導語：如何才能寫好一篇社會治理原則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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摘要：在全球化的背景下，跨國公司在中國的政治、經濟和社會生活中扮演著越來越重要的角色，中國成為跨國公司全球戰略中的重要區域。探討在華跨國公司的社會責任弱化問題及其原因，并提出一些相關的意見和建議。

關鍵詞：在華跨國公司；社會責任；弱化；原因；治理

1跨國公司的社會責任

所謂社會責任，就是企業在創造利潤，對股東利益負責的同時，主動承擔對員工、消費者、環境和社區的責任。

從企業發展的歷史來看，社會責任不是企業與生俱來的使命，企業的存在是為了獲取經濟利益，實現利潤的最大化，這也是諾貝爾經濟學獎得主米爾頓?弗里德曼堅持認為在自由公平的競爭條件下實現利潤最大化就是企業最主要社會責任的原因。但是隨著時代的發展，公司作為一個組織，不再是只對股東負責的獨立實體，其存在是在整個社會系統之中的，它還應對建立和維持它們的更大的社會負責。企業如果拒絕承擔社會責任，則同樣會被社會所拒絕，所以說作為一個企業，承擔必要的社會責任是不可避免的。跨國公司的社會責任可從一下兩個方面來認識：

(1)從宏觀上看，跨國公司是負責任的經濟全球化的責無旁貸者。跨國公司作為能夠有效整合全球資源的組織形式，在世界經濟活動中的作用不斷增強，跨國公司在世界總產值、國際貿易總額和國際直接投資等全球重要經濟指標中所占的比重持續增加。

(2)從微觀上看，跨國公司利益實現機制改變。跨國公司為保證其現實效益，不能僅僅考慮自身的因素，而必須考慮利益相關方的訴求。跨國公司率先重視企業社會責任正是適應這種利益實現機制的改變。

2在華跨國公司弱化社會責任的原因

2.1從跨國公司本身來看

(1)跨國公司全球化經營的特點和作為企業為了獲取經濟利益，實現利潤的最大化的本質，促使跨國公司甘冒犧牲社會責任的風險。

在全球化經營過程中，跨國公司積極承擔社會責任在短期內通常由于其滯后效應又很難看到付出社會責任成本后所帶來的直接收益。因此，雖然一些跨國公司明明知道忽視社會責任可能會帶來的信譽影響，但是面對實際成本壓力或者說企業追逐利潤的本質，使得企業仍然可能會做出違背企業社會責任的經營行為。另外，跨國公司為了實現其規模經營效益，需要不斷擴張，以至于有些跨國公司可能擁有成千上萬的分支機構和子公司，這樣一個龐大的系統同時也可能出現監控失敗，在信息不對稱情況下，跨國公司的子公司可能會出于自身經營目標的完成而采取違背企業社會責任的做法。

(2)跨國公司的管理者也存在認識水平和道德水平的差異。

一些管理者缺乏長遠的眼光，不能看到承擔社會責任給企業帶來的長遠利益。還有部分跨國公司的管理者對包括中國在內的經濟發展和人民教育水平相對落后的發展中國家存在歧視心理，這些跨國公司在原材料選取，產品使用及服務等問題上往往采取雙重標準，即優質產品銷往歐美等發達國家，較低劣的產品銷往中國等發展中國家。

2.2從我國來看

(1)中國相關法律制度不完善，與國際標準存在差異，市場監管體系不成熟，執法不嚴，違法處罰力度不夠。

中國對于公司承擔社會責任的法律法規零散，法律條款具有政策性和指導性，缺乏實踐性和可操作性。新《公司法》第5條明確了公司必須承擔社會責任，但這只是個原則性條款。這些分散性的法律法規在規范和監督跨國公司認真履行社會責任方而仍存在缺陷，不能真正起到應有的作用。此外，相應的法律執行和監督不力，違法而沒有得到嚴懲，犯法得到的收益遠大于違法成本，對于跨國公司沒有約束作用。

(2)跨國公司在華缺乏利益相關者的利益制衡也是導致一些跨國公司弱化社會責任的重要原因。

在西方國家，除了健全的法治環境以外，還有許多企業的利益相關者對企業的經營行為發揮著制約作用，如眾多的機構投資者、行業協會、勞工組織、環保組織。消費者權益保護組織、人權組織等。而在我國，企業社會責任機制尚未成熟，民問團體、行業協會的力量很小，作用很有限}而消費者對跨國公司觸犯道德和法律的行為也往往是以單打獨斗的方式加以抵制，而根本淡不上對跨國公司的利益制衡與責任監督。

(3)中國社會大環境與跨國公司在中國屢禁不止的弱化社會責任有密切的聯系。

中國政府為吸引外資發展經濟，對在華跨國公司實行的超國民待遇，跨國公司在屢屢出現違法問題，和個別地方政府對跨國公司的認識和優待有關。其次，中國經營環境造就了跨國公司本土化的經營策略，某些跨國公司效仿國內企業對政府采取特殊溝通的方式，有些跨國公司甚至已經形成一整套成熟的適應中國市場的本土化經營策略。再者，中國消費者盲目崇拜名牌和國外品牌情況突出。

3完善在華跨國企業社會責任的建議

在華跨國公司弱化社會責任會對我國的經濟發展和社會的各方面帶來不利的影響，因此必須采取措施強化跨國公司的社會責任，促使跨國公司積極履行其應承擔的社會責任，從政府到民間努力營造一種公平守法、重視企業社會責任的環境至關重要，以下是針對在華跨國公司社會責任的治理提出的幾點建議：

(1)制定和完善相關法律，加強執法力度，約束在華跨國公司的社會責任行為。

加強監督、環保、勞動等方面的立法，法律規定應盡量詳細，可操作，并逐步與國際接軌，從而盡可能地將社會責任范疇的內容納入到法律之中。要完善《勞動法》、《工會法》、《環境保護法》等法律、法規，健全和完善各專業技術領域的相關法規，這是加強對包括跨國公司在內的各類企業的行為監管，督促他們主動承擔社會責任的基礎。

另外加大對損害社會利益行為的處罰力度，將成為實現跨國企業社會責任的最后逆屏障和最有效的防線。因此，可以在立法上設計較重的法律責任，通過提高跨國公司因違背應盡社會責任而應承擔的違法成本，來預防或減少違法行為的發生。

(2)建立適合我國國情的跨國企業社會責任標準。

目前跨國公司的企業社會責任標準絕大部分是基于發達國家的法律框架和社會期望建立起來的，與中國的社會、經濟、政治、文化、法律等制度因索存在著較大的沖突，因此從制度層而來看，首先要在建立認同的正式制度，由國家權威機構出面，與跨國公司及利益相關者團體協商，在遵循中國現有各項法規、標準基礎上，參考主要國際社會責任內容，制定跨國公司在華社會責任標準和行為準則。

(3)加強政府引導，完善國家社會責任激勵機制。

企業社會責任行為雖多屬自愿，但政府的積極引導對于促進跨國公司履行社會責任行為發揮重要作用，世界各國政府對于公司的社會責任行為都不是旁觀者，政府在強化社會責任實施機制方面可開展許多工作，對于違背社會責任標準行為進行道德勸導，及時糾錯和懲罰不道德行為。完整的法律機制，應該包括約束與激勵兩方面。建議由政府推出系列優惠措施，包括榮譽激勵、政策激勵、政府采購優先等，鼓勵跨國公司在華采取積極措施承擔社會責任。當然，這些激勵措施不應超出法定的范圍和標準。

(4)加強宣傳，建立健全社會監督機制和披露機制，鼓勵民間組織和社會公眾對在華跨國公司社會責任行為進行監督。

切實保證對有關法律法規的執行，加強對跨國公司生產經營行為的監控，及時糾錯和懲罰不道德行為；為此，應加大法律宣傳，提高公民的法律意識；特別應該加強對與跨國公司生產經營有關的各審批機構、合作機構、執法機構行為的監管，嚴懲各種腐敗、違法的和不道德的行為。監管部門須建立投訴系統，暢通舉報渠道，定期公布包括跨國公司在內的所有企業違背企業社會責任的黑名單。

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建立和諧社會是當下政府公共管理價值目標的終極取向。從古至今，政府擁有著對整個社會強大和有效的控制力量，社會秩序的保障和供給也一直是公共管理的基本要義。一切政府權力的運用，都優先服務于社會秩序供給的目標。所以人們把構建和諧社會目標的實現寄托在行使公共權力者———“政府”的身上。在當下市場經濟條件下，社會和諧與社會生活的各個領域都有著密切的聯系，也是社會經濟、政治和文化有序協調發展的重要保證。因此，可以說，伴隨著社會政治、經濟、思想文化的發展，建立一種完善的社會制度需要有序與和諧，也是當今各國政府的基本職能。

充分發揮政府的公共管理能力是構建社會主義和諧社會的重要手段。建立和諧社會的前提要件是全體社會成員對公共價值觀的認同。這里所說的不是平均主義和以犧牲效率的公平，而是在整個社會中，使個人在國家整個社會變化中自我的發展得到實現，個人權益有所保障，國家經濟得以持續健康的穩步發展。然而當前在我國政府構建和諧社會的進程中，市場經濟雖然取得了舉世矚目的成就，但是對市場的規則制度卻仍然沒有建立和完善起來，這就會對人民應有權益的獲得上得不到應有的保護。在這種情景之下，政府在公共管理層面上面對的不僅是引導和規范社會組織的任務，而且還需要在各種社會組織與公民個人的交往行為中承擔起維護社會公平和社會公正的角色。建立和完善一個能夠使政府、社會組織和公民個人都能夠有效地發揮和遵守的制度框架，顯然，對于促成這一制度框架不是任何一個社會組織和部門所能夠做到的，只有掌握公共權力的政府才有能力建立和完善這一制度框架。換句話說，中國社會主義和諧社會的促成必須在政府的主導下才能夠實現。

二、社會主義和諧社會內容的公共管理價值

和諧社會的美好藍圖———一個“公平正義、民主法治、安定有序、誠信友愛”的社會。這個美好藍圖從倫理學角度來看，展現出倫理學在當今政府實現有效管理中的重要意義。

1.公平正義

“公平正義”是人類追求美好社會的永恒主題，也是當今我國政府實現社會主義和諧社會的核心價值觀所在。實現社會的公平正義，關鍵在于如何妥善處理和協調各種利益關系以及如何合理的分配社會利益，這種情況下就要求作為公共權力主體的掌握者在管理活動中將公平正義自覺地從外在的約束內化為自身認為合理和應當具有的倫理道德品質，自覺地樹立作為政府公共權力掌握者的公平正義形象，主動地承擔起維護社會公平正義的責任，公平處事、平等待人、妥善協調好社會各個組織利益的關系，營造出和諧的社會組織成員氛圍。進而推動社會主義和諧社會的實現。

2.民主法治

民主體現的核心內涵就是：“保障人民的各項權利與自由的實現”。使民主觀念內化為自身的道德意識并有效付諸實踐，公共管理者要以民主觀念來保證公眾民主意愿有暢通的表達渠道，以使廣大人民群眾的意愿得以實施，這就為社會主義和諧社會最終的實現打下根基。法治在構建和諧社會的過程中占據著至關重要的地位。可以說，沒有法治就不會實現社會的和諧。從倫理學講：法治是一種他律。在當今市場經濟迅猛發展的形式下，使法治的他律最終內化人們自身具備的道德意識，對社會主義和諧社會的實現有著極為重要的意義。

3.安定有序

一個動蕩不定、各種矛盾凸顯的社會，是無法實現人們之間和睦相處，整個社會的和諧局面也就無法建立與完成。從另一個角度說，一個和諧的社會，必然要有條不紊的社會生活秩序和安寧穩定的社會政治環境。社會是不是安定有序，與掌握和實施公共權力主體的道德水平有著密切的聯系。公共權力主體所具備的行為道德是社會的主體道德，在社會中有著極強的示范效應。“官德好，則民德好”。表達的意思就是整個社會如果有了優良的道德意識基礎，社會就會安定有序，就會長治久安。所以說沒有共同的價值理念，沒有優良的道德意識，在社會和諧上是無法得以實現的。

4.誠信友愛

宋學家朱熹認為：“誠者，真實無妄之謂。”要求人們修德做事，必須效法天道，做到真實可信。簡言之就是：說真話，做實事，反對欺詐、虛偽。程頤認為：“以實之謂信。”可見“，信”不僅要求人們說話誠實可靠，切忌大話、空話、假話，而且要求做事也要誠實可靠。而“信”的基本內涵也是信守諾言、言行一致、誠實不欺。一個優良的政府信任關系對社會成員之間的誠信友愛品格的養成占據著重要地位。由于政府的獨特作用使它更有利于贏得公眾對政府的廣泛信任；有利于社會成員之間信任關系的確立；有利于感召和引導社會公眾自覺塑造誠實信用的品質，進而推及到整個社會誠信友愛氛圍的形成，以最終實現構建和諧社會的終極目標。所以說：掌握著公共權力的政府主體要在構建政府信任關系的主動性、自覺性、積極性，強化合理行使權力社會道德意識上下工夫，為建立起社會主義和諧社會的信任關系方面要做到率先垂范。

三、社會主義和諧社會的公共管理價值原則

“政府追求的最終目的就是為人民提供最大的幸福”，體現出政府在“構建和諧社會”中的本質要義。因此在以人為本、和諧原則指導下構建的社會應是一個人性化的價值載體，無論是在目的性管理價值、還是在手段性管理價值上，都是以人的需要即滿足人的需要為指歸，通過加強政府公共管理能力和制度創新與設計為和諧社會的構建與人的全面發展創造良好的環境。因此，面對當前我國社會主義市場經濟條件下和轉型期的社會現實，構建社會主義和諧社會，政府公共管理應該堅持以人為本、和諧的公共管理價值要求與原則，具體內容應包括以下幾個方面。

1.公共管理必須堅持“以人為本”原則

我國政府所進行的公共管理“必須堅持以人為本，始終把最廣大人民群眾的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。”政府確立的公共管理———“以人為本”的基本理念，就是一切以全體人民群眾的福祉為指歸。其出發點就是強調：對人民負責，為人民服務。根據以人為本的宗旨意義，政府所進行的公共管理要本著維護好、實現好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，不斷地滿足最廣大人民群眾日益增長的物質文化需要以及不斷促進人與人、人與社會的和諧發展。

2.公共管理必須堅持維護社會和諧與秩序原則

社會的有序與和諧，是特定社會歷史條件下人類得以存在和發展的基本要件和依托的保障。同樣任何一個具體的人，如果不能得到社會政府組織的支持，想獲得常人的生活就很難以實現。所以人之所以為人的本質就在于人具有社會性。人所具有的社會性離不開組織性。社會政府的公共管理的價值就體現于優化資源和利益的產出與分配社會。正如英國社會學家科亨所概括所反映出的社會經濟、政治、思想文化等等方面的有序與和諧：一是人們的行為具有相互吸引相互補充和配合的互動特點因而是有序和諧的；二是社會生活的穩定性，政府的公共管理持續的維持某種狀態的過程；三是社會公共活動的各種因素是可測的；四是社會的可控性，即社會體系中存在著各種調控因素，包括限制和禁止性因素。總之，維護社會有序與和諧，是政府公共管理的基本價值訴求與和諧社會目標的統一。

3.公共管理必須堅持社會公平與正義原則

社會主義和諧社會是所有公民在人格上、權利上和機會上平等的社會。所有的公民都是獨立的人格，都是社會的主人，他們在政治上、經濟上、文化教育上享受同樣的權利和機會。所以我們討論的社會主義和諧社會的公平與正義，應該體現為社會和諧與人民共同享有；而公共管理的服務宗旨是向社會提供及合理分配公共物品，提供及分配公共物品也就是我們所說的提供與分配社會創造的價值。伴隨政府公權力的介入，公共管理對社會所存有價值的分配也就具有了權威效能。單從社會分配階段過程分析，公共權利的分配屬于社會利益的再分配過程。在當今社會歷史階段一次分配注重效率的情況下，作為社會利益再次分配的公共權力，對于實現社會公平與正義的方面有著極為重要的作用。為了實現公平與正義，我國的公共管理應該是使全體人民共同受益的公共管理，公共管理的過程應該能確保公共物品的共享性，在公共物品的提供上盡可能地縮小不同地區之間、不同社會群體之間以及不同的社會個體之間存在的差異，盡最大可能地滿足社會中存在的弱勢群體的共同需求。

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    管理是指政治統治者的地位保護盒階級壓迫功能逐漸淡化,代之以將行政權力主要運用在經濟社會發展和民生福利等方面的政治意志執行過程。政治是國家意志的體現,而管理則是這一意志的執行。對于什么是治理,許多機構和學者都作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協會和世界經濟合作與發展組織的定義。全球治理協會的定義是:治理是個人與機構、官方和私人治理其共同事物的總和,多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起,找到合法的辦法。它是一個持續不斷的過程,在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此時應,也可以是人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經濟合作與發展組織的定義是:治理是運用政治權威管理和控制國家資源,以求經濟和社會的發展。具體而言,治理是有許多不具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式,它靈活的反映著多樣活的規章制度甚至個人態度,以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征,概括起來主要包括以下幾個方面的內容:

    1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。

    2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。

    3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。

    4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

    二、善治的內容

    善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。

    三、公共治理的內容

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關鍵詞：水土保持；治理目標；治理措施；治理效益；效益鏈；效益評價

中圖分類號：S157文獻標識碼： A 文章編號：

前言

20世紀90年代國家開始強調生態建設的重要性，并且把生態建設作為西部大開發的切入點，自從這以后西部地區的生態環境建設得到了很大的發展，其中退耕還草還林方面的水土流失治理有了很大的發展，并且取得了顯著的成績，但是效益的顯著程度還停留在定性階段，也就是其定量化描述模型還未形成。到目前為此，關于水土保持效益評價方面的探討還只是停留在表層，效益的類型、治理措施類型與治理目標的關系、效益評價與指標等都未得到深入的探討，本文就這幾方面進行探討，從而形成對水土效益評價的新認識，這對水土保持效益不僅具有很大的理論意義，而且還有很大的現實意義。

水土流失治理模式與效益的探討

1.1水土流失治理效益

我國標準的水土保持效益計算方法將水土保持效益分為四大類型，分別是生態效益、社會效益以及基礎效益和經濟效益。在現實中常常把基礎效益歸屬于生態效益，因此，在現實中這四大效益常被稱為三大效益，即生態效益和經濟效益以及社會效益。在理論上看對于水土保持的經濟效益、社會效益和生態效益的概念有很清晰的認識，但在實踐中，如效益計算或者是效益評估時則會發現對這三大效益的概念的認識并非很清晰，特別是社會效益。社會效益的概念本身就很含糊，很難用一個簡單明確的指標來表達其內涵，如從“減輕自然災害”和“促進社會進步”這兩個方面來反映社會效益。但這兩個方面的概念十分含糊，因此，從這兩個方面來計算社會效益也很困難，也就是關于水土保持與“自然災害”和“促進社會進步”的關系還難以量化。此外，生態效益中包含著“自然災害”和“促進社會進步”，這兩方面的改善會隨著生態環境的改善而改善，也就是說，如果生態環境改善了，那自然災害有可能會減少，社會也有可能會進步；已有的研究中，對社會效益方面評價都無一例外的采用定性描述或者將其歸屬于經濟和生態效益。正因為這樣，本研究認為經濟效益和生態效益可較完整地反映水土流失治理的整體效益，沒有必要突出社會效益。

水土保持的生態和經濟兩大效益是效益系統的高度概括，這是不可否認的，倘若把它細分的話，它將會是一個復雜的效益鏈。而效益的多重性、延伸性、交叉性和利弊二重性是效益鏈基本特點的反映。如果從效益發生的地區來考慮，則可分為異地效益和當地效益，從效益關系出發會分為直接效益和間接效益，從效益反映的形式出發分為生態效益和經濟效益，從效益性質，則分為負效益和正效益。總而言之，水土保持效益可以延伸到地、生、氣和水這四大圈層中。

1.2治理模式

筆者認為治理模式就是治理措施的配置模式。由于不同地區的水土流失發生的條件非常復雜，因此，各個地區的水土保持的最終目的都不一樣，所以，如何有效的配置水土治理措施是一個復雜的工程。各個地區的自然條件、社會經濟條件和水土保持的目的都會影響水土治理措施配置的復雜性。關于水土流失如何治理，什么樣的治理模式才是有效的，不同地區的水土流失的治理是否有共同的治理模式，這些都是理論上即將討論的。如對于黃土高原的水土流失的治理已經有了幾十年的歷史了，而關于什么樣的治理模式才是有效的也討論了幾十年，直到現在也只是綱領性的、高度概括的模式，如把小流域作為基本單元，把生物措施與工程措施相結合，把治坡與治溝相結合山水田林路綜合治理等。在此種情況下，再結合各個區域的水土流失的特點以及水土流失的治理目標，提出有地域特色的水土流失治理模式，而不只是綱領性的、概括性的治理模式。

2水土保持效益評價與指標

2.1評價原則

鑒于水土保持效益本身特點的多重性、連動性、交叉性和利益互動性，那就需要一個切實可行的評價原則來對這樣復雜的效益鏈進行評價，通過檢索目前有關這方面研究的各種文獻，并對文獻中提出的各種評價原則進行概括，可知這些原則大多類似，基本相同，并且都有全和多等特點。

在建立水土保持評價效益之前要對復雜的效益鏈是否可以進行全面的、系統的評價有一個清醒的認識。然而，在實踐中要做到全面是不可能的，而且也沒有必要做到面面俱到，只要能科學的、量化的評價水土保持效益就可以了。那要怎樣做到科學化以及量化，這就需要制定一個符合實際的評價原則。本研究在前人研究的基礎上，并且根據實際情況提出了兩條既簡單又易操作的評價原則。

2.1主效益原則上文已經提到水土保持效益是一個復雜的效益鏈，因此，本研究所倡導的評價原則是將復雜的效益鏈簡單，通過簡單化，評價原則具有更強的可操作性，而且還能反映出水土保持措施的整體性效益，本原則的缺點是對于下游效益為給予考慮。

2.2評價指標水土保持效益評價往往是通過指標實現的，而且評價指標的選擇會影響到評價的結果。在前人的研究中，有很多人已經提出了不同的評價指標，但這些指標都大多存在一個問題，即指標的選擇缺乏依據、針對性，且層次以及內涵不清晰，較模糊，難以量化，其中最大的問題是可操作性不強。

評價指標的選擇最重要的就是在選擇時要充分的考慮到指標的可操作性和適用性，因此，本研究建議根據上述的主效益原則和評價原則來選取指標，具體指標為林草覆蓋率、土地產出增加值、減水、減草等思想指標。

3水土保持措施、治理效益與治理目標的關系

3.1治理效益與治理目標

水土治理的最根本的目標是要提高土地的經濟效益和增加土地的生態功能。要提高土地的經濟效益和增加它的生態功能就要要求增加經濟林的面積，減少生態林的種植面積。而治理效益直接會影響到土地生態功能的提高和土地經濟效益。由此可見，治理效益會影響到水土治理的目標。

3.2治理措施與目標的關系

水土流失治理措施的選擇首先取決于自然條件，在考慮自然條件的情況下，采取何種治理措施還要考慮治理目標。由此可見，治理措施的選擇是受到治理目標的影響的。

4.結束語

水土流失治理效益有延伸性、交叉性、利弊二重性以及多重性等特點，它是一個復雜效益鏈。要對這樣復雜的水土保持效益鏈進行評價，首先要先確立效益評價的主效益原則和可量化的直接效益原則，在確定這些原則的基礎上然后再根據具體的治理目標選擇科學的、操作性較強的指標，指標要層次清晰，內涵清晰，要能很好的反映水土流失治理效益的內涵。在確定了指標后，就要制定具體的評價模式，根據措施的特點以及水土治理效益的評價經驗不斷反思來完善評價效益的模式，使水土保持的效益模式更具有可操作性。最主要的是考慮其經濟效益和生態效益，而不是去追求其的社會效益的評價。這樣在資金保障的情況下，水土保持效益的評價才會取得較好的效果。

參考文獻：

[1]康玲玲,王云章,王霞.小流域水土保持綜合治理效益指標體系及其應用[J].土壤與環境. 2002(3): 274- 278.

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(一)以人為本原則

人的生命是至關重要的，沒有任何因素可以超越或凌駕于人的生命價值之上，“以人為本”的原則就是將人民群眾的根本利益放在首要位置，尊重每一個人的生命價值，保障公眾的生命安全。在公共危機管理中，必須要堅持以人為本的原則，把生命的重要性時刻放在第一位，一旦危機發生，作為國家應急部門和應急指揮領導必須迅速召集所有資源進行救援。迅速救援的行為就是體現“以人為本”的原則，從人的生命價值角度來看，危機損失補償則是對危機過程中人員的傷亡的全方位搶救。“以人為本”原則要宣傳危機教育的思想，把保障公民生存環境和生命安全作為首要任務，增強公民的自救能力和危機意識;盡最大可能地預防公共危機事件的發生，若公共危機一旦發生，最為關鍵的是著力保護人員安全，減少公共危機造成的人員傷亡;公共危機管理中的最高準則就是要把“以人為本”作為整個活動的根本出發點和落腳點。

(二)協同治理原則

公共危機管理能力要很好地體現“以人為本”的治理原則，同時也遵循“協同治理”的原則，這兩項原則是公共危機管理中的核心原則，也是有效處理公共危機事件的基本要義。“協同治理”這個詞最早是由西方學者所提出，在社會治理的過程中只是依賴于單一的主體處理社會事務容易出現失效現象，更多的情況下，“公共危機協同治理旨在實現子系統間的協同效應，其方式是通過改變控制參量與改變序參量，即改變相變過程中各子系統的地位和關聯的方式，使系統向控制的有序結構轉化。”公共危機補償過程中的協同治理要求積極動員社會多元角色的參與，重視危機治理與環境之間的動態平衡關系;確保危機治理中社會秩序有無序狀態向協調有序方向轉變，從環境當中獲取治理危機所需要的各種資源信息。公共危機帶來的損失需要社會協同多元要素參與補償，嘗試整合社會中分散的各要素之間的效用和功能，通過公民、社會與政府三者間的密切配合與協同，構建現代型動態系統，以通過“協同治理”原則來減少危機管理成本，提高危機管理效率。從整個危機管理的結構和分層來看，可以將政府部門、非政府部門、企業和公民個體都納入進來，這樣做的目的就是讓政府的部分權力下放的過程，也是民主執政、陽光執政及提高政府公信力的表現之一。“協同治理”原則最核心的內容就是在政府與其他社會組織共同公共危機管理的過程中權責的一種合理分配，構建公平與高效的協同應對機制。“協同治理”原則的執行也要以充裕的社會資源保障作為補償條件，包括人力資源保障、技術資源保障、資金與物質保障資源等;構建協同治理信息平臺，信息是保障危機得到遏制和補償的前提和基礎，信息的暢通與否直接關系到危機災難的程度大小和損失大小，為了盡可能地得到以政府為核心的損失補償，協同治理信息平臺必須在第一時間內獲取危機中人員傷亡的數量及財物損失的情況及時，參與救援和治理的組織會全力以赴保障受災群體及時得到救助和補償。“協同治理”原則也需要一定的社會資本來實現其目標原則，完整的社會制度和公共政策是危機補償過程中不可或缺的因素，同時社會資本也是重要的因素。面對重大的危機損失，社會力量通過多種途徑參與危機治理中，一些公共危機發生后的心理輔導、宣傳教育、道德撫慰等社會資本需要作為“軟條件”來補償受災群體的困境，“需要社會公眾的共同參與，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎的經濟組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本。”在危機管理補償與“協同治理”過程中，“關注弱勢群體，縮小各社會階層的差距，營造共同利益，將有助于相對封閉、分散的社會資本整合為共用的社會資本，進一步提高社會民眾的一致性，使整個社會處于穩定狀態。”

二、補償目標

(一)公平與效率目標

“公平”和“效率”始終是經濟發展和社會管理所追求的指標之一。社會公平是保證社會穩定、縮小貧富差距的核心，社會公平是整個社會價值觀的指向，也是有效減少社會突發事件的因素之一。從社會管理的視角來看，公平是多維度的表現，“應該包括起點公平、過程公平(程序公平)、結果公平(分配公平)在內的規則統一體。”社會發展需要將公平視為一種最基本的價值尺度來衡量社會成員的利益訴求，把多種利益放在同一水準線下分配。公共危機帶給社會更多的屬于損失，按照當前我國的的基本國情和社會階層結構現狀來看，處于社會階層底部的弱勢群體還是數量不少，盡管部分群體逐漸在改善“自身”條件，但就當前來看，也只能說是“邊緣群體”，所有這些群體一旦受到災難，利益損失的幾率更大，最為擔憂的是能否及時得到救助保障，這些保障是否會實施得滿意，補償過程是否公平等問題。在公共危機補償過程中，單純地追求并實現“公平”目標也是不理性的表現。社會資源分配的過程中既需要“公平”目標，也需要“效率”目標，二者相互補充，協調發揮，單方面追求“公平”目標，只會適得其反。效率目標和公平目標要統籌兼顧，效率目標的實現最關鍵的是分配好現有的資源運轉和社會動員籌集過程。危機發生以后，動員社會力量的速度越快，越能將危機帶來的損失降低，越不容易造成社會恐慌和社會動亂局面;同時，在第一時間內籌集齊物質資源并積極補償受災群眾。危機的損害程度有大小之分，針對不同程度的損害匹配相對應的救助規模和力度，確保在段時間內保證受災群體的生活需要，其次再考慮如何公平補償物質損失等。補償機制追求的“效率”目標還要求管理過程中的高效率，尤其是在物質資金的管理成本和交易方面的效率，確保政府、第三部分及公益組織等籌集善款合理高效透明地管理，公開資金補償效果的信息。

(二)激勵目標

公共管理是當今政府的基本職能之一，公共危機補償機制是體現政府宏觀職能的基礎，危機損失補償是政府實施社會管理職能不可或缺的部分。社會的可持續發展核心歸根到底是如何處理好政府和市場的關系，進一步來講就是要明確其在當今社會管理和資源配置中孰輕孰重的問題。不論社會發展的程度高低與否，最為關鍵的是設置科學合理的政策和機制作為最基本的制度保障。危機補償管理需要實現的激勵目標就是一種科學合理的目標，“即能夠有效鼓勵和調動各受災單位、風險管理主體積極參與風險管理預防和損失控制的積極性，使災害的發生率減少和損失程度與范圍控制在一個最低水平。”要順利實現補償機制中的激勵目標是目前政府面臨的問題之一，社會治理中不僅要考慮到危機帶來的損失程度，更要考慮到如何才能有效調動各社會成員或群體積極投身到社會治理中來。公共危機的發生會讓更多的受災群體物質和精神方面均受損失，這些群體中尤其是處于社會中的弱勢群體可能將注意力集中于損失的財產，很少顧及到如何積極投身或協助解決危機局面，很大程度上是因為公共危機損失了其自身的利益，這些群體面對的是如何得到及時的救助、如何擺脫困境及尋找新的生存環境。政府作為核心的危機處治主體使危機局面恢復到之前局面關鍵在于選取一種“抓手”，即“善治”，同時要激勵和呼吁更多的社會成員及群體參與到危機的恢復中來，這就是政府在公共危機損失補償中要實現的既定目標。“善治的過程就是一個還政于民的過程，善治表示國家與社會或者說是政府與公民之間的合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。”“善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治，所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或公民社會。”政府治理公共危機要轉變職能，要在實現激勵目標的基礎上采用更多的“善治”方法，潛在的社會公共危機或者危機已經帶來了公民的財產損失，這些都是可以通過積極調動社會成員參與公共治理中來共同解決。公民參與公共危機治理有利于多方面的受益效果，公民因為危機帶來的一切損失會導致其價值觀發生根本性的變化，從而產生更為強大的社會責任感。實現補償過程中的激勵目標更大程度上是要積極鼓勵公民參與政策的制定過程，在社會管理中要積極將其考慮進去，這就是對于公民參與的可操作性的一個新的視角，也是有效降低社會成員情緒、補償損失的有效方法。

三、補償方式

(一)公共政策補償方式

公共政策是政府調節社會內部沖突、動員人民協同對外、向社會成員提供各種象征性的獎勵和實質性的服務、以稅收的形式從社會中汲取資金的過程。有效的公共危機補償機制不限于物質資金的補償過程，更重要的是從公共政策角度考慮，把公共危機管理過程與補償過程有機地聯系在一起。公共政策是實現社會效益最大化的理性工具，也是對過去政策的補充和修正。公共政策的制定是為了更好地滿足現實社會政策運轉的需要，從危機管理的過程來看，公共政策不僅是政府要選擇如何制定管理社會的政策，同時更要培養集體和公民個人對于公共危機管理成本的概念。公共危機政策評估可以直接為管理者提供政策運行可靠和有效的信息，以便全面對危機中受災群體重新進行資源配置和補償措施，借此構建良好的公共關系。公共危機發生后，事件的各種表現形式及特征都將隨著時間的推移而逐步顯露出來，這就要求對事件造成的各種影響進行整理分析，并對時間未來的發展趨勢進行科學預測。公共危機管理過程中的動態評估則是公共政策評估的關鍵環節，包括動態物資管理、動態組織管理、動態信息管理。為了提高危機管理補償過程的效率，就要根據危機事件發生的階段和狀況進行連續、實時的調整。同時，危機災害損失評估對于政策評估至關重要，是損失補償得以順利實施的條件和基礎。在掌握豐富的歷史和現實災害數據資料的基礎上，運用政策分析方法對災害可能造成的、正在造成的或已經造成的人員傷亡與財產損失進行定量的評價與估算。評估內容要涉及具體受災群體或可能受災群體;災害發生領域;災害損失大小與損失承擔者及損失事件的多角度關系等。公共政策評估在公共危機管理中扮演著越來越重要的角色，目前我國尚無完全適用于所有災害的集成化損失評估系統，隨著社會風險的頻發和社會危機的多樣化，公共政策評估系統會更加趨于完善。公共政策的合理性與現實性直接關系到公民自身的切身利益和社會心理感觸，公共政策關乎的不僅是社會的長足發展進步，更應該從社會成員需求和利益表達作為出發點和歸宿點。公共利益是危機補償過程中的關鍵，按照目前的現狀來看，社會階層結構的存在更容易讓部分相當的“既得利益者”獲取更大的自由。這些現象的存在致使更多的補償機會和補償行為從多數群體手中轉至少數甚至個別群體手中，這個過程中缺少一種將“權力”關進籠子的制度，因此，社會缺乏嚴格意義上的公平和效率，容易引發社會貧富差距或社會不穩定現象。社會需要治理與善治并舉過程，以公共政策的視角來看，當前亟待淡化社會對于社會階層劃分和社會階層結構的意識，讓社會階層中處于弱勢群體者從意識上走出陰影;同時，更要淡化社會階層中處于優勢地位的群體意識，改變其對于階層位置固有的依賴觀念，這樣才能從政策的角度平衡各社會整體利益的分配，在公共危機損失補償過程中，才能真正把公平和效率作為補償行為中的核心目標。

(二)法律補償方式

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眾所周知，以因為經濟的不斷發展，社會的發展速度不斷的提升，河流在每一個城市中的作用就很快的凸顯出來，在城市建設以及經濟建設中起到了不可忽視的作用。又因為，我們的人類有意識的活動的越來越多，很多破壞環境的行為嚴重的影響了河流的清潔，使得河流變得骯臟不堪，使得城市中的水質不斷的呈現出退化的狀態。特別是河流水質的污染主要體現在城市河流里面。因為人們越來越對環境有著很高的要求，不斷的改善河流就成了題中之義。再看，我們的城市河流的環境營造實質上是在資源節約型、環境友好型和社會和諧型社會發展的基礎上形成的。為城市的河流進行改造可以很好的提升城市形象。更加愛有利于整個小康社會的進程以及我國現代化發展以及各方面的發展。立足于我國的實踐，我們不難發現，對于我國具有河流的城市而言,城市河流水環境的好壞直接影響著城市生態環境質量。我們應該很好的確認河道治理與生態發展的聯系，更加要注重這其中的關聯性。如果我們只注重經濟的發展和不斷的物質追求進而忽視我們的環境，尤其是河道環境。這樣的發展狀態也是一種不正常的發展狀態。所以我們必須注重城市發展建設中河道綜合治理的狀況，這樣我們才可以不斷的提升我們自己的生態環境，從而提升人民的生活品質，所以要注重城市河道治理以及生態的良好關系，才可以更好的構建可持續發展的社會。眾所周知，城市河流水環境具體包括河水環境、河岸帶環境和河岸帶周邊環境三部分,具有城市生態廊道、遺產廊道、綠色休閑通道和城市標志景觀界面的功能。但是在我國因為城市化的進程不斷的加快，很多河流被污染嚴重。河流規劃面積難以保證城市垃圾管理不善,沿河堆積下水道建設滯后,污水直排河流水質惡化，這些如果不能及時處理都會造成嚴重的問題。所以我們在城市河流治理的過程中一定要堅持人和自然和諧相處的原則，這樣才能在今后的城市河流綜合規劃治理與生態建設有效的開展，要按照科學的方式、方法以及原則進行。

2我國城市河流綜合治理與生態建設應遵循的以人為本原則

可以說，以人為本的原則就是當下我們國家城市中河流綜合治理與生態建設應遵循的首要原則。這樣我們可以很好的規避水災或者水污染造成的一系列影響。所以，我們要最盡最大的努力使得河流的治理以及周邊生物以及環境的協調發展。要讓河道周邊的景物以及人類的生存環境相融合，這樣才是可持續發展的要義。另外，我們知道，我們在城市之中的不斷更新換代中可以感受的到城市向著集群化的發展方向在不斷的發展之中，從而可以改善人們的生活狀況。城市河流水環境是城市居民最寶貴的自然資源、物質財富,城市河流水環境的改善能推動市民物質收入和精神需求兩方面的提升。所以，我們應該注重河流的治理以及生態建設的內在聯系，一定要改善河流治理的綜合環境要在可持續發展的原則上進行治理和規劃，要采用科學的，有效的方式和方法，巧妙的將景觀生態學原理、恢復生態學原理、生態工程學原理,采用近自然治理方法很好的結合起來，使得河流在治理中不斷的回復生態升級。與此同時，我們還應該保障河流周邊生物的多樣性，在河流治理的過程中要不斷的體現出保護的心態。再次，為了提升人們的生存空間可以進行合理的空間規劃，有效的設置文化、健身、娛樂和觀景場所使人與水進行親切的交流,建設出水清、岸綠、突出河流自然屬性的城市河流。這樣可以使得我們真正的做到了生態環境的建設，實現了人與自然的和諧相處，從而子啊人類智力河道的過程中，很好的保障了生態文明的發展，為我們的可持續發展提供了可靠的保障。

3標本兼治,控制河流污染,恢復河流自凈能力的原則

在河道的治理中，筆者認為只是治標不治本是不行的，我們不能本著先將河水進行肆意的污染，再去全身心的治理的傳統道路，這樣是不科學的。我們在首次河流治理的時候就要堅持標本兼治的方式方法，要從根源上解決問題，很好的控制河流的自凈能力，這樣才有利于河道的治理與生態的完美結合，達到了保護生態環境的最終目標。要想達到標本兼治的效果還要做到很好的清理河水，整理綠色河岸的目的，從而達到從根源上治理問題的目的。可以說，在河流污染的處理中，我們應該堅信，我們要始終保持全流域有效治理，不嗯能夠分流與治理，厚此薄彼。我們要充分的實現全流域共同治理,下游治理,上游我行我素,那么所有的治理功夫都會變為空談，最終達不到效果，所以我們在研究河流治理的過程中，還要注重方式與方法的結合，這樣才能達到河流生態治理的良好效果。最終才可以使得城市的發展向著更高更遠的方向邁進，我們才能在美好的環境下創造更加多的經濟效益。

4采取生態工程治理的手段建設多自然型河流和健康河流的原則

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工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯?韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

當今的行政管理理論取向從功能主義和制度主義到解釋視維批判視維，以及到后現代的視維發展變化著。事實上，還沒有任何一種理論方法得到行政管理學術界和實踐界大多數人士的支持。在庫恩看來，當今行政管理領域正是缺乏一個我們這個學科大多數人認同和支持的典,在行政管理和工商管理領域，學者們經常使用“典范”這個詞，也許是作為引起人們注意力的一種方法，此詞經常出現在各類專著和文章的標題中。但是，由于缺乏創造性，許多學者所揭示的典范架構常令人失望。這類典范通常是一些舊的觀念的再包裝，再加之植根于傳統的結構一功能主義、開放系統理論（或新系統理論），因此，只注重于對人的行為和組織現象做一種決定論的闡釋。這類典范之認知力實質是一種實證論的探究方法，目的是把人們的組織經歷加以客觀化，由此來證實科層制的工作績效。需要說明的是，該文在此決不隱含這樣的意思：觀念重組和經驗資訊的呈現在本質上并不重要。相反地，只要能夠對社會情境之中的各類涵義予以清晰劃分，只要能夠對人類的溝通、管理活動和公共福祉進行改善的話，那么這類工作就是重要的。

盡管存在著理論視維的分裂狀態，但是可以說，公共政策和行政管理現象研究中的以宏觀或中觀為取向的制度方法和功能方法仍占有主導地位，因為其范圍和方法能夠為行政管理學者和實踐者所接受。事實上，實證論和管理取向的思想在行政管理研究和著說中是顯而易見的。更進一步說，這類思想方式與主流行政管理中的傳統是密不可分的，其理論取向乃是對人的行為進行某種經驗性的闡釋，或設定一些原則來尋求組織的秩序、效率、績效、理性和客觀的職業責任。

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一、指導思想

深入貫徹落實各級關于安全生產隱患排查治理工作的精神，按照“政府統一領導，部門依法監管，單位全面負責，群眾積極參與”的要求，依法落實重大事故隱患治理責任和治理措施，確保重大事故隱患得以及時消除，推進全區安全生產隱患治理工作開展，有效遏制重特大安全事故發生。

二、工作原則

重大事故隱患治理按照屬地管理和分級管理的原則，實行政府掛牌督辦制度。對涉及社會公共安全的重大事故隱患由區人民政府掛牌督辦。對其它方面的重大事故隱患，由各鄉鎮人民政府實行掛牌督辦，并制定相應治理方案，及時消除重大事故隱患。

三、治理期限

年7月1日至12月31日。

四、治理對象

區政府確定的涉及社會公共安全的重大事故隱患（見附表1）。

五、工作要求

（一）細化方案，落實整改措施。區政府各掛鉤領導要組織責任單位和相關部門以及重大事故隱患單位，召開一次專題會議，研究重大事故隱患治理工作，制訂具體的治理方案，明確責任領導、治理負責人、治理措施、治理資金、治理期限和應急預案，并于7月20日前書面報送區政府掛鉤領導和區安辦。

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本刊第四期刊發了中國人民大學教授莫于川、四川警察學院副教授禹竹蕊、中國人民大學博士研究生雷振的文章之后，不少讀者來電，產生了良好的社會效益。贈人玫瑰、手留余香，本期續登另三篇有重點、有角度的好文，與廣大關心城市管理的朋友們共享佳品。

一、從城市管理到城市治理的理念變革

“治理是指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必全部是政府等公共機構，也不一定依靠國家的強制力量來實現。同時，這個目標也不一定出自合法或正式規定的職責與機制，未必需要依靠強制力量克服挑戰而使別人屈從。”[1]通過拋棄傳統公共管理壟斷和強制性質，“治理”更關注政府與其他社會主體間的協作和互動。從單一主體到多元主體的轉變，是一個權力分享的過程，從而推動公共領域利益相關方的共同參與，最大限度地實現各方共同利益，使公共管理結構呈現穩定有序的狀態。

當治理理論應用到城市管理領域，便產生了城市治理。瑞士政治學家皮埃爾認為，城市治理是“城市政府與非政府部門相互合作促進城市發展的過程”。[2]從西方國家的實踐來看，城市治理的多元主體、協商、合作等理念已經得到廣泛認同與運用。

就我國而言，各地城市管理的主體是政府機關，但傳統的城市管理模式已無法滿足日益多元化的公眾利益需求。

（一）城市事務發展的客觀要求

20世紀以來，城市規模擴大使其所面臨的公共事務不僅數量增加，而且日益顯露出綜合性、動態性、復雜性和不確定性。在現階段，行政管理覆蓋面與社會快速變化之間的矛盾始終存在。一個城市的大部分社會和經濟問題的解決，需要有更多社會力量來推動，這就需要建構以公共產品和服務的有效供給為目標的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我國現行的城市管理體制基本特征為政府集權、城市分級、城鄉隔離、垂直切割，其困境主要體現在：（1）規劃、建設與管理脫節，城市規劃、城市建設忽視了后續的城市管理。（2）集權與分權的矛盾。城市競爭力的提升要求城市公共權力的相對集中。然而，城市社會事務的復雜化，公民對社會服務及公共參與要求的多樣化，又要求公共部門采取貼近社區的分權化管理。（3）條塊關系不順。垂直管理與屬地管理的矛盾，體現為城市建設和管理中的相互扯皮、推諉、爭利等行為。（4）責、權、利不匹配。管理責任與權力的脫節與錯位，源于城市管理的事權、財權、人事權相互切割所導致的政府權能配置的不合理。各地面臨城市管理的困境，積極進行著改革探索，但迄今難以從根本上解決問題。須要踐行城市治理理念和制度，明確政府與社會的合作伙伴關系，才能從根本上改變現狀。[3]

（三）民間力量崛起的參與訴求

經濟改革和政治改革使得經濟、社會領域出現了部分管理和服務的“真空”，推動了各類社會主體自的不斷擴大，新的社會角色和組織大量涌現，民眾的權利意識及政治參與意識、參與能力逐漸增強。這種民間力量以自治性為其基本要素，在解決城市發展面臨的問題時，發揮著政府機構不可替代的作用。

（四）各國治理潮流的重要影響

當今世界，治理型政府模式日益發揮出重要作用，人們甚至將“更少的統治，更多的治理”作為改革和發展的口號。[4]以紐約和東京為例，它們都擁有發達的公共領域，其社會力量相當強大，民間組織多得難以統計。這些組織不僅促進了社會整合和群體間的認同，而且使國家與社會密切溝通，易于使人們對城市的一些重要事項達成合意和共識。在此基礎上，城市的各種政令得以暢通。同時，由于這些民間組織類似于遍布社會的大學校，可通過動員、組織、交流、合作、協商等活動，將其成員培養為現代城市所需要的、獨立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主體共同參與為核心，因此在諸多方面與城市管理都有所差異。

（一）治理理念的現代性

相對于城市管理的這種單方性、高權性、強制性而言，城市治理則貫徹一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和諧六個重要理念，構成有機聯系、相互影響、共同作用的現代城市治理理念體系。

（二）治理主體的多元性

在城市治理中，政府承擔著重要的基本職能和責任，卻不再是公共事務管理的唯一主體。政府之外的企業、公民和第三部門等也是公共治理的主體之一。他們在城市各個領域中發揮著各自的獨特優勢和作用，分擔城市治理的責任，實現對城市公共事務的合作管理，以達到公共管理品質的正當化、公共管理效率的最優化，推動和諧共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理權力的民主性

政府不再壟斷公共權力，而是由各主體共享，每一個治理主體在法律允許范圍內擁有平等的決策權力，擁有自主作出決定的自由。[6]只有充分發揮不同組織的正面功能，才能增強城市治理的有效性和公共服務的優質供給，平衡和協調各利益主體的利益，回應社會訴求。

（四）治理方式的豐富性

城市治理在方式上更注重平等對話、談判、協商等民主方法的運用，特別是積極運用“增量資產”（即以柔性管理為主的新型管理和服務方法），對“存量資產”（即傳統管理方法）進行民主化改造，形成剛柔并濟的管理機制和方法。這可最大限度地吸引公民、第三部門等共同參與到公共政策的制定、實施、評估過程中，從而切實推動城市各領域由單向管理向雙向互動治理模式的轉變。

（五）治理規范的多樣性

社會主體的多元化要求由多樣性規范來治理社會。實行城市治理，需要恰當運用各種社會規范，進一步發揮社區公約、村規民約、道德規范、當地習慣等“軟法”的作用。這些規范是在現實生活中逐漸形成的，具有很強的內生性，更具有靈活性，實施效果會更好。這既是對社會的一種支持，也是社會和政府之間互動的一種表現。

（六）治理效果的長效性

單純的權力式管理通常容易忽視管理對象的意見，可能導致其不滿，城市管理呈現出的秩序也具有不穩定性和暫時性，這在近年頻發的中可見端倪。而城市治理提供了多樣化的利益表達渠道，使得政府決策在充分吸納市民的意見和建議后而形成，決策的執行過程會更為順暢，治理效果才會更長效、穩定。

三、城市治理的組成要素

（一）以多元主體參與為中心

城市治理需要把社會各種力量和政府職能結合成一個相互聯系、相互監督、相互合作的公共服務供給系統，該系統中大致包括行政機關、行政助手、社區和社會組織、企事業單位、市民個人。各類主體分別在不同的城市治理領域以不同方式發揮各自所長。

（二）以體制、制度建構為支撐

城市治理的新理念不能僅僅停留在理論層面，應當在實際運作中以體制、制度為支撐和承載，構建其現實路徑。在建構相應體制和制度時，需要融入治理的因素。實現城市治理的制度保障包括信息公開制度、公眾參與制度、社會監督制度、公用事業市場化制度、剛柔并濟以柔為主的執法制度等。

（三）以機制、方式創新為抓手

城市治理同樣需要機制和方式上的創新，這為促進城市治理提供了新的抓手。“行政權力運行不應只是單一方式的強制性管制，行政管理方式還應符合柔和、彈性、協調的要求，才能實現政府治理的穩定高效化”。[8]可以通過完善居民自治和政民溝通等機制，使用柔性化、民主化、公開化的行政手段（如行政指導等），達到政府與社會的合作與雙向互動。

（四）以信息技術運用為保障

“新的技術，不但降低了公共服務的成本，同時，它還有助于重建政府與公民之間的關系。”[9]信息技術手段的高速發展改變了政府行為的方式，提供了更為便利有效的政治參與途徑，提升了公民參與的興趣和能力，從而改變了傳統行政管理中的政府與公民的關系，促進了政府行為模式轉變，有助于實現現代城市治理。

三、《南京市城市治理條例》的制度創新

南京市已經認識到城市治理的觀念演進和現實需求，經多次征求各方意見后頒布的《南京市城市治理條例》（以下簡稱《條例》）明確提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我國城市尚屬首例，其中不乏理論和實踐的閃光點。

（一）城市治理的概念闡述

《條例》第二條第一款闡明了城市治理的概念，“是指為了促進城市和諧和可持續發展，增進公眾利益，實行政府主導、公眾參與，依法對城市規劃建設、市政設施、市容環衛、道路交通、生態環境、物業管理、應急處置等公共事務和秩序進行綜合服務和管理的活動。”

該條第二款則厘定了城市管理與城市治理的關系，指出政府的城市管理行為是城市治理的基礎性內容。其中確定的城市管理和城市治理的關系是符合我國實際的。根據前文對城市治理多元主體的論述，現階段我國的城市治理并不排斥政府的管理職能，政府的城市管理權力行使仍然發揮著重要的主導作用。因此，《條例》闡明實行“政府主導、公眾參與”。然而，要謹防此種“主導參與”關系變異成為“政府單方決定、公民參與虛置”，這需要實效化的制度支撐。

（二）“公眾參與、共同治理”的基本原則

《條例》第四條將“公眾參與、共同治理”列為基本原則之一，作為城市治理的核心觀念和集中體現，該原則足以彰顯城市治理理念在該《條例》中的地位和價值。這類條理法既為《條例》及其細化規則的制定提供了標準，又可在法律空白或存在矛盾時提供行為準則，從價值追求上為《條例》的制定和實施進行正確引導和規范（需要說明的是，條理法是中國人民大學莫于川教授新近概括論述的一個概念，特指立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當地習慣等成文或不成文的廣義法規范。條理法廣泛存在、富有功用，執法者和司法者在沒有相關法律規定等特定情形下，可選擇適用立法精神、立法目的、法律價值、法律原則、社會公德、當地習慣等條理法作為判斷是非、解決爭議、補救權益、處理案件的多樣化補充依據）。

（三） 城市治理委員會的設置及運行規則

《條例》第九條至第十一條大篇幅規定了“城市治理委員會”負責組織、指導、監督考核城市治理工作，協調城市管理相關部門之間以及和其他政府部門的關系。該委員會由公務委員（市人民政府及其城市管理相關部門負責人）和專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成。為了提高公眾參與度，城市治理委員會的組成要求不低于50%的公眾委員。他們具有“依法對城市治理重要事項作出決議”的權力。

作為體制上的創新，城市治理委員會的設置為公眾參與城市治理提供了有力平臺和支撐。雖然《條例》囿于地方性法規的篇幅限制，沒有規定具體產生辦法以及詳細議事規則，但第十條第二款已經授權由市人民政府另行規定，值得持續關注。

（四）專章規定“公眾參與治理”

公眾參與是《條例》中的重大創新點，也是難點，城市管理部門貫徹落實城市治理條例的效果好壞，關鍵就在于公眾參與程度和效果。為防止公眾參與落空，《條例》詳細規定了公眾參與的相關內容。

1.公眾參與的方式

首先，一般性城市治理活動，公眾可以通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網絡征詢、問卷調查等多種方式參與。公眾委員參與城市治理決策前，應當就會議討論事項提先深入開展調研，聽取和匯集公眾意見。

其次，對于可以市場化的城市治理活動，可以通過購買服務、特許經營等方式轉移給企事業單位、社會組織，推進政府公共服務社會化和市場化。

2.參與的多元主體

縱觀該章，可以發現《條例》規定了多樣的參與主體：包括公民個人、公眾委員、企事業單位、社會組織、行業協會、志愿者組織、中介組織、社區、新聞媒體等。《條例》對各主體的權利義務進行了原則性規定，更為細化的規定有待相關下位法律文件的進一步深化。

3.政府的相應義務

政府應當為公眾參與提供必要條件，如，在召開座談會、論證會之前，政府負有公開相關信息、告知參與事項等義務，并應當認真研究公眾提出的意見，采納合理可行的建議。另外，各級人民政府應當為公眾參與提供物質和制度保障。公眾依法參與城市治理活動遭受人身傷害或者財產損失的，政府及相關部門應當給予適當救助或補償。

除了上述一般性規定以外，《條例》還在第四章“城市管理的具體事項”中將公眾參與進一步具體化。如：第二十條規定編制城市各項專項規劃應當聽取公眾意見；第三十二條規定實行物業管理的區域優先適用物業合同以及業主大會制定的規章制度，是對公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的運用

《條例》不僅將“柔性管理、最小損害”確定為基本原則，還在七十二條進一步規定：“城市管理相關部門應當根據違法行為的不同性質和危害后果，采取與達到行政目的相適應的行政執法方式，優先采用教育、勸誡、疏導等手段。當事人違法情節輕微，經教育后自覺履行法定義務，并且未造成危害后果的，可以不采取行政強制措施、不實施行政處罰。”

可見，《條例》賦予了多種主體參與城市治理的權利，使有序參與得以法定化、制度化。雖然《條例》的規定仍顯簡單，但為進一步規則的細化提供了法律依據和指引。

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篇10

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則，那么作為后工業社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規定。因此，有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為，探討公共管理職業活動的倫理基礎。

［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德

工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

一公共管理活動的職業體系

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。

由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。

盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。

在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。

對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。

二公共管理者的職業角色

人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。

人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。

人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。

在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。

職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。

三公共管理者的職業行為

職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”.

在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。

自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。

公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。

在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。

盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。