華人民共和國公務員法》107個條文中規定內部程序的有34個，《行政機關公務員處分條例》第五、第六章共用13個條文規定內部行政程序。第三類，借由監督法給予規定，例如：《中華人民共和國行政監察法》第五章專門用15個條文規定監察程序，《中華人民共和國行政監察法實施條例》第四章專門用16個條文規定監察程序。第四類，借由程序法規定，由于我國目前還沒有統一的行政程序法典，所以，有關內部程序是規定在地方性的行政程序規定中，如《湖南省行政程序規定》178個條文中涉及內部行政程序的就有43條，《山東省行政程序規定》139個條文中涉及內部行政程序規定的有41條。其他行為法法律文件基于實際需要也會少量輔助規定，例如處罰法、許可法、強制執行法等。至于不具有法的形式效力淵源上的各級各類規范性文件中，有關內部行政程序規定的文件數則是海量。涉及內部程序制度類型更是多種多樣，就筆者查閱過的有關內部行政程序規定有，第一類為適用隸屬關系的：命令程序、指導程序、建議程序、審核程序、批準程序、決定程序、交辦程序、請示程序、報告程序、授權程序、考核程序、備案程序、監督程序、追責程序等；第二類為適用非隸屬關系的：協商程序、協助程序、轉辦程序、委托程序、權限爭議解決程序等；第三類為保障性程序：主體資格認定程序、回避程序、行政記錄制度、程序行為效力阻截制度、期限制度等。

（二）內部行政程序現行規定的實例分析規定內部行政程序的各級各類規范文本數量不可勝數，逐一分析幾無可能。故筆者試以代表組織法的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》為樣本，以行政程序構成要素系統論為分析依據，在分析該法規定的內部程序制度基礎上，歸納并回應現行內部行政程序存在的問題。行政法學界主流的認識是，“行政程序就是行政行為的步驟、順序、時間、方式要素構成的行為過程”。這就是標準的“四要素說”。構成行政程序的四要素是彼此聯系，相互作用的一個能動性系統，通過整體的能動性系統來實現程序的核心功能，“程序的公正性的實質是排除恣意因素，”。任何一個子系統發生變化，必將影響整個系統的變化。變化可能是量變，也可能是質變。為積極發揮程序系統的正向功能，反規避的程序保障性制度設定也就必不可少。1.步驟是“行政行為的構成‘元素’，是組成行政程序過程的環節”。行政程序正是在這一個又一個的步驟組成中存在的，也就是這一個又一個的步驟聯系中成為一個過程和流程的”[6]。環節即為步驟，指向是將行政行為作為過程的分解，例如一個處罰行為可被分解四個環節：取證、聽取意見或聽證、決定，告知，這里的取證或決定即作為處罰行行為這一行為過程的環節。仔細觀察，這里的環節或曰步驟依然可以再細分，例如，就取證而言，就有表明身份、調查、核實等更為細化的環節。一個步驟到底要細密化到什么程度才能既保障行政權力行使的基本公正性又不損害行政的必要效率？這就對程序的步驟提出一個嚴肅的命題。步驟的細密化程度，既受人類認識能力的限制又受認識需要的制約，就其客觀存在而言是無窮盡的。就法律意義而言，步驟的細密度實質上是授予于程序內裁量權的自由度，在這意義上講，細化的程度取決于程序制定者的法律價值取向。但有一點是可明確的，“絕對的裁量就像腐敗一樣，標志著自由終結的開始”。2.方式“指實施和完成某一行為的方法及行為的結果是以書面的方式還是以口頭的方式作出等”。在這個定義中，行為結果的呈現是以書面的、口頭的、電子化的又或是公開的、秘密的，總之要有一種外在呈現方式，即便是秘密的，至少也要有一個人知曉。故是不難理解的；但是對行為的方法及其外現的把握就不那么容易確信。集體討論決定、領導個人決定、個人審批等，是不是屬于這里的行為方法，如果屬于，則與步驟之間區別何在？為解決這個難題，筆者試著借用運動和靜止的辯證關系給出解答：步驟是在程序運動中考察運動過程中的環節；方式是在相對靜止下描述的環節外化形式。方式的形式意義指向的是步驟的外在表現形式。其功能性意義在于，經過該步驟可被驗證。步驟的細密度必定有相應的方式表現，兩者不可分離。方式的公開性也就必然體現程序的透明度。3.時間要素指向的是期限，擴大點還包括時效。程序是行為的程序，任何一個行為必在一定的時間和空間中進行?？陀^上，程序和時間不可分離，但允許人們基于不同的認識需要而隱去時間因素。例如：批準需在8個工作日內完成，8個工作日就是期限；8個工作日未作答復則為默示否決，這就是時效。時間要素的意義，首要在于促進行政權行使的效率。故對時間要素的理解不存爭議。4.順序意指若干步驟之間于時間上的先后關系，此步驟在先，彼步驟在后。理解上，順序本身是明確的，順序的要旨是促成程序構成的科學、理性。在完成對行政程序構成因素系統的界定基礎上，將這一分析工具運用于《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》規定的內部行政程序制度，試著歸納出內部行政程序有關規定本身的缺陷?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》共33個條文，其中涉及內部程序的規定有9個條文，分別為：第9條規定審核程序、批準程序、備案程序；第10條規定協商程序、決定程序、爭議解決程序；第13條規定審批程序；第16條規定審核程序、批準程序；第18條規定審批程序；第21條規定監督程序；第22條規定處理程序；第23條規定上報程序；第26條規定處分程序。從對內部程序的步驟和方式的規定看，所有的程序步驟規定都只是停留在那么一個“概念”上，而沒有從方式上進一步給予明確。事實上，對內部程序規定做這樣的“技術處理”幾乎是所有涉及內部行政程序規定的慣用方法。為保證分析的有效性和普遍適用性，可以于該法規定中任取一程序制度進行系統化的分析，但為了直觀的需要，暫取樣該法第9條規定中規定的審核程序。何謂審核？審核是指“即審查、核實申請是否符合有關法律規定的條件”。首先，就步驟而言，該條文規定“……由本級政府提出方案，經上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準”；審核由2個步驟構成，分別為:申請的提出、審查核實。其次，就方式看，該條規定實在看不出審核的外在方式。再次，就順序看，提案在前審核在后。最后，就時間看，未有明確期限規定，是一天或是十年八年未知。但不是說審核沒有時間，有審核行為就必有時間，哪怕就是一瞬間，不影響時間所指的期限存在。以程序構成要素系統論綜合分析：①步驟的細密化程度依賴于可見的方式判斷。該條規定的方式就“大有文章”，到底是以什么方式？實踐操作理性告訴人們，審核的方式有兩種：一是初審，也稱之為形式審，即書面審查文字材料所提供的信息符合法定標準條件即可；二是實質審，實質審需要全面調查核實書面材料信息的真偽，以達到審核人理性經驗上的確信標準。不同的審核方式，其外化并能為人所感知的客觀存在是不一樣的。由前文論述可知，方式是步驟的外化表現形式，意義在于可驗證性，可證明性。它能有效的限制恣意的產生，指向裁量權的限縮。沒有方式的明確規定，“含糊的、概括的或是模棱兩可的制定法引發了自由裁量權?！逼浜蠊簿筒谎远?，“自由裁量權沒有任何實際限制的現代政府的力量將變成一頭怪物?！边@里的審核方式可能只是最為膚淺的簽字和蓋章。內部程序規范行政權力公正、合理運行的核心功能散失殆盡。②順序是合理的，先提案后審核，而非相反規定。③時間上，沒有明確的審核期限規定，雖然從行為邏輯上可以判斷，判斷點在于是否報上級政府的批準。讓筆者驚嘆的是，不僅是該條沒有明定審核程序的期限，而是整部法律文件不見期限規定。無期限，效率不可知，裁量權幾乎絕對。④程序的保障性制度規定缺失。孤立地的考慮單個具體制度，這樣的判斷很多時候是不公允的。但就整部規定內部行政程序的文件而言，這樣的制度裝置是不可或缺的。更需特別指出的是：有關編制的審核，事關行政權、人事權、財權的配置，涉及巨大利益的分配。但審核程序中為何授予如此“絕對”的程序性裁量權？是否可以從中推知該條文制定者的“用心良苦”？無論如何，在形式上，可以明確理解為，制定條文的技術過于粗糙。

（三）內部行政程序現行規定中存在的問題通過上述的抽樣分析，在行政程序構成要素系統論的觀點指導下，對現行內部行政程序規定中存在的共性問題進行歸納：第一，程序步驟的細密度不夠，賦予行政權力行使者過度的程序本身的裁量權，也可稱之為程序性裁量權過度。如此，也就帶來程序于實踐運行中的可操作性差，一個理性的第三者面對這樣過于簡單化的程序規定實際不知該如何按程序辦事。第二，程序外在表現形式的可驗證性不足。這一規范的缺失，導致行政權力運行過程的程序透明度不高，權力濫用的可能性增強。第三，期限規定大多含糊。期限規定的含糊不清，自然也就降低了權力運行的及時性，從而影響行政權力運行的效率和公正性，同時也給行政權力濫用提供了更多的土壤。第四，缺失反規避程序手段的規定。程序的遵守與否不僅取決于權力主體自身的需要程度，同時也取決于外部的強制的強度。對于易于的行政權力而言，保障性的程序制度設置必不可少。例如：行政記錄案卷制度、程序的效力阻截制度、程序責任追究制度等，能從不同的角度強化權力的行使者遵循程序。第五，現行規定中，各程序制度之間的系統的協同配合性差，從而削弱了程序系統整體功能的發揮。當然，共性不否決個性，就某部具體的有關內部行政程序規定的文件而言，上述問題存在的差異性也是客觀的。但就整體而言，內部行政程序步驟的細密度、內部行政程序方式的可驗證性、內部行政程序的制度保障性三個方面存在的問題更加突出。

二、內部行政程序的程序制度完善

通過借用程序的構成要素系統思維，對現有內部程序制度進行規范上的分析，意在明確現有內部行政程中存在的問題，從而覓得完善現有內部程序制度的路徑，同時也為行政權力正當行使提供可靠、有效的規范依據?！白非笳x（公平），可謂是法律人的崇高目標。然而在現代社會，何為公平和正義，卻是眾說紛紜，莫衷一是。因此，法律人輸送正義，要依據（大體可視為正當的）現行法律?！币虼?，本文的最后任務是在前文歸納的問題基礎上，討論如何在規范意義上對現有的內部程序制度加以完善。

（一）程序要素系統化的路徑內部行政程序作為程序規則集成而言，是由一個一個具體的程序制度構成。一個具體的程序制度又由四個既獨立又相互聯系的因素構成，即步驟、方式、順序、時間構成，同時這四個要素之間是彼此聯系、相互配合，從而于程序制度的整體上發揮程序的功能。因此，完善內部程序制度就必須遵循程序構成的要素。這四個因素當中最具有彈性的為步驟和方式要素，順序和時間主要的是從科學理性和效率意義上考慮，當然也有限制程序裁量的作用，但對順序時間而言不是主要的。1.步驟因素即為以步驟的細密度衡量一個程序制度的操作性與程序性裁量權的強弱。步驟的細密度意義并不僅僅在于操作性，更重要的制度意義是在于控制裁量權，限制程序主體的恣意。之所以這樣說，“行政程序的步驟不是一個純粹的客觀的現象或存在，而最終是由法律設計出來的，是代表著人們追求某種價值目標的愿望，步驟總是與人們對這種程序目標的要求相適應的”，因此程序制度的完善首先來自于程序制度制定者程序意識的升華。提升程序制定者的程序意識，特別是程序的公正性與行政權行使的效率性之間的辯證關系，破除程序對效率阻礙的陳舊觀，就有了極為重要的意義。只有在這樣的程序意識指導下，才有可能設置滿足最底公正性的、必要而又合理的程序步驟。2.程序的方式因素指向的是程序步驟的外在表現，意義在于步驟經過的可驗證性。這就意味著步驟總要以某種可驗證的方式呈現。這樣人們就有了對步驟的經過進行評價的客觀對象，程序的公正性是否確實得到遵守就有了客觀的基礎。所以，內部行政程序完善的客觀標準就在于對程序方式的完善，使得實現程序步驟的方式一定要盡可能明確。方式限制著裁量、限縮著恣意。

（二）程序制度自我保障性的路徑內部行政程序要得到確實的遵守，就必須有相應的激勵機制和反規避程序機制，正是在這個意思上，程序制度需要保障性制度設置。程序限縮的是程序主體的恣意，所以就必然遭到恣意主體的反擊，也即對程序的形式規避與實質規避。如何確保程序得到確實的遵守？在程序既定的情況下，程序主體之所以遵循程序無非來受制自于程序主體內外兩個方面因素的影響：1.程序主體自身因素?！吧媸侨魏涡姓C關管理者關注的頭等大事”，對程序的遵守如若有利于行政機關的生存，則遵守程序的意識也就必然被激發。反應在內部行政程序制度構建上，要有遵循程序免責規則的明確設定。第4期殷玉凡：內部行政程序的規范性研究2.程序主體外部因素。即通過設置相應的程序性約束性規則，強化程序主體對程序的遵守。反映在內部程序制度的規定上，即為完善主體資格認定程序、回避程序、行政記錄制度、程序行為效力阻截制度、期限制度、追責程序等，以反制對程序的規避。具體的程序制度完善遵循上述程序要素系統的路徑。

三、結語

篇8

在農歷牛年即將過去、虎年將要來臨之際，我們今天榮幸地邀請到了省級全部七位政府采購督察員，齊聚一堂共同商討我省政府采購工作，感到十分高興，在此我首先代表省財政廳向大家的到來，以及在這一年來對政府采購工作的關心、支持和幫助表示衷心的感謝！借此機會，由我先向大家簡要匯報一下我省20__年的政府采購工作情況及明年的幾項重點工作，請各位督察員批評指正：

一、20__年我省政府采購工作情況

20__年，省財政廳在省委、省政府的正確領導和省監察廳、審計廳的大力支持下，始終堅持以科學發展觀為指導，認真貫徹落實“兩創”總戰略，圍繞中心，服務大局，按照“依法治稅、為民理財、務實創新、廉潔高效”的財政總體工作思路，深化“實、穩、優”三字訣，認真做好保增長、抓轉型、重民生、促穩定等各項工作，積極推動我省政府采購制度改革向前發展，政府采購工作取得了較好成績。

（一）穩步擴大政府采購范圍和規模

20__年，我省按照政府采購法的要求，堅持“依法采購、應采盡采”工作思路，！不斷擴大政府采購范圍和規模。一是結合浙江實際，統一制定全省集中采購目錄，首次將計算機等25大類通用性較高的項目列入全省統一的集中采購目錄；二是將省公安廳等6個省級部門的政府投資建設工程納入政府采購管理試點，對工程建設項目試編采購預算、采購文件備案和建設資金的國庫集中支付，探索將政府投資建設工程納入政府采購規范化管理的有效機制；三是擴大協議定點采購范圍，在原有協議定點項目基礎上，將9個品目的辦公設備耗材納入定點采購管理。

據統計，20__年全省政府采購預算金額553.11億元，實際采購合同金額483.40億元，比預算節約資金69.71億元，資金節約率達12.6%；其中省級采購合同金額61.59億元（政府集中采購為26.29億元）。全省采購合同金額占財政一般預算支出的比重達到18.21%，高于全國平均8個多百分點。

（二）充分發揮政府采購政策功能

拓展和發揮政府采購政策功能是實行積極的財政政策的重要內容，也是幫助中小企業應對國際金融危機、促進我省經濟轉型升級的應有之舉。為此，我廳積極貫徹落實國家關于政府采購支持自主創新、節能環保的政策精神，進一步加大對我省自主創新和節能環保產品的政府采購支持力度，由各級財政部門牽頭，會同發改、科技、環保等相關職能部門對我省企事業單位研制、生產的自主創新和節能環保產品進行調查，充分發掘我省境內的自主創新和節能環保產品及潛在的供應商，支持其相關產品列入國家的政府采購目錄清單。并制定出臺《浙江省政府采購招標文件范本（試行）》，在評審方法的參考標準中，規定了對該類產品的加分或價格扣除辦法，以體現政府采購對上述產品的支持。

同時，組織召開了中小企業政府采購座談會，分析中小企業參與政府采購的情況，以及如何通過政府采購手段支持中小企業共渡時艱進行討論。結合“服務企業、服務基層”為宗旨的雙服務活動，認真解答省內企業提出的有關政府采購支持中小企業發展和節能環保、自主創新的政策問題，宣講政府采購政策，為省級企業積極利用政府采購政策參與政府采購活動出謀劃策。

另外，按照中央和省委、省政府厲行節約要求，我們對車輛購置、維修保險、會議培訓等項目實行政府采購協議定點管理，并加強政府采購預算執行管理和采購程序監控，嚴控上述一般性行政支出，壓縮行政成本，并取得明顯成效。

（三）加強政府采購制度建設和法制宣傳

20__年，我廳先后制訂出臺了浙江省《政府采購檔案管理辦法》、《政府采購供應商注冊及誠信管理辦法》、《政府采購招標文件范本（試行）》、《集中采購機構監督考核辦法》、《政府采購信息化建設和實施方案》、《加入wto〈政府采購協議〉保密工作實施細則》等制度辦法，有力地促進了政府采購的規范化、制度化。同時根據省政府20__年立法計劃，成立了以我為組長的《浙江省實施政府采購法辦法》起草小組，正式啟動浙江省政府采購立法調研和起草工作，并針對當前政府采購工作中的突出問題，組織起草小組成員到溫州、衢州等地及省本級省農科院、浙江傳媒學院、浙江圖書館等單位進行了調研，初步完成了《浙江省實施〈政府采購法〉辦

法（初稿）》。

20__年，也是我省實施政府采購制度的第十個周年，為此，我們以慶祝浙江政府采購改革十周年之機，我廳聯合省采購中心、浙江財稅與會計、浙江日報合作，組織開展了一系列紀念宣傳活動，積極向社會普及政府采購法律知識，大力宣傳“依法采購、科學采購、廉潔采購、和諧采購”理念，爭取社會各界對政府采購制度改革的關心與支持。一是在全省開展浙江政府采購十周年知識競賽；二是面向全國開展浙江政府采購十周年主題征文活動，征集與浙江政府采購成長發展有關的文章；三是在《浙江財稅與會計》、《浙江日報》設立紀念專刊，總結我省政府采購發展歷程和經驗成果。通過十周年系列宣傳活動，起到了宣傳政府采購政策法規和我省政府采購制度改革成果，鼓勵政府采購從業人員和社會各界學法懂法的良好效果。

（四）加快推進全省政府采購信息化建設

根據省政府浙政發[20__]27號和國務院辦公廳[20__]35號文件精神，統一規劃和建設全省的政府采購信息管理系統，制定出臺了《浙江省政府采購信息化建設和實施方案》和《浙江省20__-20__年政府采購信息化建設推廣計劃》，對嘉興、東陽等18個市縣列入第一批“政府采購信息管理系統”（包括內網和外網兩個系統）試點單位，全省政府采購信息化建設工作由省級逐步向市縣全面推進。同時，會同省政府采購中心完成“浙江政府采購網站”的改版和升級，豐富了網站功能和內容；以政府采購網站為平臺，制定出臺了《浙江省政府采購供應商注冊及誠信管理辦法》，加快建設全省統一、共享的供應商庫、專家庫和商品信息庫，強化對供應商誠信管理和評審專家評價考核，推動全省一體的政府采購市場誠信體系建設，并積極為下一步的全省政府采購的集中交易管理和一體化運行創造條件。

（五）強化政府采購監管，化解政府采購矛盾

20__年，我廳會同省監察廳等行政監督部門，依法履行采購監督管理職能，對金額較大、社會關注度高、技術復雜或有舉報、質疑的項目進行跟蹤監督。共對省教育廳中小學計算器招標、省司法廳執法專用車采購、省高速交警總隊電子抓拍儀器招標等數十個省本級重大政府采購項目進行了現場監督和跟蹤問效，取得了良好的經濟效益和社會效益。20__年12月，在與省監察廳聯合調研的基礎上，制定出臺了《浙江省集中采購機構監督考核辦法》，為20__年在全省全面開展集中采購機構監督考核工作提供了制度保障。

同時，依法受理和處理政府采購供應商投訴、人民來信或舉報案件。在處理投訴過程中，我們始終貫徹“和諧采購”理念，創新投訴處理工作思路，積極引入調解程序，探索化解政府采購供應商投訴的有效途徑。一種以“傾聽、解釋、和解、服務”為核心的供應商投訴處理模式已初具雛形并顯現實效。截止20__年底，共受理供應商投訴案件16起，已辦結15件，處理各類舉報和人民來信27件，大部分案件都通過投訴人撤訴或按撤訴處理結案，在維護法律尊嚴和保證投訴人滿意的前提下，經過正當程序改變了原錯誤結果，既維護了供應商權益和政府采購市場秩序，也最大程度避免了行政法律風險，有效地化解采供矛盾。

（六）全面開展我省加入gpa談判研究工作（略）

（七）抓好政府采購機構隊伍建設

隨著政府采購制度改革的深入，面對加入gpa談判的新形勢，對政府采購機構和人員隊伍建設提出了新的、更高的要求。20__年，我廳以財稅文化建設為抓手，采取培訓班、專題講座和業務研討等多種形式，加強對財政政府采購管理人員、集中采購機構工作人員、中介采購機構從業人員和評審專家的職業道德教育、法制教育和業務技能培訓，年度累計培訓1000多人次，積極營造“勤學、善思、慎言”的學習氛圍和“高效、節儉、廉潔、人本”的效能文化，努力提升政府采購隊伍的整體素質和業務能力，提高服務水平和采購效率。同時，持續深化和有效落實具有財稅特色的懲防體系建設，加大從源頭上治理腐敗工作力度，努力培養和造就一支德才兼備、業務精通、廉潔高效的政府采購人才隊伍。

在看到成績的同時，我們也清醒地認識到，當前，我省政府采購工作也面臨著不少問題。突出的是：不少建設工程和分散采購項目沒有納入到政府采購管理中來，政府采購規模仍然偏??；政府采購違規操作、供應商惡意串通，以及個別行業部門干預政府采購活動等現象還時有發生，政府采購制度建設滯后和貫徹執行不力的問題也尚未得到有效改變；政府采購結果與采購單位的期望還有較大差距，價格高、時間長，質量差的問題在個別項目中還有出現；集中采購機構和財政監管部門人員配備不足，業務素質參差不齊，工作效率和服務質量有待進一步提高。隨著我國加入wto《政府采購協議》談判的啟動，政府制度改革進度與社會可承受能力的矛盾將更加突出，財政部門和政府集中采購機構將面臨著更大的挑戰，這些都要求我們采取有效的措施，切實加以改進和完善。

二、20__年我省政府采購工作重點

20__年，是實施“十一五”規劃的最后一年，是我省應對國際金融危機、鞏固和發展經濟回升向好勢頭的關鍵一年，也是為“十二五”發展打好基礎的重要一年。我廳將繼續堅持以科學發展觀為統領，按照“依法治稅、為民理財、務實創新、廉潔高效”的財政總體工作思路，念好“實、穩、優”三字訣，牢固樹立“依法采購、廉政采購、科學采購、和諧采購”的理念，以“規范、高效、創新、服務”為目標，圍繞“深化國內改革”和“應對國際（gpa）談判”兩大任務，著重做好六項工作。

一是加強制度建設。明年要圍繞國務院可能出臺的《政府采購實施條例》，繼續深入開展《浙江省實施〈政府采購法〉辦法》（省政府規章）的調研工作，并研究制定政府采購合同履約監管、中介機構考核管理、政府采購評審專家管理等制度辦法。同時在依法規范的前提下，創新管理方法和手段，簡化采購流程，在省級政府采購系統全面推行首問責任制、服務承諾制、項目負責制等制度，完善內部操作流程,強化內部約束機制，進一步優化服務，切實提高采購效率和采購質量。

二是推進信息化建設。除按計劃完成今年28個市縣“政府采購信息系統”的推廣應用外，將會同省政府采購中心，重點加快以浙江政府采購網、評審專家庫、供應商庫和商品價格信息庫為主要內容的“一網三庫”建設，同時要抓緊啟動以網上招標采購

和全省集中交易為內容政府采購信息系統“二期建設項目”，盡早建立形成全省統一開放、競爭有序、資源共享的區域性網上政府采購市場，實現科學采購。

三是加強監督檢查。沒有檢查就沒有規范。20__年，我廳將結合建設工程領域專項治理工作，在省紀委監察廳的領導下，牽頭開展對政府投資工程建設領域的物資采購專項檢查工作。同時針對個別項目采購價格虛高、規避監管等突出問題，要重點查處、曝光一批虛抬價格、串通采購和不誠信經營的供應商，并會同有關部門制訂出臺《政府投資建設工程政府采購管理辦法》，建立依法采購的長效機制。同時根據《浙江省集中采購機構監督考核管理辦法》的要求，在20__年上半年，集中時間開展一次對全省集中采購機構的考核工作，對全省集中采購工作進行一次客觀評價，獎優懲后，以此促進我省集中采購工作良性、快速發展。

四是落實政府采購政策。要按照省政府辦公廳《關于建立政府優先強制采購節能環保和自主創新產品制度的通知》精神，制訂和完善相關配套措施，確保政府優先采購、強制采購、首購訂購等政策制度在浙江省全面得到貫徹落實。重點是要加大對節能、環保、自主創新等產品的支持力度，以及對浙江中小企業政府采購扶持，利用政府采購的規模優勢和導向作用,充分發揮政府采購在我省建設生態文明、促進科學發展方面的積極作用，使政府采購真正“為我所用”。

五是做好gpa談判應對工作。（略）

六是加強人才隊伍建設。建設一支高素質的專業人才隊伍，是順利推進政府采購制度改革的保障。20__年要繼續以深化財稅文化建設為抓手，以學習沈浩等先進人物事跡為契機，探索建立以“采購當事人”為中心的采購服務理念，積極培育廣大政府采購從業人員“愛崗敬業、務實創新、清廉有為”的工作氛圍，以高度的責任心和無私奉獻精神，做好各項政府采購工作。同時，進一步完善政府采購從業人員培訓辦法，建立政府采購從業人員的分類、分級培訓和管理制度。結合政府采購信息化建設，加強對政府采購信息化專業人才的培訓，培養一批懂技術、精業務的復合型人才，為全省政府采購信息化建設提供人才儲備。

三、建議督察的幾項重點工作

20__年我省政府采購工作的任務十分繁重，但我們相信，在省委、省政府的正確領導和各位督察員的大力支持下，一定能夠圓滿完成各項任務。同時真誠歡迎各位督察員能參與、督察以下工作：

（一）參與《浙江省實施〈政府采購法〉辦法》調研

政府采購法于20__年出臺后，實施條例制訂一直滯后。20__年1月，《政府采購法實施條例（征求意見稿）》已正式由國務院法制辦向全國公開征求意見，預計年內將頒布。為與之相銜接，我省《政府采購法》實施辦法繼續列入省政府20__年的二類規章計劃。根據安排，我廳擬于今年7-8月份，會同省法制辦等部門深入開展對該辦法的調研，并結合浙江實際，希望我省的立法，在《政府采購法》缺失的縣級政府集中采購、部門集中采購、分散采購管理、非招標采購方式和程序規范和電子化采購管理等方面有所突破和創新，在此，也真誠希望各位督察員參與我省的政府采購立法調研和辦法起草工作，并發表真知酌見，積極諫言獻策。

（二）參與對全省政府集中采購機構的監督考核

根據《浙江省集中采購機構監督考核暫行辦法》的要求，計劃在今年4-5月，我廳將會同省監察廳、省審計廳等部門開展對全省集中采購機構的考核，這是我省實施政府采購法以來的第一次依法對政府集中采購機構進行全面考核，因此我廳已將該項工作列為今年我省政府采購的重中之重工作。希望通過考核，既能檢查發現目前我省集中采購工作中好的經驗做法或存在的問題不足，也能客觀評價集中采購機構的工作成效和服務水平，并將考核結果在全省公布，獎先促后，逐步建立一個“重服務、精業務、強素質、健機制”的政府集中采購管理體系。因此，迫切希望此項工作能有我們督察員的參與和監督，給社會一個更加客觀、信服的考核結果。

（三）參與對全省協議定點聯動采購項目的現場監督

對政府采購活動的現場監督，是最直接、最有效的督察手段之一。為探索建立“跨區委托、錯位、做專做強”的集中采購新機制，從20__年底開始，我廳已將計算機、打印機、空調、服務器、數碼相機、數碼攝像機等19類協議定點項目，統一委托省市11家集中采購機構分別組織實施采購，并實行省市縣三級聯動，以節約采購成本，共享采購結果，共擔監管職責。這次全省聯支采購，不僅是對現有協議供貨管理模式的完善，更是對我省集中采購機制的一次大膽探索和創新，并對下一步推行協議定點項目的全省集中交易提供體制基礎，意義深遠。為此，我們省市財政部門和集中采購機構已多次協溝通商，建立了工作小組，擬定工作方案，進行任務分工，目前各項目招標工作已陸續展開，并初步定于今年3月下旬依次進行開標、評標，屆時，我們將邀請各位督察員蒞臨指導，并對開評標現場進行全程監督。同時，也真誠歡迎各位督察員隨時、隨地對其他涉及民生或社會關注度高的政府采購項目進行督察、指導。

篇9

關鍵詞 出版；文化自覺；文化自信

中圖分類號G2

文獻標識碼A

文章編號1674-6708（2016）156-004 3-01

1 出版與文化

出版，《世界版權公約》1971年修訂版第六條的解釋為：“可供閱讀或視覺可以感知的著作以有形復制并向公眾普遍發行?！薄吨腥A人民共和國著作權法實施條例》和《辭?！返慕忉尀椋骸皩⒆髌肪庉嫾庸ず?，經過復制向公眾發行。”

文化，《辭?！返慕忉尀椋骸皬V義指人類在社會實踐過程中所獲得的物質、精神的生產能力和創造的物質、精神財富的總和。狹義指精神生產能力和精神產品，包括一切社會意識形式：自然科學、技術科學、社會意識形態。

出版記錄并傳播人類文化、記錄時代思想，并體現文化內涵，從某種意義上而言，出版史即文化史。出版活動，積淀文化，培育人類文明，例如，古代中國、印度、埃及、巴比倫，“四大文明古國”的美譽世人皆知，卻不知世界上最早的出版中心也是誕生于此。出版中心的形成，文化它們早早就形成了便是世界上最早擁有出版的中心，由此形成了燦爛的古代文明。

美國著名編輯小赫伯特.S.貝利認為，“出版社并不因它經營管理的才能而出名，而是因它所出版的書出名”，“杰出的出版社是杰出的書造就的”。因此，高質量的出版物是出版企業的魂，而高質量的出版物必蘊含文化于其中?？v觀古今，名留青史的出版單位和出版人，必是以文化為先，古有，劉向父子收集校理《戰國策》、晉郭璞注《山海經》、明人解縉等編《永樂大典》、紀昀纂修《四庫全書》、司馬遷修《史記》-他們著書立說，記錄所屬時代的人和事，致使古代文化傳承至今，熠熠生輝。近代有張元濟、魯迅、茅盾、鄒韜奮、鄭振鐸……他們對古今中外優秀文化進行整合，以求開民智、強國家；更有商務印書館、中華書局、開明書店、光華書局、讀書生活出版社……他們于亂世中艱難求生，依舊固守出版大業，傳承中華文化。

出版必須堅守文化，堅持“內容為王”，即使在市場化浪潮風起云涌的今天，面對a轉企改制的大勢、面對市場利益的驅動，出版依舊不能棄文化而動，而是更應該從文化自覺和文化自信的高度理解文化對于出版的深刻意義，并用以指導出版的實踐活動。

2 新時期出版與文化的背離

新時期，面對轉企改制、出版產業發展的新形勢，新情況和新問題不斷涌現。出版固守的“內容為王”受到挑戰，內容變得不再重要，文化品位更無從談起。甚至有人主張“跳出出版辦出版”，并且認為，在出版企業成為市場主體之后，資本最重要，文化可以淡化?！耙粋€黑眼睛只認得白銀子的出版企業，往往視品位為笑話，看文化為迂腐，選題策劃、經營管理，只問目的，不擇手段，而且越是野狐禪越以為是創新之作”。市場經濟，風潮洶涌，一些出版企業身在其中，逐漸淡化了自己曾經肩負的文化責任和使命，鼠目寸光，急功近利，無視出版物的文化品質，只想著賺個盆滿缽滿，致使文化向利益投降的現象頻出。

近年來，出版物的質量令人堪憂，錯字疊出、語言失范，邏輯混亂，一本新編的《世界地圖集》，竟將經度118錯標為18，將經度80錯標為88；更加駭人聽聞的是2013年5月，320萬冊《學生新華字典》，被發現質量問題相當嚴重，差錯率高達萬分之二十，是國家規定標準的20倍，令人啼笑皆非的是字典沒有作者名，原版作者否認主編。而且，這批字典是由湖北省教育廳為農村中小學免費提供，其影響之惡劣，觸目驚心！

我們每個人童年記憶里，一定有那么一幅溫馨的畫面，放學回家，讓媽媽給自己買一本《新華字典》，從此便開始了學習語言之路。字典里，那一條條看似簡單的字條，閃耀的卻是人類古今文化的精華，是中華民族文化博大精深的濃縮與精華，體現的是對文化的傳承和尊敬。而今，連《新華字典》都錯誤百出，不堪入目，學生可是祖國的未來。悲乎哀哉，出版與文化背離若此，出版便不再是出版，文化更無從談起。

因此，新形勢下，必須要認真面對出版與文化的背離現象，切實解決堅守與轉型的兩難困境。雖然形勢艱難，挑戰巨大，但文化是出版之魂，不得背離，只有做有文化的出版，出版才能真正突破當今的生存困境，實現真正意義上的蛻變式發展。

3 讓出版繼續堅守文化

踐行高度的文化自覺和文化自信。著名學者認為，文化自覺是指生活在一定文化中的人對其文化有“自知之明”，明白它的來歷、形成過程、所具有的特色和發展的趨向，不帶任何“文化回歸”的意思，不是要“復舊”，也不主張“全盤西化”或“全盤他化”。而“文化自信”，是指對自身文化價值的充分肯定和對自身文化發展的堅定信心。

對于出版而言，文化自覺意味著出版主體必須意識到自己身上所承載的文化傳播重任，勇于擔當傳承文明的歷史使命，堅守懲惡揚善、強國利民、積淀文化的科學出版理念。只有具備對歷史使命和出版理念的文化自覺，才能在市場經濟的大浪潮下，不為單純利益所誘惑，自覺傳承文化。而文化自信則源于中華民族五千年從未中斷的文明，“國民之魂，文以化之；國家之神，文以鑄之”。坐擁如此博大精深的文化寶庫，我國出版應充滿百倍自信地以“內容為王”，傳承優秀文化，增強中國軟實力。

提升出版編輯人員的素質。中華民族五千多年文明史，源遠流長。編輯之“收集與詮釋、整合與開拓、創意與造新”的累世之功不可沒。自古以來，編輯家便與理想主義、社會良知等美好的詞匯融為一體，正是無數編輯家的辛苦，促進了中華文化的傳承。在當今大文化、大媒體時代，編輯更應該堅守文化傳承，恪守職業信念，崇尚高文化品位，不隨波逐流、不急功近利，心存敬畏，以強烈的文化責任感，參與新時代的文化建設，做真正的文明薪火的傳承者。

篇10

關鍵詞農業機械化;農機安全生產;隱患;對策

農業機械化是農業現代化的基本內涵和重要標志。隨著農業機械化的快速發展，農機在數量上逐年上升，機型種類日益增多，而農機安全生產的好壞，不僅關系到農業和農村經濟的發展，而且更關系到廣大農民群眾的生命財產安全，同時還會影響到農機化事業健康、全面發展。要有效的預防生產與生活中的事故，保障人類的安全生產和安全生活，人類有三大安全對策，這就是預防事故的“三E”對策理論[1]。一是安全工程技術對策，就是通過安全設施、安全設備、安全裝置、安全檢測、監測等安全工程與技術硬件的投入，實現生產技術系統的本質安全化。二是安全教育對策，就是通過對全民，包括各級政府官員、企業法人代表、生產管理人員、企業員工，甚至社會大眾、學生等的安全培訓教育，以提高全民的素質，包括意識、知識、技能、態度、觀念等綜合素質。三是安全管理對策，是指通過立法、監察、監督、檢查等管理方式，保障技術的條件和環境達標，以及人員的行為規范，以實現安全生產的目的?！叭鼸”對策理論認為，要按照事故預防內在規律，切實采取三大安全對策，才能有效控制農業機械化安全事故的發生，逐步降低事故發生的頻率。

1農機安全生產管理隱患

1.1道路運輸的農用車輛

主要有拖拉機(手扶、小四輪及大中型拖拉機)和三輪、四輪農用運輸車。農機安全管理部門主要依據《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》(以下簡稱《條例》)和《拖拉機駕駛員培訓法》(以下簡稱《培訓法》)，對這部分車輛和駕駛員實施安全管理[2]。拖拉機的轉向性、制動性和穩定性較其他車輛差，噪聲大，易疲勞，運輸安全系數低，其在從事道路運輸過程中較其他車輛更易發生事故。為此，在國家制定的交通、農機安全管理法規中，均對拖拉機載人做了禁止和限制性規定。但在我國廣大農村，由于交通不便，一些群眾為了一時方便，搭乘拖拉機的行為時有發生，而重特大農機事故中，大多數都與拖拉機載人有關，這樣的事故案例屢見不鮮。另外，超載運輸也是造成農機交通事故不容忽視的原因，超載易導致方向失控、制動失靈，在爬坡時車輛易向后滑，極易發生事故。

1.2農田作業(包括農副產品加工)的農機

農田作業的農機安全管理工作往往容易被忽視。人們往往認為農田作業環境簡單，會操作就行，不會發生事故，其實這種想法是不正確的。從事農田作業的機械與從事道路運輸的車輛相比，雖然相對發生事故的機率較低，但前者的數量遠遠大于后者(前者是后者的十幾倍)，且作業有一定季節性，發生事故的可能性依然較大，如定遠縣每年有近百起農機事故。因此，對在農田作業的農機安全管理工作同樣不能放松。

2農機安全生產對策

2.1深入鄉村，抓好農機安全專項整治

重點整治無牌無證行駛(作業)和無證駕駛，強化源頭管理;整治違章超載、載人等嚴重違章行為，消除事故隱患。要積極向當地人民政府反映鄉村道路的農機事故隱患問題，提出加強鄉村道路農機安全監管的建議[3]。要通過整治使農業機械上牌辦證率、年檢審率明顯提高，農業機械技術狀態明顯好轉，違章作業數量明顯減少，農機事故率明顯下降。

2.2進一步規范拖拉機駕駛員的考試制度，嚴格準入關

一是對考驗員進行清理整頓，實行資格認證制度，不合格的一律不許上崗。二是制定和完善《駕駛員考試工作規范》，規范考驗員行為，嚴格考試程序，明確考驗員責任;要嚴格考試紀律，嚴把考試、發證關;要嚴把考試人資格審查關，做到“三不受理”，即:不見申請人身份證明原件不受理，不見醫院體檢證明不受理，申請人情況與所提供的資料不一致的不受理。三是進一步規范拖拉機登記制度，嚴把檢驗關。要做到“兩不準一嚴禁”，即:不符合標準要求的車輛不準辦證上牌;不按規定檢驗合格的不準辦證上牌;嚴禁異地發牌發證。四是進一步搞好農機安全宣傳工作，強化教育培訓。五是改善安全生產管理手段，加強安全生產管理裝備。要積極爭取政府的支持，千方百計地節約經費，籌措資金，有計劃地配備交通、通訊、安全技術檢測、農機事故勘察處理、計算機輔助管理等技術裝備;加快“檢測線”、“檢測車”等新檢測裝備的引進。同時還應考慮為鄉級農機安全生產管理人員配備交通、通訊工具，促進農機安全生產管理手段科學化、現代化、標準化、正規化，提高科學管理水平，加大基礎建設力度。

2.3農機安全教育對策

(1)農機安全部門一定要按照《條例》和《培訓法》的要求，對農機駕駛操作人員進行全面的業務知識和駕駛操作技能培訓，嚴把考核、發證與年審關，并定期組織他們學習有關法律法規，增強他們的法制觀念，把他們培養成合格的駕駛操作人員，使他們能夠在農機化作業中，充分發揮自身的主導作用，保障農機安全生產。

(2)對農民還應該加強農機安全作業常識宣傳，使他們能夠了解農機安全常識，在生產中遵守安全規章，以便消除因第三者過失造成的農機事故[4]。無論是農機交通事故還是農田作業事故，第三者的過失是造成事故的主要原因之一，特別是道路交通事故更是如此。

(3)加強宣傳，把安全隱患消除在萌芽狀態是一項重要措施。要多層次、多方位地向農民和機手宣傳農機法律、法規，提高其操作、保養機車技能，對可能存在事故隱患的零部件及時進行更換，保證農機處于良好的技術狀態。要求駕駛操作人員養成作業前檢查農機技術狀況，特別是對影響作業安全的零部件檢查的良好習慣，從而在農機本身的技術狀況方面保證作業安全，及時消除事故隱患。

(4)要對違章搭乘拖拉機者進行教育。從事交通運輸的車輛之間，車輛與行人、非機動車之間發生交通事故時，責任比較易認定。但對于拖拉機違章載人所造成的人員傷亡事故，事故處理機關一般都認定駕駛員負全責。這樣劃分事故責任是不客觀的，更不能體現法律面前人人平等的原則;同時也在一定程度上放縱了一些違章搭乘拖拉機者的行為。

2.4嚴格農機安全監理

農機安全監理工作主要體現在“立法”、“執法”“守法”各個方面，這就是農機安全監理的法制性。它要求農機安全監理工作要全面地依法辦事，兼顧公平、公正和合理性，確保農機的作業安全。具體說來，從下面幾個方面做起:

2.4.1強化源頭管理，保障農業機械安全。農業機械的年檢年審任務是安全消費的重點任務，經過年度檢審使農業機械的安全功能和駕駛員的安全認識得到提高。具體做法有3點:一是將年度審驗目標亮化。二是采取集合審驗，鎮站合作的辦法，農機監理員下村入戶，進田間地頭、施工場地為農機戶現場審驗辦公。三是提升服務意識。在檢審任務中，主動做好服務工作，并協助機手做好遷延機的維修保養任務。

2.4.2加強田間道路檢查，確保農機安全消費。農機安全監理任務的手段是確保農機作業安全，各鎮和區監理科積極主動深入田間、上路檢查，改正違章，打擊 “黑機非駕”，檢查一臺，處理一臺。展開農機安全宣揚，加強對場頭機械的檢查監視管理，組織技術人員對投入作業的機械逐臺檢查，維修保養，把事故消弭在萌芽形態。

2.4.3展開“創立安全農機，推進新鄉村建立”活動。一是農機任務得到各級政府及社會各界的重視和支撐，引起人們對農機安全的重視。二是推進農機監理業務任務，一切安全示范單位的農機掛牌率、檢驗率、機證比都符合標準請求。三是推進了農機安全管理，一切安全示范單位都沒有嚴重農機事故發作，事故率低，推進農機安全工作的開展。四是推進了農機安全監理標準化建立任務，各項規章制度不斷健全完善。五是推進農機安全宣揚教育任務的普及進步，各示范村都到達“兩有一能”(村村有固定的宣教場所、有固定宣揚標語警示牌、能活期進修培訓)。六是推進基層農機安全監管網絡體制的健全。

3總結

培養一支駕駛操作技術過硬、法規意識強的農機駕駛、操作人員隊伍;農機安全監理部門要按照《條例》和《培訓法》的要求，對農機駕駛操作人員進行全面的業務知識和駕駛操作技能培訓，嚴把考核、發證與年審關，并定期組織他們學習相關法律法規，增強他們的法制觀念[5]，把他們培養成合格的駕駛操作人員，使他們能夠在農機化作業中，充分發揮自身的主導作用，保障農機安全生產。要大力宣傳，全民動員，營造人人共同遵守《條例》的良好氛圍;督促機主按時參加農機年檢，并進行定期檢查與保養，發現問題及時解決;充分發揮農機安全管理部門的職能作用，加大對農機違章作業的監督檢查力度。

搞好農機安全生產工作，切實保障人民群眾的生命財產安全，體現最廣大人民群眾的根本利益。要把農機安全生產作為一項長期艱巨的任務，常抓不懈，從全面貫徹落實“三個代表”重要思想，維護人民群眾生命財產安全的高度，充分認識加強農機安全生產工作的重要意義和現實緊迫性，動員全社會力量，齊抓共管，全力推進。

4參考文獻

[1] 鞠鳳霞.淺論新形勢下的農機安全管理[J].現代農業，2010(5):176.

[2] 孫中.農機安全監理執法的幾個誤區[J].中國農機化，2005(5):22.

[3] 龐志臣.加強農機安全監督管理的措施[J].現代農業裝備，2010(4):55-56.