導語：如何才能寫好一篇公益訴訟的法律規定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞 公益訴訟 主體資格 有關組織 公民

近年來，從最初的公民個人邱建東訴公用電話亭案，到以檢察機關提起的維護國有資產流失案件，再到后來不斷出現的群體性糾紛案件，表明公益訴訟已進入司法領域以及人們的社會生活之中。本文主要對此問題進行分析，從我國檢察機關、有關組織以及公民個人三個方面論述了我國公益訴訟制度主體資格認定問題。

一、公益訴訟的概念和類型

公益訴訟（Public Interest Litigation），從字面上理解，是指維護公共利益的訴訟。對其涵義理論界存在較大的爭議，比較成熟的觀點主要有兩種：第一種觀點認為，公益訴訟是指為了維護國家和社會公共利益而提起的訴訟。其主體只能是國家機關，在我國就是檢察機關代表國家提起；第二種觀點認為，公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院以追究違法者法律責任的訴訟，它是法院在當事人及其參與人的參加下，按照法定程序，依法對個人或組織提起的違法侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。

綜合上述觀點，以及新修訂的《民事訴訟法》？第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”，我們將公益訴訟界定為：有關機關和組織依據法律授權，對侵害或威脅環境、眾多消費者合法權益等社會公益的行為向法院提訟，由法院依法進行處理的司法活動。

公益訴訟目前主要有以下兩種大的類型：第一種類型：當事人的訴訟請求具有公益性。維護公共利益的目的是公益訴訟區別于私益訴訟的標準，非以公益為目的的訴訟就不是公益訴訟。這種公益訴訟又有三種類型：一是純公益訴訟即當事人的訴訟請求完全以公共利益為內容，如云南鉻渣污染公益訴訟案；二是半公益訴訟即當事人的訴訟請求包括了公益和私益兩部分，如訴當當網違約案；三是擴散性利益公益訴訟即當事人的訴訟請求超越了當事人的個人利益形成對擴散性利益的維護。第二種類型：原告方的訴訟請求不涉及公益內容，但也沒有個人的、專屬性的利益。如近年來濟南市民政部門以自己的名義提起的維護無名氏利益的公益訴訟案件，為無名氏受害者索賠，維護了無名氏的尊嚴，彰顯了對社會弱勢群體的權益的保護。

二、我國公益訴訟的發展

1、新法頒行前的情況

1996年1月，福建市民丘建東狀告郵電局多收他0.6元，索賠1.2元的“一塊二官司案”成為“中國公益訴訟第一案”。從此到2003年，屬于我國公益訴訟的萌芽準備階段。理論界對公益訴訟關注度不高，理論研究不成熟；實務界對公益訴訟的提起多是自發的、零散的，未形成系統的訴訟平臺；2003年黨的十六大報告強調加強法律援助，關注弱勢群體利益，維護社會公正，之后公益訴訟得到整體發展，理論體系日趨成熟，相關組織機構不斷涌現，公益訴訟成為各大媒體爭相報道的熱門話題，公益訴訟已形成了一種社會氛圍，得到較快的發展。就整體看，中國公益訴訟在此階段的發展狀況令人欣慰，在短短的十幾年間里，我國的公益訴訟就從事的人員、組織、所取得的成果以及社會影響力等方面來看，發展得比較迅速，已經形成一種多層次、多架構、多方協同的公益性活動。

2、新法頒行后的情況

2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，從而成為我國的公益訴訟元年。新修訂的《民事訴訟法》對提起公益訴訟的主體“法律規定的有關組織”界限不明；民訴法修正案對主體的規定由“有關社會團體”、“法律規定的有關社會團體”變更為“法律規定的有關組織”，而且給人民法院出了“民間環保組織是否屬于法律規定的有關組織”這樣的難題。立法規定不明在一定程度上抑制了公益訴訟的發展，公益訴訟主體資格的認定問題成為公益訴訟的重大問題。

2013年是公益訴訟“合法化”的第一年，但近半年來公益訴訟案件并沒有像人們期待的那樣增加。我國目前的公益訴訟仍處于低潮期，根本原因在于法律對主體規定不明確，立案難，勝訴也難，影響了原告的訴訟積極性。可見進一步明確法律對民事公益訴訟的相關規定特別是主體資格的認定是相當迫切和重要的。

三、我國公益訴訟主體資格的探討

1、法律規定的有關機關

檢察機關提起民事公益訴訟的制度在公益訴訟體系中占據著重要位置，并具有悠久的歷史。在我國，檢察機關是指人民檢察院，是我國的法律監督機關，賦予其提起公益訴訟主體資格已在國內外各界達成共識。其主要法理是“檢察總長職權的雙重性”，指檢察總長代表國家提起所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動。

檢察機關主要通過抗訴的方式對民事公益訴訟進行法律監督，很難最大程度的發揮其作用。如果明確建立檢察機關在民事公益訴訟中的當事人主體地位，充分肯定檢察機關參與訴訟活動，將有助于檢察機關更加有效的維護社會公益利益。

2、法律規定的有關組織

依新《民事訴訟法》第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”在這里如何界定“法律規定的有關組織”的范圍至關重要。

據權威統計顯示，至2011年在民政部門登記的社會組織有 462000 多個，其中 25 萬左右是“社會團體”，約 20 萬是“民辦非企業單位”，還有 2000 多個是基金會。據了解，目前民間公益組織大部分是“民辦非企業單位”身份，即便是規模較大的環保組織“自然之友”、“綠家園”等也均是“民非”。可見如果將“法律規定的有關組織”狹義的規定為依據社團登記管理條例定義的“社會團體”，即官辦的社會組織，那么大批的民辦非企業單位組織都將被排除在公益訴訟之外，這對推進我國公益訴訟進程的工作是有弊而無利的。

結合司法實務，我們對“法律規定的有關組織”的確定不宜過于嚴格，應從以下幾個方面來把握：一是合法性條件：依法設立或者登記備案；二是事實條件：符合社會組織章程目的和業務范圍，長期實際專門從事保護公益事業；三是人員要件：須配備專職的專業技術人員及相關的法律專業人員；最后是提起公益訴訟的有關要件：提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍。

3、公民個人

公益訴訟制度入法后沒有重視公民個人在公益訴訟中的作用，而且此次民訴法大修也未將公民個人作為公益訴訟主體，實為立法的不足。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民，人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”公民個人通過針對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，實現對國家和社會事務的管理，才能體現公民的主人翁地位。在大多數公益訴訟中，公民都是直接受害者，其利益與社會公共利益休戚相關，特別是侵害消費者合法權益案件。我們認為，只有賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格，形成一種規則和一種市場監督機制，才能夠更大化的發揮公益訴訟的價值。此外，賦予公民個人有條件地提起公益訴訟，可以彌補行政執法機關、法律監督機關和公益組織保護公共利益的不足。比如，國家機關和有關組織可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益訴訟，致使公益訴訟制度無法運轉。

當然公民個人不能任意運用公益訴訟來實現所謂的“維權”，否則很可能會產生濫訴現象，浪費訴訟資源。因此我們建議，在法律層面須給以公民個人提起公益訴訟的主體資格一定的限制，例如：在環境侵權案中，要求公民個人出示證明該污染環境的行為給自己造成了事實上的侵害；在侵害消費合法權益案中，要求公民個人出示證明該消費行為與自己的損害之間存在因果聯系等。

我認為公益訴訟的典型意義就在于通過個案推動社會進步。案件無論勝敗，重點是問題已經由理性的方式被提出來讓大眾所感知，用個案來觸動制度的不足。通過訴訟的方式，讓大家來思考這個不足，在思考的過程中，人們逐漸意識到存在的問題并有所觸動后，就會有一個逐步改良的過程。另外，目前我國的確認之訴的范圍只能是確認法律關系是否存在，不能直接確認某個行為是否違法，如果我們擴大了這個確認范圍，對違法行為的認定一旦進入判決主文，就能產生既判力。這樣至少產生兩個作用：一是為行政機關處罰該違法行為奠定基礎；二是后來的訴訟者可以直接主張爭點排除，為以后的訴訟掃清障礙。

四、結束語

公益訴訟制度有助于實現以司法權力制約行政執法權力，以人民制約國家權力，從而避免由于權力集中而出現的人治局面。建立和完善公益訴訟制度，通過人民提起的訴訟，由司法機關依法對違法行為作出裁決，以維護法律的嚴肅性和權威性。與私益訴訟相比，公益訴訟的公益性、主體的廣泛性以及判決影響的廣泛性等特征，能夠彌補國家維護公共利益過程中的不足，防止侵害環境等社會公益行為不良后果的擴大。在完善我國公益訴訟的過程中，可以選擇在程序法立法中集中規定公益訴訟使用的特殊規則，包括公益訴訟以何種方式啟動，明確公益訴訟提起的主體，以及這些提起的主體的資格應由誰來決定、如何決定，舉證責任如何分配，訴訟費用如何承擔等。

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【關鍵詞】民事公益訴訟；原告資格；社會團體組織；檢察機關；公民個人

一、民事公益訴訟原告資格之概論

（一）民事公益訴訟原告資格之內涵及特點

民事公益訴訟原告，即何人具有提起民事公益訴訟的資格，主要有以下幾個特點：第一，民事公益訴訟的原告不要求是直接的厲害關系人。第二，在普通民事訴訟中原告之所以，目的是為了維護自己本身受侵害的私人利益，而民事公益訴訟的原告則是為了保護或恢復受侵害的公共利益。第三，民事公益訴訟原告處分權受限。

（二）民事公益訴訟原告資格之理論研究

1. 社會團體組織具有民事公益訴訟原告資格之法理基礎

相對于被告而言，民事公益糾紛中的普通受害者無論在的專業知識還是在物質保障上通常都處在弱勢地位，難以與被告進行訴訟抗衡，而社會團體組織具有公民個人不可比擬的良好組織性、法律性與專業性，其參與社會管理的能力和積極性與日俱增。社會團體組織在其性質和職能范圍內，具備提起民事公益訴訟的原告資格。

2. 檢察機關具有民事公益訴訟原告資格之法理基礎

檢察機關自產生以來，就是以國家和社會公共利益代表者的身份出現，在國家和社會公共利益受損時，能夠忠實地維護社會公益。作為國家的法律監督機關，檢察機關通過公益訴訟維護國家利益和社會公共利益是其本職使然。所以檢察機關的派生職權則必然包括提訟的權利。毫無疑問，檢察機關要在民事公益訴訟中實現自己的法律監督職能，就應該具備提起民事公益訴訟的原告資格。

3. 公民個人具有民事公益訴訟原告資格之法理基礎

民事公益訴訟的目的在于保護公共利益不受非法侵害，公共利益一般來說都是與不特定的多數人相關的，在受到侵害的公共利益中，公民個人的私人利益必然是公共利益的組成部分，若要限制公民提起公益訴訟的權利，也就不可能真正維護公共利益。賦予公民個人提起民事公益訴訟的資格，這有利于激發社會成員參與社會管理的活力，提高公民的權利意識，充分發揮公益訴訟的作用，最大限度地保護社會公共利益。

二、我國民事公益訴訟原告資格之現實立法考察

（一）我國民事公益訴訟原告資格之立法現狀

《民事訴訟法》修正案的通過，其中五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”在立法層面中關于民事公益訴訟原告資格問題的討論也應該“塵埃落定”。這就說明，根據法律規定，具有民事公益訴訟原告資格的是法律規定的“機關”和“有關組織”，公民個人不具有單獨提起民事公益訴訟的資格；對于“法律規定”：目前，只有《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”

（二）我國民事公益訴訟原告資格之立法缺陷

1. 社會團體組織民事公益訴訟原告資格法律地位不獨立明確

雖然《民事訴訟法》修正案將民事公益訴訟的原告主體從原來的“社會團體”改為“有關組織”，此條規定這在一定程度上為眾多公益組織降低了無門的擔憂，但是我們不得不忽略的是，該規定在“有關組織”前加了“法律規定的”這一定語，這就可能使這些公益組織再次陷入“無權”的危險。

事實上，并非所有的組織都適宜作為原告提起民事公益訴訟。在國外，對于團體提起民事公益訴訟也都付于相對嚴格的條件以防止其濫用訴訟權利。尤其在我國，社會團體組織并沒有形成與政府、市場相對均衡的第三種力量，各種社會團體組織也良莠不齊的情況下，多數社會團體組織無論是從法律地位，還是從實際經濟生活中所起的做用來說都尚處于模糊的地帶。同時在我國那些已被“正名”了的社會團體同樣存在問題。目前我國關于社會團體組織的法律法規中，使用的是“社會團體”這樣的稱謂。《社會團體登記管理條例》第三條規定：“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記。”[這樣我國法律就把社會團體組織歸入了既存的政府體系，成了政府部門的法律附屬物。這不僅背離了設立社會團體組織的初衷，使其喪失了應有的民間性與獨立性，難以發揮相應的中介作用。對于已經具備“法律規定的”這一條件的社會團體組織，正如前文所述，在我國現行的法律規定下與其他西方國家相比還有諸多不完善的地方，尤其不能獨立于行政部門是最大的弊病。

2. 檢察機關民事公益訴訟原告資格立法模糊

《民事訴訟法》修正案五十五條規定中另一需要明確含義的有“法律規定的機關”。“法律規定的機關”一般包括立法機關、行政機關和司法機關，但基于立法機關和審判機關自身職能的特殊性；以及在行政公益訴訟與民事公益訴訟交叉的領域，對于行政機關而言，大多數情況就是因為其職能部門沒有很好的盡到行政管理責任，相關行政機關很可能自己本身就是公益訴訟的被告――立法機關、審判機關和行政部門并不適宜做民事公益訴訟的提起主體。所以，具有民事公益訴訟原告資格的有關機關應僅限于檢察機關。但是，正如我們所看到的一樣，現行的法律體系中，無論是《民事訴訟法》還是相關的司法解釋、亦或是實體法規定，都沒有一個明確的界限來規定民事公益訴訟的原告資格，這無疑降低了本條法律的司法效果。

3. 公民個人民事公益訴訟原告資格立法缺失

正如上文所述，在我國公民個人不具有單獨提起民事公益訴訟的資格。然而我們不得不承認立法者是有局限性的：法律中雖然沒有規定我國公民個人的民事公益訴訟原告主體資格，但不論從域外立法還是國內外司法實踐中，公民個人在民事公益訴訟中所起的作用越來越受到關注。我國否定公民個人提起民事公益訴訟的資格，無疑是一大缺憾。現行的《民事訴訟法》公民個人只限于與自身有“直接利害關系”的案件中有作為原告的資格，這一規定使得大量侵害民事公益的違法行為因法律的缺失而無法得到有效的救濟，從而引發上訪、暴力抗法甚至重大的發生，成為社會的不穩定因素。

三、我國民事公益訴訟原告資格之確定

（一）社會團體組織民事公益訴訟原告資格之依據及完善

1. 社會團體組織具有民事公益訴訟原告資格之現實依據

根據民政部2012年6月21日在京《2011年社會服務發展統計公報》顯示，截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，其中，全國共有社會團體25.5萬個，其他社會組織20.7萬個。這些社會中間層主體將成為彌補社會轉型期間政府作用失靈的不可小覷的力量，也使民事訴訟制度承擔起了更為廣泛的社會管理職能。《民事訴訟法》修正案將民事公益訴訟的原告主體從原來的“社會團體”改為“有關組織”，一定程度上意味著各種民辦非經登記的企業單位和基金會都會被納入民事公益訴訟主體的范圍。由此，“自然之友”、“綠家園”等環保組織都將有權以公益組織的身份提起民事公益訴訟。

2. 社會團體組織民事公益訴訟原告資格之完善

鑒于前文關于我國行政機關不適宜具有民事公益訴訟原告資格的論述，以及我國社會團體與行政機關的聯系，為使我國社會團體更好的發揮其在民事公益訴訟中的作用，現在此作出以下幾點建議，以完善社會團體的法律規制：第一，在準入資格方面，改革傳統的政府獨占模式，取消主管單位之規定。第二，在法律定方面，消除行政隸屬弊病，轉變政府職能。第三，在注冊審批方面，打破區域壟斷之規定，引入競爭機制。第四，在微管理方面，削弱社會團體的財政、人員依附關系，賦予其真正的權利能力和行為能力。對于非社會團體的組織，使其具備相應民事公益訴訟原告資格應當從以下兩方面予以努力：其一，在將來制定相關法律，以進一步明確其法律地位。其二，在司法實踐中逐步進行探索。例如進一步細化其社會組織的管理規范，對社會組織的規模、經費等條件進行限定，等等。

從世界發展的潮流來看，社會中間層主體在市場與政府之間扮演的作用越來越大，但從我國國情來看，完全的社會中間層主體體系的建立還需經濟政治文化等方面的支持――發展我國社會中間層主體雖然必要但是需要相當一定的時間。所以對于以社會團體組織提起的民事公益訴訟原告資格問題，以其良好組織性、法律性，與專業性等優點無疑是應該予以肯定的，但是在現階段不應成為民事公益訴訟原告的主要形式，隨著各方面的不斷成熟，使其在民事公益訴訟中發揮越來越大的作用。

（二）檢察機關具有民事公益訴訟原告資格之優勢及依據

正如前文所述，檢察機關作為民事公益訴訟提起的主體在域外有著廣泛的立法與司法實踐。在此部分，筆者從我國現實出發，來確定檢察機關具備我國現行階段民事公益訴訟最適宜原告資格。

1. 社會團體組織和公民個人行使民事公益訴訟原告資格之現實局限

隨著我國社會和經濟取得不斷進步和發展，公民個體利益與國家和社會整體利益之間的摩擦和碰撞也越來越多。主要表現為一些社會個體以犧牲國家利益和公共利益為代價，來滿足自己的一己私欲，導致許多既涉及當事人利益但更加關系到國家利益和社會公共利益的民事問題大量出現，典型的有國有資產流失、環境公害及消費者權益損害問題。

從國有資產的流失過程來看，很多都是通過惡意串通、共同欺詐甚至是以合法形式進行的，這些“當事人”常常非富即貴，掌握著普通群眾所不具有的“職務便利”，出于對權力的懼怕與“事不關己高高掛起”的態度，普通群眾一般不可能站出來發動民事訴訟以追回流失的國有資產，同時也難以有相應的“名正言順”的社會團體組織以原告資格身份提起民事公益訴訟。再從環境污染事件來看，往往由于受害群眾多，或者受到損害威脅的人群并不具體特定，致使許多受害人都不愿意主動站出來發動訴訟而意圖讓其他人提起坐享其成，同時一些公益團體組織一方面沒有“法律規定的”主體資格，另一方面由于環境污染訴訟常常涉及實力雄厚的企業，造成的環境污染范圍也非常廣泛以至于這些公益訴訟團體組織缺乏足夠的時間、精力和財力來進行訴訟而只得聽之任之，造成一些地方的環境污染日趨嚴重。而在涉及到眾多消費者權益的糾紛中，經營者依靠損害眾多消費者權益雖然獲利巨大，但這種損害分攤到每個消費者的身上，則損害相對輕微，一旦付諸訴訟，消費者難以承擔時間的耗費及相關費用的支出，同時目前關于消費者協會的規定還并未賦予消費者協會提起消費者民事公益訴訟的原告資格，使得眾多消費者權益沒有受到應有的保護，違法行為沒有得到應有制裁。

2. 檢察機關具有民事公益訴訟原告資格之現實依據

全國各地檢察機關以原告身份提起民事公益訴訟的實踐方興未艾，如山東省德州市樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠環境污染案，為民事公益訴訟的規范化提供了鮮活的實踐樣本。事實上，在此次民事訴訟法修改之前，部分地區已經展開了民事公益訴訟制度化的有益嘗試，并積累了一定的經驗。例如 2008年，江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院共同制定了《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》。2009年，云南省高級人民法院也頒行了類似的規范性文件，確認檢察院提起公益訴訟的原告主體資格。

現實情況中檢察機關相較于社會團體組織而言具有專業的機構保障，其運行費用由國家負擔，并配備熟悉法律的專門人員，具有調查事實、收集證據的優勢，能夠及時、有效地對侵害公益的行為進行追訴等多種優勢。因此，如果主要依靠個人和社會的力量來提起公益訴訟，存在著許多的困難。而由檢察機關代表國家和社會提訟，不僅可以解決財政和法律資源問題，而且可以提高勝訴的機率。加之目前我國社會團體組織相關法律還不夠完善，司法實踐還有待探索，檢察機關作為我國民事公益訴訟的提起主體是必要的。

作為國家的法律監督機關，檢察機關通過公益訴訟維護國家利益和社會公共利益是其本職使然，其中既有《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律規范的依據，又有訴訟擔當理論等法理的支撐。如果將檢察機關的職權僅僅局限于抗訴被法院作出的誤判上，那么我們可以肯定，檢察機關將無法全面履行憲法賦予的法律監督職能。因此，賦予檢察機關民事公益原告資格，把案件提交法院判決，有利于實現其法律監督的目的，以維護國家、社會的利益，有利于強化國家對社會公共利益的保護。檢察機關作為民事公益訴訟的原告主體不但名正言順且責無旁貸。

（三）公民個人應具有民事公益訴訟原告資格之依據

誠然，公民個人提起民事公益訴訟，正如由上文分析所言，與檢察機關和社會團體組織相比存在消極訴訟，精力、財力、專業性不夠強的弊端。但是，我們不能因噎廢食，忽視公民個人保護自己合法權利與維護社會公共利益的正義性。

事實上，很多推動公共利益的案件都是個人在訴，例如推動火車上的餐車開具發票，推動地鐵站臺修建公廁、涉及乙肝歧視的多個個體訴訟，最后也推動人事部、教育部等部門做出規定，明確要求在勞動者就業、大學生錄取等環節不得查乙肝。此外，在域外，公民個人提起民事公益訴訟更是程擴大的趨勢。賦予公民以民事公益訴訟原告資格，可以有效地補充公共執法所存在的不足，同時可以對公共執法狀況進行監督。此次修正案把個人排除在公益訴訟主體之外，實為不明智之舉，更有人批評直言說這是一種倒退。不過，為了避免公民個人濫用公益訴權，對公民個人提起民事公益訴訟應當加以適當限制，并設置相應的前置程序，對于濫用公益訴權的行為規定相應的法律責任。

四、結論

實際上，無論是社會團體組織、檢察機關還是公民個人作為民事公益訴訟原告，都存在各自的優勢和劣勢。因此，建立一種互補的多元制主體模式將更符合現實所需。所以在“法律規定的機關和有關組織”這一立法框架下，綜上文所述，檢察機關和社會團體組織具備我國民事公益訴訟的原告資格。同時由于我國社會團體組織本身相關法律制度的不健全與缺陷，對于其在民事公益訴訟中的原告資格在司法實踐中應采取較為謹慎的態度。所以我國現在的民事公益訴訟原告應以檢察機關為主，社會團體作為輔助。隨著相關社會團體組織的立法健全，民事公益訴訟制度施行一段時間，積累一定司法經驗、配套條件成熟時擴大社會團體組織的原告資格范圍，確立公民個人原告資格勢在必行。

參考文獻

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篇3

（海南大學 法學院，海南 海口 570228）

摘 要：目前我國的環境問題日益嚴峻，環境資源糾紛日益增多，環境公益訴訟是和環境問題的凸顯密切相關的一種典型的現代型訴訟。2012年新修訂的《民事訴訟法》單獨規定了公益訴訟，對我國公益訴訟發展影響巨大，但仍與我國環境現實要求、理論發展現狀不協調。2014年修訂2015年實施的新的《環境與資源保護法》具體規定了環境公益訴訟，使環境公益訴訟的原告明確具體，具有可操作性。為了更好的落實我國環保法的規定，將從環境公益訴訟的概念、特征進行論述，分析，重點研究新法規定和在研究新法的基礎上找到法律缺陷，從而完善環保法在環境公益訴訟方面的規定，使新環保法能更好的切合保護環境的目標要求。

關鍵詞 ：環境權；環境公益訴訟；社會組織

中圖分類號：D925；D922.6文獻標識碼：A文章編號：1673-2596（2015）01-0066-03

環境權法律規定的空白是我國環境公益訴訟在之前的很長一段時間處于空白狀態的重要原因之一。環境權日益成為一種公權和私權相結合的權利，但是依據現有法律規定，環境權尚不是法定權利，只是作為應然權利而規定。從實體法的規定看，我國《憲法》沒有對環境權加以明確規定，而從環保基本法《環境保護法》到《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單項環保特別法也沒有對其加以規定。以此同時我國生態環境呈現不斷惡化狀態，環境公益訴訟日益成為解決環境問題和保護國家、社會以及公眾利益的有效途徑。目前環境公益訴訟已被許多國家和地區所采用，為適應環境生態保護的迫切需要，新民事訴訟打破這一僵局，率先規定公益訴訟，緊接著新環保法也響應民訴法規定，進一步具體規定“哪些社會組織可以向法院起訴”。但是從我國環境保護要求和其他國家相關規定來看，不難發現我國的環境公益訴訟還存在一些問從我國題和一定模糊性和不確定性。起訴權問題一直是很多訴訟制度的爭議焦點，同樣，環境公益訴訟被告方面我國法律不存在很大分歧，鑒于此，本為將主要討論環境公益訴訟主體中原告主體的問題。

一、環境公益訴訟主體概念和特點

公益訴訟的法律制度產生時間較早，發展比較緩慢。公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會組織和個人根據法律的授權，對違反法律、法規，侵犯國家利益、社會利益和不特定他人利益的行為，追究其法律責任的活動。①最新修訂民事訴訟法新的規定，為我國環境公益訴訟的發展又提供了一個新起點。環境公益訴訟作為一種公益訴訟，同時作用在環境領域，目前學界普遍認為是指法律規定法人、自然人和社會團體，為維護自身的環境權，保護資源、環境和生態，當其認為環境公共利益遭受到侵害或即將遭受侵害時，以自己的名義向法院提起訴訟，請求判令違法者停止侵害環境的行為及賠償公共利益損失，法律依照法定程序進行審判，依法追究責任的訴訟制度。環境公益訴訟主體是指在環境公益訴訟活動中享有權權、負有義務、須履行責任的人。

環境公益訴訟作為一種作用于保護環境的公益保障行為，與為了保護自己的私權免受損害或者彌補受損的私法保障行為相比，其本身具有如下特性：

（一）起訴條件更寬。第一，環境公益訴訟的訴權是環境權，審美和優美的環境也成為具有原告的資格的充分理由。因此，人身和財產直接受到損害的主體不再是我國環境公益訴訟的原告：第二，不以法律上的權利受到侵害為要件，將法律上的權利軟化為實際上的損害，且這種損害是多么的間接都可以取得原告的資格。②

（二）環境公益訴訟具有較強的專業性。起訴人在證據收集、損害后果鑒定等方面需要運用專業知識和技術手段解決的環節要求比較高，環境公益訴訟需要較強的專業性和技術性。③

（三）環境公益訴訟以公益為目的。環境公共利益并不是某個或某些人的利益，也非社會個體成員環境利益的總和，而是整個社會和人類的整體環境利益。

（四）環境公益訴訟具有提前性和防范性。由于環境的特殊性，其一旦受到損害，恢復成本是巨大的，有些時候甚至是不能彌補的。與一般的社會公共利益存在經濟成本上的本質區別。為此，環境公益訴訟提起不以發生實質性的損害為要件，“即將遭到侵害”也可以成為起訴的依據，即根據有關的情況合理的判斷，甚至在科學不確定的情況下，認為行為人的行為如果不加制止會導致實際的環境損害，此時有關的法定組織就可以基于這種可能性的概率較大為理由提起環境公益訴訟。

綜上分析環境公益訴訟特點，其目的是得出環境公益訴訟的特殊性，基于具體問題具體分析之原則，環境公益訴訟在適格主體方面不應當嚴格參照三大訴訟的起訴標準，應當有自己一套適格主體標準，以期更好的達到保護環境的目的。

二、我國環境公益訴訟方面的規定和存在的問題

新民事訴訟法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是新法為保護社會公共利益特別規定的一項新制度。新環境保護法在民事訴訟法的基礎上，具體規定了環境公益訴訟的主體，其五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：1.依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；2.專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”但是對比我國嚴峻的環境生態損害形勢，借鑒發達國家和地區先進的經驗，不難發現我國環境公益訴訟仍存在一定的局限性和地域性：

首先，環境公益原告限定在法律規定的社會組織，并沒有賦予公民個人主體資格。環境權日益成為公民的一項基本權利，環境問題首先侵害了公民個人的權利，而且由于公民與環境的特殊性，其更容易發現環境出現的損害，能切身感受到環境的變化。與遙遠而又觸不可及的社會公益組織、國家機關相比，更多情況下是私人較易提起訴訟。將公民作為原告,可以最大限度的發揮公眾參與的力量保護。如果不賦予公民個人環境公益訴訟起訴的權利，將使他們的權利無法獲得保障，也損害公民的參與環保事業的積極性，進而阻礙了我國環境公益事業推進。環境權從應然到必然再到實然的關鍵在于獲得環境訴訟資格。環境權的公益屬性決定了環境訴權的廣泛享有性。環境法的重要原則就是實現環境民主和公眾參與，因此不管從理論還是從實踐上我都認為忽視公民對環境公益的作用是此次修改的一大缺陷。

其次，新環保法較民訴法縮小主體范圍——限定在社會組織的行為的立法合理性？新民事訴訟法五十五條規定公益訴訟（包括環境公益訴訟）原告主體是法律規定的機關和有關組織，而新環境保護法規定環境公益訴訟原告主體是從事公益活動連續滿五年且信譽良好的社會組織。新環境保護法就民事訴訟法規定的有關組織進行了明確的法律規定，但是沒有就法律規定的機關作出規定，其次作為同位階的法律，環境保護法作為新法，在環境公益訴訟方面要依從新法規定，于是機關是否有提起環境公益訴訟資格又成為一個新的問題。而從我國實踐證明，我國的絕大部分環保法庭公益訴訟的“破冰”都是所在地法院、檢察院、地方政府聯合推動的結果，其中檢察院作為環境公益訴訟原告起了很大作用。再次就我國環境事故發生現場來看，我國環保機構應對環境公益損害事件更加積極和有效，也更加愿意代表受損公益提起訴訟。

第三，法律對主體的規定較為模糊不清，新環境法規定能夠提起環境公益訴訟的主體是社會組織，但是縱觀我國立法會發現，我國法律對“社會組織”的定義是比較模糊的。隨著我國經濟的發展，各種組織、各種集體正在我國經濟、社會和環境中發揮重要作用。可是我們必須看到無數個人假借社會組織和公眾集體的名義維護的是個人的私益。而且由于現階段我國對社會組織管理還比較松散，使得我國現階段社會組織名目混亂、功能各異、關系復雜。令一方面，很多學者、專家把《社團登記管理條例》中的社會團體等同于社會組織，細查《社團登記管理條例》中的社會團體的定義發現，該定義采用狹義的團體概念，實際上將團體限定于附屬在業務不管部門之下了，這樣很多實際上的非盈利非政府環境公益組織和一些環境基金會是被排除在定義的范圍之外的。可實際上這些組織才是社會組織的主體，是能切實履行環境公益訴訟的“組織”。即使按照《社團登記管理條例》的狹義定義行為，那么義務主管部門與附屬的社會團體誰更有權提起環境公益訴訟呢？是否仍有可能導致環境公益訴訟在“有關組織”方面導致訴訟主體的混亂呢？

四、對現行相關規定的完善建議

從環境發展需要出發、從保護環境實踐出發、從我國公益訴訟法律規定和理論出發，我認為我國法律還應該從以下幾個方面完善我國公益訴訟。

（一）賦予公民個人環境公益訴訟原告資格

公民的環境公益訴訟原告資格來源于公民的人權——享受優美環境的權利、獲取生活資源生存下去的權利、可持續發展繁衍生息的權利。這應該是一項基本的權利，一項即使沒有單項法規定也應該具有的權利。而要落實這項權利，應該從我國根本大法——憲法著手，在憲法中規定公民的環境權，為公民獲取環境公益訴訟奠定基礎。很多學者反對把環境公益訴訟的原告主體資格賦予公民個人，主要是怕出現濫訴和累訴現象，從而導致我國司法資源的浪費和司法機關壓力。通過調查研究國外發達國家規定環境公益訴訟賦予公民現狀，發現并沒有出現很多學者所擔心的問題。其實這種擔心是一種根本不了解環境公益訴訟的表現，環境公益訴訟是一種公益訴訟，公益性決定了其不可能出現累訴現象，即使如許多學者所言出現了“搭便車”現象，我們也不是去苛責那些具有經濟頭腦的“搭便車”者，在面對這種現象時我們唯一要做的是鼓勵那個敢于“吃螃蟹”的第一人。

（二）賦予檢察機關環境公益訴訟原告資格，將“法律規定的機關”定性為檢察機關

首先，檢察機關的性質符合環境公益訴訟要求。有近年來，環境污染事故時有發生，給國家和社會公共利益、生態環境造成極大的損害，但是就新民事訴訟施行至今，我國環境公益訴訟并沒有出現讓人們所擔心的“濫訴”等失控現象，部分環保法庭甚至為了環境公益訴訟的破冰而不得不多方奔走。④究其原因主要在于環境公益訴訟有較高的專業性和公益性特點，這對于提起環境公益訴訟主體而言即使一種要求也是一種考驗。針對以上情況，檢察機關完全符合我國環境公益訴訟對原告的要求。其擁有足夠有效的法律手段和權威，能夠而且適合代表國家、群體、公民有限度地提起訴訟。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，是符合檢察機關作為法律監督機關的職能特點，也是公益訴訟國家干預原則的體現。⑤

其次，實踐中，近些年來檢察機關在環境公益訴訟制度方面做了很多有益的探索。近年來為深入貫徹《人民檢察院關于充分履行檢察職能，全力促進生態環境保護的若干意見》精神，有效制止、制裁危害生態環境資源的民事違法行為，保障環境公共利益不受侵害，地方檢察院聯合地方法院出臺了一些關于環境公益訴訟的司法解釋。2010年昆明市中級人民法院與貴州市檢察院聯合制定了《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》。1997年河南省方城縣人民檢察院首開我國檢察機關提起公益訴訟的先河，自此拉開檢察機關代表國家和社會公共利益提起訴訟的大幕。2002年四川省閬中市人民檢察院訴群發骨灰粉廠案、2003年山東省樂陵市人民檢察院訴樂陵市金鑫化工廠案、2009年湖南省望城縣人民檢察院訴水泥廠案。

（三）明確規定“社會組織”的含義、范圍

我國新環境法規定只有社會組織具有提起環境公益訴訟資格，因此明確“社會組織”的含義和范圍具有非常重要的作用。

非政府非營利性環境組織屬于社會組織。非政府非營利性環境組織具有保護和改善環境資源的目的明確性、堅定性和一貫性，在調整人與自然方面能發揮舉足輕重的作用。由于環境公益訴訟的公益性，其要求的社會組織必須以公益為目的。非政府非營利社會組織的非營利性，使其不會受成本所影響，其行為的純粹性和目的性更強，更愿意提起環境公益訴訟，其行為的效果也會更加明顯。由于非政府非營利組織的非政府性，其行為是不容易受政府等權力機關引導的，代表了一部分的民義，行為具有更強的自主性。

四、總結

通過國家、社會組織、公民三個渠道上對環境公共利益進行司法救濟，動員了全國各個階層、各個方面、體現了環境法公眾參與原則，實現了國家公訴和社會組織及公民訴訟緊密結合，是最佳的啟動方式。擴大環境公益訴訟主體范圍是當今環境保護的要求，是今后環境公益訴訟的必然趨勢。

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篇4

【關鍵詞】環境公益訴訟；原告資格；環境公共利益

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2013）06-082-02

一、環境公益訴訟的概念界定

（一）公益訴訟

早在古羅馬時代，就已出現公益訴訟和私益訴訟的區分。私益訴訟是指為了保護個人所享有的權利而提起的訴訟，僅特定人才可以提起；公益訴訟則是相對于私益訴訟而言的，它是指為了保護社會公共利益而提起的訴訟，除法律有特別規定以外，任何市民都可以提起。如今在我國，隨著市場經濟快速繁榮的發展，人們的觀念已經有所改變，除了自身的權利和利益之外，公共利益也成為人們關注和關心的焦點。公益訴訟的出現所反映出來的就是人們對公共利益、社會利益的重視和維護。①

（二）環境公益訴訟

所謂環境公益訴訟，是指根據法律的規定，特定的國家機關、社會組織和公民為了環境公共利益保護的需要，防止環境污染或其他公害，針對實施或可能實施污染和破壞環境行為的主體，像法院提訟并要求改主體承擔相應的責任的一種活動。環境民事公益訴訟有其明顯的法律特征，主要包括以下幾個方面：

1.環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益，它與傳統的民事訴訟和行政訴訟相比，即便提訟的原告是環境侵害行為的直接受害人，其訴訟請求也要針對整個社會公共利益提起，而不是不是僅僅救濟其個人權益，是使不特定多數人直接或間接受損的利益共同得到救濟。

2.環境公益訴訟的主體廣泛。基于環境侵權的社會性、潛在性、廣泛性和不特定性等特征，被侵害主體之間往往是無聯系無組織的，但他們的個人利益均被侵害。因環境民事訴訟中侵害行為侵害的是社會公共利益，對被侵害主體可能只有不利影響，并沒有使其直接利益遭受損失，因此其主體可以是任何組織或個人，并且不需要與本案有直接利害關系

3.環境民事訴訟具有明顯的預防性。與私益訴訟相比，環境公益訴訟并不以造成實際損害為成立要件，由于環境損害存在著長期性、潛伏性、不易逆轉性等特點，其損害的結果在侵害人實施侵害行為時不一定立即表現出來，可能需要相當長的一段時間才會實際爆發，但這種損害結果一經造成便很難消除，事后的補救不僅需要耗費巨大的財力物力，甚至有可能無法挽救。因此，環境公益訴訟容許公民在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時提起并對其加以排除。

二、我國的立法現狀

現代社會物質經濟文化的高度發展，極大地改善了人們的生活環境，給人們帶來了豐厚的物質回報，但隨之而來的一系列環境污染、食品安全問題也令人憂心，如三鹿奶粉事件、淮河、松花江水污染事件、內蒙古赤峰自來水污染事件，多起這類事件的連續曝光也反映出我國立法上關于公益訴訟方面的缺失，導致諸多公民投訴無門、有求無應。因此在我國建立完善的公益訴訟在是勢在必行、刻不容緩的。

自2003年第一起環境公益訴訟以來，我國環境公益訴訟經歷了從無到有、由少漸多的逐步發展歷程。時至今日，在不斷的理論探討和實踐論證下，其存在的必要性與合理性已經不具有太多爭議，而其合法性也在我國新修改的《民事訴訟法》第五十五條中得到了規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關、有關組織可以向人民法院提訟。”這表明我國首次以立法形式確立了民事公益訴訟制度，它是對民事訴訟程序制度的一大突破，具有里程碑式的意義。此項規定雖然為環境公益訴訟打開了一扇立法大門，但是關于如何確定原告主體資格的具體標準，如何界定社會公共利益的范圍，如何完整建構公益訴訟的運行機制，仍然需要落地生根，需要繼續研究與探討。

三、新修改的民訴法中主要存在的問題

從司法實踐看，公益訴訟面臨的最大困難是法律對原告資格的限制。傳統的民事訴訟強調當事人適格，原告要獲取當事人資格，必須證明其權利受到了侵害。這嚴格地限制了公益訴訟原告主體資格的范圍，也成為環境公益訴訟最難突破的一個瓶頸。新修改的民事訴訟法對環境公益訴訟的原告主體資格，給予了一個概括性的界定，即有權提起公益訴訟的主體是“法律規定的機關、有關組織”，至于“法律規定的機關、有關組織”的范圍是什么并沒有一個明確的解答，同時，沒有賦予公民作為原告主體資格以個人名義提起公益訴訟的做法，則顯得有些謹慎和不足。

（一）“法律規定的機關、有關組織”的范圍

1.對于“法律規定的機關”。目前唯一明確的法定原告主體就是海洋環境監督管理部門。對于其他機關的原告資格，只能從污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為相對應的管轄部門來界定。而對于“有關機關”的表述也比較含糊。環境行政機關可以以公眾受托人和國家環境資源所有權代表人的身份，直接對侵害公眾或者國家環境資源權益的行為提起環境民事公益訴訟。②此外，環境行政機關在技術、信息方面具有充分救濟環境公益的有利條件，具備良好的專業素質、先進的環境監測設備，所以環境行政機關也應當被賦予提起環境民事公益訴訟的權利。

2.對于“有關組織”。在一定的程度上，社會公益團體如消費者協會、環保組織相較于單個的公民在提起環境公益訴訟的時候更具優勢。尤其是以環境保護為宗旨、不以盈利為目的環保組織更是積極關注環境問題，也可以解決單個的公民訴訟中可能出現的諸如不具備專業的知識與技術、信息渠道不暢通、影響力不大、訴訟費用過重等問題，更重要的是，可以與實力強大的公司或企業形成法律上的對抗與制衡。2009年7月29日，全國首例以民間組織身份提起的環境公益訴訟―――中華環保聯合會訴貴州省清鎮市國土資源管理局收回“國有土地使用權出讓合同案”在貴州省清鎮市人民法院獲得立案，這意味著環保團體作為環境公益訴訟的原告身份已從理論走向實踐。在對待公益團體提起環境公益訴訟的原告資格確認的問題上，應當借鑒國外法律規定，凡環保組織或其他團體、其他集團中的某一成員受到或可能受到污染或生態破壞之害，該團體或集團及其中的其他人都具有了提起團體訴訟的資格，他們都可作為原告出庭。③這樣一來便可以促進環保等民間公益組織作為合法的主體平等而積極地參與環境民事公益訴訟。

（二）檢察機關能否取得環境公益訴訟的原告資格

檢察機關是我國憲法法律明確規定的法律監督機關，以維護國家利益和社會公共利益為職責，但是對于檢察機關能否取得環境公益訴訟的原告資格是一個頗有爭議的問題。檢察機關可以取得環境公益訴訟的原告資格，檢察機關是最適合代表社會利益和公眾利益的國家機關，環境污染和破壞行為所帶來的危害，直接損害的是不特定多數人的環境公共利益，此時賦予檢察機關在環境公益訴訟中提訟的權利，符合檢察機關作為國家法律監督機關的職能特點。從我國的司法實踐上來看，早有一些地方的檢察機關對于提起環境公益訴訟做了有益的嘗試，例如，早在2003年，山東省樂陵市檢察機關就對非法煉油污染環境提起了民事訴訟，近些年的還有2008年的廣州市海珠區檢察院訴新中興洗水廠環境污染案，2009年的廣州市番禺區檢察院訴東泰皮革染整廠案。因此，從理論上到實踐上，“檢察機關代表國家或公眾就成為必然的選擇”。④但檢察機關之于環境公益訴訟，并不等同于公民之于普通民事訴訟，為防止檢察機關濫用訴權、惡意訴訟，從而侵犯被告合法權益，一旦檢察機關提起了環境公益訴訟，就不得隨意處分訴訟權利，比如不得隨意撤訴，撤訴須經法院批準，否則就應該承擔相應的國家賠償責任。

（三）不應剝奪公民個人的原告主體資格

在民事訴訟法修改之前廣大專家學者就一直呼吁必須擴大環境公益訴訟的原告主體范圍，要賦予更多的個人和組織擁有提訟的權利。但新修改的民事訴訟法并沒有賦予個人以提起公益訴訟的權利，也有一些學者指出，若公民成為公益訴訟的主體有可能引起“濫訴”的發生。但比較國外的立法，公民個人也是環境公益訴訟原告資格范圍的一個不可或缺的部分。比如美國的《清潔空氣法》其中規定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提起環境公益訴訟，在此之后陸續制定的關于環境保護的法律如《清潔水法》、《噪聲控制法》中也都制定了公民訴訟的條款，印度也在S.P.Gupta v. Union of India案中明確規定“即使沒有專門損害，任何公民都有權提起環境公益訴訟”。⑤德國法律雖然只賦予與環境侵權案件有直接經濟利益的公民以提起環境公益訴訟的權利，但只要證明自己與此案件有直接聯系仍可以參加訴訟。而我國的立法這一規定則是完全將公民個人排除在外。基于環境問題具有的特殊性，賦予公民個人原告主體資格，有利于調動公民參與環境保護、監督和推動政府開展行動的熱情，而不能被動地完全依賴于政府的行政。因此，只要是自然人，不論是直接受害人還是可能受到不利影響的社會一般公眾，不論其是否出于私利，只要其結果客觀上有利于對環境的保護、對受害人的補償、對環境侵害者的懲罰，都應當被認定為適格原告，都享有進行環境民事公益訴訟的權利。

四、結論

對公共利益的尊重、對環境的重視和保護能夠體現一個國家的社會文明和法治文明，而環境公益訴訟正是保護環境和社會公共利益的一個有效途徑。新修改的民事訴訟法將環境公益訴訟從立法層面上給予了肯定，結束了我國環境公益訴訟缺乏合法性的局面，并且確定了法律規定的機關和有關組織可以作為原告對污染環境和侵害社會公共利益的行為提訟，但遺憾的是并未將公民個人納入環境公益訴訟的原告范圍。而環境公益訴訟原告主體資格的進一步擴展，已經成為世界各國環境立法的普遍趨勢，對于更好地保護環境具有十分重要的意義。而對我國特殊的國情來說，環境公益訴訟是一個新的課題，原告主體資格制度的構建也不是一朝一夕就能完成的，還需要更加深入細致地研究和創新。

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篇5

一是環境侵權立案少。我國現行法律規定，無論是民事訴訟還是行政訴訟，原告都必須與侵權行為有直接的利害關系，并負有相應的舉證責任。但由于環境侵權情況的特殊性，其損害結果往往要經過一個漫長的過程才會顯現出來，還可能一個損害結果涉及多個污染源。因此，有不少環境侵權行為具有一定的隱蔽性，復合型的環境侵權則使受害者難以準確找到侵害方。這便是為什么環境污染事件不少，卻鮮有能成案進入司法程序的一個重要原因。

二是案件事實認定難。環境侵權訴訟雖然適用舉證責任倒置原則，即原告只需對存在污染事實和損害結果進行舉證，但由于其損害所具有的長期性、隱蔽性和致害原因多重性等性質，加上原告一般都是缺乏環保專業知識、技術的自然人，要求其提供準確的財產性和非財產性損害情況實在有點勉為其難，提供出來的證據也往往難以得到法院的采信。加上有的污染物具有揮發特性，在污染發生到案件進入審理階段之間可能就已滅失，鑒定機構自然無法就其因果關系作出符合事實的判斷。

三是適用法律存在困惑。如，在環保案件原告資格、污染侵權構成要件、損害賠償范圍及民事責任形式等問題上，民事法律與環保法律的規定不盡一致。民法通則規定，“違反國家保護環境防止污染的規定”是侵權構成要件，司法實踐中許多污染被告人因此以不違反環保某項具體排放標準為由要求免責。

環保法則規定，只要造成環境污染危害，就有責任消除危害、賠償損失。法律之間存在沖突。四是法律規定滯后于環保需求。環境被污染、資源遭破壞，懲罰犯罪自是題中應有之義，但更重要的是使受到損害的生態環境得到修復。我國現行的刑事法律沒有針對涉生態環境犯罪的破壞性特點，設定恢復性刑罰種類。這一立法上的滯后，一方面使很多被破壞的生態環境沒有得到及時治理和恢復，另一方面，還讓保護生態環境急切、步子邁得快了些的地方，出現了超越法律規定范圍的情況。如某基層法院在檢察機關沒有提起刑事附帶民事訴訟的情況下，對一些盜伐、濫伐林木等罪行較輕的案件，在判處罪犯刑罰時直接責令其補種樹木，缺乏法律依據。

綜上所述，筆者認為，國家和省有關機構必須加強生態環境恢復、生態補償等領域的立法研究，盡快啟動環保相關法律的制定或修訂，從立法層面上為保護生態環境提供依據。最關鍵的有二：文/武東坡陳淵一是要建立環境公益訴訟制度。環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體，依據法律的特別規定，在發現所處的環境已經受到或可能受到污染和破壞時，為維護社會公共利益、避免生態資源受到破壞，針對有關民事主體的侵權行為或行政機關的違法行為向法院提訟的制度。

篇6

作者簡介：李洪峰，鄭州大學護理學院，講師，法學博士，研究方向：衛生法、食品安全法。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.373

當前，我國食品安全監管模式正在由傳統的行政監管向社會共治轉變，公眾參與食品安全社會共治的重要性越來越受到重視，尤其是新修訂的《食品安全法》確定了食品安全社會共治的原則，為公眾參與食品安全社會共治提供了法律基礎。事實上，公眾參與食品安全社會共治既是公民權利的體現，也是食品安全社會共治法治建設的需要。盡管我國現行的一些法律規定了公眾參與食品安全治理的相關權利，但這些規定比較籠統且缺乏具體操作性，所以這些參與權利在當前食品安全社會共治實踐中往往被忽視，嚴重影響了公眾參與的積極性。因此，明確食品安全社會共治中公眾參與權的性質及內容，并在完善各項制度建設中突出對公眾參與權利的保護，有利于公眾制度性參與食品安全社會共治機制的完善和發展。

一、食品安全社會共治中的公眾參與權：概念、主體及內容

公眾參與社會公共事務管理是近現代西方民主治理理論和實踐發展的必然結果。公眾參與權是指公眾通過各種方式參與到公共領域的治理中所享有的各種權利，主要涉及到公眾參與立法、執法和司法整個法律過程和領域。因此，食品安全社會共治中的公眾參與權是指我國法律所賦予的公眾享有的對食品安全社會共治過程進行監督的各種權利。這些權利既包括公眾參與食品安全社會共治的實體性權利，也包括為了保障實體性權利實現的各種程序性權利。保障公眾參與食品安全社會共治的各種權利不僅是我國食品風險治理的客觀要求，也是我國食品安全社會共治民主化的重要體現，從這個角度來說，食品安全社會共治中的公眾參與權本質上是一種保障性權利，其目的是為了保障公眾的身體健康和生命安全。

從權利主體的角度來看，參與食品安全社會共治的社會公眾主要是指除了政府和企業以外的第三方社會監督力量，包括新聞媒體、食品行業協會、消費者協會、第三方認證機構和檢測機構、消費者、專家學者等社會組織和個人在內的食品安全利益相關者。其中，新聞媒體是企業和政府行為的監督主體；消費者不僅是企業和政府行為的監督主體，同時也是新聞媒體的監督主體；食品行業協會和消費者協會是食品安全監督的非政府組織；第三方評估機構和檢測機構則是一種體現誠信公正的中間力量。因此，上述這些代表第三方力量的個人和組織構成了公眾參與的主體，同時也是保障公眾參與權實現的主體。總之，公眾參與食品安全社會共治不僅可以彌補政府單一監管資源上的不足，解決食品安全的市場失靈問題，還能減少政府的尋租腐敗行為，克服政府失靈，符合食品安全社會共治變革的價值取向。

從權利內容的角度來說，公眾參與食品安全社會共治的相關權利表現在很多方面。從公眾參與食品安全社會共治的進程來看，食品安全社會共治中公眾的參與權包括食品安全的立法參與權、執法參與權和司法參與權等。立法參與是公眾在食品安全相關法律政策和規劃計劃的制定中的參與，主要表現在對政策法規的制定提出建議、獻言獻策等方面的權利。執法參與是指公眾參與食品安全行政執法部門對食品安全法律法規的貫徹執行，主要表現在對食品安全違法的舉報、投訴或曝光，以及參與執法監督檢查等方面的權利。司法參與主要是公眾參與司法機關對食品安全違法行為的司法審判過程，主要表現為法律援助、公益訴訟等方面的權利。總之，公眾參與食品安全相關權利非常廣泛，主要包括對食品安全信息的知情權、建議權和表達權，對食品安全違法行為的監督權、舉報權、投訴權和曝光權，以及公眾參與食品安全司法審理的訴訟權等方面。

二、我國食品安全共治中公眾參與權的法律規定及存在的問題

（一）公眾參與權的具體法律規定

首先，我國《憲法》規定了公眾參與公共事務管理的知情權、建議權、表達權和監督權等，這是公眾參與我國食品安全社會共治的基本法律依據。其中《憲法》第2條第3款規定，“人民依照法律規定，通過多種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”；第41條規定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，這些成為公眾參與食品安全社會共治權利的來源和基本類型。

其次，新修訂實施的《食品安全法》明確提出了食品安全社會共治的原則，并對新聞媒體、食品行業協會、消費者協會、第三方機構、消費者、專家學者等社會公眾參與食品安全社會共治的方式和途徑做了較為具體的規定。例如，第9條規定了食品行業協會和消費者協會對違法食品安全生產和經營行為的監督權。第10條對新聞媒體的公益宣傳和輿論監督權作了明確的規定。第12條規定，“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議”，進一步明確了公眾參與食品安全社會共治信息知情權、建議權、舉報權和投訴權等權利內容。第23條規定了在食品安全風險評估中的官產學界互動、政民合作共治以及信息交流溝通等內容，是對公眾知情權、表達權和監督權的具體體現。第28條要求制定食品安全國家標準應當將草案向社會公布，廣泛聽取消費者等各方面的意見，并經過由各方面的專家、食品行業協會、消費者協會等代表組成的食品安全國家標準審評委員對草案進行審查，這體現了公眾參與食品安全社會共治的建議權、表達權和決策參與權。

再次，《政府信息公開條例》保證了公眾參與食品安全社會共治的信息知情權。第6條規定，“行政機關應當及時、準確地公開政府信息”，并及時澄清“虛假或者不完整信息”，這體現了公眾對食品安全信息知情權的保護。第9條、第10條和第11條對政府部門應該公開的信息內容作了明確的規定，其中包括“環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況”等。總之，政府部門對食品安全信息的公開是實現公民知情權的必然要求，也是公眾參與的前提和基礎。

此外，2014年新修訂實施的《消費者權益保護法》對消費者及消費者協會參與食品安全社會共治的知情權、監督權和訴訟權等作了明確的規定。例如，第6條規定，“國家鼓勵、支持一切組織和個人對損害消費者合法權益的行為進行社會監督”，尤其是大眾傳播媒介的輿論監督。第8條規定，“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利”，明確了消費者對食品安全信息的知情權。第15條則規定了消費者對侵害消費者權益的行為檢舉和控告的權利，以及對國家機關及其工作人員在保護消費者權益工作中違法失職行為的批評權、建議權和監督權。第37條規定了消費者協會的主要職責，進一步明確了消費者協會參與食品安全社會共治的立法參與權、監督檢查權、建議權和協助消費者參與訴訟的權利等。

最后，新修訂實施的《民事訴訟法》及其司法解釋對公眾參與食品安全的訴訟權作了相關規定。例如，第48條規定，“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人”。第55條規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，根據相關司法解釋，公眾可以對危害公共利益的食品安全事件提起食品安全公益訴訟。此外，第162條規定了小額訴訟程序，成為公眾參與食品安全訴訟一種簡易方式，有利于降低公眾維權成本，及時快捷保障公眾的權利保護。總之，上述公益訴訟和小額訴訟制度的規定體現了公眾參與食品安全社會共治的訴訟權。

（二）公眾參與權法律規定存在的主要問題

從上述對公眾參與我國食品安全社會共治的法律法規的梳理可以看到，盡管我國當前已經形成了以《食品安全法》為主，其它相關法律法規為為輔的公眾參與食品安全社會共治的法律體系，但是有關公眾參與權的規定過于原則和抽象，缺乏具體的了操作性，甚至有些方面缺乏規定，使得公眾參與往往流于形式，造成了權利被架空的尷尬局面。總的來說，有關公眾參與食品安全社會共治的相關權利在實體性規定和程序性規定方面都存在諸多問題。

在實體性權利方面，對于公眾的信息知情權，盡管我國的《食品安全法》和《政府信息公開條例》都對信息公開做了一定規定，但是它們對食品安全信息公開的范圍和渠道規定不明確，食品安全信息通報機制欠缺，由此造成了公眾參與食品安全監管的相關依據不足，消弱了政府的公信力。對于公眾的投訴舉報權，盡管目前已經出臺了相關專門的法律規定，但是各地的規定并不統一，而且相關規定比較抽象，難以調動公眾舉報的熱情和積極性，尤其是缺少對于舉報的反饋機制等規定，造成了公眾的參與乏力，影響了公眾舉報的效果實現。對于公眾的訴訟權，盡管新修訂的《民事訴訟法》規了公益訴訟制度，但是有關公益訴訟的主體必須是法律規定的機關和有關組織，而將公民個人或消費者個人排除在訴訟主體之外；同時，對于哪些“有關組織”可以提起公益訴訟相關司法解釋也沒有進一步明確。這些都可能成為公眾參與食品安全公益訴訟的阻礙。

在程序性權利方面，我國現行的相關法律對公眾參與食品安全社會共治的程序性權利規定有很多不足。例如，我國《食品安全法》第12條規定，“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議”，這是非常值得肯定的，然而該條規定幾乎是對《憲法》第41條規定的重復，沒有做任何具體細化規定，明顯缺乏現實操作性，不利于公民批評監督權的具體落實。公眾程序性參與權利的缺乏往往造成實體權利實現過程的混亂和困難，這在食品安全社會共治的相關法律法規中表現較為突出，必須加以克服和糾正。

三、我國食品安全社會共治中公眾參與權的法律完善

食品安全社會共治中公眾參與權的實現對食品安全社會共治的效果有著重要的現實意義和作用，因此，結合我國實際完善公眾參與食品安全社會共治的相關法律制度是我國食品安全社會共治體系發展的重要方面。

（一）公眾立法參與權的法律完善

公眾參與食品安全社會共治的立法進程不僅有利于提高法律規范的合理性，也有助于增強社會公眾依法維權的意識。公眾在食品安全社會共治中的立法參與權主要表現在信息知情權和建議權等方面。一方面，應當建立有效的信息公開制度保障公眾的信息知情權。信息公開是公眾食品安全社會共治立法參與權實現的前提和保障，由于公眾在食品安全信息獲得方面的弱勢地位，因此，建議在《食品安全法》和《政府信息公開條例》對政府應該公開的信息范圍使用否定式例舉方式，即只列舉不能公開信息的范圍，同時確定信息公開的程序和相關法律責任。同時，應該在法律上規定政府建立全國統一的食品安全信息網絡查詢平臺和信息通報制度，這樣就能及時權威的食品安全信息。當然，只有食品安全信息收集、檢測、輿情甄別、公眾訴求表達、信息及反饋等一系列食品安全信息公開制度安排建立起來，公眾才能從政府及企業的公開信息中獲取有用資料，提高立法參與的能力和效率。另一方面，改進公眾參與食品安全立法和標準制定的方式保護公眾的表達權和建議權。目前我國相關法律中規定的公眾通過參加聽證會、專家論證會等參與食品安全社會共治的方式在現實中發揮的作用并不大，主要是因為我們的聽證和征求意見只是停留在形式上。所以，應該完善相關聽證和征求意見的法律規定，建議成立一個包括生產者、消費者、專家學者、新聞媒體等多主體組成的食品安全立法咨詢委員會參與到立法調研、論證、評估等各個環節中，并增加相關法律規則保證聽證意見和公眾意見的法律效力，使其能真正反映公眾的利益訴求。此外，法律應該明確規定食品安全監管部門具有對公眾提出的建議積極回應的義務和責任，明確一定的建議通告和評論程序，對公眾提出的建議或意見做出及時反饋。

（二）公眾執法參與權的法律完善

公眾在食品安全社會共治中的執法參與權主要包括知情權、舉報權、投訴權、監督權等方面，具體表現為對食品安全違法行為的舉報或投訴，對政府管理部門和食品企業行為的監督以及參與政府管理部門對食品安全違法行為查處等。一是健全食品安全社會共治公眾舉報和投訴的法律制度。便捷投訴舉報途徑及降低投訴舉報成本和風險是完善相關法律制度的核心。我國剛頒布實施的《食品藥品投訴舉報管理辦法》雖然規定了多種舉報方式，但是沒有將手機短信、政務微博和政務微信公眾號等便捷方式包括在內，應該適時補充增加。對于舉報人的人身和財產保護，應該制定類似于美國《吹哨法案》的舉報人保護法加以全面保護。此外，應該在現有舉報獎勵制度的基礎上加大獎勵額度，充分調動公眾投訴舉報的積極性。二是完善公眾組織性參與執法的法律規定。相關法律應該明確消費者協會、食品行業協會及第三方檢測認證機構等公眾團體和組織應當保持最大限度的自治和中立性，同時賦予這些團體和組織參與食品安全監督的權利并作出具體的程序性規定，主要體現在向公眾提供信息咨詢服務、對政府部門的工作和食品企業的生產行為監督等方面。三是健全公眾知情權和監督權保護的法律制度。新聞媒體監督的廣泛性和快速性有利于發揮公眾對政府監管部門的執法行為和食品企業的生產行為進行監督，我國新修訂的《食品安全法》已經明確新聞媒體報道上述事件的真實性和公正性，同時還要明確新聞媒體報道的方式和內容等方面。四是健全公眾參與食品安全部門執法過程的法律制度。公眾通過參與政府部門的聯合執法有利于形成治理合力提高食品安全的治理效率，因此，應該探索公眾參與式聯合執法機制，鼓勵公眾包括消費者個人和相關團體或組織等參與政府監管部門的執法過程。這種體驗式參與執法有利于公眾了解執法過程，掌握食品安全相關的信息，監督執法活動，是公眾執法參與權的重要體現。

（三）公眾司法參與權的法律完善

有效的司法救濟是公眾參與食品安全社會共治的最后保障，也是公眾司法參與權的重要體現。食品安全公益訴訟制度是當前公眾參與食品安全司法救濟的主要方式，但是我國目前還沒建立真正意義上的食品安全公益訴訟制度，因此需要從以下幾個方面加以完善。第一，法律應當明確賦予公眾包括任何組織和個人參與食品安全公益訴訟的主體資格。盡管我國新修訂實施的《民事訴訟法》及其司法解釋首次規定了公益訴訟制度，但是又對提起訴訟的主體限定為“法律規定的機關和有關組織”，這樣就極大的限制了公眾提起食品安全公益訴訟的主體資格。因此，為了突破民事訴訟法對公益訴訟原告主體資格的限制，建議在食品安全法中直接規定食品安全公益訴訟制度，將提起訴訟的主體資格擴展到任何公民、法人和其他組織，這樣就能充分保障公眾的司法參與權。第二，在食品安全公益訴訟中實行舉證責任倒置原則，改變公眾在食品安全訴訟中舉證困難和弱勢地位，減輕公眾的舉證責任壓力。第三，完善當前食品安全法中的懲罰性賠償制度，提高懲罰性賠償的額度，并從相關賠償金額里拿出一定比例費用對提起公益訴訟的原告進行獎勵，或通過減免或降低原告公益訴訟費用等制度規定激發公眾參與食品安全公益訴訟的熱情。此外，完善現有民事訴訟法中的小額訴訟制度，減輕消費者參與訴訟的各種等負擔，促進食品安全公眾司法參與權救濟的實現。

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關鍵詞：公益訴訟；案件范圍；管轄法院

一、概念分析

公益訴訟包括民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。關于民事訴訟中的公益訴訟的概念定義，學界觀點并不統一，大致有以下兩種觀點：第一種觀點認為，民事公益訴訟就是指人民檢察院認為公民、法人、其他組織的行為觸犯了民事法律的有關規定，損害了國家或社會公眾的民事合法權益，基于其法律監督職能，代表國家或社會公眾向法院提訟，追究違法者民事責任。這種觀點認為提起民事公益訴訟的主體只能是檢察機關，檢察機關作為國家的法律監督機關，只有檢察院才能代表國家和社會公眾提訟，同時也只有檢察機關能夠擔當起保護公共利益的重任，公民個人和民間組織不能成為民事公益訴訟的提起主體。第二種觀點認為，民事公益訴訟是指國家特定機關、社會組織以及公民個人，對侵害社會公共利益的民事違法行為，可以代表國家或社會，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益訴訟。該觀點認為民事公益訴訟的提起主體應該包括：特定的國家機關（人民檢察院）、民間組織和公民個人。這種觀點最大的不同是，能夠提起民事公益訴訟的主體不是單一的，而是多元的、開放的，民間組織和公民個人理所當然成為提起民事公益訴訟的合法主體。2013年1月1日起正式實施的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”從具體的法條可以看出，我國目前的立法是屬于第二種觀點的，事公益訴訟的原告資格目前僅限于法律規定的機關和有關組織，例如具體到環境公益訴訟就可以由環保行政機關和合法環保組織提訟。

二、適用案件范圍

梁慧星教授對“公共利益”的范圍的表述，“包括公共道路、交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區保護、公共水源及飲水排水用地區域保護、森林保護事業等事項。第二，排除性規定。公共利益的范圍應排除下列情況：公共權力機關自身的經濟利益，如政府用于改善辦公條件和職工福利各項費用等；借公共利益之名干預市場所得的商業利益；如政府在城市房屋拆遷過程中進行干預所實現的利益等。”可見法理意義上的公共利益相當寬泛，而我國《民事訴訟法》規定的可以適用公益訴訟的范圍是“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，法條列舉的只有兩項，而其他有損公共利益的行為是否適用公益訴訟，就給了法官法官很大的自由裁量權。就近十年的典型民事公益訴訟的案件類型上來看，仍然幾乎全部是環境污染案件，這并不表示在侵犯眾多消費者權益方面的民事公益訴訟案件就不存在，而是目前理論界和實務界對于哪些侵犯眾多消費者權益的民事案件屬于民事公益訴訟案件存在著較大爭議，所以仍然需要法律對公益訴訟的范圍做出具體的規定以便更多的有關公共利益的案件可以納入到公益訴訟的范圍中來。

三、管轄法院

從各地法院現有的內部規定和實踐操作來看，絕大部分都是由基層人民法院負責管轄，只有個別具有重大影響的案件才由中級人民管轄。這一現實情況是符合司法資源合理分配的現實性和可操作性的，因為公益訴訟在本質上仍然是民事訴訟，因此應當在顧及其特殊性的同時盡可能保持其與整個民事訴訟制度的協調一致。第二，從民事公益訴訟的案件性質、繁簡程度、影響范圍和爭議標的金額等因素考量，也宜由基層法院管轄。根據已有的案例顯示，很多案件之所以耗時長、難判決的根本原因在于以往的實踐缺乏明確的法律依據，有法官造法和突破現有法律框架之嫌，因此需要花費大量時間和精力層層上報并只能在獲得最高院和相應司法部門的默許后才能正式進入訴訟程序。但這些因素都不能作為提升法院管轄級別所應當考慮的內容。第三，從民事公益訴訟的長遠發展來看，隨著實踐上的豐富和立法上的完善，進入法院的民事公益訴訟案件必然是一個增長的趨勢，因此由中級法院管轄的可能性不大。最重要的是，社會公共利益在內容和主體上的寬泛并不代表著民事公益訴訟就一定是影響范圍較大的案件。地域管轄方面，民事公益訴訟也應當遵循一般民事案件管轄規則，由被告所在地的法院管轄。而針對法律法規有特別規定的案件，例如因船舶排放、泄漏、傾倒油類或其他有害物質，海上生產、修船作業造成海域污染損害而提起的海洋環境公益訴訟，則由污染發生地或者損害結果地、采取預防污染措施地海事法院依照《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》專門管轄。

參考文獻：

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【論文摘要】：由于我國公益訴訟制度存在的缺陷，致使國家利益或公共利益不能得到有效的維護。文章將分析公益訴訟的意義，對完善公益訴訟制度提出思考。

一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義

(一)公益訴訟的概念

公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。

(二)公益訴訟的意義

1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發展歷程與趨勢，還是從我國的現實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。

公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業或者國家機關。為什么會出現公益訴訟，出現這么多“好事之徒”？現實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發生，而行政權力膨脹和現有監督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

在中國的現實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當的壓力。

公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”。現實生活中，有些人損公肥私、大發不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協助有關部門執法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。

二、對我國公益訴訟發展的思考

(一)我國公益訴訟需要立法支持

從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。

然而，由于現行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現。現行法律中有關“訴訟主體”的規定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但根據現行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。

公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節功能，不利于發揮公民監督政府的作用。可見，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。

(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體

司法實踐中，一直存在著一個怪現象，一方面，國有資產流失、環境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。

因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。

(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分

根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。

公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規定在實踐中越來越顯現出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發生的，也應賦予其原告資格，這也是現代行政法發展的最重要的趨勢之一。“法律就是朝著允許全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”

綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。

參考文獻

[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社,1999．

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關鍵詞：生態文明；環保侵權；渤海灣漏油；公益訴訟；訴訟主體

渤海灣漏油事件以康菲集團敗訴告終，本來備受關注的公益訴訟在該案中沒有"用武之地"，案件審理過程中，有多家環保組織曾表示將發起對中海油和康菲的公益訴訟，并已向雙方提出要求到現場考察真實的清污情況，以收集證據。但是由于此次渤海灣漏油事故污染海面范圍較大，持續時間較長，海洋污染程度較重，取證較困難，公益訴訟最后"胎死腹中"。

新《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。該條文明確規定公益訴訟的案件類型和適格原告，重看渤海灣漏油事件，案件類型符合民訴法規定的公益訴訟案件類型，證明該案完全可以提起公益訴訟，而主體上，按照《民事訴訟法》的規定，只有法律規定的機關和有關組織才可以提訟，那么在渤海灣漏油案中有意愿提起公益訴訟的"達爾文自然求知社"符合，可以代表民眾向康菲公司和中海油提訟。在這個事件中，不得不提到的一個國家機關就是國家海洋局，國家海洋局雖然在發生漏油事故后曾經發表過聲明稱，擬向康菲公司發起上億索賠。現行涉及海洋生態損失賠償的最高層級法律為《海洋環境保護法》，該法規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。也就是說，該法對國家海洋局實施國家級索賠提供法律依據。但是我們最終看到，國家海洋局卻沒有成為渤海灣漏油事件的原告。試設想，如果新《民事訴訟法》早些出臺，國家海洋機關作為"法律規定的機關"是否能順理成章的參加到公益訴訟中呢？

面對以上的種種設想，從渤海灣漏油事件展開來，對我國環境公益訴訟的適格原告展開論證。按照《民事訴訟法》規定的法定機關和有關組織，對于可行主體，我們進行逐一分析。

一、法定機關

首先是法定機關，我們認為能夠參與到環境公益訴訟之中的機關可以是行政機關和司法機關。

（一）行政機關的利弊分析

行政機關可以是專門的環境保護機關如國家環境保護局，也可以是專門性的機關，如國家海洋局，林業局，他們可以針對不同領域內的環境污染案件提起公益訴訟。比如"塔斯曼海"油輪海洋環境污染案①，該案開創性地維護了我國的海洋生態環境權益，是我國首次以司法程序確定了海洋生態環境價值，開創了維護我國海洋生態環境權益的先河，提供了運用國內法和國際法維護國家生態環境權益即環境生態公益的成功范例。該案中，漁政漁港監督管理處和海洋局提起的訴訟不是為了維護特定個人或單位的利益，而是為了環境公益，所以該訴訟實際上屬于公益訴訟的范疇，　而這兩個部門又是行政機關。

環保行政機關在處理環境侵權民事糾紛上具有的優勢我們應當看到，由于環保部門是對本轄區環境保護工作實施統一監督管理的環境保護行政主管部門，它們熟悉當地的環境問題、環境質量狀況和有關環境統計信息資料，因而在處理環境侵權民事糾紛時，在舉證方面較其他組織得心應手，有利于提高訴訟效率。[1]考察日本的公益訴訟制度，日本政府為日本的公益訴訟提供法律援助。1952年《民事法律扶助法》的出臺，標志著以基本法的形式標志著對民事案件的法律援助成為政府的責任義務并由政府財政支出費用。根據此法規定，日本法律援助的主管機關為法務省。具體的法律援助事務由"法律扶助協會"②負責。[2]而在2006年4月10日，以《綜合法律支援法》為基礎的"司法援助中心"正式成立。該中心2006年10月開始業務運作，為市民服務。[3]反觀我國的公益訴訟制度，政府的參與度較低，而且政府對于公益訴訟的支持也很微弱。隨著我國經濟實力以及綜合國力的增強，我國法制水平的提高，一批優秀的法律法律工作者涌現出來。國家應當站出來維護公民的合法利益，并且給予參與公益訴訟的公民一定的資金和政策上的支持。

（二）司法機關的綜合考量及具體制度構建

其次是司法機關，司法機關參與公益訴訟看似"名正言順"。研習過我國已有的成功案例，我們認為檢察院是最佳選擇。檢察機關作為國家公訴機關，代表國家利益參與訴訟，這樣一個強有力的背景支撐使得在公益訴訟案件中，國家利益能夠得到極大的維護。他同時作為國家法律監督機關，負有監督法律統一正確實施的職責，其權力行為不具有實質處分的性質，處于一種超然的低位，在國家利益和社會公共利益受到損害之后，檢察機關應當有權代表國家向人民法院提起公益訴訟。[4]而且一些地方法院，檢察院也單獨或聯合了關于公益訴訟的法律規定，如2008年9月8日，江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺了《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》。無錫市人民法院、人民檢察院根據職能分工，通過辦理支持、督促、提起民事公益訴訟案件等方式，共同扼制侵害環境公益的違法行為。這也是國內第一項關于環境公益訴訟的地方性規定。再如云南省，咱三個市的法院中設有環保法庭。《全省法院環境保護審判建設及環境保護案件審理工作座談會紀要》將環境公益訴訟的原告限定為檢察院，和在我國境內依法設立登記的，以保護環境為目的的公益性社會團體兩類上。以上的規定再次佐證檢察院作為公益訴訟的原告已經在實踐中頗為常見。在公益訴訟中，　當事人雙方爭議的焦點不再是公民個人的私利，　而是國家和社會的公共利益，　檢察機關除了是國家利益的捍衛者，也是公共利益的捍衛者，在公共利益受到損害時，檢察院為了維護大多數人民的利益，必須履行職權，有所作為，這樣的要求更是明確了檢察院參與公益訴訟的正當性。

在我國檢察機關提起公益訴訟具體制度的構建中，綜合考量公訴科，民行科的性質和職能，我們認為民行科是最為合適的職能部門，民行科工作針對的判決類型是民事，行政案件，這點符合了公益訴訟案件類型。其次，民行科完全可以從事后監督轉變為參與案件之中。由此提出了民行公訴，民行公訴[5]是指檢察機關對于國家和社會公共利益受到民事、經濟違法行為或者行政違法行為嚴重損害或者可能受到其嚴重侵害時，　代表國家向人民法院提起公訴，　以追究違法者的法律責任，　保護國家和社會公共利益的一種訴訟活動。那么在環境公益訴訟中，在人民的人身，財產利益受到環境污染損害時，民事行政檢察科可以作為獨立主體提起公益訴訟。除此外，在檢察機關新設部門專門負責公益訴訟案件也是一個構想，如云南設立了主要針對環保案件的"環保監察科"，不得不說，這樣的設立具有非常強的地域性。隨著我國公民維權意識和法律意識的增強，隨著公益訴訟案件的增多，設立這樣的一個部門似乎非常有必要，但是在目前我國公益訴訟制度還不甚完善的今天，試點性設立較為可行。

綜合考慮，我們認為在我國，由檢察院民事行政檢察科作為公益訴訟原告，并根據地域的特點，在生態環境脆弱，生態破壞嚴重的地區設立"環境保護監察科"提起公益訴訟是非常合理的。

二、有關組織（以環境保護組織為"主力軍"）

第二類參與公益訴訟的主體則是有關組織，所謂的有關組織，我們認為應該是民間組織。在渤海灣漏油事件中，中華環保聯合會、達爾問自然求知社以及自然之友等多家環保組織欲提出公益訴訟，為受害漁民主張權利。可見在環境公益訴訟中，民間組織的實力不容小視。一個組織的成員為了特定團體，特定成員的特定利益走到一起，組織的核心利益和價值取向是一致的，民間組織獨立于政府，　可以更好地做到中立，可以不受公權力的影響，獨立地本群體的利益發出訴求，由于現在各類公益組織實力的增強，內部組織結構的完善和成員素質的提高，民間組織當中不乏有各行業的頂尖人才，有專業人士的支持，　有自己籌集資源的渠道和能力，可以支持其訴訟活動并負擔訴訟成本。這些都是民間組織作為公益訴訟原告不可比擬的優勢。

談到我國民間組織參與公益訴訟制度的構建，環保團體提起環境公益訴訟是帶有普遍性的做法，　雖然我國目前環保團體的數量有限，　質素還有待提高，　但是，應該把它們作為最有潛力的主體來培養。當前，我國可以借鑒歐洲國家的做法，采取國家認可的方式，　由國家認可少數經過注冊，　成立已經有一定年限，　有一定社會影響，　有一定人員和資源的環保團體具有公益訴訟權，　在環保團體發展更為完善后，再將權放寬。民間組織的職能不僅限于此，"增能"也是民間組織應當擔當起的重要職責，"增能"（empower）并非指賦予權利或者授予權利，而是指通過想學習，培訓和研討等形式傳播公益理念，傳遞法律知識，培訓訴訟技巧，交流經驗，使更多的普通民眾具備權利意識和訴訟技能，以便更多的人參與到公益訴訟中來，使更多的人有能力、有意識地拿起公益訴訟的武器，推動某項法律制度或者某種社會觀念的變革。[6]雖然"增能"思想不具有立竿見影的效果，但是這種思想的滲透畢竟會讓更多的民眾支持民間組織的公益訴訟活動，讓民間組織參與公益訴訟的熱情高漲，訴訟之路更加平坦。

四、結語

法律的明確規定、司法機關的職能所向、公益組織的不斷涌現，再加上政府機關的大力支持，我國環境公益訴訟的前景一片光明。如果非要用一句話來形容的話那就是：中國的環境公益訴訟是一場方興未艾的法律運動。

注釋：

①2002年11月23日，滿載原油的"塔斯曼海"油輪與中國大連一輪船在天津大沽海域發生碰撞，導致原油泄漏。此次原油泄漏影響海域面積達359　.6平方公里，沉積物中油類含量高于正常值8.1倍。2004年12月24日天津海事法院依法對漁民訴兩被告索賠案的8個個案分別作出判決。此次索賠案共有10個訴訟主體，涉及自然人1500余人的利益和環境生態公益，總標的額達到1.7億元人民幣。

②"法律扶助協會"是1952年由日辯聯設立的財團法人，目的在于維護需要法律扶助者的權利，確保爭議的時間，已于2007年3月底解散。參見http：///wiki/%E6%B3%95%E5%BE%8B%E6%89%B6%E5%8A%A9%E5%8D%94%E4%BC%9A.

參考文獻：

[1]蔡守秋.環境政策法律問題研究[M].武漢：武漢大學出版社，1999年版.380.

[2]林莉紅.亞洲六國公益訴訟考察報告[M].北京：中國社會科學出版社，2010年版.143.

[3]范純.當代日本司法制度改革評析[J].日本學刊，2007（3）：41.

[4]陳桂明.檢察機關應當介入公益訴訟案件[J].人民檢察，2005（7）：31.

[5]李忠芳.王開洞.民事檢察學[M].北京：中國檢察出版社，1996年版.29.

篇10

環境公益訴訟原告資格完善

一、環境公益訴訟原告資格的概念

古羅馬法諺“沒有原告就沒有法官”，而只有具備原告資格的主體才能成為原告，進而行使其權并獲得公正的裁判，所以環境公益訴訟的原告資格在環境公益訴訟中掌握著環境公益獲得司法救濟的關鍵，意義重大。何謂原告資格呢？《英漢辭海》對“Standing”原告資格一詞的解釋是“因個人的利益或與案件的結果利害攸關而享有的法定權利或資格”。也有說原告資格是指當出現了權力或者權利濫用或誤用時，誰可以提訟。原告資格是指可以合法提訟的資格，也可稱為訴訟的主觀利益。筆者認為環境公益訴訟的原告資格是指在環境公益遭受損害或有遭受損害之危險時，可以合法啟動環境公益司法救濟程序的資格。原告資格與原告地位不是同一概念，原告地位是具有原告資格的人的訴權獲得法院認同后在訴訟的過程中所具備的法律上的地位，原告資格從收到具體的侵害時起就己經取得，而原告地位則是提訟并法院受理時方可獲得。

二、國外環境公益訴訟制度借鑒

1.日本的民眾訴訟制度

在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，主要體現為環境行政公益訴訟。1962年制定的《行政案件訴訟法》第5條稱當事人“為糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為，以作為選舉人的資格或者法律上無利害關系之資格提起的訴訟”為“民眾訴訟“，是行政案件的一種訴訟形式。總的來說，日本環境公益訴訟的類型主要包括取消訴訟、課以義務訴訟、居民訴訟、請求國家賠償訴訟等。在原告資格方面，目前，法學理論界較認可“具有法律上利益”為原告資格的構成要件，即不再以實體法規定的權力為限，當事人亦可以針對法律上保護的其他利益，雖然現在理論界對于“值得保護的利益”的具體含義尚無明確界定，但是將原告的環境利益作為值得保護的事實上的利益賦予其訴訟資格，擴大范圍。建立一種新型的環境訴訟制度己經成為一種趨勢。

2.德國的團體訴訟制度

德國的團體訴訟（class　action）制度，是指有權利能力的公益團體，基于團體法人自己的實體權利，依照法律規定，得就他人違反特定禁止性規定的行為或無效行為請求法院命令他人終止或撤銷其行為的特別訴訟制度。團體訴訟是處理社會多數成員利益受侵犯時的一種特別的訴訟形式。德國法律賦予具有公益性質的社會團體以代表公共利益的眾多主體實施訴訟的權利，由它提起以保護公共利益為目的的訴訟。德國法院對團體訴訟傾向于一種比較保守的態度，僅僅在幾個特定的法律領域內賦予團體以團體名義的權利，其中就包括環境法。根據德國《聯邦公害防治法》、《聯邦原子能法》、《聯邦水道法》的規定，就大型污染性設施或核電廠的設立，“每個人”均有權參與相應的許可程序或計劃裁決程序，不以其權利受該計劃侵害者為限，此即所謂每個人均得參與的公共參與程序。而行政訴訟之提起，在聯邦或州的法律有特別規定時，也可不以原告個人權利受損為要件。

三、我國環境公益訴訟原告資格之完善

對于公益訴訟的原告資格的范圍，目前學術界普遍認為應該包括三大類：一切公民個體、社會團體和檢察機關。考慮到環境侵害對象的特殊性，筆者認為環境公益訴訟的原告應該包括以下幾類主體：

1.公民個人

環境作為一種公共資源，具有整體性，所有權屬于全體社會成員，這也就決定了環境侵權行為的公害性。現在各國均將環境權、環境正義和環境民主作為環境法制的指導思想和原則。至于直接受害人，當然也可以成為環境公益訴訟的原告，但如果只是為了私益參與到訴訟中來，就不能作為環境公益訴訟的原告。同時，為了避免訴訟的泛濫增加司法機關不必要的訴訟成本，還應該在立法上對公民個體作為原告給予適當的限制，比如令原告負有舉證責任，持有侵權行為人損害公益的證據等等。

2.環保團體及其他團體

同環境侵權行為人和執法機關相比，公民個體力量弱小，承擔相關訴訟義務的能力有限，足以導致個人放棄訴權或采取“搭便車”行為。相較于單個的公民，環保團體對環境問題等公共利益更為關注，而且擁有專業人員、較強的技術基礎、雄厚的資金和一定社會影響力。我國為解決群體性糾紛，已經設立了代表人訴訟制度。筆者認為還可以考慮仿照德國，設立團體訴訟制度，賦予其對于多數人所受損害提起侵權之訴或不作為之訴（停止侵害）救濟的權利。

3.檢察機關

作為國家法律監督機關，檢察機關，負有監督法律統一正確實施的職責，它能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。因此，國家賦予檢察機關這種訴訟權利是完全必要的。如果環境訴訟原告面對的是一個龐大的污染企業或行政主體時，一般原告在人、財、物等方面是無法與之相抗衡的，因此往往不得不放棄訴訟。這時就有必要賦予檢察機關以訴權，針對特定的民事、行政案件提訟。環境公益訴訟確立檢察院的原告資格，既可以彌補檢察機關在訴訟中的法律監督權，又能更好地實現對公共利益的司法保護。

綜上所述，環境公益訴訟制度的建構將為公民參與國家事務管理提供新的途徑，為我國環境保護事業的發展、環境法治建設的進一步完善起到推動作用。然而，作為傳統訴訟的補充，迄今為止，各國的環境公益訴訟都沒有完整的理論體系，在其成為我國司法程序的正式制度之前，有許多挑戰還要面對，有許多問題還要回答，也還有許多策略要進一步發展。其中，訴訟原告資格作為環境公益訴訟制度中舉足輕重的一環，其重要性可想而知。只有建立寬松、完善的訴訟原告資格制度，拓寬原告資格范圍，在某種程度上講才能實現建立環境公益訴訟制度所要達到的美好目的。

參考文獻：

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