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篇1

村民自治背負的制度框架

當前村莊組織發育和村莊治理中所面臨的既有制度框架問題，又有具體運作問題。當前村民自治實踐過程中，制度框架層面的問題是更為決定性的問題。在村莊層面，各種制度和政策由外部治理組織強力供給為主，村級組織和個人自組織的制度供給空間有限。當前各地仍然把村莊區分為“行政村”和“自然村”，而“行政村”的叫法基本上體現了村民共同體這種被行政者管理和支配的地位。

經調查研究發現，我國基層黨政部門供給外生制度和政策的方式包括：第一，下達鄉鎮級黨委、政府文件，內容包羅萬象，比如：計劃生育責任書，撤鄉并鎮，各類評比考核文件等等。在這些文件中，有著大量與法律不兼容的規定。比如，在一些村計劃生育責任書中，寫有免除村民委員會主任職務之類的內容；第二，黨政部門以召開各類會議形式來傳達黨和政府的工作精神、計劃、步驟和措施；第三，鄉鎮政府利用傳統的壓力型動員和行政命令的方式，取消了各村的會計，推行“村財鄉代管”的村財管理模式；第四，黨政系統在村莊推行駐村干部制度；第五，全國各地全面推行鄉鎮政府負擔村干部工資制度。

可見，原有傳統威權壓力型動員和命令體制，加上傳統的考核體制，仍然是基層治理的主要方式，基層政府對于村民自治運行的干預依然十分嚴重，使得村民自治實踐形式化，而沒有實質化。

法律把村民委員會治理作為村級治理的唯一組織形式，而在推行村民自治法規之后，政府依然把村民委員會等同于村集體經濟組織。法律形式上規定了村民委員會在村級治理中的所有職能，使其成為高居村級治理組織金字塔之頂端的、單一壟斷村級治理的組織，忽視培育和利用社會民間組織治理資源。再加上村黨支部憑借黨務系統的威權在多數村莊主導黨務和村民委員會事務，使得村內自發性社會功能組織(如各種行會組織，合作社，協會和其他村民或農民利益代表組織等等)難以發育，影響到村級社會多元治理結構的形成，造成村黨支部和村民委員會的政務和村務治理缺乏相應的社會組織的支持，更缺乏其與社會組織以雙贏或者公益為取向的分工合作。僅有村黨支部和村民委員會等正式政治組織治理結構，缺乏來自社團組織和個人的制約或者合作結構的支撐，對于改善中國村莊自治實踐是不夠的。

現實中的“村民自治”

我國村民自治面臨的困境，除了制度框架問題之外，還存在著許多具體運作層面的問題。為了了解我國村民自治在現實運作中的問題，我們在東部地區的浙江省、江蘇省和遼寧省，中部地區的河北省和湖北省，以及西部地區的重慶市和廣西自治區7個省份，共選擇了37個村莊，通過比較全面的調查訪談，對我國村民自治的現實有了一個較為全景式的了解。

首先，村莊內部治理呈權力集中、缺乏制衡的狀態。

在對34個正式調查村937戶村民的村民自治需求方問卷調查中，當問及“村里重大決定或影響村里主要生產生活的重大事務決定通常是由誰作出的”時，只有23.8%的回答者認為是“村民代表會議”，其他大部分的都認為是村民委員會主任、村支部書記、鎮領導或者村民小組組長，有13.8%認為是“其他”，還有8.1％表示不知道。考慮到所有調查村村民會議要么不召開，要么每年召開的次數屈指可數，因此由村民代表會議依法民主決策的村莊數量有限。這組指標說明多數被調查村，村級民主決策缺失問題比較嚴重。

此外，在村民選舉后，村干部的權力仍然不能得到有效的規則制約，村莊民主決策和管理權力的結構并沒有得到有效的改善，村莊層面以黨治代自治問題嚴重，權力過度集中的問題依然十分突出。村黨支部普遍占據主導地位。目前村黨支部與村民委員會兩委成員交叉任職，村支書與村主任“一肩挑”的現象越來越多，已呈高比例發展態勢。在37個調查村，兩委交叉任職村莊數目達到21個，占56.8%,兩委領導職務"一肩挑"的村莊數目達到11個，占29.7%,兩委分開村莊數目為5個，只占18.5%。

從問卷調查結果看，村民對村民會議的參與有限。許多被調查村莊已經不召開村民會議。在問卷調查中，當問及“您是否參加村民會議”時，回答"否"的占40.5%。村民會議是村民作出重大決策的場合。40.5%的被調查村莊村民沒有參加村民會議，這相當程度上說明村莊重大事務決策權在很大程度上被，或者攫取。

從所調查村莊的村干部來看，各種各樣的目標責任書是圈在他們頭上的“緊箍咒”，他們的多數工作都要圍繞著責任目標展開。因為村干部們清楚，在目標責任書上列著的獎懲方案是要兌現的，到時工作完成的不好就會受到經濟處罰和政治-行政處罰。經濟處罰包括：罰款，扣發工資補貼等，而政治-行政處罰包括通報批評，黨內處分甚至是撤職，建議免職。其中建議免職是對村主任而言，但有些與鄉鎮政府簽的責任書上也明確寫明可對之實行撤職。

多數村莊在村干部主導和控制村務的情況下，民主監督制度雖然較為完備，但難以實施，流于形式化。所有被調查村莊都有民主理財小組、村務監督小組、村務監事會、民主監督小組等等組織機構，負責民主理財或者對村務的監督，都有村務公開制度，村務監督制度等等。但是，在村干部主導和控制村務的情況下，村務監督也容易流于形式。

其次，村級治理內容空殼化。

部分村莊村級集體經濟收入基礎薄弱，收入來源微薄，負債嚴重。稅費改革后，一事一議難以展開，村莊提供公共品能力大為削弱，村級治理內容空殼化，村民自治內部動力沒有充分激活。

在37個被調查村，有20個村莊（占54.1%）在2004年村集體經濟收入等于或低于5萬元。這些村也就是通常所稱的空殼村。其中東部、中部和西部村莊數目分別為9、9和2個。更有甚者，其中有6個村莊村集體經濟收入為零。它們均分布在中西部，3個在中部，另外3個在西部。這說明，一部分村莊村級集體經濟收入基礎過于薄弱。

在這些被調查村，那些有集體經濟收入村的收入渠道主要是：（1）村、組集體企業收入；（2）土地征用收入；（3）土地對外承包、轉讓和租賃收入；（4）小礦區外包收入；（5）村旅游開發收入；（6）本村企業上繳的規費；（7）村集體把閑置資金或者應收債款轉為非正式的對外貸款而記取的利息收入。調查還發現，中西部地區被調查村的村集體收入渠道少而單一。

此外，許多村集體處于負債狀態，嚴重影響其對村級公共產品的提供。從本課題組對37個被調查村的調查來看， 18個村2004年屬于赤字村，即支大于收，占48.6%，16個村屬于盈余村，即收大于支，占43.2%; 3個村屬于收支平衡村，即收等于支，占8.1%。其中東、中、西部地區被調查村中，赤字村占本地區被調查村數目的比例分別為16.7%，75%和44.4%。上述赤字和盈余數字已經考慮到了政府對這些村莊的轉移支付。可以看到中西部地區被調查村的村級赤字狀況不容樂觀。

調查發現，一些村莊已經處于癱瘓狀態。即便政府按照工程補貼計劃承諾向一些村莊的基礎設施項目提供配套資金，那些村莊仍然無法通過集資籌措到足夠的配套資金。比如，河北省省政府根據年度專項資金使用計劃，承諾向一些村莊提供建設補助款，但要求縣鄉級政府提供相應的配套資金，有些基層政府往往只是承諾，而不兌現，影響到相應村莊的公共基礎設施工程建設。但是，即便這些政府提供一定的補助，村莊仍然無法通過集資籌措到足夠的配套資金。之所以如此，與村民的“理性無知”態度有關――由于過去稅費負擔過高或者村干部辦事不公等原因，一些村民對村干部的收費行為有反感和不信任，又無力改變村莊這一總體格局，從而對村莊公共事務采取不理不睬、視而不見、消極對待的態度。

再次，村莊內部治理結構呈金字塔形狀。

目前村莊組織的架構中，在村民委員會之下還有村民小組組織。村民行使民利主要是依靠村民代表表決進行的。但值得注意的是，在村民不得不將對生產小隊的認同轉變成與村民委員會的聯系時，村民仍在村民小組內部協作，村民的人際交往仍在村民小組內部發生。這就意味著，村民之間很難在村民委員會的范圍內建立普遍的聯系。這也就大大降低了村民之間自發組織起來推動村民自治的動力。伴隨著費財稅改革的進行，為了減少農村基層干部的數量，在政府的推動下，村莊兼并普遍展開。2003年全國行政村數量比上一年減少了2.3萬個，減少3.4%。村莊規模不斷擴大。一般來說，行政村的人口大約在1000-3000人之間，但有些人口較少的村僅有村民300-400人，而人口較多的村多達8000-9000人，個別村多達上萬人。村莊人口規模較大就使得直接民主更難以實現。

隨著各地政府包辦并村，在合并后的村莊，行政村和自然村的兩級代議制民主就成為了村民自治管理決策的主要形式。兩級制使得在村民小組的選舉也越來越得到農民的重視。在大部分被調查的村莊，由于距離遙遠和并村的原因，村民自治實質上主要是在自然村層面上進行的，行政村層面的村民自治與村民的生活聯系并不緊密，所以明顯不如自然村進行得好。而且，并村之后，村干部往往分散在幾個原行政村界內，村民日常面對的層次其實從兩個層次變為三個（或者兩個半）：村民小組為一個層次，村民所屬原行政村界內的村干部為一個（或者半個）層次，行政村黨支部或者村民委員會集體為一個層次。

這樣在村級組織結構中，不僅在功能性組織結構上形成了單一壟斷的組織架構，在村莊組織層次上也形成了科層制金字塔形的組織結構。這種組織結構特征也是造成村民自治難以實施的原因之一。

最后，民間組織發育不足。

在被調查村莊中，村級社區黨政經組織及其依附性和臨時專項組織數量較多，民間組織相對于其他組織而言明顯發育不足。

篇2

一、治理視角的村民自治

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對人民公社解體之后出現的社會失序現象[2]，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。

麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。

村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。

既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人專制。

五、結語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。

其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。 再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。

[1] 參見徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，45頁。

篇3

理解“富人治村”的前提是對中國農村的整體把握，中國農村的區域性差異極大，沿海發達地區的農村不能取代廣大的中西部農村，城郊農村也無法代表普通農業型農村，不同類型農村的“富人治村”遵循不同的邏輯，因而具有截然不同的意義。

首先，在沿海發達地區、城市郊區以及其他擁有礦產資源的農村，因為有土地、礦產及其他集體資產的巨大利益，村官的位置就具有極大的吸引力，村委會選舉競爭較為激烈，吸引了包括富人在內的村民積極參選，并出現了賄選現象。有候選人花百萬元巨資競選村委會主任一職，顯然是看中了當選后的巨大回報。這當然是極端的個案。

其次，在廣大普通農業型村莊，集體經濟空殼化，人財物持續流出村莊，村官的位置對富人并沒有經濟上的吸引力，村干部老齡化現象嚴重，年富力強的村莊精英分子都流向了城市，他們生活的重心不再放在農村，選舉雖然很規范，但卻無法選出好的當家人，村級治理陷入半癱瘓的維持狀態。在這一類型的農村，“富人治村”更多地意味著奉獻，或者說追求社會和精神層面而非經濟層面的收益。

不管是追求社會價值還是經濟利益，富人之所以能參與到村莊政治中來，并受到廣泛關注，其基礎是市場經濟背景下基層民主政治的發展。

富人治村現象背后的深層解讀

隨著市場經濟的滲透，財富成為村莊社會中衡量一個人價值的基本尺度，筆者在河南農村調查時了解到，村干部尤其是主職干部必須要有一個致富項目，否則，群眾就會看不起你，做工作沒有說服力，你自己都很窮，怎么能帶領群眾致富？為此，當地政府提出了“雙強干部”，即工作能力強和致富能力強，不光要個人致富能力強，還要帶領群眾致富能力強，“雙強干部”成為村干部的一個自覺追求。

在很多農業型村莊，由于村干部的待遇較低，家庭條件較差的村干部自愿退出。比如河南農村，主職干部即支書、主任的工資為240元/月，副職干部的工資為180元/月，這樣一個工資水平，如果沒有較強的致富能力，村干部會越來越窮，成為村里的困難戶，并且村干部退下來之后缺乏保障，還要靠兒女養老。也正是因為此，村干部中途辭職不干的現象非常普遍，村干部職位對年輕人無法產生吸引力，村干部后繼無人，后備干部的培養成為一個突出問題。也正是在這個意義上，富人治村具有積極意義。

因而，“富人治村”是鄉村治理模式轉換過程中必然要出現的現象，是鄉村社會對村級組織弱化的自主適應和應對，并且對基層民主建設提出了新的要求。

將富人群體納入到基層民主的制度框架中來

要發揮“富人治村”的積極效應，避免其消極效應，就要進一步完善村級民主建設。村委會選舉為富人群體提供了一個參與村莊政治的舞臺，但選舉并不是村級民主的唯一內容，僅有選舉還無法達到鄉村治理的善治，必須完善選舉的配套措施，真正將富人群體納入到基層民主的制度框架中來，以制度建設促進村級民主，而不是將村級民主的前途寄希望于富人的良心和自覺。

一方面，我們要正視村干部的利益訴求，在發達地區的農村，要對富人參與村莊政治給予鼓勵，同時又要完善村級民主監督，村務公開落到實處。在普通農業型地區的農村，要提高在職村干部的工資水平，并為退職村干部提供適當的待遇補助。

篇4

摘要：村級財務問題，影響到基層社會秩序，村級財務審計是當前村務監督的重要議題。文章基于受托經濟責任理論，通過村級財務審計、CPA 審計與公共受托經濟責任關系分析，從四個方面，即公共受托經濟責任報告體系創新、責任村委會建立、村級財務審計模式和績效管理制度和監控體系，探討CPA服務村級財務的實踐路徑。以便發揮CPA 審計功能，監督財務公開透明，以便構建良性運行的經濟秩序。

關鍵詞 ：村級財務審計；受托經濟責任；村級財務

由于內部控制固有的局限性，內部控制不相容職務相容等制度設計缺陷，和執行過程缺乏相互牽制等制約的內部監管漏洞，村級財務賬目信息公開度和透明度低，給集體資產被侵蝕、資金被挪用、資產的流失提供了條件。最終使村民集體利益被侵害，財產安全受到威脅，進而影響干群關系和基層社會秩序良性運行。而具有獨立性的CPA 參與村級財務審計，既有利于村級財務審計目標的實現，也是自身發展的契機。現有的CPA參與村級財務審計模式，受托經濟責任觀是有普適性的審計動因學說，與審計前提與目標相關（蔡春、李江濤，2008），其內涵隨著當今社會的前進而不斷的拓展，對于不同的組織，去建立相適應的審計模式（機制）則是受托經濟責任內容發展充實的必然要求。基于受托經濟責任觀理論基礎，分析CPA 審計與受托經濟責任，以及村級財務審計與受托經濟責任的關系，并探討CPA 服務村級財務審計的實現路徑。

一、村級財務審計與公共受托經濟責任的關系分析

（一）審計關系與受托經濟責任的關系分析

受托經濟責任要求受托人的行為應對委托人負責，這一要求構成了審計功能的基礎，而審計則是被用作強化受托經濟責任履行過程的手段而被運用（Tom Lee，1986)。現代會計和審計，隨著受托經濟責任的發展而發展，理解清楚受托經濟責任，是現代會計和審計發展的關鍵（楊時展，1991）。審計和受托經濟責任的關系，是一種相依相伴的關系（秦榮生，1995）。審計的目標和功能應該隨著受托經濟責任內容的增加而拓展，為了確保拓展后的受托經濟責任能夠全面且有效的履行，審計的功能必須與拓展后的受托經濟責任相匹配。

（二）村級財務審計與公共受托經濟責任的關系分析

隨著經濟發展，農村集體經濟的所有權和經營管理權之間產生了實際分離，集體經濟組織及成員之間與經營管理者實際上也形成了一種委托和的經濟責任關系，集體經濟組織及其中的成員為保護自身的合法權益，必然要求對經營管理的情況進行審計。

村級財務審計就是以村民與村委會之間公共受托經濟責任關系為基礎而存在的，村級財務審計主要涉及到對公共權力和資源進行分配和利用的監控，所以，村級財務審計的核心是對公共權力的陽光運行進行監控，不斷促進公共資源進行合理有效的配置，對各利益主體的訴求做到妥善處理。因此，需要建立科學合理的村級財務審計結構和運用適當的村級財務審計機制，發揮其監督、鑒證、評價職能，有助于彌補村級財務監督資源的短缺，保障村民利益，密切干群關系，達到社會良性治理的目的。

（三）CPA 審計與公共受托經濟責任的關系分析

公共受托經濟責任是受托經濟責任重要類型之一。ASOSAI（最高審計機關亞洲組織）指出，公共受托經濟責任指管理公共資源的當局或個人對資源管理情況進行報告，并要說明自身履行所應承擔的經營和財務責任等義務。如果按照此界定，公共受托經濟責任也應強調報告責任和行為責任兩方面。村級財務中，村委會向村民充分披露，并證實村級公共資源應用的合規性與合理性，是公共受托經濟責任的重要要求。隨著村委會支出規模和項目的增加和村民參與村務愿望的加強等，其行為責任的要求以3E為基礎，向環境性、社會性等要求不斷的拓展，其報告責任同樣不斷拓展，兩種責任相互匹配。

在村級財務審計中，CPA審計對公共受托經濟責任起到的作用存在一定的必然性。當村級集體經濟組織中出現財務管理方面的問題時，傳統的村級審計難以解決村級財務公開時存在的問題，所以，由政府部門主導的村級審計之外，將CPA業務引入村級財務審計中，CPA參與經濟管理活動，并對農村財務的公開進行監督和檢驗，對村級財務中各主體之間的經濟利益關系進行調節，不僅是受托經濟責任隨村級財務審計發展而發展的需要。與此同時，CPA行業也在村務審計業務的發展中取得了契機。以村級公共受托經濟責任為基礎，將CPA引入到村級財務中，拓展了其審計功能。

二、CPA服務村級財務審計的實現路徑

（一) 公共受托經濟責任報告體系的創新

具體而言，針對CPA 服務村級財務審計，新的村級集體經濟公共受托經濟責任報告體系包含：第一、村級集體經濟組織預算執行情況報告。需要提供與村級集體經濟組織每年度的預算資金執行情況相關信息，為預算資金執行情況的開展提供信息載體；第二、村級集體經濟組織年度會計報告。主要反映村級集體經濟組織現金流量、財務狀況和運營狀況的信息；第三、村級集體經濟組織經營活動及目標實現情況報告。通過提供村級集體經濟組織相關經營活動的信息和目標實現程度，來反映對上級及本村規定的遵循情況，和政策執行效果；第四、村級集體經濟組織農村社會責任報告。對自身環境、經濟和成員貢獻的一種表達和梳理。

由于審計工作形成的審計成果(主要表現為審計報告)主要是給廣大村民看的，而他們絕大多數是非專業人士，因此，CPA應該出具詳式審計報告，而不是像公司年報審計那樣出具格式化審計報告，報告結構安排、詞句用語應通俗易懂，對于村民關心的村級收入和支出等信息，信息量應充分。可以在審計報告后附審計報告使用說明，更好地滿足村民對村務公開、透明的需求。

（二）受托經濟理念的樹立，責任村委會的建立

可從以下方面進一步完善經濟責任審計制度，推進責任村委會建立：第一，村級財務目標經濟責任的確定與經濟責任履行報告體系的建立；第二，以目標經濟責任為導向，構建以經濟責任履行報告體系為基礎的村級財務經濟責任審計評價指標體系；第三，完善村級財務經濟責任審計的運行機制和深化村級財務審計的關系；第四，公告與有效利用經濟責任審計結果。完善經濟責任審計結果公告相關制度，將經濟責任審計結果進行公告，接受社會公眾監督，并將經濟責任審計結果作為村級干部考核和提拔的重要依據，進而充分發揮經濟責任審計在村級財務審計中的作用。

（三）CPA 審計導向的村級財務審計模式的構建與實施

構建良好的村級集體經濟組織CPA 審計有利于強化公共受托經濟責任關系，村級財務審計的本質功能在于保證和促進村級公共受托經濟責任的全面有效履行。CPA 審計導向的村級財務審計模式強調從評估村級財務審計狀況入手，CPA審計導向的村級財務審計模式立足點在村級財務審計評價之上，通過對村級財務審計狀況的分析，據以識別審計重點，并估算審計風險，進而進行基本審計程序的實施，編制審計報告。此前，應該深入研究以下幾點問題，為村級財務審計導向的CPA 審計模式的開展提供理論支持：

第一，村級財務審計狀況的評價方法。村級財務審計狀況的評價方法可從公司財務審計評價方法的思路出發，從廉潔反腐、村務公開、內部控制、鄉村治理責任、經濟績效、可持續發展等維度考慮；第二，審計的重點識別和風險估算。CPA審計要成為村級財務審計的重要組成部分，其發展同樣受到村級財務審計狀況的影響。所以，CPA審計導向的村級財務審計模式不僅需要關注更多相關者在村級財務審計結構中的利益保護，而且還需要考慮村級財務審計結構中其他相關者與審計本身可能產生的影響。

（四）建立健全績效管理制度，構建績效監控體系

鑒于我國的實際情況，欲使CPA 更好的服務村級財務審計，須在村級財務審計方面，建立健全績效管理制度。傳統的財務審計僅僅就資金使用的合規性和合法性進行判斷，而對于資金的使用效率和效果，績效審計進一步對此提供了解答：

第一，以績效目標為導向。對績效目標的確定方式和方法進行深入研究，為村級財務績效審計的評價提供導向和依據；第二，繪制績效評價體系。對其繪制要考慮全面、協調、可持續發展的原則，即需要全面反映人、村和經濟的全面協調發展，不可片面用經濟指標對村級財務審計發展進行評價，而應關注鄉村經濟和鄉村社會發展的可持續性；第三，建立以村級財務審計為導向的績效監控體系。村級財務審計應該利用宏觀優勢，調動社會審計和內部審計資源，構建以村級財務審計為導向的績效監控體系；第四，建立績效責任追究機制。因為責任追究機制是績效管理制度的重要機制保障，則在建立時應注意：對各責任主體及其權責要明晰；建立合理、公正、科學的績效責任評價機制；并逐步建立全方位和多層次的績效責任追究監督機制。

課題名稱：

青海省社科規劃一般項目（編號14028）研究成果；青海民族大學2014年研究生科技創新項目“西寧市城東區村級財務審計問題研究”研究成果。

參考文獻：

[1]沈燕萍，李軍，沈博雅. 藏區國家基層政權建設及成本實證報告[M].北京：經濟日報出版社，2014.12：231.

[2]于文波.基層審計服務惠農政策落實的定位選擇[J].審計月刊,2013(4):18-19.

篇5

一、問題

(一)農村治理結構失當，村級財務審計監督缺乏優化的制度環境

1．鄉鎮政府干預村民自治范圍內的事務，村民剩余控制權難以真正實現。根據《村民委員會組織法》的規定，鄉鎮政府對村委會的工作是指導、支持和幫助，不得干預村民自治范圍內的事項，而村級管理者則協助鄉鎮政府開展工作。但在實際運行過程中，因受“官本位”觀念、“人治”意識和自身利益等影響，鄉鎮政府及工作人員對村級事務的干預普遍存在。比如，一些鄉鎮黨委政府隨意干涉村委會選舉工作；或違反法定程序撤換任期未滿的村委會，侵犯村民的任免權；或以“穩定”、“防止宗族勢力”為借口，阻礙村民自治的實施等等。

2．村級民主監督機制不完善，難以控制村級管理者的道德風險。根據理論，在村級治理結構中，全體村民與村級管理者的關系是一種委托關系，全體村民作為村集體資產和社區公共資源的所有者，是村級事務的委托者，他們將手中的一部分權力委托給村級管理者，后者在委托授權范圍內行使村級管理權力。由于兩者存在利益沖突，村級管理者會產生“道德風險”，故需要對其管理行為進行有效監督。但是，由于如下原因，目前村級民主監督機制運行的有效性非常之低：(1)監督主體與被監督主體權力地位錯位。由于“官本位”思想及體制因素，在推進村民自治的過程中，掌握著大量政治、經濟資源的村級管理者不愿意放棄絕對控制權和既得利益。作為被監督者的村級管理者實際上成了農村社區大小事務的最終決定者，權力過于強大；而作為監督主體的全體村民，因其組織松散，文化水平低，監督行為缺乏國家政治權力機構的有力依托及保護，民主監督一般難以發揮應有的作用。因此，作為監督主體的全體村民的權力實際上非常弱小。(2)農村會計信息嚴重不對稱。表現為農村會計信息基礎工作不規范、會計信息披露制度不明確、村務公開制度不落實等，致使全體村民難以獲得實施有效監督所必需的可靠、相關的會計信息。(3)民主意識尚未普及，民主監督的配套措施尚未落實，圍繞民主監督的一些具體制度不足，如村民民主監督的組織渠道單一，而且很不順暢等。

3．缺乏有效激勵機制，村級管理者落實民主制度的動力不足。全體村民在選擇了合適的村級管理者后，應給予適當的激勵以促使其努力履行職責。但是，由于如下原因，有效的村級管理者激勵機制尚未建立：(1)農村工作綜合復雜，不規范，地區差異大，農村管理者往往要承擔較大的風險，比如付出了大量的人力資本可能沒有取得相應的管理業績等。因此村級管理者的管理業績難以用單一的經濟指標加以衡量，其中包含了大量的教育、治安等社會性的工作，而且其工作努力程度與管理業績缺乏相關性。(2)被激勵者權力來源錯位。由于傳統的體制背景和趕超型現代化模式的現實需要，鄉鎮政府往往把與村民委員會的關系看作上下級行政隸屬關系，給其下達大量的政務。在現行體制下，村級管理者的政治命運相當程度上掌握在鄉鎮政府手中，他們難以按照全體村民的意志去處理村務。(3)村級管理者不是國家公務員，其報酬不納入國家財政預算，《村民委員會組織法》規定村級管理者不脫產，根據各村經濟情況給予適當的補貼。一些集體經濟薄弱的農村，報酬較低且不能及時發放，村級管理者很可能產生機會主義行為。

(二)財務審計監督主體組織結構與權力結構配置不合理

1．鄉鎮政府職能部門審計監督權利過大、有效性較低。目前，鄉鎮政府職能部門是村級財務審計監督的主要力量，有的還同時履行會計職能。由于鄉鎮政府掌握著組織資源、經費資源和制度資源，對村級財務審計監督活動是否積極推行以及重視程度，主要取決于其對財務審計監督后果的功利性判斷。另外，鄉鎮政府職能部門工作人員的經濟利益與仕途升遷來自于行政系統，他們缺乏成為村級財務審計監督“積極的”責任人的動機，當鄉鎮政府工作人員與村級管理者串通舞弊時，財務審計監督便失去了公允性。

2．農村民主理財小組審計監督權力弱小、有效性較低。全體村民是農村集體資產的所有者和農村社區公共資源的提供者，村級管理者的管理行為直接涉及到村民的切身利益，村民是村級財務審計監督的“積極的”責任人。由村民代表組成的民主理財小組應是村級財務審計監督的主要形式。遺憾的是其審計監督有效性一直較低，主要原因在于：(1)全體村民沒有真正掌握剩余控制權，不能有效地控制村級管理者的選聘和辭退。從一般意義講，剩余索取權是作為委托方的全體村民進行監督的動力源泉，村級管理者經營管理的合法性、合理性和有效性，直接涉及村民的切身利益，而監督的有效性及效率如何則取決于委托方對剩余控制權的擁有程度，監督與剩余控制權應當相互對應。但大部分農村的實際情況是，全體村民對村級人事管理權和村級財務權的擁有程度較低。(2)由于在權力掌握、組織程度等方面全體村民與村級管理者之間的不對稱性，村民行使監督權力沒有國家權力機構的依托，村級管理者作為被監督者權力依然過于強大，在缺乏各種有效保護的情況下，大膽有力的監督往往要承擔較大的風險，這在很大程度上導致了村民對審計監督的冷漠態度。

3．注冊會計師審計制度短缺。鑒于農村民主制度的不足、村級管理者與村民之間的信息不對稱以及鄉鎮政府某些工作人員與村級管理者的串通舞弊等問題的存在。在客觀、公正地評價村級財務活動的合法性、公允性方面，注冊會計師在獨立性與勝任能力上有其不可替代的作用。但從總的情況來看，目前注冊會計師尚未充分涉足農村財務審計監督領域。

(三)農村會計信息系統不完善

1．會計準則和會計制度不完善。從現有農村會計工作的規范來看，首先，1993年實施的“農業企業會計制度”是以農業企業這一會計實體作為規范對象的，其內容龐雜，含農業、工業、商業、建筑、運輸、服務業等，主要在原國有農場和少數新創辦的非上市農業公司實施，難以成為處理村級會計信息的依據；其次，1996年財政部、農業部聯合了“村合作經濟組織會計制度”用以規范村合作經濟組織的會計核算，但是其對村級會計信息的規范要求僅限于會計記錄和簡單會計報表的編報。上述兩項法規主要不足均在于缺乏相關性信息及強制性披露制度等；再次，新頒布的16項具體會計準和企業會計制度則幾乎不涉及村級社區的交易和事項。2005年1月1日實施的新的“村集體經

濟組織會計制度”，適應農村稅費改革情況在科目設置和核算內容方面作了修訂，但是在強制性披露制度、計量屬性選擇以及提供更優會計信息與額外會計信息等方面仍需進一步完善。

2．全體村民與村級管理者的利益不一致所帶來的一系列問題，使得村級管理者會計舞弊嚴重。在村級治理結構中，村級管理者比全體村民掌握了更多的有關本村當前狀況和未來前景的信息，他們可能利用其信息優勢為其自身謀取利益，也可能從事一些有損于全體村民利益的事情，如操縱會計信息、侵吞村集體資產等。

3．對村級管理者的管理業績難以客觀評價以及激勵機制的不足，村級管理者很可能通過粉飾會計信息提高其管理業績，導致機會主義行為增加。

4．對農村高質量會計信息的需求不足。農村會計信息的需求者主要是全體村民和鄉鎮政府，全體村民或無法獲取所需的會計信息、或因其不能真正行使審計監督權利而缺乏獲取會計信息的動力；而鄉鎮政府則如上述原因不太關心農村會計信息的質量。

二、對策

(一)合理安排農村財務審計主體結構

1．鄉鎮政府的淡出。正如前述理由，作為國家基層行政組織的鄉鎮政府應當基本退出村級日常審計監督活動，只有發生重大違法、違規經濟案件時，政府審計部門和有關部門才可組成聯合審計組。

2．民主理財小組的強化。為真正發揮其內審組織的作用：一是全體村民應有權控制村級管理者的任免：二是提高民主理財小組成員的專業技能。

3．注冊會計師的主導。因其獨立性與勝任能力上的優勢，注冊會計師理應作為村級審計監督的外部主導，其審計范圍是：村級財務收支的真實性、合法性審計；財經紀律執行情況審計；村級內部控制制度的完整性和有效性的審計；村級管理者受托責任審計等。

(二)優化農村財務審計監督的制度環境

1．積極推進農村民主政治進程。一是切實賦予村民完全的民利，使村民真正擁有村級人事管理權和村級財務管理權；二是拓寬農村民主監督的渠道。比如，加強對村務公開制度的指導和監督；規定鄉鎮政府接待日等等。

2．合理配置權利。一是強化鄉鎮政府工作人員的宗旨觀念和民主法制觀念；二是實現鄉鎮政府由領導職能向指導職能的轉變，在尊重村民自治權利的基礎上，以經濟、法律和教育等綜合手段指導農村工作；三是國家有關法規應盡快明確鄉鎮政府指導職責的具體內容，以利于改善鄉村關系、規范鄉鎮政府行政行為；四是規范村級管理者的管理行為，提高其經營管理活動的透明度，消除村級管理者與村民之間的信息不對稱。

3．建立和完善對村級管理者的激勵機制。給予與之工作難度、努力程度相配比的物質和精神激勵，使之有動力規范自己的管理行為、增強村務工作的透明度。

(三)充分發揮注冊會計師審計制度的作用

1．國家有關部委應盡快出臺有關村級財務審計的法規，為注冊會計師進入此領域提供法律依據。

2．明確全體村民作為村級財務審計委托人的地位。即若需要注冊會計師提供服務，應由全體村民作為委托人選聘會計師事務所，以確保審計的社會公信力。對涉及鄉鎮政府及其工作人員侵犯農民利益的經濟案件，注冊會計師也可接受縣級以上政府部門(如審計局、紀檢監察機關)的委托進行審計鑒證。

3．會計師事務所應充分考慮村級財務審計的風險，委派熟悉農村實際情況、通曉國家農村法規和政策、經驗豐富的注冊會計師負責審計工作，以保障審計的有效性。

(四)完善農村會計信息系統

1．增強全體村民等會計信息需求者參與監督的動力和能力。從一般意義上講，剩余索取權是作為委托方的全體村民進行監督的動力源泉。村級管理者經營管理活動的合法性、合理性和有效性，直接涉及到村民的切身利益，而監督的有效性及效率如何，則要取決于作為委托方的全體村民對剩余控制權即村級人事管理權和村級財務權的擁有程度，審計監督與剩余控制權應當相互對應。因此，切實保障村民合法權利及有效實施，并保證全體村民對村集體剩余的全部索取權利，村民就有動力去獲取可靠與相關的會計信息，以評價、監督村級管理者受托責任的履行情況。

2．完善村級治理結構，建立有效的會計信息供給主體。如，有效監督村級管理者的行為，并加大對村級管理者會計舞弊行為的懲罰力度；完善村級管理者激勵機制，降低由此引發的道德風險；完善會計準則和會計制度，增強農村會計信息的可靠性和相關性，壓縮盈余管理的空間等。

3．完善會計制度及信息披露制度

(1)農村會計控制主要是規范村級會計基礎工作、提高村級會計信息質量及對村級管理者的監督等。2006年新頒布的《企業會計準則第5號－生物資產》是規范農業活動(指企業對生物資產轉化為可售生物資產、農產品或其他生物資產的生物轉化過程的管理)的會計處理、財務報表列報和披露，是有關生物資產的確認、計量和披露，這些只是農村會計工作的部分內容，許多農村財務問題仍然需要做出有效制度安排，比如應當進一步完善“村集體經濟組織會計制度”，完善村級會計信息披露制度，增加會計報表附注內容，明確應披露哪些村級重大會計事項、披露的具體內容與形式，以提供充分相關的會計信息。

篇6

嚴格管理涉農收費和價格

《意見》提出，面向農民的行政事業性收費必須嚴格按照法律法規和國務院相關規定收取，嚴禁向農民“搭車”收費或攤派各種費用。嚴格執行涉農收費文件審核制，防止出臺加重農民負擔的政策文件；全面推進涉農收費和價格公示制，及時更新公示內容、創新公示形式，提高收費透明度。加強對農村義務教育、計劃生育、農民建房、婚姻登記、生豬屠宰等領域亂收費的重點監督，深入開展行業專項檢查，解決農民反映的突出問題。對農村義務教育階段的學校，要堅持學生自愿征訂教輔資料的原則，不得突破“一教一輔”；突出學生食堂的公益性，合理控制飯菜價格，不得按學期或年度向就餐學生收取餐費；嚴禁以贊助、捐助的名義向村級組織攤派教師工資和活動經費。對不符合有關法律規定生育子女的農民，除依法征收社會撫養費外，嚴禁收取其他費用。對依法利用農村集體土地新建、翻建自用住房的農民，除收取土地和房屋權屬證書工本費外，嚴禁收取其他費用。對辦理婚姻登記的農民，除收取婚姻登記證書工本費外，嚴禁收取其他費用。對生豬養殖戶，嚴禁在屠宰環節多收亂收費用。對農民的各種補貼補償款，不得抵扣和代繳其他費用，不得“搭車”收費或配售商品。要在總結農業綜合水價改革試點經驗的基礎上，進一步完善有關政策措施，降低農民水費支出。

規范實施

村民一事一議籌資籌勞

從2013年開始，一事一議籌資籌勞限額標準按絕對數額確定。一事一議項目不需農民投工或農民投工難以完成的，不得籌勞；確需農民投工的，要按實際需要合理確定籌勞數量；自愿以資代勞的，要嚴格控制數量、比例及工價標準，防止用自愿以資代勞名義變相向農民籌資。完善一事一議籌資籌勞操作程序，按照民主議事、方案審核、政府補助、驗收檢查等環節操作，規范組織實施。加大專項檢查力度，堅決糾正層層下放限額標準權限，鄉鎮統籌使用、縣級集中管理一事一議籌資籌勞資金以及套取、挪用政府補助資金等違規問題。全面推進村級公益事業建設一事一議財政獎補工作，加大獎補力度，擴大獎補覆蓋面，完善制度辦法，促進村級公益事業健康發展。

深入治理加重村級組織和農民專業合作社負擔問題

嚴禁將應由政府承擔的建設和服務費用、部門工作經費轉由村級組織承擔。嚴禁地方有關部門或單位委托村級組織向農民收取費用。村級組織不得擅自設立項目向農民收費，嚴禁用罰款和違規收取押金、違約金等方式來管理村務。嚴格執行村級組織公費訂閱報刊限額制，禁止任何組織和個人向村級組織攤派發行報刊、圖書和音像制品等出版物，逐步加大主要黨報黨刊向村級組織免費贈閱力度。加強農民專業合作社負擔監管，深入治理亂收費、亂罰款和集資攤派等問題，加大動態監管和跟蹤督查力度，推動落實各項優惠扶持政策。

建立和完善

農民負擔監管制度

全面推行農村基礎設施建設項目審核制度，對各級部門實施的建設項目，應由政府投入的，要及時足額到位，不得向農民和村級組織攤派；需要農民籌資籌勞的，必須經過同級人民政府農民負擔監管部門審核，防止向村級組織和農民轉嫁負擔。建立農民參與農村基礎設施建設項目管理機制，提高農民民主議事能力和管理水平。進一步完善農民負擔監督卡制度，及時更新內容，標明舉報電話，便于農民監督和反映問題。

篇7

關鍵詞：農民;負擔;監管;思考

加強農民負擔監督管理工作，是維護農民合法權益、確保農村社會長期穩定的一項重要任務。近年來，隨著各種稅費的逐步取消及強農惠農政策的落實，安定區農民負擔監督管理出現了新情況、新問題，因此，創新監管機制，完善監管制度，強化措施落實，探索在新形勢下如何構建農民負擔監管的長效機制的理性思維，迫在眉睫。

一、創新管理制度，適時搞好農民負擔村級網絡監管平臺建設

（一）改變原來的監管體制，創建農民負擔鄉鎮網絡模式，完善農民負擔重點監控體系。一是在全區19個鄉鎮中，建立農民負擔網絡監督管理中心，利用農業部委托中農信達公司開發的系統b/s進行農民負擔監督管理的網絡建設，針對轄區內各村農民負擔進行適時監控，建立“上下聯動，前后連貫，部門協作，合力推進”的農民負擔動態監測機制，對減負政策落實不到位、群眾反映強烈、問題比較突出的地方實施重點監控，加強跟蹤監督檢查，及時處理農民反映的問題，在源頭上進行農民負擔監測數據收集，對追蹤數據變化進行分析;二是建立惠農政策監測預警體系，對減負惠農政策的落實實施重點監控，形成區、鄉鎮、村三級完善的農民負擔監控體系，及時監測惠農政策落實到位情況;三是對農村一事一議項目的籌資籌勞，資金使用，項目進度，賬目處理，檔案建立，竣工驗收等實施進行動態監測。

（二）建立健全農民負擔檢查制度。自我區逐步取消農村各種稅費以來，涉及向農戶的收費問題日益減少，但強農惠農政策的落實及一事一議項目建設上籌資籌勞出現了新情況、新問題，隱形加重農民負擔的問題出現，原來的集中檢查往往發現不了問題，只有深入鄉村和農戶進行暗訪，才有可能發現問題。對此，分別在不同關鍵時期，采取明察暗訪形式，深入鄉村、農戶開展監督檢查，長期形成一種制度定下來堅持不松懈，既保持了減負工作的高壓態勢，又有利于發現和糾正某些傾向性問題。

（三）完善農民負擔專項審計制度。根據新形勢下農民負擔構成的變化，建立健全農民負擔專項審計制度，把涉農補貼補償、村級轉移支付、一事一議籌資等納入專項審計范圍，組織各鄉鎮加大審計力度，確保農民負擔資金合理使用。

（四）完善減輕農民負擔工作考核制度。建立層層簽訂減負工作目標責任書機制，對減負工作進行全面量化和記分，年終進行重點考核，根據得分情況對鄉鎮進行分類管理，對其中問題特別突出的鄉鎮納入重點監控，并按規定程序將考核結果向組織、人事部門通報，進一步強化責任意識。

二、加強日常預防監控，防微杜漸，把問題解決在萌芽環節

（一）抓關鍵時段。每年年初歲尾以及春、秋兩季中小學開學期間，都是農民負擔反彈的關鍵時段，適時組織人員進行明察暗訪，對發現的農村中小學亂收教輔費和住宿費、計劃生育攤派社會撫養費、殯葬罰款、修路集資等苗頭性問題及時查處。

（二）抓關鍵領域。對區涉農部門專項治理，定期開展對農村義務教育、計劃生育、農民建房、殯葬、農業灌溉水費電費、農村基礎設施建設等重點領域亂收費、亂罰款的專項治理。

（三）抓基礎工作。堅持抓好農民負擔接待和群眾反映問題的督查督辦工作，做到農民負擔件件有記錄、有措施、有結果，使不少矛盾和問題解決在基層，化解在萌芽狀態。

三、整體推進，全面實施農民負擔工作全面、公開、公正、透明模式

（一）推進監管信息公開化。一是通過鄉鎮（街道）農村“三資”管理服務中心及其網絡，向社會廣泛公開農民負擔監管政策、法規、制度、責任等;二是通過村級便民服務中心，接受群眾對相關農民負擔問題的咨詢、舉報、投訴，搭建雙向溝通平臺;三是通過村務公開欄或村級觸摸屏，宣傳各項惠農政策，公開村級收支，強農惠農資金落實情況，廣泛接受社會監督。

（二）推進源頭監管網格化。全面落實區、鄉鎮對本區域減輕農民負擔和涉農收費部門對本領域減輕農民負擔負責的源頭監管責任，向村級組織收費和村級組織向農民收費的申報審核，以鄉鎮為網格，將監管責任明確到人、報刊限額量化到村、監管平臺前移至“中心”。以涉農收費部門為網格，對重點收費項目在全領域開展專項治理，加強農村基層一線的群眾監督。

（三）推進跟蹤監督巡查化。全面建立起“每年兩次大檢查、舉報必須查、預警問題立即查”的農民負擔日常巡查機制，建立重點問題、重點對象的定期回訪制度。對暗訪、檢查和排查中發現的案件和線索，要加強分析，分類查找問題原因和薄弱環節，對重點違規收費行為開展舉一反三全面排查，嚴防同類型案件重復發生。

篇8

一、準確把握減輕農民負擔工作的總體要求

各地區、各部門要從全面落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展，推進社會主義新農村建設，加快全面建設小康社會進程的高度，深刻認識做好新形勢下減輕農民負擔工作的重要性和艱巨性，澄清和消除各種模糊認識及盲目樂觀情緒，準確把握減輕農民負擔工作的總體要求，強化監管措施，加強制度建設，努力做到“四個堅持”：一是堅持標本兼治。既要堅定不移地推進農村綜合改革，加大治本工作力度，逐步消除農民負擔反彈的隱患，又要加強對農民負擔的監督管理，控制農民負擔增加。二是堅持尊重農民意愿。在改善農村基礎設施和發展農村公益事業中，既要引導農民對直接受益的項目出資出勞，把國家投入與農民投工投勞有機結合，改善農民生產生活條件，又要防止超越農民承受能力，違背農民意愿，加重農民負擔。三是堅持推進基層民主。通過逐步規范基層民主制度，不斷增強農民群眾的民主意識，強化民主監督，切實保障農民群眾的知情權、決策權、監督權。四是堅持預防與查處相結合。要加強教育，著力構筑防止農民負擔反彈的思想和工作防線，堅決查處違規違紀行為。

二、進一步明確農民負擔監管工作重點

減輕農民負擔工作要繼續堅持以維護農民合法權益為中心，適時調整監督管理工作范圍。當前，要重點做好五方面的監管工作：一是規范涉及農民負擔的行政事業性收費的管理，加強對涉及農民負擔文件出臺、項目公示的審核。二是加強對農業生產性費用和村集體收費的監管。對農民反應強烈的農業灌溉水費電費、排澇排漬收費、農業生產資料價格等實行重點監管。同時，要將與農民負擔有關的承包土地、“冊外地”、草地等方面的不合理收費納入監管范圍。三是強化對村民“*”等籌資籌勞的監管。要糾正違背農民意愿、超范圍超標準向農民籌資籌勞和強行以資代勞等問題，防止將“*”籌資籌勞變成加重農民負擔的新口子。同時，加強對籌集的資金、勞務和專項補助資金的管理，提高使用效率。四是開展對向農民專業合作經濟組織亂收費亂攤派等問題的監管，保護農民專業合作經濟組織及其成員的合法權益。五是做好對農民補貼補償和對村級財政性補助資金的監管，并將農民反應強烈的征地補償等涉及農民權益的問題納入監管范圍。

三、認真落實和完善減輕農民負擔的“四項制度”

各地要進一步落實和健全涉農稅收、價格及收費“公示制”，適時更新公示內容，創新公示形式，除在鄉鎮政府所在地統一公示外，涉農收費單位要在收費現場進行公示。認真落實農村義務教育收費“一費制”，對實行免學雜費的地區，除按“一費制”規定的額度收取課本費、作業本費和寄宿學生住宿費外，學校不得再向學生收取其他費用；對享受免費提供教科書的學生，不再收取課本費。鄉鎮、村級組織和農村中小學校公費訂閱報刊要嚴格執行“限額制”，堅持自愿訂閱原則，嚴禁攤派發行。繼續深入貫徹執行涉及農民負擔案（事）件“責任追究制”，堅持對涉及農民負擔案（事）件進行通報，進一步完善預防和處置涉及農民負擔案（事）件的有效機制。

四、重點治理農民反應強烈的突出問題

各地要從實際出發，深入開展對農村義務教育、農民建房、農村土地、殯葬、計劃生育等方面亂收費、亂罰款的專項治理。農村中小學校向學生提供服務，必須堅持學生自愿和非盈利原則，不得強制服務和強制收費，不得向學生收費統一購買教學輔導材料和學具，不得要求學生統一購買校服、臥具。嚴禁向農民家庭承包的土地收取土地承包費。今年要在全國范圍內重點抓好農民普遍反應強烈的農業灌溉水費電費問題的專項治理。繼續選擇農民負擔重的縣（市、區）進行綜合治理，實行檢查、處理、整改全程監督。

五、嚴格規范村級組織收費

開展對村級組織亂收費行為的專項治理，嚴禁有關部門或單位委托村級組織向農民收取稅費，違反規定的要堅決糾正。地方各級人民政府及有關部門需要村級組織協助開展工作的，要提供必要的工作經費，嚴禁將部門或單位經費的缺口轉嫁給村級組織。建立健全村級組織運轉經費保障機制，加大對村級組織運轉資金補助力度，確保補助資金及時足額到位，確保五保戶供養、村干部報酬和村級辦公經費等方面的支出。村級補助資金要專款專用，確定到縣、控制到鄉、落實到村，防止“跑冒滴漏”。地方各級人民政府進行農村公益事業建設必須量力而行，不準向村級組織攤派、集資或強制要求村級配套。嚴禁村級組織擅自設立項目向農民收費，嚴禁用押金、違約金、罰款等不合法方式來約束村民、管理村務。

六、健全以“*”為主要形式的村民民主議事機制

各地要認真總結經驗，按照群眾急需、直接受益、量力而行、民主決策的原則，進一步規范議事程序、范圍和標準，逐步建立以政府補助資金為引導、籌補結合的農村基礎設施等公益事業建設投入新機制，引導農民依靠自己的辛勤勞動改善自身生產生活條件。在推進“*”中，各地要積極探索加強農村基層民主制度建設的新途徑。所議事項要符合大多數農民的需要，解決農民迫切需要解決的問題；議事過程要堅持民主程序，不走過場，不搞形式主義；實施過程和結果要讓群眾全程參與監督，籌資籌勞的使用情況要透明公開。強化財政投入與農民投入相結合，有條件的地方可采取以獎代補、項目補助等辦法給予支持，引導農民自愿出資出勞。

七、完善農民負擔日常監督管理機制

要繼續堅持和完善農民負擔監督卡、項目審核與監測等日常監督管理制度，將農民負擔監督管理與農村土地承包、農村集體財務和農村審計等管理緊密結合，切實維護農民合法權益。

強化農民負擔管理，暢通涉及農民負擔的渠道，建立健全受理、督辦、處理和反饋制度，做到受理及時、督辦得力、處理到位。強化農民負擔檢查，實行綜合檢查與專項檢查、檢查與回訪、明察與暗訪、檢查與處理相結合，不斷提高檢查效果。強化對違規違紀行為的查處，重點查處向農民亂收費、亂罰款、截留平調挪用農民的各種補貼補償款以及其他涉及農民負擔的案（事）件。有關部門要盡快研究制定對涉及農民負擔的違規違紀行為的處理辦法。

篇9

一是加強理論學習，不斷提高管理水平。工作之余，我將繼續加強理論學習，抽空復習黨在農村的各項基本政策，并重點學習有關農村結構調整和加強農村基層組織建設的業務知識，提高管理水平和決策水平。

二是扎實開展基層黨建，增強村兩委班子的執政能力。根據當前農村黨員思想上存在的問題，我將把徹底轉變黨員干部工作作風作為日常黨建的重要內容，以真正使全體黨員干部在黨建活動中受教育得提高，人民群眾在抓黨建中得實惠為目的。根據黨員反映村干部“說得多做得少”的意見，我將定期組織全體村干部參加義務勞動，用實際行動樹立村干部，特別是黨員干部的公仆形象。同時，在支部制定長期的黨員教育規劃，以“無職黨員的學習教育”“黨員干部的學習教育”“黨員雙帶促發展”為主要重點，變換形式。促進支部工作逐步走向規范，黨員的先鋒模范作用更加明顯。

三是抓好涉農項目的落實，努力改變村莊面貌，加快新農村建設步伐。近年來。一系列涉農政策的出臺，為新農村建設奠定了基礎。我將加大項目的實施力度，力爭在水利基礎設施建設、村級公路養護、優質糧棉油項目、蔬菜項目發展上有大的投入，促進村級集體經濟發展和農民收入增加。

四是積極開展農業實用技術培訓，為現代農業在農村的發展提供技術支持。社會主義新農村建設首要的指標要求是生產發展，而生產發展的前提是提高農業生產的科技含量。因此，我將充分利用各種信息優勢，邀請市、縣、鎮農業技術人員進村：每年為村民進行農業技術培訓3次以上，使全村村民的科技水平得到明顯的提高。

五是大力推行村務公開，加強村級財務管理，凝聚人心、改善關系。通過前期了解，部分黨員提出村務沒有及時公開，村民對村里的財務是霧里看花，很難看清楚一本明白賬。針對這一情況，我將在村里全面實行規范化的村務公開制度，并及時選舉產生村務公開監督小組成員和民主理財小組成員，籌集資金在村里顯要位置建規范的村務公開欄，對村里的大小事務，包括財務收支和貧困救助等都定期、不定期地在公開欄進行公示，以消除干部群眾之間的隔閡。財務管理是否規范是村民關注的焦點問題，為了把這一敏感工作做好做實，我將特別注重對財務的監督管理，制定以增強財務管理透明度為主要內容的《陶咀村財務管理細則》，明確村級財務支出管理和公開方法，進一步完善現金支出的互相監控機制和公開形式，堅持村級財務管理每月在村干部及村民代表中公示，每季度在全村出榜公示，讓大家都來關心村級財務管理，化解各種因財務管理不規范不透明所帶來的矛盾。

篇10

一、 村級財務現狀

1、 財務檔案得到規范的管理。

以前村級的財務檔案都沒有得到規范管理，如：記帳憑證上的回行針、大頭針已銹，也不取掉，沒有裝訂成冊;講究點的就拿張報紙或塑料口袋簡易裝一下，不講究的就散放一堆;有的財務檔案被雨水打濕，字跡也看不清楚;有的被老鼠啃掉，如要查看有關財務資料，半天都找不到。現實行制后，各種帳冊、票據有了專人的保管，分類編號，裝訂歸檔管理，并實行了檔案查閱登記手續的程序。

2、摸清各村村務的家底。

本鎮大多數的村在未實行委托制前，根本就沒有認真對各項往來款項、固定資產作過清理，帳目含糊不清，時間拖得過長，債權債務關系不明確，固定資產有其名無其實，無專人管理，無安全存放，存在這些現象，給村級集體資金流失創造條件，集體資金的安全得不到保證，應收、應付的款項也不及時兌現，失去信任感，給群眾干部帶來不良的影響。我鎮托管中心在村級財務移交前進行了認真調查，清理了各項往來款項和固定資產，在清理進程中能兌現的及時兌現;能作調整處理的及時處理，明確了固定資產的存放地，專人保管，確保村級資金的安全。

3、收入來源明白。

我們對村干部、群眾反映的個別村瞞報集體資金收入，收入不進帳的現象作了一次調查清理。了解近年來各村從區級部門、鎮級部門和其他社會單位對該村的補助、捐贈款項是否入帳;本級收入應該收多少，實際已收到多少，作了一個較為詳細的調查，并對未入帳的部分進行了一次追繳，現以入帳。給了干部、群眾一個滿意的答復。

4、支出民主化。

在未實行委托之前，村級的各項支出基本上都是由村主任或支部書記一個人簽字說了算，未征求村支兩委其他同志的意見，或未通過社員大會討論，搞得村支兩委的其他同志意見較大，群眾不滿意。現實行委托制度后，按委托辦法進行嚴格的審批程序，甚至各村在某些項目的支出票據上，或正常的業務支出票據上，同時有村村支部書記和村主任的簽字，方能做帳，實行了公開、民主的辦法，受到干部、群眾的一致贊同。

5、財務實事求是，按時公開。

在未實行委任代表以前，村級財務有時不按時公開，公開的內容有時不齊全，應付了事，經不起群眾的監督，老百姓不滿意。現實行制以后，實事求是，按時公開，認真接受群眾的監督，正確對待群眾反映的問題，如有問題及時作了認真的調查、解釋、糾正和處理。

6、建立健全各項管理制度。

我鎮制定了民主理財制度、財務公開制度、會計崗位責任制、出納崗位責任制、報帳員崗位責任制、收支業務的具體操作程序，以及會計財務檔案管理制度等。通過建章立制，對集體資金的管理使用、開支審批核準、財務處理程序、財務公開的時間和內容，作了明確的規定，使村級財務管理工作有章可循。

二、存在的問題

1、對委托的認識不夠。

大多數的村干部對村級財務管理，始終抱著“村民自治”管理的觀念不放，認為實行委托是取代了村級財務的自主權，受到限制，得不到自由。不象以前那樣，村級想怎樣管理就怎樣管理，無視有關財經的規章制度。

2、報帳員履行的職責力度不夠。

少數村級報帳員都是以村支兩委主要領導的意見來對付村級財務管理，發生的財務沒有按實際的事實來處理，變向合理、合法化時有發生。報帳員起不到應盡的職責，即起到了“”的作用。

2、 審計力度不夠。

認為本鎮各村的財務收入都無其他資金來源，全靠鎮級拔付的資金來維持工作，村級有點資金收入都不多，認為沒必要進行審計。根據上級要求和群眾反映的問題，須進行調查、審計的事項，有時講求人情，走一下過場，應付了事，沒有真正起到監督管理的職責。

三、今后的工作和建議