導語：如何才能寫好一篇城市規劃法律體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：城鄉規劃；法律實施

我國現行《城鄉規劃法》是建立在我國規劃歷史經驗和國外規劃經驗上的，同之前的“一法一條例”相比，指導思想相當先進，內容比較完善。《城鄉規劃法》的出臺標志著我國進入城鄉總體規劃新時代。但是，法律的生命力在于它是否能夠有效的實施，能否不是一紙空文而是保障公民權利的有力武器。《城鄉規劃法》出臺后，其能否有效實施和發揮最大的功效必須是我們應該關注和研究的重點。結合我國城鄉規劃現狀及特點，本文對我國《城鄉規劃法》的實施試圖從3個方面提出思考和建議。

一、加強城鄉規劃法律細化工作，健全相關配套法律

立法是實施城鄉規范法的前提和基礎，法律的實施首先要制定法律，沒有法律，無法可依。有了法律，如果比較粗放，也會有法難依，甚至鉆法律漏洞。城鄉規劃法的法律細化工作是指制定出完備細致的法律制度，使城鄉規劃的各方面都有法可依，有章可循。因此，保證《城鄉規劃法》的有效實施首先要保證做好城鄉規劃法律本身的細化工作。國家立法機關要做到健全配套的城鄉規劃法律體系，通過一個逐步完善，逐步嚴密的過程健全城鄉規劃法律制度。為此，可以從以下方面考慮：

第一，構建完備、協調的城鄉規劃法規體系。城鄉規劃管理是一個復雜的系統工程，絕不是一、兩部規劃法規所能涵蓋的。因此，必須強化規劃法規體系的建設。規劃法規體系應包括垂直體系和平行體系。所謂垂直體系就是指建立以《城鄉規劃法》為主體的從國家到各地區、到各城市的層層相關的法規體系。這其中包括與各級規劃法規相配套的解釋性、實時性的細則。平行體系是指《城鄉規劃法》隸屬于行政法律體系，要與其他行政法律、法規相協調并在實施細則中明確反映出相互之間的協調關系。

我國在城鄉規劃法系的平行體系方面，先后制定了多部國家級法律和各種技術規范和標準，法律構建已較為完善。目前，對于我國城鄉規劃法律的細化工作來講，關鍵是城鄉規劃法系的垂直體系的構建，由于我國現行的城鄉規劃法律體系對空間規劃（如省域、市域、縣域規劃）還缺乏必要的法律支撐。因此，各省、市、自治區要跳出部門利益的窠臼，以《城鄉規劃法》為依據，以科學發展觀為指導，結合各個地方具體情況，頒布與之相對應的城鄉規劃管理條例、技術標準和實施辦法，逐步形成一個國家、省市自治區和城市的3級城市規劃法系的垂直體系。

第二，法律細化要重視程序性法律規范。按照法學上的關于法的分類的一般原理，將法分為實體法和程序法是其中的主要分類方法之一。以“一法一條例”為代表的我國原城鄉規范法律制度是不重視程序性法律規范的，原《城市規劃法》共6章46條，但涉及程序性法律規范的僅有4條（第21條關于城市規劃分級審批的規定，第31條關于建設用地規劃許可的規定，第32條關于建設工程規劃分級審批的規定，第38條關于工程竣工資料的規定）。雖然，以《城鄉規劃法》為代表的我國現行規劃法律制度逐步重視程序性法律規范起來。但是，鑒于我國長期以來“重實體，輕程序”的傳統，在法律細化過程中尤其要強調程序性法律規范的制定。正如哈耶克所說：“正是對這些程序性保障措施的尊重，才使得英語世界能夠將中世紀的法治觀念維續下來。”如果缺乏程序性保障措施，法治就難以延續。強調程序法律規范的制定，要明確一些“剛性”指標非經法定次序，不得變更，這樣可以對具體規劃設計和建設項目進行有效規劃控制。當然，必須同時在程序上保證這些實體內容的制定和修改的程序，以便保障規劃意圖得以貫徹。

二、真正使公眾參與制度落到實處

《城鄉規劃法》規定了公眾參與制度，在一定程度上改變了以前公眾參與缺乏法律的支持和制度上缺乏保證的漏洞，公民的知情權、參與權、監督權在一定程度上得到了體現。這些進步雖然是令人可喜的，但是這絕不說明我國的公眾參與制度就一定能發揮實效和真正起到作用，由于公眾參與城鄉規劃的相關措施還不健全，公眾參與從總體上看，仍有可能繼續停留在形式化的表象運作階段。這說明要實現真正意義上的公眾參與我們還有很長的路要走。具體來說，落實公眾參與制度的對策有以下內容：

第一，培育城鄉社會的自主性，建構合理的公眾參與組織形式。公眾在參與城鄉規劃的過程當中，因為個人所代表利益的片面性，參與力量的微弱性，實際所能發揮的參與作用有限。雖然有法律來保證公眾參與權，即便是公眾能夠提出具有建設性的思路和舉措也很難引起相關部門的重視，公眾的參與過程很可能僅僅只是停留在形式和走走過場，這樣的公眾參與根本不可能發揮實質性作用。一方面，要由政府承擔起培育市場自主意識的責任，通過家庭、學校和各種輿論工具等社會化途徑，強化市民的世俗化傾向，從而使公眾在自主意識增強的基礎上，主動參與城鄉規劃。另一方面，要根據我國城市政治、文化傳統的實際情況，在不改變我國現行行政體系及不增加機構的前提下，促進和培育各種社會組織的成長，構建公眾參與城鄉規劃的非政府組織，其中最重要的是健全居委會和村委會的功能，搞好社區和農村管理。

第二，要擴大公眾對于規劃的決策權和影響力，提升公眾的參與的廣度和深度。不能只是停留于規劃的表層，例如周邊樓層的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等，這種表層的參與是不可能深入到城鄉的發展目標、規模和功能定位等深層的規劃活動的。要改變參與的事情僅僅只是那些涉及自身直接利益的行為，要從全局的角度來把握利益，要能提高到公共利益的角度來參與規劃，改變以前的那種“自家打掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的行為，只有這樣才有助于形成一個多數社會公眾參與的局面。

第三，落實公眾參與必須加強其他配套改革。公眾參與歸根到底就是一種參政議政的民利，公眾如何參與規劃又是一個如何行使公民權的問題。所以，公眾參與是和我國的民主化進程緊密相關的。其中，政治民主化、政務公開化是公眾有效參與的政治前提和基礎。因此，政府管理部門需要以更加開放的心態和方法與社會公眾合作，減少規劃過程中的“暗箱操作”和腐敗現象，增強城鄉規劃透明度。

三、完善規劃監督的刑事追究責任

從法理學的角度看，“權力（權利）-行為-責任”的框架，是法律對權力或權利的實施進行監督和控制的主要模式。這一模式要點包括：首先，設定合理、合法的權力或權利是法律監督的前提；其次，人的行為是法律監督控制的對象。對于超出合法權力或權利范圍的行為和違反正當程序的行為，要予以處罰，即行為人要承擔相應的法律責任，尤其是刑事責任。

法律規定了義務性的內容之后，一般就應當有一套相應的責任追究機制，如果法律責任追究制度不健全，如責任懲處太輕、過于原則化，沒有一個明確的責任落實制度，則在實踐上就會使得制度上的追究很難被落實。而一旦違法行為人可以逃離法律的追究或者法律的追究不能夠起到威懾的預防作用，那么這個法律也就形同一紙空文。新頒布的《城鄉規劃法》在第6章用了12個條文的內容專門針對近年來城鄉規劃建設中的違法行為所出現新特點，規定和完善了相關法律責任。這種新變化相對于以前無疑對《城鄉規劃法》的實施起到了一定的保障作用，但是，現在的責任追究內容仍然不夠有力和具有威懾性，正如加爾文所說：“倘若一個公共秩序（國家）為騷亂所擾亂，由這種擾亂所產生的邪惡就必須以法案來糾正之。若不以勝于通常的懲罰，使人生畏懼之心，則一切人道必將崩潰。”所以，要完善規劃監督的刑事追究責任。

具體來說，分析《城鄉規劃法》之后不難看出，現在的責任追究的方式主要表現為：通報批評、行政處分、吊銷資質證書、承擔賠償責任等等，即便是新頒布的《城鄉規劃法》在刑事責任立法方面的內容也是有缺失的，全法只在第69條籠統的規定了“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”規劃法缺乏對關于嚴重違法者如何進行處理的刑事責任條款，并且在刑法中也沒有設定相應的罪名，那些因違法建設給國家帶來巨大損失的責任人便不能受到嚴厲的法律制裁，這不能不說是我國《城鄉規劃法》的一個缺陷。完善規劃監督的刑事追究責任可以首先從以下方面操作：

第一，從刑事責任的立法方面來看，首先，可以將違反城鄉規劃的犯罪行為分為兩類：明知故犯的犯罪行為和知錯不改的犯罪行為。前者針對在實施違反行為之前已經知道行為的違法性，并造成重大損失的犯罪主體，后者針對事前雖不知道行為的違法性，但在規劃管理部門指出后仍拒不停止違法、改正過失并導致嚴重后果的犯罪主體。但是，無論那種行為，最終都屬于知法犯法、后果嚴重的犯罪行為，都應受到刑罰的懲處。其次，立法工作者的工作任務必須跳離只是停留在對規劃立法缺乏刑事責任制度的危害性和建立該制度的意義上進行討論的現狀，不能僅僅只是把工作停留在呼吁和宣傳的階段，必須在理論上對刑事責任方面的立法進行分析和論證，更重要的是要拿出具體的立法技術和定罪量刑的措施。

第二，對違反規劃法行為的刑事責任的追究需要一個由輕到重的順序。首先，可以將規劃部門責令停止建設的時間看作一個分界，在此之前的行為只視作違法，此后的建設行為，就構成犯罪；其次從違法建設的規模和造成的危害來看，可以規定一個量化的界線，界內視作違法，而界外就構成犯罪，量化了標準，法律就有更好的操作性。

綜上所述，現行《城鄉規劃法》是一部起點高，內容科學完善的法律。所以，利用以前我國城鄉規劃的經驗，以現行《城鄉規劃法》為依托，只要能使現行《城鄉規劃法》得以很好地實施，我國就能開創城鄉規劃的新紀元。

參考文獻：

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6、周旺生.立法學[M].法律出版社,1999.

篇2

【關鍵詞】城市規劃；管理；創新

1 前言

城市規劃管理是實施城市規劃所確定的發展方針和政策的重要的和有效的機制，它的重要目的是通過規劃的實施，實現城市的美好形象，為了實現一個城市的美好形象。近年來城市規劃的一個新的目的是引導和促進城市的發展，特別是在經濟全球化，城市之間的競爭日趨激烈的環境中。城市規劃管理的這項功能目標是近20多年世界各國對城市規劃及其管理所提出的新要求。城市規劃管理的另外一個基本目的是在促進發展的同時，更好地保護公眾的利益，保護良好的生態和物質環境，實現可持續的發展，提高人民的生活水平。

城市規劃是一項關系多方利益的社會實踐，規劃實踐的整個過程如果要得到有效的運作并發揮其自身的作用，就必須在一定的法律和規章制度的框架中進行。法律法規是城市規劃行政行為的依據，也是城市規劃實施的保障。在市場經濟及日趨多元化的社會背景下，必須強調城市規劃領域的依法治國。我們應加強規劃領域法律規范的制定和修訂，不斷提高城市規劃行政的法制化水平，以應對規劃建設中不斷出現的新問題和新情況。但是，城市規劃領域的法律規范，如國家城市規劃法、地方城市規劃條例、城市規劃相關法律等，一般都具有綱領性、原則性和程序性的特征，不可能對每個規劃管理對象及細節問題做出具體的規定，且一旦制定就不易修改，另一方面，目前通過行政立法而制定的城市規劃的技術規范，以國家標準的形式出現，必須體現出確定性、標準化及定量化。而城市建設和城市活動日新月異、發展迅速，規劃管理對象也呈現出復雜、多樣和非標準的特點，因而在規劃實踐中，除了需要有法律規范的原則性、通則性依據和和指導外，還需要有更具體的行動指南。在現實中．面對多個層次多種類型的實際規劃項目，規劃編制和管理人員常會感到缺乏具有直接指導意義的規劃政策及技術性指引。在一些城市中出現的不當規劃設計和盲目開發建設現象與之不無關系。毫無疑問．我國城市規劃和建設領域的立法工作還有待進一步加強。而相比立法工作，規劃領域具體技術的政策制定和引導工作則更為欠缺。一些國家和地區的多種做法值得我們借鑒．它們的規劃政策文件雖然并非羈束性的，但對于實際的規劃設計、開發建設和管理過程而言都有著重要意義和作用。如英國及澳大利亞各州的“規劃政策申明”(planning policy statements)反映了政府對重要的規劃問題(如可持續發展、區域空間戰略、地方規劃等)的政策取向和原則立場，美國等國家的“城市設計指導”(urban design guidelines)為開發商、設計師和規劃管理人員提供較為具體的設計指導和開發建議(如美國芝加哥的濱水地區城市設計指導、澳大利亞悉尼的中等密度居住區設計指導)我國香港特區的“規劃標準和指導”(planning standards and guidelines)為城市各類設施的規劃配置提供準則，為開發管理提供依據。而英國的規劃指導，經過長期發展和不斷修訂，已經成為一套較為系統和完善的規劃政策體系。

1.1 世界上兩種主要的規劃體系

城市規劃的實施和管理過程必然受到一定的管治行為，理念．法律體系和政治體制的制約(Thomas等， 1983)。Neutze (1975) 認為各個國家的規劃控制和管理有其自身的目的。目前世界上的城市規劃體系主要分為兩種類型。一類是以英國為代表的“指導型的規劃”體系(Discretionary System)；第二類是以歐洲大陸為代表的“控制型的規劃”體系(Regulatory System)。美國的體系類似于歐洲大陸的國家，但又有其特點，不同之處在于美國沒有全國的城市規劃體系，規劃的權力在州政府，但是否編制規劃取決于各郡或城市政府，相同之處在于在具體的土地利用上采取控制性的手法．例如“區劃法”。

1.1.1 指導型的規劃

“指導型的規劃” 的理念認為未來發展是不確定的。因此若規劃所確定的發展方案、規定、政策缺乏靈活性將很難適應不確定的未來。所以規劃所規定的政策應當是指導性，而不是指定性的。在規劃管理過程中．對開發項目的規劃審批允許定的自由裁量權，但在地方政府城市規劃管理的同時，另外建立全國的規劃督察制度。當地方政府規劃部門、開發商和居民，或其他利益組織對某一具體項目的規劃審批出現不同意見時，規劃督察可以介入某一具體建設項目規劃的審批。應當說“指導性的規劃”具有相當大的靈活性．是一種開放性的規劃。

1.1.2 控制型的規劃

“控制型的規劃”的起源于歐洲大陸的國家。自拿破侖一世征服了歐洲大陸之后，在歐洲大陸各國應用“拿破侖法典”，實行行政立法，并制定了憲法．對權力和相關的義務進行了明確的定義。在這種制度中．規劃管理非常明確規定了每個人．包括土地所有者的權利和義務，以及對權利所進行的限制等。在這種類型的規劃體系中，城市規劃管理的依據是事先編制或制定好的規劃。這些規劃明確了哪些類型的項目允許開發建設。規劃具體規定了建設項目的密度、容積率，高度、外表等。這種類型的規劃體系強調確定性。政府、市民和開發商事先都明白能做什么．不能做什么，有那些具體的規定。

2 國外城市規劃管理經驗的幾點啟示

2.1 美國的城市規劃管理

2.1.1 許可制度

美國的城市規劃法律體系主要由規劃法、區劃法、建筑法和住宅法組成，城市規劃體系由城市總體規劃、區劃、土地細分管理和官方地圖組成，開發許可證制度主要包括土地使用許可、區劃許可、開發選址許可和施工許可等，其中區劃法、區劃和開發許可證制度的有機結合是美國城市規劃實施管理的突出特征。美國法律規定任何建筑物的新建、改建、擴建、拆除都必須向政府有關部門申請施工許可，一是土地使用許可。美國的城市土地主要分為三大類：居住用地、工業用地和商業用地。按照這三類用地劃分城市功能區，嚴格控制在確定的功能區內建造其他用途的建筑。二是規劃管理許可。主要對重要建筑物的外形、層高、體量、風格等進行控制。美國的土地使用、建筑規劃高度重視公眾要求，一個新的建設項目，不僅要舉行包括設計師與業主參加的聽證會，而且要將規劃方案在媒體上公告兩個月，廣泛征求各方面的意見，然后才能實施。三是其他許可。包括建筑規范許可、衛生管理許可、供水許可、環境保護許可、消防許可、機械和能源管理許可和歷史文化古跡保護許可等。

2.1.2 管理特點

美國的城市規劃管理呈現出如下幾方面的特點：將建設項目的規劃、土地和施工管理融于一體，對建設項目實行綜合管理。由一個專項許可的綜合管理部門，對專項許可進行收集、協調并做出最終許可，不存在過多部分分割。如，紐約市為簡化審批手續，提高行政效率，從1998年開始，在建設項目符合土地利用規劃的條件下，將交通、環保、消防、古建筑保護和殘疾人設施的審批權限集中交給紐約市房屋建筑局。充分發揮注冊建筑師和工程師的作用，將其簽署的文件作為設計方案報批和竣工驗收的依據。美國的注冊建筑師和工程師屬于終身職

業，他們對自己的職業聲譽極為重視。在他們看來，不按法規辦事，弄虛作假，是拿自己的職業生涯開玩笑，這是不可思議的事情。對建設項目的施工監管十分嚴格，在建設項目施工期間先后五次到現場進行檢查。

2.1.3 其他途徑

此外，為保證規劃實施，美國聯邦政府還通過立法、設立基金以及低息貸款、減免稅費等手段對城市規劃實施進行間接管理。如1957年為復興城市中心，聯邦政府建立都市復興基金，同樣要求必須有城市總體規劃作依據。為保護環境，聯邦政府又建立了環境保護基金，要求凡是申請聯邦基金的建設項目必須有環境影響評估報告。

2.2 英國的城市規劃管理

英國有著完善的城市規劃體系，在自上而下的規劃管理體系中，中央政府關于城市發展和城市規劃的政策性文件占有重要地位。其中由中央政府負責規劃事務的部所制定的“規劃指導”類文件，是關于城市發展和城市規劃的最主要的政策性文件。英國的“規劃指導”主要由《國家規劃政策導則》(NPPG s：National Planning Policy Guidelines)、《規劃建議要點》IPANs：Planning Advice Notes)和《告示文件))(Circulars)所組成。這些“規劃指導”根據需要被制定并且隨時間發展不斷對之進行增補或修改，使規劃工作既有宏觀的國家規劃主干法、從屬法及相關法律法規的規范與控制 又有具體明確的要求用于指導實施。

2.2.1 許可制度

英國城市規劃許可制度分為無條件開發規劃許可，有條件開發規劃許可，國家法律規定的自由開發許可和默認開發許可等四種類型。

2.2.2 管理特點

（1）無條件開發規劃許可

如果建設項目開發者擬定的開發建設項目與城市規劃內容和城市土地開發控制原則沒有矛盾，就可以直接申請無條件開發規劃許可證。1990年的城市規劃法規定，在向地方規劃當局提交申請開發文件的同時，必須將開發項目的主要內容刊登在當地報刊的廣告欄內，并要求連續登7天。同時，申請者申請開發規劃許可時，必須就是否損害領里利益的問題做出解釋。

（2）有條件開發規劃許可

1971年的城市規劃法規定，當地方規劃當局在簽發開發許可證時，可以合法地附加幾項強制性的限制條件，即有條件開發規劃許可。1990年的城市規劃法又進一步補充了一條規定，地方規劃局可以自行提出有關開發限制條件，但必須與城市規劃的基本原則一致。

（3）國家法律規定的自由開發許可

開發項目如果歸屬于國家城市規劃法規定的范疇可以免去申請開發規劃許可證的法律程序。開發項目如果歸屬于環境事務大臣制定的三類開發規劃的范疇之內，可以允許免去申請開發規劃許可證的法律程序。三類開發規劃本身含有批準開發許可的法律效力。

（4）默認開發許可

第一種默認開發許可是指1990年的城市規劃立法規定，地方規劃當局在收到申請開發規劃許可的全部有關資料之后，必須在8周內做出明確答復，否則構成默認開發許可。第二種默認開發許可是指室外廣告牌。按照城市規劃法定義的開發概念，陳列廣告并不是開發行為，但是招貼板屬于建筑物，因而建筑廣告招貼板構成開發行為。第三種默認開發許可是指地方規劃局的開發項目。第四種默認開發許可是指公共機構與政府部門有協議的開發項目。第五種默認開發許可是皇室土地。

2.2.3 其它途徑

為了保證規劃實施，英國政府還通過立法，設立官方或民間的規劃組織機構，財政預算和強制執行等手段對城市規劃進行間接管理

3 我國城市規劃管理存在的問題

3.1 規劃管理方面

城市規劃管理指城市政府對于規劃事務進行的行政管理行為，大致可以分為規劃編制管理、規劃實施管理(即狹義的規劃管理)、規劃研究管理。

當前，規劃管理存在很多問題，主要表現為：

3.1.1 規劃編制工作跟不上建設的需要。準確地說是規劃編制成果的形式和水平與城市管理者的期望值有相當大的距離。一是由于基礎資料不足，規劃師能力局限、規劃任務緊迫等原因，規劃成果的深度達不到指導建設的要求；二是由于不同編制單位、不同主管部門、不同時間階段價值偏好有差異或城市性質變化等原因，導致不同層次的規劃，不同類型的規劃和不同時間的規劃沒有很好地協調，產生了矛盾；三是有關的規劃技術規定也有部分內容不合時宜，于是規劃經常修改。

3.1.2 規劃編制與實施工作互相脫節。一個相對科學合理的規劃成果，卻不能完全按照規劃來指導建設。一是由于專業局限 、個人業務水平不高等因素，使部分規劃管理工作者沒有充分理解規劃編制的意圖，對規劃成果的運用感到困難；二是迫于各種社會關系的壓力，放棄維護規劃的嚴肅性；三是隨著城市的發展和建設量的增加．規劃管理的任務與日俱增，規劃管理者長期處于超強度、超負荷的工作狀態之中，一定程度上影響了工作質量和效率。

3.2 規劃編制方面

在規劃編制工作的組織方面，由于缺乏系統整體的考慮和長遠通盤的部署，使得規劃的編制計劃缺少總的指導，造成各地區、各層次的規劃編制的覆蓋面和內容濃度上參差不齊，系統性不強；加上局部利益的驅使，使得不同層次規劃之間未能建立良好的約束、遵從或指導關系，相互之間容易各說自話，難免出現不協調甚至矛盾之處。經濟的快速發展，建設量的增大，使得開發申請活動趨于活躍，管理部門出于實際工作的需要，往往要應急性地組織編制一些針對具體問題的規劃，以解一時之需，而對城市發展的整體要求則可能把握不夠，對更高層欠的問題未及細致考慮，此種忙于應付的狀況，常常導致規劃管理工作中出現“規劃編了不少，但有價值的不多，甚至是規劃編得越多，建設中的混亂局面越演越烈”的窘況。雖然規劃編了很多，但是規劃的編制工作又滯后于城市發展和規劃管理的要求，實際管理工作又因編制和管理的脫節而處于捉襟見肘的境地。

3.3 規劃監督方面

我國現行的城市規劃管理往往缺乏有效的督查機制，缺乏群防群策的監督管理機制，以及協調運轉、公開透明的機制。正是由于我國城市規劃管理機制的監督缺位，造成目前我國城市規劃管理呈現出各種各樣的亟待解決的問題。在現行的城市規劃管理程序上，往往是一個部門承擔全程的規劃管理職能，如果缺乏一定的監督制度，必然導致責權失衡的現象。作為行政主體，城市的規劃部門是國家行政權的執掌者，如果未能依法充分有效地行使規劃管理權力，會造成行政權與行政責任的嚴重脫節。2008年元月正式頒布實施的《城鄉規劃法》規定, “城市規劃主管部門有權對城市規劃區內的建設工程是否符合規劃要求進行監督與檢查”,這說明規劃的監督檢查也是規劃主管部門的重要職責。然而在現行的行政運作體制下,限于人力、財力和行政權力的“瓶頸”約束,城市規劃主管部門難以對面廣量大的城市建設行為實施有效監督。同時,上級規劃主管部門對下級規劃主管部門的行政行為沒有明確的監督措施,各級規劃主管部門也很難糾正上級領導在城市建設指導思想上的偏差,規劃主管部門的監督監察職能實際被虛置化,直接影響了城市規劃目標的全面落實、城市建設的有序展開和資源環境的有效保護。目前國內大多數城市對規劃實施情況的監督,主要借助新聞媒體和大眾輿論,往往當問題很嚴重時才進行曝光,規劃的超前性與監督的滯后性之間的矛盾日益尖銳。不可否認,輿論監督在一定程度上也能制止一些違規建設項目,但與日新月異的城市建設要求相比,還相差甚遠。況且,有些違規項目即使得到了制止,但其損失卻永遠得不到挽回。

4 借鑒國外經驗創新規劃管理

4.1 管理理念創新

城市規劃作為城市發展的龍頭，必須把科學發展觀和先進的理念融合滲透到城市規劃之中，充分協調城市與人的關系使城市的發展與人的需要達到和詣。

4.1.1 借鑒管治思想 鼓勵公眾參與

管治最基本的含義是“促進不同組織之間相互滲透的管理方法”，核心問題是權力的重新分配。管治的本質是政府與非政府力量之間以及力量內部的互動關系。在規劃管理方面，其實就是組織更廣泛的公眾參與。產生管治思潮的基本原因是對政府行政管理出現的問題尋求對策。雖然西方現代城市規劃可以看作是“城市化后的規劃”，而我國是“城市化中的規劃”，實踐層次有所不同，但是產生于西方社會的管治思想對我國規劃管理工作中存在的問題有兩方面的參考作用。

一是人的規劃行為有共同規律性，這一點東西方并無根本區別。當我們把社會作為規劃考慮的對象時，并不是在“創造規律”，而是在努力尋找客觀規律和按照客觀規律辦事。因此，規劃工作者要努力認識和掌握規劃思維的規律性，從而提高規劃工作的科學性。二是政府對于人居環境變遷的干預有共同規律性，這一點東西方是可以互相參考的。

管治研究表明，為了實現共同的目標，相關社會組織之間、政府與非政府組織之間關系必須相互滲透，單純一種類型的組織難以完成現代化社會復雜的任務。自從政府廣泛干預人居環境變遷以來，不同國家的城市都設有不同形式的政府機構負責管理城市規劃的相關事務。在我國，規劃局作為城市規劃行政主管部門，是地方政府的一個組成部門，它是按照科層組織原則而運轉的。規劃與其他部門的不同之處是業務性強，因此，利用部門外的專業人員作為智力資源的補充是十分重要的，管治思想為此提供了強有力的理論依據。

4.1.2 堅持以人為本

城市是人民城市，建了城市為人民，城市規劃要堅持以人為本遵循各類資源的節約使用；合理布局各類基礎設施，增強城市的防疫和防災功能，持續優化人居環境和生態環境。并以人的基本需求解決社會經濟發展中的基礎性，如基礎設施建設、資源合理開發利用科技進步、教育振興等。尤其要更加關注公平目標及保障弱勢群體利益。強化對公共資源、公共產品與服務配置的引導性和可操勞過度作性。規劃既要體現政府配置資源的相關政策導向，又要代表最廣大人民的利益。規劃實施主體多元化，形成政府主導型、企業主體型和社會參與型相結合的格局。合理布局城鎮空間，防止城市病及生態破壞，致力于環境保護、生態建設，促進生態環境協調、可持續發展。

4.2 管理制度創新

4.2.1 政府機構創新

（1）建立多元化的城市規劃管理政策體系。在市場經濟條件下，地區與地區之間、城市與城市之問對投資的爭取成為各地方政府的當務之急，而國際國內的資金總是流向回報率高的地方。投資環境成為政府與投資者普遍關注的問題，而作為政府行為的城市規劃管理對投資環境的形成與改善有著極大的影響，所以，在規劃管理過程中，必須運用靈活多樣的政策，以吸引城市建設資金，促進城市的經濟發展。

（2）創新城市規劃管理權限制度。隨著城市化與市場經濟的不斷發展，城市建設活動日益增加，城市規劃管理的工作量也將越來越大。所以，必須正確處理好規劃管理權下放與統一的關系，遵守規劃管理極限制度，以確保城市建設的順利進行和健康發展。一個城市只允許有一個規劃行政主管部門，城市的各個組成部分(各類開發區)的規劃管理都應置于這一規劃主管部門領導之下，因此，對于規劃管理權的下放，應堅持大集中小分散的原則，應堅持統一全局管理而不足塊塊分割各自為政。

4.2.2 創新隊伍建設機制

隊伍是根本，再好的城市規劃需要隊伍去實施管理。再教育制度，隨著快速城市化推進，政策的影響和法制的要求，新理念的更新，單憑老經驗和工作熱情已經不適應了，強化干部的再教育顯得重要緊迫，更新干部管理方面知識，把再教育工作納入單位發展規劃，建立帶薪學習和經費保障制度，激發干部經身學習熱情和需求。引進人才制度，引進一批高素質，專業化人才提高規劃隊伍的整體專業水平和管理能力，形成高、中、低金字塔的人才隊伍結構。完善竟爭制度，在更大范圍內推進公開選拔、竟爭上崗、職務聘任制度，實行能者上、庸者下的用人機制，調動人員的積極性。減壓制度，基層管理人員每天面對大量違章建筑和繁重管理任務和責任追究制度，人員身心已顯得非常的疲憊，要減少基層管理人員的身體和心理壓力，通過定期組織豐富多彩的文體活動、心理質詢，帶薪休假等措施來減輕身心壓力。

（1）建立多學科專業化人才的管理隊伍。市場經濟條件下，規劃管理者面臨各種科學技術、社會關系、經濟效益、公眾利益錯綜復雜的矛盾，這就要求規劃管理者有廣泛的多學科知識并有綜合運用的能力。在人員選擇上，要求一專多能；在隊伍的人受配備上，要增加土木工程、給排水、水利水電、法律、經濟等專業人員。

（2）建立城市規劃管理人員的職業道德教育與專業知識培訓工作體系。一方面，隨著市場經濟、城市化的不斷發展以及新技術在城市規劃領域的廣泛應用。對規劃管理的要求將越來越高；另一方面，規劃管理者對規劃的意圖構想以及城市規劃的新技術處理方式的理解，直接影響到規劃的實施，所以規劃管理者不但要具有良好的思想職業道德，還應具有很強的專業技術能力。

4.3 管理創新

4.3.1 服務創新

服務創新包括服務對象、服務內容的創新以及服務地域的拓展。對城市的重點工程、城市歷史遺留問題、重點項目爭取開辟綠色通道、現場辦公、超前服務等措施，借機拓展城市規劃的服務領域。通過為投資者在投資區位、規劃布局等方面提供咨詢服務而改變過去單一為政府服務的格局。為投資者提供服務的過程中，更深切地體會投資者，政府的不同需求，提出更切實可行的規劃方案，提高自身乃至整個城市的規劃水平。有利于確立城市規劃機構的公正性，也有利于發揮城市規劃機構的社會監督作用。

4.3.2 管理方式創新

在管理方式上實現三個轉變，提高規劃空間管治能力，加強規劃的資源優化配置作用，規劃性質從技術轉向政策。改變規劃偏重于技術性、輕視政策性和實踐性研究的現象，研究落實空間布局要求所必須的公共政策，維護社會公平、保障公眾利益的要求。研究城市長期發展的定位問題，安排城市的各項建設用地和各項設施，包括社會服務設施布局、交通政策和交通報務的供應等。處理好遠期和近期關系、整體和局部的關系，指導城市的合理發展。規劃作用從藍圖轉向配置。即從建設藍圖轉向宏觀調控的工具，轉向綜合的資源配置的手段。在資源配置時嚴格遵守國家強制性標準，做到公正執法。規劃工作從管理轉向管治。正確認識政府與企業、市民實際是平等的關系，而不是居高臨下的、指揮的關系。通過政府與社會各階層的互動，調動各方面的積極性，實現城鄉間的科學管治。主要是堅持法治的原則，強調一切都要依法辦事；制訂合理的決策程序，特別是要深化“陽光規劃”推進公眾參與民主決策。

結語

城市規劃管理是一種應用性很強的政府職能其研究內容和研究方法應緊密結合現實規劃管理過程中的緊迫問題隨著我國城市化水平的不斷提高社會對城市規劃管理的要求和期望也愈來愈高目前城市規劃管理的具體內容仍始終圍繞著用地管理建筑修建管理管線管理違章建設管理和規劃設計管理等幾個方面開展但是隨著城市居民對城市整體空間環境品質要求的逐步提高規劃管理的方法和體制面臨變革，“三分規劃七分管理”意味著我們必須建立起能夠應對不斷變化的社會經濟環境和動態更新的城市規劃管理體制。要堅持城市規劃地位的先導性和權威性、城市規劃的科學性，城市規劃管理機制就必須不斷地創新。當然，我國城市規劃的體制還應該建立相應的規劃管理運行機制和規劃管理的激勵機制，使創新理念、創新活動貫穿于城市規劃管理的始終，從而全面提升城市規劃管理的運行效率和質量。

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篇3

城市設計實踐發展至今業已從空間設計擴展為包含編制和實施等在內的整體管理實踐。作為一種價值完善的專業管理過程，城市設計實踐中更偏重于解決專業領域中設計問題的工具價值；而作為一種“行政過程”、“政策過程”或是“政治過程”而言，城市設計過程將體現其公共性的基本價值特征，從而使其在城市空間的公共管理領域中發揮應有的作用。由此，城市設計過程在價值取向上仍然存在著一定的爭議。相關爭議首先體現在其關注對象是城市空間整體還是其中的公共領域：城市空間具有公私混合的特征，且很多情況下難以涇渭分明，其公共屬性并不突出；而公共領域則是城市空間中具有公共價值的部分，其管理實踐自然受到公共價值的規范。另一爭議反映在管理者的公共屬性上：對于公私混合的城市空間而言，在管理過程中政府和市場都具有管理者角色；而作為行政過程，公共部門的管理者角色將更為突出，市場則成為管理的目標群體。城市設計相關的公共性價值特征并不明晰。然而，討論和辨析城市設計的公共性內涵具有重要意義。公共性之于城市設計而言并不僅僅體現為職業倫理中所應持有的公共精神，也是認識城市設計管理職能的價值規范。在當代多元價值共存的城市設計實踐中，將公共性作為價值基礎為其管理過程提供了合法性，由此其管理職能將以保障和促進城市空間公共價值為目標。同時，公共性的認識也為具體管理實務提供一種分析工具，幫助管理者理解城市設計的管理范疇以及自身的公共角色，確保各類管理途徑符合公共性的價值規范。城市設計領域的價值取向研究并不多。其中公共價值取向的成果較集中在城市空間公共屬性的探討，具有社會學視角（沃爾澤，1986；夏鑄久，1994；卡爾莫納等，2003等）、法學視角（卡爾，1992；阿里·邁達尼普爾，1996等）以及經濟學視角（周進，2005；克里斯·韋伯斯特，2007等）等多種認識途徑。對城市設計實踐中公共性的關注一類體現在職業倫理中的公共價值規范的闡釋（董慰、王廣鵬，2007；劉代云、金廣君，2008；金勇，2008等），另一類則體現在管理實踐中與公共性密切相關的命題，例如公眾參與（克利夫·芒福汀，1999；劉宛，2006等）和法律法規（理查德·黎，1988；扈萬泰，2002；王世福，2003；莊宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市設計研究重結果輕過程，而過程導向的相關研究中一則關注哲學倫理層面的倡導，一則關注實務操作層面的方法技術，缺乏對公共性在管理理論層面的解析。本文將基于公共管理領域中有關公共性的理論認識，從關注對象、管理者角色和管理途徑等方面辨析城市設計過程中公共性價值特征的具體內涵，從而為理解城市設計的管理職能提供理論基礎。

2公共性的內涵

公共性是公共管理的基本命題，是公共管理獲得合法性和權威性的基礎。公共性的理解具有相當的復雜性，“公共”的含義并沒有統一的界定。沃爾多（1955、1997）把“公共”理解歸納為三個方面：一是哲學、法學和政治理論層次的理解，即從國家或者政府的角度下定義，涉及、合法性、普遍福利等問題；二是從經驗層次界定某種社會中人們有哪些公共職能與公共活動；三是從常識層面理解政府執行活動或者職能。①尼古拉斯·亨利（2002）對公共性提出了制度定義、規范定義和組織定義，三者結合構成公共行政的“公共性”。制度定義是按照制度術語來理解公共行政，表現為政府各級機構；規范定義專注于影響公共利益的現象上；組織定義主要是為了實現參與，即公共利益觀點若能被共享必須要求相應的組織予以保障②。羅森布魯姆（2002）認為公共行政強調的公共性體現為：（1）以憲法為基礎，提供行政存在的空間并對其進行限制；（2）政府有義務增進社會的公共利益；（3）政府較少受到市場因素的影響，即使運用市場機制也是有限的；（4）作為人民的代表，公共行政管理者的行為具有合法地位與強制權力，并應遵循代表性和透明性的要求③。喬治·弗雷德里克森（1997）回顧了公共問題的哲學、經驗和理論的觀點，并分析了社會科學中有關公共的五類觀點，提出公共既是一種理念也是一種能力：作為一種理念，它意味著所有人為了公共的利益，而不是出于個人或者家庭的目的才走到一起；作為一種能力，它意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力，通常通過政府而進行，但并不是所有④。國內對“公共性”的定義有三種：一是指政府作為人民權利的委托者和委托權利的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定和執行公共政策（孫柏英，2001）；二是認為公共性即政府產生、存在的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創造具有公益精神的意識形態等（祝靈君、聶進，2002）；三是認為公共性指一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性（王樂夫、陳干全，2002）⑤。綜合而言，公共性的理解具有層次性。哲學層面的公共性是一種公共精神或是理念；政治、法學理論層面的公共性從公平和正義出發，涉及、合法性等問題；公共管理理論層面將公共性作為一種價值基礎，幫助認識公共組織的公共職能；公共管理實務層面的公共性將成為一種分析工具和價值標準來理解公共組織的具體管理活動。城市設計專業具有很強的應用性，其職業倫理受到哲學、政治和法學層面公共性價值要求的引領，但對于實踐而言，公共管理理論和實務層面的公共性探討將更具認識論和方法論的作用。

3城市設計關注公共領域

城市空間及其特征包含了各類物質要素和相應的屬性，同時還有這些要素之間所形成的外部性特征。隨著城市空間管理專業領域的分工和細化，作為其中之一的城市設計在當代所關注的內容已并非涵蓋城市空間的所有方面，而是由“城市空間”逐步聚焦于其“公共領域”部分⑥。焦點的轉變蘊含了兩方面的背景。一方面，基于市場經濟發展的成熟程度，公共領域與私人領域分野。市場經濟的發展使城市空間成為公共和私人的混合體。城市空間的市場開發運作越為成熟，市民對公共領域和私人領域的甄別越敏感。另一方面，城市設計將焦點轉變為公共領域是基于“窗戶外看到的所有事物”已經出于各類考慮受到了相應的干預，城市空間的控制已經形成了“看不見的網”。“公共領域”源于西方社會，發展至今已具有相當復雜的含義。現代公共領域理論中，較具影響力的是阿倫特和哈貝馬斯的研究成果。總體上認為公共領域包含了物質和非物質的表現形式，承載著公共生活，這種公共生活是從公共利益出發，通過溝通和交往、辯論和批判等活動來展現自我或是達成共識。兩者的差異在于前者突出其政治象征意義，而后者偏重其社會文化意義。城市設計關注的公共領域是具有物質空間表現形式的公共場所，并包含其承載的公共生活之非物質內涵。然而，公共領域的界定卻無法統一。社會視角下以公共開放性來界定時會發現并非所有公共空間都會無限制向每個人開放，而準公共空間的開放程度更是因服務規模的不同而模糊不清。法律視角下以公共權屬界定時會發現公共領域的各類物質要素在權屬細分之后公私屬性并不統一。經濟視角下運用公共物品來理解公共領域時，以競爭性和排他性為劃分標準，然而公共領域中的各類空間要素在非競爭性和非排他性上都存在著程度差異。由此可見，各類視角下的公共領域認識都是模糊的，然而這種復雜性并不能掩蓋其公共性特征。公共領域和私人領域的差異客觀存在，只是差異劃分標準并非是一條涇渭分明的分界線，而是一種具有梯度性的“譜系”（卡爾莫納等，2003）。有關對城市空間進行公共干預的合法性問題已經在城市規劃相關研究中進行了深入的探討。面對外部性問題，對公共干預的需要是肯定的，然而對于干預的限度卻存在不同的觀點。公共領域的實際界定及其干預程度將通過具體的城市設計過程加以辨析并得以實現，其中政府和市場之間的關系對干預程度具有重要的影響。從城市空間的使用價值和交換價值來看，對城市設計的公共需要來自對公共領域使用價值的關注，因其規模和品質直接體現了城市的公共服務水平。然而，市場化的城市開發引發私人對空間交換價值的追求而阻礙公共領域的發展。阿里·邁達尼普爾（AliMadanipour，1996）闡述了市場開發過程中產生的空間私有化和設計標準化等趨勢，前者使公共領域的規模逐步減少，后者則對公共領域的品質造成沖擊，而這些趨勢被認為是不可避免的。面對使用價值和交換價值之間的張力關系，公共部門將立足于公共領域的空間使用價值，通過城市設計過程加以保障和促進，盡可能提供公共場所并促進公共領域的空間品質。近年來，激烈的城市競爭使得公共領域被作為一種城市發展的公共資源，通過城市設計提升其交換價值吸引投資，以促進地方經濟發展。然而，“引導投資的是市場本身，而不是設計”（Cowan，2000：24）⑦。城市設計雖在提升公共領域的交換價值中具有一定附加作用，但并非其要義所在。本末倒置的價值追求將使城市設計無法發揮應有的作用。

4城市設計管理者的公共角色

有關城市設計實踐主體的認識差異很大程度上與城市設計過程的不同詮釋相關。作為一個社會過程，城市設計過程包含了政府、市場和社會等多元化的參與主體。作為一個有意識的管理過程，政府和市場在城市設計過程中的管理者角色較為突出，管束型和開發型的城市設計分類（趙斌、徐雷，2004）正是基于主體公私屬性的差異。當城市設計被理解為行政過程時，公共部門作為管理者的角色更為突出，而市場成為了行政管理的目標群體。城市設計過程中管理者公私屬性的探討體現了政府和市場之間關系的不同理解。城市開發過程直接產生城市空間結果，市場成為了空間產品的主要供給者。在開發過程中，市場關注空間品質是希望通過創造性的設計提升空間產品的交換價值以獲取更多的利益。“設計管理”是開發項目管理的重要組成部分，它將確保產品按照設計要求生產以實現價值最大化。當開發項目規模較小時，設計管理關注項目自身的內部問題，大多屬于私人領域；而當開發項目規模較大時，設計管理所處理的問題往往已經覆蓋了城市空間公共領域。雖然管理動機仍以營利為目的，但從結果而言已經屬于城市層面的設計問題。因此，市場主導的大規模開發項目其設計管理過程是否是城市設計過程往往具有爭議。在當前的城市發展中，公共領域的供給很大程度上依賴于市場。進行大規模地產開發的企業家們在城市開發過程經常扮演了一種半公共角色（喬恩·朗，2005）。這種角色產生于其管理行為結果而并非動機。市場開發的設計管理是為了擴大私人的獲利，許多開發都有意識的塑造良好的公共領域來吸引更多的公共使用者，為其帶來更大的獲益。在這些市場主導的項目管理中，公共部門的角色相對較弱：有些是由于對公共領域的價值認識尚不成熟；有些是社會對此尚未形成公共需要，因而不必要進行城市設計的干預；還有一些是有意識發揮市場優勢，依靠私人投資發揮其優勢來創造良好的公共領域空間品質。然而，無論是否提出城市設計要求，公共部門對私人開發在其項目的空間效果等方面始終具有監管職能，差別在于干預程度的不同。城市設計過程伴隨著開發過程而展開，它并不僅僅是結果管理，同時還包含著過程管理。對開發項目運作過程進行公共監管是政府相關部門的職能之一。出于城市設計考慮的公共監管途徑一般包括：一是將城市設計的內容納入城市規劃的管理體系，同時依循規劃許可的行政程序對開發項目進行管理；二是單獨提出城市設計的控制內容，作為開發控制要求的組成部分，依據規劃許可程序進行管理；三是城市設計控制內容采用獨立設置的設計評審程序對開發進行行政許可管理。無論哪種途徑，公共部門始終承擔有關公共領域的設計及其實施的監管者角色。對于城市設計過程而言，權力始終是決定一切的因素（洪亮平，2002）。城市設計是“設計城市而不是建筑”，城市公共領域的塑造和發展屬于公共事務范疇，因而其管理實踐必定受到公共權力的影響。縱觀城市設計的發展歷程，最初有意識的城市空間設計由當時代表公共權威的皇權主導，隨著民主化進程的推進，政府作為公眾逐步成為了城市空間設計和管理的主導。之間的差異在于公共性的不同歷史詮釋，然而城市設計管理者角色的公共性始終存在。當代社會多元價值并存，城市設計過程中政府、市場和社會具有不同的參與程度。然而，市場和社會的參與是有限的，公共管理者仍然為是否需要對公共領域進行城市設計干預、如何干預以及干預程度提供了整體性管理框架。

5城市設計管理途徑的公共性保障

法律和政治是公共管理途徑體現公共性的保障。城市設計過程關注城市空間公共領域的相關公共事務及其管理者的公共角色都決定了其管理途徑必然體現公共性特征，且受到相關的法律法規和政治策略的保障。法律為城市設計過程提供了基本的行為規范。各個國家對于公共部門的組織、規章制定、許可、仲裁和司法審查等程序具有相應的法律規范，從而確保了公共部門行為過程的公共性。城市設計過程同一般公共事務的管理一樣遵循公共行政程序的法律要求。根據“程序正當”的法律原則，城市設計依據法定行政程序運作而獲得合法性，從而保障其公共性。除此之外，城市空間的公共管理尤其是城市規劃管理的法律體系也為城市設計的管理過程提供了相應的法律基礎。由于城市設計在各國城市規劃管理的法律體系具有不同定位，因而具體程序要求也會有所不同。美國城市規劃管理的法律法規在各個州有所不同，很難說具有完整的體系。區劃被認為是美國城市規劃的核心，也是物質空間管制的法律工具之一。而城市設計同樣也是城市空間管理的公共政策工具之一，其管理程序將遵循公共行政程序的法律規范（如聯邦行政程序法，1946），或依據行政法律要求制定相關的程序要求。英國的城市規劃具有整體性的法律體系，對規劃管理程序制定了相關的規范。城市設計的運作被明確納入規劃管理體系（英國建筑與建成環境委員會，2000），并在新的規劃法中明確納入其管理事務（英國城市規劃法，2008：第183條）⑧。因而，其城市設計的公共干預過程須遵循規劃法定程序的相關要求以保障其公共性。我國的城鄉規劃法中并未明確城市設計的相關內容，它更多是作為地方性城市空間管理的公共政策工具之一。有些地方性的規劃法規將其納入，明確了操作程序的要求⑨；而沒有明確管理途徑的實踐在大多數情況下參照了規劃管理的法定程序。法定程序規范為確保城市設計過程的公共性提供了統一的基本的保障。國家和政府在基礎上不斷推進行政程序的公開性和參與性等來加強管理過程的公共性。無論是公共行政管理還是具體的城市規劃管理，相關的法律機制都不斷得到完善，由此受其規范的城市設計過程也將不斷加強其公共性特征。對于具體公共事務的管理，公共部門會根據具體情況對市場、社會及其自身在過程中所承擔的角色及其價值分配采取不同的政治策略。城市設計一直存在于“平民主義”和“專業主義”的兩難困境（克利夫·芒福汀，1999）。在價值的認定上，“公眾”和“專家”的觀點之間存在著分歧。與此同時，“公眾”本身包含著具有不同利益的群體，并持有不同的觀點。城市設計師往往將城市設計保持在一個技術過程的安全范圍之內，以避免直接面對重新分配權力和財富的問題。然而，城市設計過程中的管理者則無法避免去面對價值分配的政治議題。城市設計中的連續決策都是有關利益分配的政治決策，即便是通過技術分析做出決策其本身仍然代表著政治的選擇。特定的城市設計管理過程會采取不同的政治策略，因而其過程的公共性將存在著程度上的差異。偏向于“專業主義”的決策過程以法律為公共性保障的基準，更關注專業價值的實現；偏向于“平民主義”的決策過程則體現為更具公開性和參與性的集體決策。實際過程中，決策往往需要考慮和平衡利益相關者的觀點，采取何種決策方式則受到市場環境、社會需要等因素的影響。但每一種決策方式都體現了相應程度的公共性特征。政治策略對城市設計過程的公共性程度產生重要影響。

6結語

篇4

關鍵詞：城鄉規劃；科學化；民主化；管理；實施

在新的歷史形勢下，城鄉規劃需要適應當代社會的發展形勢，并努力實現由行政規劃向公共政策的轉型。城鄉規劃體系必須要具有符合我國國情，并且要結構科學、功能齊全、運轉靈活，執行高效，同時在市場經濟體制下，還必須要滿足市場經濟體制的若干要求。

一、新形勢對城鄉規劃的要求

在新的歷史形勢下，城鄉規劃體系要根據客觀環境的變化來實現自己的轉型。我國目前正在處于轉型期，不管是文化形態、價值觀念還是經濟結構均在依照自己的發展規律進行著轉變。這些轉型表現在社會中便是發展模式的轉型、各種制度的轉型以及經濟增長模式的轉型，并且這三大方面的轉型不是相互獨立進行的，而且不斷的交織過程中逐漸實現新舊的轉變。在新的歷史形式下，城鄉規劃也面臨著轉型的命運。具體而言，目前的城鄉規劃已經不是傳統觀念下依照政府行政命令進行的簡單的拆遷、改建的行政工具，也不是政府增加財政收入、開發商賺取高額利潤的途徑，而是政府用來對城鄉的發展和建設進行指導的手段，為社會的公平正義、公共安全以及公眾利益提供保證的措施，更是政府借此來對城市的空間資源進行有效調整的途徑。

在新的歷史時期，城鄉規劃具有以下幾個突出的特點：首先，以解決社會矛盾和社會問題為導向。在以往，城鄉規劃單靠政府的發展計劃和行政命令來執行各項城鄉建設工程，在新的歷史形勢下，解決社會矛盾和社會問題將成為城鄉規劃的源動力，也是新的歷史形式賦給城鄉規劃的重要任務之一。其次，更加突出“公眾”在城鄉規劃當中的作用。新形勢下的城鄉規劃更加關注公共領域和公眾利益，有關的政策也被稱之為“公共政策”，政策內容也重視社會公平、公共利益、公共安全等問題，究其原因，主要就是“以人為本”理念在該領域的重要體現。最后，強調和突出城鄉規劃從指定規劃到落實執行整個過程中法制性。依法治國是我已經明確確立的基本治國方略，在該方略的指導下以及近年來在大力建設法律體系的努力之下，我國的法律體系日趨完善，社會的法律意識和法制意識已經顯著提高，重視城鄉規劃的法制性也是在法制背景下落實依法治國方略的具體體現。

二、提高了城鄉規劃管理和實施科學性的措施

（一）強化城鄉規劃的管理力度

在管理過程中嚴格執行相關的法律和法規，實現城鄉規劃管理的規范性和法制性。重視在規劃當中經常使用的地理信息系統的更新和升級工作，為城鄉規劃提供數據和技術支持。在實際的管理過程中，應該嚴格管理部門內部的各種技術規程和規范流程，精簡各種辦理手續，提高辦公效率，在某些技術規程方面應該進行進一步的深化和細化，提高其可操作性，防止因為技術規程規定模糊而出現問題。全面、認真地梳理規劃管理當中的每一個環節（如選址、用地規劃許可、建設工程許可、批后跟蹤管理、規劃驗收、規劃編制審批、規劃設計條件制定、紅線圖和定點圖等等），進一步提高規劃管理的科學性。

（二）提升設計水平

按照“政府組織，專家領銜，部門合作，公眾參與”原則，完善設計單位數據庫與專家數據庫，分為建筑類、規劃類、交通類、景觀策劃類4個門類。定期邀請專家進行審查把關[1]。規劃與設計方案一旦形成，立即通過新聞媒體出具公告，在城市規劃網，規劃展示館同步向社會進行規劃公示，向市民廣泛征求意見，科學采納建議來完善規劃與設計水平[2]。定期組織開展優秀建筑設計的評選工作，有力推進全市城鄉規劃與設計水平的提升，同時，加強了建設工程的放，驗線工作，嚴格控制建筑立面用材的材質和色彩，全面加強建設項目的批后監督管理，大大提升城鄉建設水平[3]。

二、提高公眾參與城鄉規劃管理和實施的有效性

（一）公眾層面

通過各種形式的宣傳和教育工作，讓群眾認識到城鄉規劃的重要性及其它和群眾日常日常的關聯性，并努力提高群眾的參與意識和維護自己合法權益的能力。為了讓群眾更加深刻地了解城鄉規劃的現實價值和重要意義，因為有意識地宣傳一些關于城鄉規劃管理、編制、執行等方面的知識，讓群眾能夠從更深層次上參與城鄉規劃管理。在宣傳和教育方式方面，可以選擇展覽、講座、旁聽等傳統方式，也可以選擇開設網絡論壇、定期發送有關短信等現代的方式。總而言之，就是要利用各種方式讓群眾更加深刻地認識和了解城鄉規劃，并提升群眾參與城鄉規劃的能力。

（二）建立健全有關制度

首先，建立長效的參與機制。根據城鄉規劃的特點，出臺一套可行有效的城鄉規劃公眾參與的管理辦法，使公眾參與真正的落到實處，有法可依，保障公眾的程序合法、公眾的意見得到合理處理[4]，增強規劃的透明度和公開性，保證政府與公眾之間溝通渠道的暢通，保證利益主體的合法權益，避免政府或少數官員的主觀決策，避免出現隱瞞和欺騙廣大群眾的現象[5]。

其次，定期公開城鄉規劃的有關信息。城鄉規劃屬于公共工程的范疇，而且城鄉規劃涉及到群眾的切身利益。因此，有必要強化城鄉規劃過程中的開放性和透明性，充分尊重群眾的知情權，為群眾獲取有關知識提供更加更加便利的途徑。同時需要重視的是，保證信息的完整性和真實性也是非常重要的，因此，在城鄉規劃的前期論證以及執行過程中的監督來保證信息公開的完整性和真實性。

（三）完善參與形式

公眾獲取的信息不同，參與程度不一樣，參與效果有差別，針對不同的規劃項目，選擇不同的方式方法，拓寬公眾參與的途徑，利用網絡、報紙、電視等現代媒體，通過圖片、影像、現場講解等形式，開辟專門的網站、接待管理部門、專用場所（規劃展覽館），從規劃的科研、編制、決策、實施、監督的各個階段，全面開展公眾參與，自始至終的貫徹公眾參與的理念[6]。

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篇5

【關鍵詞】村莊規劃；法治化建設；思考

依法治國是國家繁榮富強的保障，建設法治社會是當今中國發展最重要的課題，在這樣的大環境下，村莊規劃的法治化建設也應該緊跟時展的潮流，把握住時展的脈搏。然而，就我國目前的農村法治建設來看，其發展仍然存在很多不足，在我國的大部分農村地區，法治化建設仍然是一個被忽視的問題。因此在城鄉一體化進程中，如何推進農村地區的法治化建設成為村莊規劃亟待探討的問題。

一、我國村莊規劃的發展及其法治建設進程

（一）村莊產生及發展

大約在6000年前的新石器時期，隨著農業與畜牧業的逐漸分離，出現了最初的固定居民點，這就是我們所說的村莊[1]。此類村莊具有一定的特性：在選址方面，大多數村莊都選擇土壤肥沃或水源充足的地區；村莊的布局大都以氏族成員為聚集中心；同時，出于安全考慮，村莊周圍大都設置土墻或護城河加以保護。

（二）城市產生及發展

隨著生產力的不斷發展，手工業逐漸從農業當中分離出來，商品隨之產生，市集開始出現，以致原始村莊的范圍逐漸擴大，最終形成了原始城市。

（三）村莊和城市共同發展

在我國建國初期，由于當時實行的是高度集中的計劃經濟體制，國內幾乎所有經濟活動都掌握在政府手中，由政府進行宏觀調控，因此，為了滿足國家建設的需要，城市規劃建設得到了迅速的發展，農村地區雖落后于城市地區，但其規劃建設也得到了一定的發展。村莊建設已經開始逐漸擺脫中國傳統的宗法制維系慣性，而開始了“公社化”建設。村莊和城市次年改成了二元化立法格局。

（四）城鄉一體化發展

2003年，中央首次提出了“五個統籌”要求[2]，把農村規劃建設問題劃入到了國家的發展戰略當中。在十七屆三中全會期間，又進一步明確城鄉發展一體化建設問題。隨之國家提出了《中華人民共和國城鄉規劃法》，從此結束了城市和農村分別立法的體制，同時也標志著城鄉一體化時代的到來。

二、我國村莊規劃中法治化建設存在的問題

（一）在觀念上，村莊規劃法治化建設存在誤區

1、片面夸大村莊規劃的法律執行力。主要表現為對村莊規劃的權威性過于自信，或者對于村莊規劃過于緊張，稍有閃失便懷疑一切。

2、片面否定村莊規劃的法律執行力。主要表現為認識不到村莊規劃的法律執行力，或者即使是有所認識但不認真執行。

（二）在實踐中，村莊規劃法治化建設缺乏謀劃

1、村莊規劃執法著力不均。隨著我國城鎮化步伐的逐步加快，城市的規模和數量急劇擴張，這就使人們的目光普遍集中到城市建設上來，同時，大量的農民涌入城市，也為城市帶來了許多“城市病”[3]，而農民的離開導致農村大量房屋廢棄，這種現象嚴重影響了中國的農業穩定和糧食安全。當人們的注意力都集中在城市建設上時，村莊規劃問題就必然被忽視，久而久之，城鄉建設就會出現嚴重失衡。

2、規劃缺乏統一機制，致使村莊規劃盲目發展。隨著我國城鄉一體化建設的提出，村莊規劃建設得到了長足的進步，然而其科學性、合理性問題也隨之顯現出來。一些村莊規劃缺乏上級統一的宏觀調控，導致村莊發展方向不夠明確；一些村莊缺乏長遠目光，致使村莊管理不夠科學。

三、加強村莊規劃法治化建設的幾點思考

（一）正確認識村莊規劃的法律執行力

《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布賦予了我國村莊規劃的法律執行力，但是在一些關鍵問題上，村莊規劃仍然具有寬泛性和模糊性[4]。例如，在內容、范圍和程序等方面，村莊規劃缺乏足夠的強制性；在有效時間方面，村莊規劃也沒有限期規定；在編制和審核過程中，村莊規劃也沒有明確的程序規定。這些寬泛性和模糊性在一定程度上會弱化村莊規劃的法律執行力。為了加強村莊規劃的法律執行力，相關部門應該認真了解《城鄉規劃法》所規定的職權范圍，以此加強法律執行力，同時在規劃過程中應聽取村民的意見，并根據自身情況進行科學規劃，這樣才能既順從民意，又能夠保證有效實施。

（二）正確處理村莊規劃與其他規劃之間的關系

隨著城鄉一體化進程的逐步加快，城、鎮、鄉、村各方面也得到了統籌發展，并且初步形成了城鄉一體化的新格局[5]。在這樣的新格局中，村莊規劃一定要做好統籌兼顧，正確處理好與產業發展規劃、城鄉發展用地、土地使用權制度等之間的關系。

（三）嚴格遵守村莊規劃的法定程序

由于村莊規劃具有特殊性，因此其規劃發展一定不能照搬照抄城市模式，而是應該走出一條適合村莊發展的道路。但是這種道路并不意味著村莊規劃的編制、實施和修改不受法律約束。《城鄉規劃法》已經明確規定村莊規劃的制定和實施一定要上報上級人民政府審批，并且在報送前要經過當地村民委員會的同意。這也就說明了，村莊規劃受到嚴格的法律監督與保護，任何人不得隨意更改。在村莊規劃過程中應做到以下幾點：

1、不斷探索和完善村莊規劃編制方法。科學的編制方法是規劃的基礎，因此，村莊規劃過程應該遵循科學的編制方法進行，切忌照搬照抄城市模式。相關部門應該不斷探索并完善村莊規劃的編制方法，同時在經費、技術、人員方面提供大力支持，以此來提高村莊規劃的水平。

2、認真落實村民的知情權和參與權。《城鄉規劃法》中明確規定村莊規劃要符合村民的意愿，要廣泛聽取村民的意見和建議[6]。因此村民委員會應該積極向村民進行村莊規劃宣傳，動員村民參與到規劃中來，激發村民參與的熱情。

（四）進一步完善法律監督體系

為了使村莊規劃過程嚴格遵守法定程序，相關部門還應建立法律監督體系，例如在縣級人大內部設置監督小組，并且在縣、鄉兩級政府設置監督機構，同時完善媒體部門的監督職能，通過這些方式來進一步健全法律監督體系，實現村莊規劃的合法化和科學化。

結束語：

隨著城鄉一體化建設的提出以及《城鄉規劃法》的頒布，村莊規劃的法治化建設越來越引起人們的關注，然而，由于農村地區的規劃具有其自身獨特的特性，加之村莊規劃還處于起步階段，致使一些問題仍然沒有得到解決。因此，村莊規劃的法治化建設意義重大，它不僅是城鄉建設的保證，同時也是人民生活的保證。

參考文獻：

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[4]吳群風.法理學視角下的中國鄉村法治化探索[D].西南政法大學，2012.

篇6

關鍵詞：日本，城市景觀管治，發展歷程，管治體系

Abstract: Due to the late start and weak foundation, the construction of today's urban landscape in China is still in the early stages of development. There are many similar backgrounds of the urban construction and development process to China in Japan. Therefore, this research intends to analyses the development and system in Japanese urban landscape governance, which we hope could have a strong empirical reference value for the practice of urban landscape governance in China.

Key words: Japan, Urban Landscape Governance, Development History, Governance System

中圖分類號：P901文獻標識碼：A 文章編號：

1日本現代城市景觀管治發展歷程

日本在二十世紀初隨著城市規劃的興起已出現了地域性的景觀建設及保護的萌芽，并伴隨著二戰后的城市重建浪潮得到了快速發展。近年來以《景法》1的編制和實施為契機，日本的城市景觀管治又得到了系統性的規范和完善。總體來看可大致分為三個發展階段。

（1）1960年代之前的城市景觀萌芽階段

隨著日本城市規劃法制體系的逐步完善，以及民眾對城市美化的逐漸關心與重視，日本歷史上第一部《都市畫法》在1919年得以頒布。這一時期雖尚未出現明確的“景”概念，但《都市畫法》中提出的“致”概念以及對“致地區”的劃分代表著景觀管治的手法已初見雛形。由此為契機，其后所掀起的轟轟烈烈的“城市美化運動”帶領著日本的城市景觀建設及管治進入到了一個標志性的新階段。

（2）1960-90年代的城市景觀發展階段

二戰結束后，日本的城市建設逐漸陷入了經濟利益優先、城市特色缺失的無序混雜狀態。城市管理者開始痛定思痛，對城市景觀建設的未來發展方向進行重新自省及反思。1968年的《金澤市傳統環境保存條例》作為日本最早的地方性“景條例”，為后期日本各城市景條例的制定與落實起到了實踐性的參考作用。以鐮倉市的“古都保護運動”為契機，日本在1966年頒布了《古都保存法》，并對《都市畫法》中所提出的“致地區”的具體管治內容進行了正式明確。同時，隨著《都市綠地法》（1973年）、《文化財產保護法》（1975年）等一系列相關法律的相繼頒布和修訂，地方行政團體和居民自主的景觀管治熱情也得到了不斷提升。

（3）1990年代至今的城市景觀規范階段

泡沫經濟結束后，日本進入到了城市建設恢復期，對城市人居環境建設的需求次第高漲。2003年，日本正式將“觀光立國”設立為國家戰略方針之一，并于2004年出臺了針對城市景觀管治的專項法律――《景法》。之后隨著景行政團體的逐步設立以及景畫編制情況的不斷推進，截止至2010年6月1日，登錄在冊的日本景行政團體已達452個，所制定的景畫已達233例（2010年日本國土交通省數據）。這一時期的城市景觀管治隨著前期實踐經驗的積累以及近年來管治政策的逐步完善，已走上了整體規范化的道路。

2日本現代城市景觀管治體系

2.1管治政策體系

（1）國家層面

1）美麗國土建設政策大綱

2003年7月，日本國土交通省圍繞著“美麗國土”的建設及形成而頒布制定了《美麗國土建設大綱》這一國家級指導型政策框架，從而將促進良好景觀的形成提升到了國家基本政策的重要地位。大綱在對國土美進行認知的前提下，提出應大力促進面向各項開發事業的景觀管治政策的制定，同時制定了若干推進思路。

2）《景法》

2004年6月，日本國會通過了世界上第一部景觀專項法律――《景法》。《景法》明確規定了“景觀是國民的共同財富”，并從其基本制定理念和指導思路出發，規定了國家和地方政府等相關機構人員在景觀管治過程中的具體責任與權限。同時，將景畫的制定作為主要管治手段，明確了管治的實施地域、目標對象、運作機制，并提出了申報和審批等重要支持制度，對于違法行為還明確地規定了相關懲處措施。

3）“景綠三法”體系

2004年6月國土交通省將與景觀管治關系密切的各項相關法律條文納入到了一個綜合的管治框架中，建立起了“景綠三法”法律體系，其中包括：《景法》、影響《景法》實施并起到擴充作用的系列相關法律、及進行了部分修訂的環境保護類系列相關法律這三個部分。這一以《景法》為中心建立起的綜合性法律體系其意義在于強調了城市規劃法制體系各層面之間的有機協同關系，鼓勵相關法律之間的輔助呼應與溝通協調，為景觀管治提供更為廣泛有力的法律支撐。

4）都市整備相關事業景觀形成導則

在景綠三法案的決策過程中，國會提出了對“面向公共事業的實施，（中略）應盡早進行景導則的制定”的附帶決議。2005年3月，《都市整備相關事業景形成導則（案）》應運而生，并于2011年經修訂正式確立。該導則作為促進都市整備事業中良好景觀形成的綜合性方針，市街地再開發事業、土地區畫整理事業、街路事業、都市公園事業、下水道事業等都市整備相關事業為對象，旨在促進各項開發事業的實施，同時在《景法》的引導下進行相關規范及引導性策略的推廣。

（2）地方層面

1）景畫

景畫是在《景法》的指導下，由地方性的景行政團體以推進地區景觀建設為目的而制定的法定基礎性規劃，主要涉及對景觀上重要公共設施的保護及整治方針的制定，以及區域內特定建設行為進行景觀基準的限定等。景畫的基本內容包括：對地域景觀特性的把握；景觀建設基本理念的構思；景觀建設目標意向的明確；景觀建設基本方針的確立；制定景重要公共設施、景重要建造物、景重要樹木的保護和推進方針；對影響景觀的相關建設開發行為的限定。

2）景協定

景協定作為景畫的補充，是在景觀區域內的土地所有者全員協商同意的情況下所締結的、涵蓋區域內建筑物、綠化、構筑物、廣告看板、露天停車場等景觀相關事項的一體化自主性協定。通過這種自主化的民間協定，使得地塊內的綠地率、容積率、鋪地形式、植栽設置、街區清掃活動的次數等在景畫中難以深入細化或強制要求的部分得到了補充和完善。尤其是在土地所有權發生變更后，景協定依舊生效，這就使得景觀管治得以在協調一致的前提下得以連貫持續地推進。

3）景導則

景導則是以促進良好景觀的形成為目的，以對建筑物等的形態、色彩等要素進行規范控制為內容，由地方自治體自行制定的景觀管治引導性方針。景導則可以針對景畫中的重點地區進行擴展說明，也可針對色彩、戶外廣告物等具體管治內容進行專項導則制定。總體來看，景導則直接面向景觀管治的實踐操作，是對景畫中條文性內容的操作性說明及重點內容的深入細化闡述，是將景畫內涵付與實踐的策略化運作工具。

（3）推進制度和鼓勵措施

為了更好地推進城市景觀管治的運作，日本政府從公共事業關系費的財政預算中劃撥出了“景形成事業推進費”這一專項費用，對都市景觀相關建設事業予以資金支持。同時對于積極的景觀建設及相關促進行為，實施不同程度的稅制減免優惠以及財政補貼等政策。為了激發國民的景觀建設與保護意識，將每年6月1日定為國家的“景日”，并推行了“魅力街區獎”等優秀景觀建設及管治案例的評選活動。除此之外，還注重通過多樣化的教育宣傳活動促進居民景觀意識的培養，并相應設立了“景教育部門”和“景普及啟發部門”等宣傳工作表彰獎項。

2.2管治結構框架

（1）景觀行政管治機構

日本的景觀行政管治體系以《景法》為支撐，中央管理部門是國土交通省，同時需要農林水產省、環境省等相關行政機構之間相互協調配合。日本國土交通省中負責城市景觀管治的具體部門是其下屬都市局中的公園/綠地景科。地方上的城市景觀管治工作則主要由地方政府中的都市整備局負責。都市整備局內部又根據負責業務內容的不同，往往又細化為各專項科室和部門。

（2）具體參與者

1）景行政團體

景行政團體是履行景觀行政權利的行政性機構，同時也是景觀管治行為的運作主體。《景法》中規定，政令直轄市（人口規模50萬人以上）或中核市（人口規模30萬人以上）等有權進行獨立管轄的地方自治體（政令市、中核市）可自行擔任景行政團體一職，其他地區則由所屬的都道府縣政府負責擔任。此外，在經所屬的都道府縣政府的行政管治部門協商同意之后，也可由下級的市町村行政機構自行擔任該地區的景行政團體一職。

2）景協議會

景協議會是為了促進城市景觀協商的達成而設立的機構，主要由景行政團體、公共設施管理者、景整備機構、相關的其他公共團體、公益事業管理者、居民等有關人員和機構構成。其主要職能是基于相關法律條例的規定，對需要進行事前協議或申報的景觀相關內容進行多方協商讓步，最終通過達成一致。協商結果一經批準，相關人員有義務對結果服從與執行。

3）景整備機構

景整備機構是由景行政團體所指定的非營利性組織（NPO）及公益法人團體（如建筑師協會、綠化協會等）擔任。其主要工作是為居民提供景觀營造相關的必要信息及技術支持，并負責本地區內景重要建造物、重要樹木和其他公共設施的日常管理及維護等事務，同時協助景觀建設管理部門進行相關的調查、研究工作。

4）其他參與者

在具體的景觀管治運作中，不僅需要景觀管治責任機構的組織、實施與管理，還需要事業開發商、業內專家、居民等相關參與者之間的積極溝通與交流。《景法》第3條中明確規定了景觀建設中相關參與者的各方義務,除了指明國家和地方公共團體需要在政策的制定、實施及相關信息普及上應承擔相應責任外，還明確提出事業開發商及居民需要及積極地參與到管治體系中來，并對國家和地方公共團體的景觀管治行為予以協助。

2.3管治運作機制

圖1日本城市景觀規劃的管理運作機制

在景觀管治的運作中，景觀行政管治部門不僅需要靈活運用各項景觀政策，對相關行為進行監督和指導，還需要配合景協議會，合理利用申報制度和事前協議制度，通過多方協商的途徑對項目進行審查和協議。在項目批準實施后，還需與景整備機構以及相關公益法人密切配合，對項目的實施情況進行持續監督和管理。對于違章的建設行為，采取下令整改和罰金配合的方式進行懲處，嚴重的可懲以刑罰2。在整個景觀管治行為的實施過程中，還有賴于事業開發商、業內專家、居民的多方協同配合。

3日本城市景觀管治經驗對我國的啟示

日本已進入后工業化階段，居民景觀意識的基礎較好，城市建設的相關經驗也較為豐富。相對而言，我國則處于工業化中期的經濟高速發展階段，城市的建設多處于轉型期，城市景觀管治機制尚不完善。必須意識到，中日兩國國情各有不同，許多經驗和方法不能依樣畫葫蘆地照搬全抄。因此，筆者就中日城市景觀管治現狀的對比和分析，對中國城市景觀管治的發展提出以下建議：

（1）培養管治者和居民的景觀意識

在景觀管治理念的培養上，我國近年來雖已逐步認識到了城市景觀管治的重要性，但仍需在法制層面強化城市景觀管治的重要地位，提高城市景觀管治者和相關規劃人員的理論素養和技術水平。同時還應積極通過各種有效的宣傳、鼓勵措施，使居民能夠真正的接觸、參與到城市景觀建設過程中來，培養居民的景觀意識。

（2）成立景觀專項管治部門

我國作為中央集權國家，應當注重利用國家統一調控的手段對地方景觀管治行為進行整體規范與協調。同時應當參考日本的優秀經驗，在規劃管治機構中設立專項的景觀管治部門，打破原先各相關部門獨立分管所形成的管治壁壘，對原本分散的景觀職能進行統籌與強化，形成更為優化、集中的體系化管治模式。

（3）提升城市景觀規劃的法定地位

我國的城市景觀規劃的地位長期以來都模棱倆可，與其他法定規劃之間的相對關系也模糊不清，急需通過法定渠道對其專項規劃的地位和法律約束力進行提升。在規劃編制的體系結構上，應當注重與政策條例的協同，努力形成理論研究與實踐操作的接軌。在內容上，應當注重城市景觀管治體系的復雜性和城市個體間的差異性，引入符合城市發展要求的柔性景觀管治手法，強調城市個性與特色的體現。

（4）推進管治政策體系的構建

如今我國尚處于城市景觀管治的初步發展階段，因此景觀專項法律的推出在短期之內并不現實。面對當今城市建設發展需求，當務之急是在城市規劃法制體系中提升城市景觀管治的地位，并盡可能地出臺專項的景觀管治政策和相關標準，對景觀管治的具體對象、內容及操作方法進行明確和限定。在內容上，應當鼓勵將定性的引導方針與定量的基準指標結合，強調政策條文的可操作性。并配合景觀規劃的編制，形成系統化的管治政策體系。

（5）促進有中國特色的多方參與機制

日本的土地私有制決定了地權者在景觀管治中的重要地位，我國由于推行的是土地公有制，居民的城市景觀意識尚在引導和培養階段，因此當下應該結合我國國情積極引入具有中國特色的多方參與機制。對于對景觀影響巨大的建設開發行為，也適當推行財政補貼、稅收減免、獎項評選等鼓勵性措施。在管治策略的決議過程中，可以積極引入業內專家及相關研究機構的力量，建立專家提議機制。同時，還可以靈活采用公聽會和居民代表討論會等形式，鼓勵公眾對城市景觀的建設與管治進言獻策。

注釋：

為了區別于漢語語義中尚不明確的“景觀”內涵，本文在針對日本城市景觀管治的研究中，將部分專有名詞進行了日文用法和語義上的保留，如“景法”、“景畫”、“景條例”等，在其余闡述中為求便捷仍保留“景觀”的寫法。同時也將“景”、“致”、“美”等專有名詞進行了原文保留。

2根據《景法》第17條、第100條、第101條規定，對于通告整改命令不予履行的行為，可施以50萬日元以下的罰金并再次通告整改；如再不履行整改的行為，可施以1年以下的刑役或50萬日元以下的罰金。對于這些《景法》中規定的強制性申報行為，如不申報，可施以30萬日元以下罰金。

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篇7

關鍵詞:規劃;“三規合一”;區位理論;田園城市理論;理論與實踐

規劃是“對未來的一種謀劃、安排、部署或展望”。我國的規劃種類和內容紛繁，有國家層級和地方一級的規劃，有出自不同職能部門的規劃，還有不同行業的規劃，等等。但是規劃過多造成規劃之間內容重疊交叉，甚至矛盾，不僅浪費了規劃資源，更使實施部門無所適從，長此以往失去了規劃應有的意義和作用。因此，整合規劃資源、加強規劃之間的協調成為必然.

一、“三規”分立弊端

1.“三規”詮釋

(1)國民經濟與社會發展規劃.

國民經濟和社會發展規劃是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要，以國民經濟、科技進步、社會發展、城鄉建設為對象，體現了國家或地方在規劃期內國民經濟的主要活動、科技進步主要方向、社會發展的主要任務以及城鄉建設的各個方面所作的全面規劃、部署和安排，提出政府在規劃期內經濟社會發展的方針政策、戰略目標、主要任務、實施重點，是具有戰略意義的指導性文件.

(2)城市總體規劃.

城市總體規劃是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排.

城市總體規劃根據《中華人民共和國城市規劃法》編制，主要功能是定向布局，規劃的對象主要包括:城市性質(功能定位)、發展目標、發展規模、城市主要建設標準和定額指標、城市建設用地布局、城市功能分區和各項建設的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統、環保設施等.

(3)土地利用規劃.

土地利用規劃是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。土地利用規劃一般分為全國性、區域性的總體規劃和生產單位內部的土地利用規劃兩種.

土地總體規劃功能是對一定時期內不同地區范圍土地資源開發利用的綱要、目標和總體部署。主要內容是確定各類土地的用途和利用方式，劃定各類生產建設用地的規模、比例和界限，設計和制訂最優土地利用方案，最大限度地提高土地利用的綜合效益，達到地盡其利的目的。在區域性總體規劃中，農業用地規劃最為重要，其基本內容包括:農業用地的劃分，各項生產基地的布局，農業生產組織的區劃與各級經營中心的布局，各業用地的內部規劃及各項基本建設規劃等.

2.三大規劃的不足與矛盾

雖然城鄉總體規劃與國民經濟發展規劃、土地利用規劃三大規劃職能明確，但由于三大規劃獨立編制，部門之間缺乏協調配合，導致長期以來三大戰略規劃存在內容不一致、相互銜接差等缺陷，不能有效起到空間統籌、優化開發和耕地保護的作用.

建設部主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但建設部屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。國家發改委具有綜合協調發展職能，但其空間規劃技術力量與管理基礎相對薄弱，行使區域規劃職能力不從心，無法解決空間結構合理組織的全部問題，不能替代同層次的空間規劃。國土資源部也是一個專業管理部門，空間規劃的技術和管理基礎相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用.

(1)國民經濟發展規劃操作性差.

由于國民經濟總體規劃導向性、客觀性強，實施的約束性弱，不如城市總體規劃控制性和可操作性強，實施效果不理想，往往編制規劃時轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批準通過后無聲無息、冷冷清清。給人印象最深的往往只是規劃期的概念，規劃被束之高閣，比較極端的現象是“紙上畫畫、墻上掛掛”.

(2)土地總體規劃與城市總體規劃標準不一.

雖然兩個規劃的核心內容都是土地的合理利用，但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側重，規劃深度也懸殊較大。在實際規劃操作中，土地利用總體規劃與城市總體規劃在用地分類與劃分標準、規劃統計口徑、規劃工作路線以及規劃技術方法等許多方面都存在著明顯差異，造成兩個規劃在區域和城市土地開發利用與保護等方面出現較大的矛盾和不協調之處.

另外，由于我國開展土地利用總體規劃的時間較遲，規劃的理論與方法不完備，因此規劃制定水平低，規劃體系存在缺陷，致使其可操作性差.

(3)城市總體規劃與土地利用規劃對經濟社會因素考慮不足.

相對來看，城市總體規劃的實施約束力相對較強，但是城市總體規劃和土地利用規劃均存在對區域社會經濟發展條件考慮不夠的硬傷.

二、“三規合一”的學術主張理論依據

鑒于三大規劃分立各自均存在缺陷與矛盾，為此筆者主張實行“三規合一”方略。然而實現“三規合一”必須要有強有力的理論基礎，能夠同時指導城市建設、經濟社會發展、土地利用等各方面的規劃編制工作。筆者認為，霍華德的田園城市理論和杜能的區位理論針對城市設計、產業布局、土地利用等問題進行的分析和論述，表達了產業、城市、土地利用應協調發展的樸素思想，能夠成為“三規合一”的理論支撐.

1.田園城市理論

在19世紀末，英國社會活動家E·霍華德關于城市規劃的設想提出了田園城市的概念。霍華德理想中的田園城市是為健康、生活以及產業而設計的城市，它的規模足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度.

霍華德設想的田園城市包括城市和鄉村兩個部分。城市四周為農業用地所圍繞;城市居民經常就近得到新鮮農產品的供應;農產品有最近的市場，但市場不只限于當地。田園城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地歸全體居民集體所有，使用土地必須繳付租金。城市的收入全部來自租金;在土地上進行建設、聚居而獲得的增值仍歸集體所有.

城市的規模必須加以限制，使每戶居民都能極為方便地接近鄉村自然空間。霍華德設計的田園城市理論在城市規模、布局結構、人口密度、產業選擇等規劃領域都做了精巧的設計，成為現代城市規劃領域的先驅.

2.區位理論

區位理論是關于經濟活動的空間布局優化組合的理論，該理論內容豐富、包羅眾多。在此主要介紹農業區位理論、工業區位理論和中心地理論.

(1)農業區位理論.

農業區位理論的創始人是德國經濟學家馮·杜能，他在其著作《孤立國》中提出六種耕作制度，每種耕作制度構成一個區域，分別為自由農作區、林業區、谷物輪作區、草田輪作區、三圃農作制區、放牧區;每個區域都以城市為中心，圍繞城市呈同心圓狀分布，這就是著名的“杜能圈”。雖然杜能得出的農業空間地域模型過于理論化，但是他的理論體現了產業在城市中的空間布局問題，用規劃的思想把城市設計、土地利用以及產業布局緊密相連.

(2)工業區位理論.

工業區位理論的奠基人是德國經濟學家阿爾申爾德·韋伯。其理論的核心就是通過對運輸、勞力及集聚因素相互作用的分析和計算，找出工業產品生產成本的最低點，作為配置工業企業的理想區位.

運輸成本定向的工業區位分析。假定在沒有其他因素影響下，僅就運輸與工業區位之間的關系而言，韋伯認為，工廠企業自然應選擇在原料和成品二者的總運費為最小的地方，因此，運費的大小主要取決于運輸距離和貨物重量，即運費是運輸物的重量和距離的函數，亦即運費與運輸噸公里成正比關系.

勞工成本影響工業區位的分析。韋伯認為勞工成本是導致以運輸成本確定的工業區位模式產生第一次變形的因素。所謂勞工成本，就是指每單位產品中所包含的工人工資額，或稱勞動力費用。當勞工成本(工資)在特定區位對工廠配置有利時，可能使一個工廠離開或者放棄運輸成本最小的區位，而移向廉價勞動力(工資較低)的地區選址建廠。其前提是在工資率固定、勞動力供給充分的條件之下，工廠從舊址遷往新址，所需原料和制成品的追加運費小于節省的勞動力費用.

集聚與分散因素影響工業區位的分析。集聚因素是指促使工業向一定地區集中的因素，分為一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集經濟效益可以使運費和工資定向的工業區位產生偏離，成為工業區位的第二次變形因素。分散因素與集聚因素相反，指不利于工業集中到一定區位的因素。一些工廠寧愿離開工業集聚區，搬到或新建在工廠較少的地點去。但前提條件要看集聚給企業帶來的利益大還是房地產價格上漲造成的損失大，即取決于集中與分散的比較利益大小.

德國經濟學家阿爾申爾德·韋伯的工業區位理論核心體現了城市規劃、經濟社會發展以及土地利用有機結合的思想萌芽.

(3)中心地理論.

中心地理論是由德國著名的地理學家克里斯塔勒提出的。通過對德國南部城市和中心聚落的大量調查研究后，他發現一定區域內的中心地在職能、規模和空間形態分布上具有一定規律性，中心地空間分布形態會受市場、交通和行政三個原則的影響而形成不同的系統。他探討了一定區域內城鎮等級、規模、數量、職能間關系及其空間結構的規律性，并采用六邊形圖式對城鎮等級與規模關系加以概括.

就區域內各城鎮而言，大城市的商服設施和商品種類向高級發展，多而全;中等規模的城市具有中高級或僅能維持中級水平，服務項目少而不齊全;小城市具有中低或只有低級水平，種類少而不全;一般城鎮(縣城、建制鎮)只有基本生活性商服，水平很低，種類更少。就城市內部而言，市級中心、區級中心和小區級商服中心也有類似的分異規律.

就不同商業、服務行業而言，有些行業經營品類多，有些則少;有的以高級為主，有的以低級為主.

商品的種類、級別不同，其需求門檻和服務范圍也不一樣，由此形成的等級序列可歸并為:低級商品和服務，其售價低，顧客購買頻率高，需要量大，需求門檻則低，銷售距離則短或服務半徑較小。而高級商品和服務，因質量好、耐用、更新慢，故售價高，需要量相對少，購買頻率則低，運費占售價的比重小，致使其門檻高，銷售距離長或服務半徑大.

三、實踐效果分析

編制規劃的實際工作中，我們對“三規合一”進行了初步的嘗試。對開展的每項規劃，均加強了與其他規劃的銜接和溝通，尤其在編制中新天津生態城經濟社會發展規劃時，與城市總體規劃和土地規劃進行了有機結合，使三個規劃在內容上達到統一協調(仍未達到合一的理想境界)，取得良好的效果.

1.經濟社會發展與土地開發利用相協調

我們以往作規劃，只強調經濟社會各階段發展指標，而對完成各階段指標所需要的土地能否與城市土地規劃相一致考慮不夠。在編制生態城經濟社會發展規劃時，我們將2010年、2015年、2020年經濟社會指標與生態城各階段用地配置計劃進行了對接，以產業占地和產業發展的客觀規律為基準測算各項指標;反過來，城市土地規劃又按產業發展規律對土地的要求，調整優化了土地開發利用規劃，兩個規劃互補完善，形成了良性循環.

2.經濟社會發展與資源環境相協調

經濟社會發展需要生產要素的支撐，要以資源67第30卷第1期王天偉:“田園城市”“產業層級”說對實現“三規合一”的理論支持與實踐依據2010年1月的承載力和環境容量為依據。在編制生態城經濟社會發展規劃時，對生態城產業選擇、交通基礎設施、公共服務等內容充分與城市建設總體規劃進行了對接。考慮生態建設的要求，我們選擇了綠色建筑產業、環保科技研發服務業等產業作為生態城未來產業，交通為綠色出行方式。同時，又將經濟發展規律、社會事業發展特點反饋給城市總體規劃，使城市的規模與發展方向與我們確定的產業及規模相銜接，實現經濟社會發展與資源環境相協調.

3.經濟社會發展與土地空間布局相協調

產業布局、基礎設施建設、公共事業發展等是經濟社會發展規劃中重要的內容，落實到具體區域時，與土地空間分布和城市空間規劃必須相配套。以往針對這些內容從產業、經濟的角度考慮較多，對土地的性質、功用考慮較少。生態城經濟社會發展規劃即從本規劃的角度出發，又從城市空間布局和土地在產業用地、社會事業用地、基礎設施用地這三者之間的分配和布局考慮，使產業布局即符合產業自身發展規律，又與城市發展空間、土地分布相匹配，達到經濟社會發展與土地空間布局相協調.

4.產業、人口、城市相協調

國內外有許多產業與人口脫離的區域，出現了睡城，這種不成功的案例就是因為產業與城市規劃脫節造成的后果。在編制生態城規劃過種中，始終貫穿以產業集聚人口、形成城市的理念，從產業成長的規模、產業性質考慮城市人口規模和人口素質，與城市發展定位、規模相適應，形成產業與人口良性互動、城市良性發展的模式.

5.“三規合一”實現的途徑

首先，成立跨部門的規劃組織。三個規劃出自不同的部門，部門之間的利益分割和權利范圍是“三規合一”的最大障礙，也就是說體制是“三規合一”最大制約因素。為解決這個問題必須進行體制改革，在三個規劃管理部門之上成立更高一級的聯合組織。由聯合組織開展“三規合一”的規劃工作，做出能夠統攬國民經濟與社會發展、土地利用和城鄉發展綜合性規劃.

其次，建立統一協調的法律體系。在2007年的10月28日，《中華人民共和國城鄉規劃法》通過并頒布，2008年1月1日起開始施行。《城鄉規劃法》強調了城鄉規劃的法律地位和作用，強調了規劃的穩定性和法定性。《城鄉規劃法》嚴格了規劃修改制度和程序，經依法批準的規劃，禁止擅自修改，只有符合法律規定的特定情況，才可以修改，等等內容.

經濟社會發展規劃目前還沒有法律約束，“三規合一”沒有統一的規劃法可以適用，所以要想做這項工作法律應先行.

復次，加強培養復合型人才。“三規合一”不是將三個規劃的內容簡單的加在一起，而是科學合理地、有機地融合成一個綜合性規劃。“三規合一”需要既懂經濟社會發展，又懂城市建設和土地利用等復合人才，目前這種人才非常缺乏，所以需要加強延攬和培養.

最后選擇一些地方進行先行先試。“三規合一”不僅是一項復雜的系統工程，更是一項體制改革工作，必須具備一定的經驗才可以全面推開。可以選擇領導有積極性的地方進行試點，總結經驗教訓和啟示。在試點工作中，倡導規劃編制工作要轉變觀念，從大局出發，不同規劃部門之間要加強合作，充分調動和發揮民間組織的作用，公開編制的工作程序，吸引公眾參與.

參考文獻

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[5]曹建豐，許德林.土地利用規劃與城市規劃的協調[J].規劃師，2004，(6).

篇8

西北地區是一個多民族聚居區，應積極穩妥地推進城鎮化建設，科學規劃民族文化遺產的保護，突出本土文化，展示民族風情，形成具有絲綢之路文化符號的歷史文化之城，構建以城市文明建設為核心，民族旅游文化特色為內涵的城鎮化發展模式。

關鍵詞：

城鎮化；民族文化遺產；保護

1中國關于城鎮化建設與民族文化遺產保護的相關論述

中國城鎮化建設經過改革開放以來幾十年的發展取得了令人矚目的成就，但是當前面臨諸多新的問題和矛盾，特別是西北地區城鎮化進程中少數民族文化遺產保護問題的研究，有關學者就相關問題進行了分析探討，施維達《民族文化學》著作中論及民族文化的內涵和特征[1]。王耀希《民族文化遺產數字化》著作中論述民族文化遺產的概念范疇及其對經濟社會發展的支撐與促進作用，側重于數字化保護研究[2]。單霽翔《城鎮化進程中的文化遺產保護》認為城市發展和文化遺產保護的矛盾無疑是異常尖銳和復雜的，有責任在城市建設和文化遺產保護之間開展溝通，架設橋梁，使這兩個方面能加深相互間的理解和學科融合。城市規劃的方向與文化遺產保護方向融合相互促進，這是中國在新時期文化遺產保護的一個新的特點。他提出文化遺產的保護與舉措，要重點從以下三個方面進行探索：一是健全文化遺產及其環境保護的法律法規體系；二是加強文化遺產保護規劃的研究編制；三是努力創造條件，確保城市大遺址等重大文化遺產保護項目的實施[3]。梅聯華《對城市化進程中文化遺產保護的思考》，認為中國歷史文化遺產面臨城市建設的挑戰，形勢不容樂觀，要探索適合中國國情的歷史文化遺產保護思路，從保護理念、原則、策略、手段、保障措施等層面構建保護體系和防御網絡[4]。盧守亭《論城市化進程中民族文化的機遇、困境與出路》認為只有在文化自覺基礎上，大膽揚棄、積極創新、加快發展，才能實現民族文化的振興與繁榮[5]。高永久《中國城市化進程中少數民族文化權利保護的法律體系設計》則通過法律體系的構建來保護少數民族文化權利[6]。鄒德慈的觀點是保護歷史文化遺產要“整舊如舊”，不要“返老還童”。以上研究觀點較少關注西北地區少數民族文化遺產的保護問題，缺乏對西北少數民族文化遺產保護的深入研究。筆者擬從城鎮化建設與文化遺產保護相契合的關系來研究，并進一步探討西北城鎮化建設對少數民族文化遺產保護的影響與作用，從而提出一些新的觀點認識及其保護措施與建議。

2國內外關于城市建設與文化遺產保護的一些措施要求

1972年聯合國教科文組織成員國倡導并締結了《保護世界文化和自然遺產公約》，公約鑒定的遺產種類有文化遺產、自然遺產和文化、自然雙重遺產；公約中對文化遺產的定義有文物、建筑群、遺址三條[7]。歐盟1999年通過《歐洲空間發展展望》文件，其中之一就是對文化和自然遺產的慎重管理與保護[8]。2003年美國開展“保護美國”活動，旨在支持相關部門保護文化與自然遺產，傳播美國歷史，增強民族自豪感。美國簡.雅各布斯（janejacobs）的觀點對“災難投資”所闡述的，開發或保護性的投資有可能會事與愿違地破壞我們所想要保護的社區與環境。所以，開發必須順應當地居民基本的所想與所知，意即要共同開發、受益與承擔責任。意大利歷史中心區法律規定必須保持古城的原有格局和風貌，不準以任何名義進行任何形式的破壞。法國城市規劃法規定歷史文化遺產的整體性保護原則，倡導建筑藝術與文化研究加強溝通。日、韓都制定了文化財產保護法，為保護文化遺產起到了積極作用[9]。然而，各國關于文化遺產保護與城鎮化建設相契合的研究探討不多，有些經驗不太適合我國國情,借鑒參考的價值意義有限。文化遺產在現代漢語詞典里指歷史遺留下來的精神財富和物質財富的總和。民族文化遺產是生活于一定地域的民族成員共同創造的精神和物質財富，具有民族性、地域性、多樣性，內容包括物質和非物質文化遺產[10]。城鎮化是各國實現社會現代化的客觀要求，我國西北地區城鎮化建設關乎西部大開發戰略主要任務的實施。2013年12月15日，中央城鎮化工作會議明確指出要注重中西部地區城鎮化建設，要提高歷史文物保護水平，要傳承文化，發展有歷史記憶，地域特色，民族特點的美麗城鎮，要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈，在城鎮化建設模式上要多聽群眾意見，尊重專家學者意見，堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮化發展模式。

3西北地區城鎮化進程中必然伴隨著少數民族文化遺產保護的問題

西北地區城鎮化進程與京津冀、長三角、珠三角存在差別，西北地區經濟基礎落后，地理環境復雜，城鎮化起步晚于東部地區，然而，西北地區城鎮化發展有其獨特資源優勢，西北地區三省二區（陜、甘、寧、青、新）少數民族眾多，歷史文化遺產豐厚，民俗風情特色顯著，為城鎮化發展提供了豐富的文化資源和寶貴財富。隨著西北地區城鎮化進程不斷加速，對保護當地各個少數民族文化遺產的問題日益突出，實際上，城鎮化發展面臨的民族文化遺產保護的機遇與挑戰并存，一方面，城鎮化進程加快了西北少數民族文化的弱化，建設性破壞，開發性破壞，規劃性破壞使民族文化遺產生成與保持的環境受到破壞，造成民族文化形態發展的不穩定因素，文化沖突形成民族文化意識的扭曲喪失，不利于保持民族文化的原生性、獨特性。另一方面，城鎮化進程加快了各民族文化之間的傳播與接觸，從而加快了民族文化的變遷與重構，創造出新的民族文化。民族文化遺產保護的過程就是民族文化傳承創新的過程。城鎮化建設為民族文化的交流融合及創新發展提供了新的平臺，同時，民族文化遺產保護增強了城鎮化發展的潛力與能力，深化了城鎮化發展的路徑。西北地區民族文化的發展是該地區城鎮化進程的內在驅動力，西北地區民族文化遺產保護傳承的實質是完美地實現城鎮化的現代化進程。總之，未來西北地區城鎮化進程必然伴隨著少數民族文化遺產保護問題，應該促進各民族文化與城市文化的相融共和，和諧發展的關系，只有積極拓展創新民族傳統文化，才能推動我國西部大開發戰略實施與絲綢之路經濟帶繁榮發展和健康的城鎮化發展。

4構建以城市文明建設為核心，民族旅游文化特色為內涵的西北城鎮化發展模式

當前，我國城鎮化進程對民族文化遺產的保護產生了積極有益的推進作用，城鎮化進程帶來的文化變遷促進了民族文化發展，民族文化遺產保護提升了城鎮化建設的質量[11]。但是，西北地區城鎮化進程中民族文化遺產保護的形勢嚴峻，在城鎮化建設實際進程中，一些地方政府盲目追求經濟效益和土地開發，強拆亂建，對民族文化遺產造成不可逆轉，無法再生的破壞，民族文化遺產消失的例證俯拾皆是，特別是少數民族地區，群眾保護意識淡漠，政府保護行為滯后，亟需全民參與和政府支持保護以及宣傳教育。所以，本文一個新的著力點是建設與保護相契合問題的研究，立足于“保護中開發，開發中保護”的觀點，筆者認為要把西北城鎮化建設與少數民族文化遺產保護相結合，兩者相互促進，和諧發展，以保護為主，適度開發，綜合規劃利用，建立協調可持續發展的創新機制，要正確處理民族文化遺產保護與城鎮化建設的關系，尊重民族文化感情和民族，維護民族文化利益與民族團結，創建體現民族文化風情的和諧文明西北美麗城鎮，探尋西北城鎮化建設與少數民族文化遺產保護的新措施與手段，通過保護民族文化遺產，挖掘蘊藏其中的豐富文化內涵，傳承弘揚民族文化精神，營造積極和諧的城市文化氛圍，實現經濟文化發展的良性循環。故而，倡導西北城鎮化進程中少數民族文化遺產保護新的措施建議：區域分類分層保護；個性多元化保護；動態原生保護；科技數字化保護；法律法規建設保護與管理規劃機制保護；學習借鑒典范型城鎮成功經驗和國內外先進的文保技術手段；探索適合西北地區民族風情，宗俗習慣的行之有效的少數民族文化遺產保護框架體系；構建以城市文明建設為核心，民族旅游文化特色為內涵的西北城鎮化發展模式。

5結語

西北地區歷史人文資源與民族文化遺產豐厚，少數民族文化特色鮮明，西北少數民族集居地的城鎮化建設與開發，應當依托本地豐富獨特的民族文化資源，走本土開發和特色發展之路。西北城鎮化進程必須堅持科學建設，有機更新的發展宗旨，梳理好建設與保護的關系，既保持民族文化遺產原有的歷史風貌，又賦予其新時代城市文化、城市文明的特征。構建新型的具有西北民族文化風情的特色城鎮化發展模式，為區域經濟文化建設和城鎮化發展發揮積極作用。

作者：馮碩 單位：甘肅政法學院

參考文獻

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篇9

【關鍵詞】地下空間；開發利用；組織管理

城市地下空間的大規模開發利用，是經濟發展和城市建設，特別是城市功能聚集到一定階段的必然趨勢和要求。隨著城市化進程的迅速推進，受城市土地資源制約和可持續發展的需要，中國城市的地下空間開發建設逐漸進入了全面的加速期，地下空間利用成為政府影響和調控市場的重要領域。由于城市地下空間開發利用是一個復雜的系統工程且具有不可逆性，為此進一步加強城市地下空間開發利用的控制與引導，建立健全地下空間開發法律法規政策體系，理順和優化地下空間開發管理機制顯得尤為迫切。

一、國外地下空間開發利用歷史及現狀

從1863年英國倫敦建成世界上第一條地鐵開始，國外地下空間的發展已經歷了相當長的一段時間，國外地下空間的開發利用從大型建筑物向地下的自然延伸發展到復雜的地下綜合體（地下街）再到地下城（與地下快速軌道交通系統相結合的地下街系統），地下建筑在舊城的改造再開發中發揮了重要作用。同時地下市政設施也從地下供、排水管網發展到地下大型供水系統，地下大型能源供應系統，地下大型排水及污水處理系統，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統，以及地下綜合管線廊道（共同溝）。與舊城改造及歷史文化建筑擴建相隨，在北美，西歐及日本出現了相當數量的大型地下公共建筑：有公共圖書館和大學圖書館、會議中心、展覽中心以及體育館、音樂廳、大型實驗室等地下文化體育教育設施。地下建筑的內部空間環境質量，防災措施以及運營管理都達到了較高的水平。地下空間利用規劃從專項規劃入手，逐步形成系統的規劃。其中以地鐵規劃和市政基礎設施規劃最為突出。一些地下空間利用較早和較為充分的國家，如北歐的芬蘭、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正從城市中某個區域的綜合規劃走向整個城市和某些系統的綜合規劃。

（一）日本：國土狹小，城市用地緊張，經過八十多年的綜合開發，其地下街已從單純的商業性質演變為包括多種城市功能的、有交通、商業及其它設施共同組成的相互依存的地下綜合體。其在開發過程中比較重視地下空間的環境設計，無論是商業街，還是步行道在空氣質量、照明乃至建筑小品的設計上均達到了地面空間的環境質量。

（二）北美：北美的美國和加拿大雖然國土遼闊，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖銳。紐約中心商業區有五分之四的上班族都采用公共交通。四通八達不受氣候影響的地下步行道系統，很好的解決了人、車分流的問題，縮短了地鐵與公共汽車的換乘距離，同時把地鐵車站與大型公共活動中心從地下道連接起來。如洛克菲勒中心地下步行道系統，在10個街區范圍內，將主要的大型公共建筑在地下連接起來。除此之外，美國地下建筑單體設計在學校、圖書館、辦公、實驗中心、工業建筑中也成效顯著。一方面較好地利用地下特性滿足了功能要求，同時又合理解決了新老建筑結合的問題，并為地面創造了開敞空間。

（三）北歐：北歐地質條件良好，是地下空間開發利用的先進地區，特別是在市政設施和公共建筑方面。瑞典斯德哥爾摩市地下有共同溝30公里長，建在巖石中，直徑8米，戰時可作為民防工程。芬蘭的地下空間利用除了眾多的市政設施外，就是發達的文化體育娛樂設施。

（四）蘇聯：蘇聯也是地下空間開發利用的先進國家，其特點是地鐵系統相當發達，莫斯科地鐵系統是世界上客運量最高的城市，每年達26億人次，以其建筑上和運營上的高質量而聞名于世，特別是其車站建筑風格，每站都有其特色，各轉乘站的建筑布置相當巧妙，在多達四條線路相匯處，乘客可以最少的時間達到換乘的目的。

二、我國地下空間開發歷史及現狀

在20世紀90年代以前，我國地下空間的開發大多為單一式的地下軌道交通、隧道及人防地下室等，建設資金以政府籌措為主，并由政府部門地下空間進行管理。在進入市場經濟轉型期后，地下空間開發資金的來源，已經由政府單獨出資開始轉向多種共同參與。而其功能也逐步從單一地由為社會提供公共服務的職能轉向公共服務和地下商業開發并舉的時代。而隨著土地資源的日益緊缺及全國多地地鐵的興建，地下空間的開發利用也開始被越來越多的城市所認可。其形式大致有以下幾種：

一是走平戰結合新路，將戰時防空與平時應對突發災害事故相結合。如根據房屋建設規范，結合民用高層建筑修建配套地下車庫作為防空地下室；充分利用大型公共設施地下空間，如上海世博園5.28平方公里的地下，就有一塊近3萬平方米的地下空間，該地下空間作為上海市的重點民防工程之一，使上海率先在全國實現了從人防到民防的轉變。在世博會期間，它作為園區重要的運營保障用房資源，世博會后作為地下人行通道及大型停車庫，為世博園區后續利用服務，而戰時則作為人員掩蔽部及防空專業隊工程。

二是地下交通建設體系。伴隨地下軌道的建設，地下空間的大規模開發也是齊頭并進，地鐵運營的相關配套設施建設促進了地下空間的開發利用。如地鐵出入口連接通道、地下步行通道等。

三是城市綜合體地下空間。與地上商業聯為一體，以商業形態為主，有別于交通干道式的地下建設和寫字樓地下拓展式的建設，通常是伴隨著地上項目同時開發，以求最大限度的開發利用土地的商業功能。

三、我國地下空間開發存在問題分析

近年來，各個城市通過統一規劃和建設，地下空間開發利用取得了一定的成就，并逐步體現其可觀的開發價值，但是必須看到，相對于地面空間開發利用來說，地下空間開發的競爭力仍顯不足，因而如何才能實現地下空間開發價值是當前亟需解決的問題，而這個問題的解決與地下空間權規劃、管理及政策等方面的問題有密不可分的聯系。

（一）關于城市地下空間建設的法規政策較為零散，還未形成一套完整的體系及規范

我國目前實施的《城市規劃法》、《土地規劃法》、《土地管理法》、《礦產法》、《道路交通法》等與地下空間開發利用相關的法律中，對地下空間開發利用的具體規定和說明的缺乏與城市地下空間資源在城市發展中的價值和地位極不相稱。近年來隨著城市建設的發展，各地也陸續出臺了一些專門針對地下空間開發的法規，如深圳是最早對地下空間開發予以立法的城市，該市自1998年開始，就陸續出臺了《城市地下空間利用發展規劃》等法規、條例來規范地下空間的利用和開發。此后，上海市在2006年出臺了《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，這是首個涉及地下空間建設用地審批和權屬管理的規定。2010年，廣州、福州等城市也根據本地的實際情況出臺了地下空間開發利用管理的有關規定。但從已出臺的政策來看，各地各自為政的情況較為明顯，多是從開發利用的角度制定的一些規章制度。而在地下空間快速發展的今天，更需要的是一套具有中國特色的城市地下空間開發利用的法律、法規體系。

（二）地下空間開利用的管理部門未形成一個統一的管理結構及協調機制

地下空間開發利用是一個復雜的系統工程，具有工程復雜、牽涉面廣、協調程度高等特點，且具有不可逆性。開發過程中涉及城市建設、市政、交通、國土資源、人防、園林、規劃等多個部門，若不能科學地協調各部門的工作，則很容易造成由于部門條塊分割、各司其職。目前，我國尚未有一個專門的機構來負責管理地下空間資源的開發利用。由于我國地下空間資源的管理機構缺位，地下空間資源研究和利用未受到應有的重視和關注，使得缺乏城市地下空間資源利用規劃，城市規劃也未考慮到將來的地下空間資源利用問題，造成了多頭管理與無人管理并存，形不成合心合力的局面。

（三）地下空間權概念模糊，現行的法律未對地下空間權進行明確界定

地下權包含在空間權范疇中。空間權包括空間所有權和空間利用權。空間所有權是土地所有權的一部分。《中華人民共和國土地管理法》在相關條款中對土地的利用和使用做了規定，但沒有清楚規定土地與空間的問題。概念模糊使得各部門在實際工作中對地下空間權的認識不足，從而導致對地下空間的開發利用管理重視不夠，從而影響地下空間的良性有序發展。

四、規范地下空間開發利用的解決方法

（一）科學規劃，統籌建設。規劃是基礎性工作，也是源頭性工作。良好的規劃不僅能夠優化地下空間開發的而已中，而且可以促進整個城市未來的發展，避免重復性建設。首先要高標準編制地下空間開發利用詳細規劃。其次是要高質量搞好地下空間開發建設，把好設計項目的審批關，對地下空間整體建筑的安全性、空間利用的高效性、設施設備的共享性進行合理認證。再次是要高效益發揮地下空間開發利用的功能。以最大限度地提升地下空間開發利用的整體價值，實現高額的經濟效益和社會效益。

（二）完善政策，積極引導。相關部門要通過制度相關法律、法規，形成地下空間開發利用管理的一套完整法律體系。這個體系大致包括規劃、建設管理法規和使用管理法規等。它涉及規劃、投資、建設、經營、維護等多個方面，涉及與政府相關的多個部門領域（包括規劃、人防、建設、交通等）。通過法律明確地下空間使用權及其主體的責任、義務權屬范圍，在明確國家對地下空間的所有權之后，還需要明確地下空間使用權的主體、主體范圍、責任和義務等內容。對于經營性用途的地下空間使用權，應采用招拍掛方式公開出讓，確保地下空間開發利用的公平、公正和公開。

（三）統一管理，科學決策。地下空間的開發利用需要規劃設計、工程管理、技術操作、市場運作、環境保護、運營管理等多項專業的參與，涉及的管理部門的職能也各不相同。為此，要更好地開發利用地下空間，必須盡快明確城市地下空間開發利用的統一的管理機構和協調機構及其相應的職權，形成地下空間開發的總體規劃、項目審批、工程管理、安全監管、技術創新、行政執法和信息管理上的有效機制。

篇10

目前，深圳面臨土地、能源、水資源、生態環境“四個難以為繼”的局面，提升城市景觀，城市轉型，維持并增進國際競爭力都需要充足的空間保障。在外延型拓展無望的情況下，開發利用地下空間就成為了一個新的選擇。深圳在地下空間的規劃利用方面走在全國前列，積累了一定經驗，但仍處于摸索起步階段，與發達國家相比還存在較大差距，迫切需要制定完善符合城市發展需求的地下空間利用規劃，為有計劃有步驟推動地下空間利用作好準備。

一、深圳地下空間規劃的現狀和成就

1、地下空間規劃體系

深圳已基本建立總體規劃―專項規劃―詳細規劃的規劃體系。《深圳市城市總體規劃》（2010-2020年）在國內首次將地下空間相關內容納入城市總體規劃，將地下空間視為城市空間的組成部分，進行地上地下整體統籌。在此基礎上，深圳編制了《深圳市地下空間利用發展規劃》及《深圳市地下空間資源利用策略研究》，并在全市劃定了8個地下空間重點開發地區，編制了福田中心區、華強北、寶安中心區等地區的地下空間控制性詳細規劃。此外，深圳還編制了《深圳市人防發展總體規劃》、《深圳市軌道交通發展規劃》、地鐵一、二、三期專項規劃等。

《深圳市地下空間利用發展規劃》以地鐵網絡為骨干線路，以城市公共活動中心和軌道交通站點為發展源，以人行連通道為紐帶，以城市重點功能區的綜合開發或改造為重點，對地下空間進行平面布局，建立點線面相結合、組團中心與軌道沿線集合發展的布局結構。豎向布局分為三個層次：淺層空間位于地面至地下10m以上，是人員活動最頻繁的地下空間；次淺層空間位于地下10m―30m之間，主要安排停車、交通集散、人防等設施；次深層位于地下30m―50m之間，深層空間位于地下50m～100m之間，這兩個層次的地下空間側重于遠景統籌部署，安排城市基礎設施和城市公用設施。

2、規劃管理制度

深圳市現行地下空間規劃管理制度主要包括政策法規及相關技術規范。其中，在政策法規方面，2008年深圳市頒布實施了《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》，是國內第一部全面規范地下空間開發利用管理的地方政府規章，比較全面地規定了地下空間規劃的制定、地下空間規劃實施和地下建設用地使用權取得、地下空間的工程建設和使用、法律責任等方面的內容，對地下空間開發利用規劃管理作了原則性和程序性規定。在規劃編制的技術規范方面，深圳市規劃主管部門主持編制了《深圳市地下空間設計指引》，并通過修訂《深圳市城市規劃標準與準則》，增加了“城市地下空間利用”章節，明確了地下空間利用“人物分離，公共優先”等基本原則以及各類設施的基本設計要求，確保地下空間資源不被破壞或由于不適當的使用而浪費。此外，《深圳市建筑與城市設計標準與準則》還進一步深化完善了地下空間規劃設計的技術規范，指導項目的規劃建設。

3、規劃實施

深圳地下空間規劃實施主要表現在三個方面，一是依托軌道交通進行地下空間建設。深圳地鐵一、二期工程共形成了178.8公里的軌道交通骨架網絡。依托地鐵交通網絡的建設，深圳對站點地下空間進行同步規劃、同步設計、同步建設和同步經營，建成包括地鐵、大型的交通樞紐、人行過街道等交通系統，并帶動了沿線物業開發，形成了諸多以地鐵站點為依托的商圈和生活圈。二是重點地區綜合開發地下空間。深圳確定福田中心區、華強北商業區、羅湖商業中心區、寶安中心區、前海樞紐地區、龍華客運樞紐區、光明新城、南山商業文化中心8個地區為深圳市地下空間重點開發地區。目前已在福田中心、華強北商業區、羅湖商業中心區建成商業中心、商務辦公型綜合體、地下街等；在會展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通樞紐。三是市政設施建設。由于土地資源緊缺及環境保護壓力，中心城區“厭惡性”市政設施選址落地難問題日益凸顯。目前，深圳已嘗試進行地下市政場站的入地試點，如地下污水處理廠、地下變電站、電纜隧道等，其中，深圳布吉污水處理廠為全國首例地下式污水處理廠，占地5.95公頃，污水處理規模20萬立方米/日，投資5.9億元，地面為城市休閑公園，有效解決了周邊公園配套不足的問題。

二、深圳地下空間規劃中存在的問題

1、規劃缺少系統性

完整的地下空間規劃體系應包括總體規劃―專項規劃―詳細規劃，其中詳細規劃包括控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。從宏觀層面來看，深圳缺乏整體的城市地下空間開發利用的發展戰略和全面規劃，缺乏地上與地下的協調和深層地下空間開發的長遠安排。從中觀層面來看，主要有以下問題：一是已有的地下空間規劃和開發利用都是依托于軌道建設被動發展起來的，而軌道交通網絡規劃也是近年才開始編制，未能與城市總體規劃同步，缺乏從地下空間資源角度統籌考慮；二是專項規劃對下層次規劃有效的指引內容少，操作性不足；三是地下空間的規劃未能與地面規劃編制體系一致，存在地上地下“兩層皮”的現象，與城市建設的各個分系統如交通、市政專項規劃之間缺乏有機結合。從微觀層面來看，控制性詳細規劃只針對重點地區編制，且缺乏修建性詳細規劃，面向實施的層面存在許多空白，缺乏滿足管理需求的、清晰的決策依據，涉及到地下空間的單體建筑、軌道站點交通規劃、重要節點城市設計等目前都處于個案處理階段，規劃邊界不一致，給規劃管理和實施帶來了一定難度。

2、規劃滯后于城市發展需求

深圳作為高度城市化地區，城市的快速發展使地上空間得到了充分的開發利用。但地下空間的開發利用卻還處于初級階段，從城市發展的角度講，地下空間規劃的滯后主要表現在以下方面：一是地下開發未能與地面開發相協調，雖然深圳近年已開始系統考慮地下空間的利用，并著手編制規劃，但相對于地面建設的完善程度來說，地下空間的規劃明顯滯后，地下空間項目建設未能統籌安排或與地面規劃的需求不相匹配，造成開發活動零散，地下空間不能有機組織，呈現出短期效益、低效益。二是設計、建設及管理水平不足，地下空間內部導向標識，通風采光及景觀等環境條件較差，影響地下空間的品質。三是各行業、各部門按照自己的需求自行建設地下建筑，缺乏整體性和系統性，連通性差，地下未形成網絡，造成地下空間使用效率低，如一些高層建筑物的樁基由于未考慮將來開發，往往占用地下十幾米的空間，造成了該部分空間不能在以后的開發中得到利用，而許多零星開發項目、開發深度和接口未與周邊開發統一，也阻礙了對周邊地下空間的開發。規劃滯后造成地下空間開發利用的混亂，不但不能充分發揮經濟和社會效益，而且也給今后城市發展帶來不可彌補的損失。

3、規劃功能單一、布局不合理

深圳市地下空間開發起步晚，從規劃內容來看，由于深圳地下空間未經歷以人防為主的階段，公共地下空間的主要使用功能是地下交通、少部分商業經營及新建高層建筑地下設備用房和停車場。目前地下空間開發功能單一，與城市建設的關系不緊密，經濟和社會效益未得到充分發揮，尤其對于公共服務、市政基礎設施布局研究不夠，建設嚴重不足，如綜合管溝建設只有在新城區局部地段實施；地下大型供水系統，地下大型能源供應系統，地下大型排水及污水處理系統，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統則更有待于進一步開發。

從地下空間布局形態來看，表現出點狀、零散、淺層的特征：地下空間地域分布呈現區域聚集特征，主要分布在特區內高層建筑以及地鐵一期沿線周邊區域，其中，福田區地下空間開發量占全市地下空間總開發量的54%，而寶安、龍崗、鹽田三區的總量還不足全市的10%；地下空間開發深度以淺層為主，利用深度以地下一層為主，大部分在地下-15米以上，局部地鐵線路達到次淺層深度（-30米），且相鄰地塊在地下空間的開發中缺乏聯系，開發深度相差大。這些現象造成了地下空間資源的極大浪費，也提高了今后大規模開發的成本。

4、規劃管理制度不健全

（1）法律體系不健全。首先，地下空間開發利用的相關民事立法、配套立法不全，地下空間的物權范圍、地下空間建設用地的審批，以及地下空間的房地產登記、地價核算、產權分割、工程建設管理等諸多問題尚未解決，在一定程度上影響了地下空間規劃的編制和實施。其次，在地下空間規劃和利用的專項立法方面，國家在《中華人民共和國城市規劃法》中規定了地下空間開發利用應遵循的原則以及地下空間開發與人民防空和城市規劃的關系，但缺乏地下空間規劃的操作細則，如地下空間規劃的編制辦法和編制規則；深圳出臺了《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》，但辦法內容基本上屬于原則性規定，難以指導地下空間規劃和利用的具體工作。

（2）地下空間管理體制不健全。深圳地下空間開發利用涉及到城市建設、規劃國土、人防、消防、環保等多個部門。但是，由于沒有專門立法對各部門的職責作出明確規定，實踐中存在部門間職責不清、審批困難、溝通協調難等問題，大大制約了地下空間的開發利用，各個職能部門在進行項目建設的時候，往往自成體系，給地下空間的規劃和利用帶來一系列后遺癥。

（3）信息系統建設落后。地面的信息管理系統在深圳已經比較成熟，如“一張圖”系統在城市規劃編制、規劃管理、建設項目審批管理過程中發揮了重要的信息支撐作用。相比而言，地下空間的信息建設和管理則顯得比較薄弱，主要體現在以下三個方面：一是深圳目前的地下空間規劃對地下空間資源的系統評估和空間及質量的分類相對不足，由于地質環境的隱蔽性與復雜多變性，地下空間規劃缺乏可靠的基礎；二是對于已有的地下空間工程包括市政管線、共同溝、地下軌道交通、地下建筑物等的信息管理一直相對落后；三是傳統的二維規劃技術難以描述地下復雜的地質環境等三維空間信息，導致其難規劃、難開發、難恢復。薄弱的信息管理技術對地下空間的規劃編制、開發資源預測、規劃建設管理等方面形成了制約。

三、加強地下空間規劃的建議

1、完善地下空間規劃體系，與相關專項規劃綜合協調

完善地下空間的總體規劃和詳細規劃，同時將地下空間規劃納入法定規劃的實施路徑，實現與現有城市規劃制度的銜接。地下空間規劃要實現與現有城市規劃的銜接，地下空間建設專項規劃要與其他專項規劃如交通、市政、防災、生態環境保護、歷史遺產保護、城市更新、土地整備專項規劃相協調，尤其注重加強地下空間規劃與城市更新規劃的協調，促進城市地上地下空間的有機結合，在實現城市更新目標的基礎上拓展更新后項目或區域的空間，逐步實現地下空間的開發利用。

2、完善地下空間專項規劃，地上地下協同發展、綜合利用

城市地下空間是城市上部空間的補充和延續，是城市發展不可或缺的一部分，應當結合城市發展實踐的具體要求，加快完善和審批地下空間專項規劃，將地下空間建設納入城市統一規劃管理的軌道。

（1）協調地面規劃和現狀進行規劃。積極探索“地上問題、地下解決”的發展思路，將原先的“平面規劃”轉變為“立體規劃”，指導城市的立體化開發，促進地面、地下空間協調發展，形成地面上下相貫通、有機聯系的空間體系，把地下空間建設作為縮小原特區內外差距，實現特區一體化的重要杠桿。

（2）整合基礎設施建設需求進行規劃。把地下空間作為城市內部不同區域城市功能健全完善的承載力量，將城市中一些功能交通運輸、公用服務、市政、防災、能源、生產儲藏等適當引導進入地下空間，帶動深圳土地利用結構及布局的轉變。根據目前的規劃，深圳規劃有16條軌道交通線路，總長約587公里，設站356座，換乘站62座。未來10至20年是深圳軌道交通集中大規模建設期，深圳地下空間規劃結合現有地下設施重點項目建設，將有序開發高質量的地下空間。

（3）統籌規劃“地下城市”。國外一些經濟發達城市如巴黎、東京、蒙特利爾等的地下空間開發正在逐步向“地下城市”發展，延續地面城市的大部分功能，有效緩解城市土地資源緊張、交通擁擠、環境惡化等一系列城市問題。深圳可充分借鑒國外的成熟經驗，從兩個方面統籌推進。一是大面積、高密度規劃。應進一步拓展現行點、線結合的地下空間規劃模式，全面考慮整個深圳在社會經濟、自然資源、地質環境、城市功能等各方面的情況，實施點、線、面結合的地下空間綜合規劃。二是大深度、分層次統籌規劃。應根據城市不同發展時期對地下空間開發利用的需求，堅持“該深則深、能淺則淺；人貨分離，區別功能”的原則，運用立體規劃設計技術將開發的重點控制在地下不同的豎向層次，以解決城市發展各個不同階段的需求，保證地下空間利用的充分性和完整性。

（4）規劃“留白”，杜絕“短視規劃”。目前，我國城市發展規劃中已有了“發展備用地”的概念，這也同樣適用于地下空間規劃。但由于地下空間存在復雜性和特殊性，在規劃中要遵循“分期、分區、分層”的建設思路，充分考慮后續利用的可操作性。在評估地下空間資源的基礎上，協調地下空間與土地利用、城市功能、城市發展時序的步調，預留地下空間深層發展的余地。

3、完善規劃管理制度

一是完善地下空間規劃的法律法規。明確地下空間規劃在城市總體規劃中的地位與作用，要做到民事立法具備、專項立法齊全、配套立法完善。民事立法方面，應從民事基本法律制度上確定地下空間權法律制度，應在《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施辦法》等法律中對地下空間開發利用給予更加明確的規定；專項立法方面，應完善國家、地方層面關于地下空間規劃和開發利用的專項法律和地下空間規劃編制的技術規范與標準，盡快制定《城市地下空間規劃編制辦法》、《城市地下空間規劃標準》等；配套立法方面，應從財政、金融等方面對地下空間開發利用的建設費用融資制度、貸款制度等予以規范。此外，明確地下空間規劃和利用涉及到的各個部門和各個行業的管理責任，并設立綜合協調機構，實施地下空間開發利用的統一管理。

4、充分利用先進規劃管理技術

運用3DGIS等科學有效的方法建立地下工程數字化信息系統并對其進行動態管理，將多源異構數據進行GIS數據標準化，建立地形、地層地質、地表建筑物、地下構筑物三維模系統，實現地上、地下空間信息的二維編輯、三維表達分析，提供豐富的空間分析功能，集成結構計算和設計模塊，為地下工程設計提供參考依據和決策支持，可輔助于地下空間規劃管理，并衍生出更有價值的信息。

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