導語：如何才能寫好一篇公益訴訟的法律依據，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：行政公益訴訟；必要性和可行性；構建

一、 行政公益訴訟在我國的現狀

早在20世紀60年代時期，在法治先進的國家，行政公益訴訟制度就建立起來了。近幾十年來，一些正處于掙扎階段的發展中國家，也有了自己較為完善的行政公益訴訟制度。而我國作為發展中國家的大國，法治發展的腳步落后于經濟發展的腳步。在當前公共利益不斷受到行政行為侵害的情況下，行政公益訴訟制度在我國仍處于探討期，學術界對行政公益訴訟的認識尚未達成統一意見，其在我國的主要現狀，主要有這幾個方面：公共利益不斷受到行政行為的侵害；對行政公益訴訟的定義尚未統一；行政公益訴訟制度在我國法律中尚無規定。

二、我國建立行政公益訴訟制度的必要性和可行性分析

行政公益訴訟制度在美國、德國、法國等發達國家中早已建立，并且收到了很好的法治效果，有效地保護了公共利益。對于這一制度在我國的建立是否具有必要性和可行性，筆者將深入地逐一論證。

（一）保護公共利益的需要

我國對于行政公益，沒有相關制度保障，更沒有具體操作性規定。而代表公共利益的政府，卻在不時地侵害社會公共利益，特別是在國有資產流失、行政壟斷、資源破壞等方面比較突出。面對行政行為對公共利益的諸多侵害，我國卻沒有啟動司法救濟的途徑，明顯是法律的漏洞。因此，我們需要通過這個制度的建立來糾正違法的行政行為，切實維護社會公益。

（二）完善我國訴訟制度的需要

雖然現在的《民事訴訟法》第五十五條屬于公益訴訟的規定，但對于提起公益訴訟的具體主體，卻沒有明確規定，同時對于范圍也沒有做出明確的、具體的規定。如此一來，使得此規定在實際的司法實踐中，缺乏強有力的可操作性。刑事訴訟也是著重于對私人利益的保護，而且是事后維護。它一般都是在侵害行為構成犯罪的條件下才會給予法律救濟。但是，在我們的日常生活中，諸如國有資產、自然環境、公共設施等公共利益在不斷地受到侵害。在這樣的情況下，建立一種有效維護公益的制度，無疑既是社會利益的需要也是制度完善的需要！

（三）促進依法行政的需要

通常情況下，由于行政主體的行政行為具有代表國家的性質，其行為一般被認為合法有效，行政相對人都會遵守。然而，隨著經濟、社會的發展，行政權不斷向各個領域伸展，行政行為侵害社會公共利益的事件也不斷出現。在現有的訴訟制度下，公民對于侵害個人合法權益的行政行為可以直接提起行政訴訟。但對于“原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益”時，由于缺乏法律依據，公民的請求幾乎是遭到決絕。如此一來，導致很多侵害公共利益的行政行為沒有得到及時的糾正，并與日俱增。

三、建立行政公益訴訟制度的可行性分析

將行政公益訴訟納入現有的訴訟制度中需要有一定的根據。對于在我國建立行政公益訴訟制度是否具有可行性，筆者將進行深入論證。

（一）憲法依據

我國的法律不得違背憲法及其基本原則，司法審判也要在憲法及其基本原則下進行?！稇椃ā返诙l規定了國家權力的歸屬――人民。同時《憲法》第三十三條規定“國家尊重和保障人權”，進一步為公民維護公共利益提供依據。此外，在其第五條中明文規定了國家要依法治國。

（二）部門法依據

我國2015年5月1日施行的新《行政訴訟法》將原來舊法中的“具體行政行為”改為“行政行為”，這無疑是國家順應社會現實，為抽象行政行為納入司法審查提供了法律依據。這部施行不久的法律在其第二十五條中，明文規定了訴訟的原告主體，即行政相對人和其他的利害關系人。同時，這部法律又在其第四十九條中明確說明的主體必須是其第二十五條中規定的原告主體。這兩條規定使得有權提訟的主體不再僅局限于行政相對人，還有其他有利害關系的公民、法人和組織。公共利益包含著很多私人利益，公共利益的受損，往往牽涉很多可能的、間接的私人利益甚至直接侵害私人利益。新行政訴訟法的這些規定，為行政公益訴訟提供了法律依據，擴大了行政訴訟資格的范圍。

此外這部法律在其第十二條中通過第四項、第八項以及第九項的規定，進一步明確擴大了行政訴訟的受案范圍，將涉及公共利益的自然資源、行政商業壟斷以及履行義務等具有公共利益性質的事項納入了受案范圍，一定程度上彰顯了新時期下，法律對公益維護的價值追求，昭示著法律前進的方向。

最后，這部法律在其第一百一十條中規定了行政訴訟中可以適用相關的民事訴訟法律規定。而我國《民事訴訟法》中關于環境和消費者權益的社會公益保護規定，可以適用到行政訴訟中。

四、我國行政公益訴訟制度的構建

權利在任何訴訟程序中，都是當事人十分關注的問題。而權利歸誰所有，則是在啟動程序前必須明確的問題。如果不能享有訴權，任何試圖啟動訴訟程序的努力都將歸于徒勞，并會讓社會資源付諸東流。因此，行政公益訴訟制度的構建，必須要確定原告是哪些主體，明確哪些主體享有權利。

（一）公民

法律總是與時俱進的，它的任何變動都是為了適應社會的變化，滿足社會的現實要求！2016年5月1日起實施的新《行政訴訟法》將原告主體擴展為相對人和其他的利害關系人，這無疑是法律順應時代和實踐要求，適時拓寬主體范圍，為新制度的的構建創造條件。在行政公益訴訟中，給予公民權利，同樣是因為公民在這方面具有原告資格的優勢，主要體現在：第一、人民原則；第二、社會公益與公民個人的利益密切相關，相互影響；第三、讓普通公民享有原告資格，有利于實現行政機關設置的目的。

（二）社會團體和公益組織

2009年，中華環保聯合會根據民眾的投訴，對貴州省百花湖風景區的生態環境進行調查，發現閑置的冷飲廠確實對百花湖的生態環境有危害危險，于是請求當地國土資源管理局履行職責，處理此事。但是被要求履行職責的國土資源管理局并沒有理會中華環保聯合會的要求，隨后，中華環保聯合會提起了訴訟，要求國土資源管理局履行職責，依法保護百花湖的生態環境。法院受理了中華環保聯合會的，并將進行開庭審理。此案的受理與以往公民個人公益訴訟的屢戰屢敗相比，不能不說是公益訴訟史上的一塊里程碑。此案的成功，說明了團體、組織等在維護社會公益方面具有優勢

（三）檢察機關

幾乎每一個國家，都會專門設置監督法律執行的機關。從當前的世界潮流看，設置一個專門對政府行為進行監督的權威機關，已經成了各國一致的做法。鑒于此，認為“檢察機關提起行政公益訴訟，是最合適的原告”的說法其實很有道理。因為；第一、它是法定的監督機關，出于職業要求和職業道德，對于社會公益的維護會更熱切更盡責。第二、檢察機關獨立行使檢察權，不受任何干涉。因此，在與行政權對抗時，可以保持獨立，不受行政干涉和利益影響，有效維護社會公共利益。第三、檢察官法律專業知識豐富，具有較高的法律素質和訴訟能力，熟悉訴訟流程，能夠獲得更好的訴訟效果。第四、它有雄厚的財政支持。沒有物質支撐的訴訟，終究無法進行正義的維護。而在物質支持方面，檢察機關擁有優勢，因此可以全面地維護社會公益。

五、界定行政公益訴訟的受案范圍

受案范圍對于任何訴訟模式而言，是個不可或缺的部分。對于它的確定，是建立任何訴訟制度的前提，關涉到權利的保護范圍。公民、團體和檢察機關等要提起行政公益訴訟，首先得知道哪些事項自己享有原告資格。對于受案范圍，我國學界有以下幾種觀點；有的認為通過公共利益的解析，受案范圍應該為“各種涉及資源、環境、公共財產和公共設施的行政案件，”另一種主流觀點主張將受案范圍劃分為幾種類別：破壞資源和損害環境的案件、侵害公共利益的行政壟斷案件、國有資產流失案件、不合理開發土地案件等。還有一種觀點認為，隨著我國加入世界貿易組織和公民法律素質、維權觀念的提高，“把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，已經具備了一定的法律依據和實踐經驗?！备腥酥赋觯岩磺星趾ι鐣娴恼袨槎細w入這種訴訟模式里，也是合理的。

參考文獻：

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篇2

一、北京工商被訴不作為案情的回放

王立堂訴稱：2006年4月，原告在《保定晚報》上看到郭德綱所做的“藏秘排油百草減肥茶”廣告，出于對名人的信任，便先后在保定購買了兩盒北京澳特舒爾保健品開發有限公司生產的“藏秘排油百草減肥茶”，但服用后沒有效果。隨后，原告發現該廣告多處違法，同時在2006年4月份《廣告監測報告》中，被告早已確定該廣告冒用其它產品的相關批號和審批范圍，屬違法廣告。2006年11月9日，原告發現當日的《京華時報》第A17版又刊登了《藏秘排油百草減肥茶簡介》及《排油20斤可靠嗎？郭德綱開口給證實！》的違法廣告。于是，同年11月18日，原告依據《廣告法》第六條的規定向被告發出《履責申請》，要求被告對《京華時報》、郭德綱及該廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并要求被告將查處結果告知原告。但被告一直對原告的履責申請未給予任何答復，而《京華時報》、郭德綱及廣告人的違法行為依舊在持續。為此，原告訴請法院判令被告履行如上所請法定職責。

二、逆向審查不作為案件的基本規程

為了有針對性地分析北京工商被訴不作為案的庭審，我們先將“逆向行政審判方式”逆向審查行政不作為案件的基本規程予以公示。行政不作為案件的逆向審查主要分為申請結果審查、法律依據審查和事實證據審查等三大步驟。隨著三大步驟的逆向漸進，被訴行政機關的不作為是否存在、現狀如何和應否予以支持勢必水落石出。

（一）審查申請結果。

原告向被告業已提出履職申請是審查被告行政不作為是否存在的前提與是否合法的基礎。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第（三）項規定：提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行若干問題的解釋》第二十七條第（二）項規定：在起訴被告不作為的案件中，證明提出申請的事實之舉證責任由原告承擔。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款規定：在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但有下列情形的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。因此，進入法庭審查階段，審查原告是否向被告提出了履職申請，由原告舉證證明特殊情況外其提出申請的事實便首當其沖。原告提出的申請事實表現為系列申請結果，法庭應當要求原告舉證證明如下申請結果：1、原告何時向被告提出了履行法定職責申請，2、被告何時收到原告所提出的履行法定職責申請，3、原告請求被告履行哪些具體的“法定職責”，4、原告請求被告履行法定職責的事實與理由。然后轉由被告質證。經審查，除上述特殊情況外，如果原告舉證不能，而被告不予認可，那么法庭應當認定原告起訴被告不作為沒有事實根據，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第（二）項和《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第三十二條第二款的規定裁定駁回起訴。

（二）審查法律依據。

如果原告向被告提出履職申請的事實得以認定，那么法庭應當進一步審查，即對應原告提出的申請結果，審查被告不作為的法律依據。其一，審查行政主體法律依據。先由被告出示原告請求被告履行的“法定職責”不屬于被告法定職責的行政主體法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。經審查，法庭歸納履行原告請求被告履行的“法定職責”的行政主體合法構成要件。其二，審查行政程序法律依據。法庭要求被告出示履行原告請求履行的“法定職責”的行政程序法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。經審查，法庭歸納被告履行原告請求履行的“法定職責”的行政程序合法構成要件。其三，審查行政實體法律依據。法庭要求被告出示履行原告請求履行的“法定職責”的行政實體法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。經審查，法庭歸納被告履行原告請求履行的“法定職責”的行政實體合法構成要件。

（三）審查事實證據。

第一，審查行政主體事實證據。先由被告出示本單位不符合履行原告請求履行的“法定職責”的行政主體合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據。經審查，法庭認定原告請求履行的“法定職責”是否屬于被告的法定職責。如果不屬于被告的法定職責，那么原告起訴被告不作為理由不成立，依據最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規定，判決駁回原告的訴訟請求。

第二，審查行政程序事實證據。如果原告請求被告履行的“法定職責”屬于被告的法定職責，那么法庭要求被告出示本單位根據原告履職申請已經履行行政程序符合履行原告請求履行的法定職責的行政程序合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據。經審查，法庭認定被告是否在法定期限內履行法定程序，履行法定程序到了哪個環節，各環節具體情況如何。如果被告在法定期限內沒有履行應當履行的法定程序，或者只是部分履行了法定程序，那么法庭應當認定被告沒有履行或者拖延履行法定職責，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項的規定，判決被告在一定的期限內履行。

第三，審查行政實體事實證據。如果被告完全履行了法定程序，那么法庭要求被告出示本單位履行法定職責符合履行原告請求履行的法定職責的行政實體合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據。經審查，法庭認定被告是否在法定期限內正確履行法定職責。如果被告在法定期限內正確履行了法定職責，那么法庭應當認定原告起訴被告不作為理由不成立，依據最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規定，判決駁回原告的訴訟請求。如果被告在法定期限內沒有正確履行法定職責，那么法庭應當認定被告沒有履行或者拖延履行法定職責，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項的規定，判決被告在一定的期限內履行。

三、海淀法院審理不作為案件的不足

海淀法院審理王立堂訴北京工商行政不作為案用的是傳統行政審判方式，首先由當事人當庭陳述，其次法庭歸納爭議焦點，然后組織雙方質證質辯，再就是法庭詢問，緊接著進行法庭辯論，終而由當事人最后陳述。從傳統行政審判方式的視角觀察，整個庭審有條不紊，合議庭控制得當，審判長駕馭有方。遺憾的是由于傳統行政審判方式的先天缺陷，隨著庭審的推進，被訴行政不作為是否存在、是否合法、是否應該予以支持，不但沒有清晰地呈現在旁聽觀眾的面前，而且連合議庭自己一時也難以定奪，以至于當事人最后陳述后，庭審嘎然而止，沒有出現那種即時合議、審落判出、一槌定音的審判效果。那么，如此審判僵局，問題到底出在哪里呢？下面我們試著以逆向審查不作為案件的基本規程透視一番。

（一）申請結果審查不夠到位。

王立堂訴北京工商行政不作為案進入法庭審查階段后，法庭組織的當事人當庭陳述及此后諸階段已經漫無邊際自覺不自覺地審查到了原告申請被告履行法定職責的申請結果。但是，由于審查缺乏針對性、深入性和全面性，因此原告的申請結果雖歷經審查，但仍呈朦朧狀態：1、原告向被告提出履行法定職責申請的時間是2006年11月18日，還是2006年11月20日，抑或是其它時間；2、被告收到原告所提出的履行法定職責申請的時間是2006年4月，還是2006年12月1日，還是其它時間；3、被告到底認不認可原告請求被告履行法定職責的具體請求及“事實與理由”。鑒于證明提出申請的舉證責任在原告，同時庭審中被告認可原告履職申請交郵時間，并最后認可本單位收到履職申請的時間是2006年12月1日，因此庭審觀摩者乃至法庭只能朦朧而不敢十分肯定地得出如下申請結果的情形：2006年11月18日或20日或履職申請交郵時間（如果信封郵戳或郵寄回執日期可以辨認的話），原告以《京華時報》刊登“藏秘排油百草減肥茶”違法廣告為由，依據廣告法第六條的規定，通過郵局向被告寄交了履職申請，請求被告對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告，被告于2006年12月1日收到原告郵寄的履職申請。

（二）法律依據審查不夠到位。

在王立堂訴北京工商行政不作為案不作為行政糾紛中，原告請求被告對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告。雖然王立堂自認為是虛假廣告的受害者，但其并未就個體受害而申請被告履行保護本人財產權的法定職責，因此從本質上講，原告的“申請履職”行為是一種維護公益式群眾舉報行為。假設上述申請結果的情形得以成立，那么對應原告提出的履職申請請求，我們可以看到法庭對于被告不作為的法律依據審查尚未到位。

其一，行政主體法律依據審查尚未到位。考慮到王立堂訴北京工商行政不作為案系原告提起的被告不履行法定職責之訴，因此對于行政主體法律依據以反過來審查為宜，即先由被告出示原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”不屬于被告法定職責的法律依據的具體條款。然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。由于王立堂訴北京工商行政不作為案審理使用的是傳統行政審判方式，當事人因不清楚逆向審查規程和逆向訴辯技巧而沒有做這方面的應對準備，因此法庭也就無從歸納履行原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”的“法定職責”的行政主體合法構成要件，從而導致進一步審查缺乏基礎。

其二，行政程序法律依據審查尚未到位。對于公益舉報行為是否屬于行政訴訟法第十一條第一款第（五）項規定的情形另當別論，為了分析的完整，我們權當原告因被告對其公益舉報未予作為而提起訴訟符合不作為之訴的受案范圍。在這一前提下，針對原告的公益舉報請求，法庭如果要求被告出示收到原告的舉報后本部門根據舉報反映的事實和請求履職的性質應當履行的法定程序法律依據的具體條款，然后由原告質辯，那么，經審查，法庭即可歸納出被告履行原告為公益而舉報請求履行的法定職責的行政程序合法構成要件。遺憾的是，王立堂訴北京工商行政不作為案的審理其實不然，從而導致就“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”的原告請求，被告應該履行什么樣相應的法定程序模糊不清，界定不明，定論難下。

其三，行政實體法律依據審查尚未到位。如果原告的履職申請終而得以實現，那么對于違法者，被告應當給予的是行政處罰；一旦給予違法者以行政處罰，那么被告應當依據哪些實體法律、法規或規章等具體條款呢？這就是行政實體法律依據審查環節應當解決的問題。在這一環節，只要被告出示了履行原告請求履行的給予違法者行政處罰的法定職責的行政實體法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據，法庭經審查即可歸納出被告履行原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”的法定職責的行政實體合法構成要件，從而明確得出被告是否不履行法定職責的行政實體法律準繩。按照傳統行政審判方式觀念，對于不作為之訴，行政實體法律依據的審查是不可想象的，因此，王立堂訴北京工商行政不作為案庭審當中自然而然也就不可能出現對行政實體法律依據進行審查的情形。如此一來，被告是否不履行法定職責也就失去了法定標準。

（三）事實證據審查不夠到位。

從王立堂訴北京工商行政不作為案的庭審現狀來看，法庭對行政主體事實證據沒有審查到位。庭審中，被告已經述及原告所請求的查處虛假廣告違法行為屬于違法所在地朝陽工商分局管轄，也就是說對虛假廣告雖然屬于縣級以上工商行政管理部門監督，但按照違法行為地管轄原則，對原告所請求的查處虛假廣告，本單位不具有行政主體資格。如果被告在行政主體法律依據審查環節出示了《行政處罰法》第二十條之類的行政主體法律依據作為大前提，那么只要進一步要求并審查被告出示原告舉報的違法其所在地屬于朝陽工商分局管轄范圍的事實證據，那么法庭立馬即可認定原告所請求的對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登“虛假廣告”的違法行為給予查處是否屬于被告的法定職責。但是法庭在審理過程當中沒有要求或提示被告出示行政主體方面的事實證據，更沒有組織對行政主體事實證據進行質證，所做的只是一味詢問或聽取被告陳述，因而原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處”到底屬不屬于被告的法定職責，庭審過后仍然無法定奪。

如果原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向原告書面告知查處結果”屬于被告的法定職責，那么只要進一步要求被告出示本單位“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向原告書面告知查處結果”符合對刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向相對人書面告知查處結果的行政程序合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據，法庭即可認定被告是否在法定期限內履行“對刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向相對人書面告知查處結果”的法定程序，履行這些法定程序到了哪個環節，各個環節的具體情況又是如何。然而，在審理王立堂訴北京工商行政不作為案的過程中，法庭并未如此對應予以審查，因此無法當即認定被告是否履行或者拖延履行法定職責，也無法當即斷定可否依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項的規定判決被告在一定的期限內履行。

即使被告完全履行了“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向原告書面告知查處結果”的法定程序，法庭審查也不應就此止步。只有要求被告出示本單位對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登“虛假廣告”的“違法行為”給予查處，并向原告書面告知查處結果符合對刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向相對人書面告知查處結果的行政實體合法構成要件的事實證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據，法庭才能認定被告是否在法定期限內正確履行了對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登“虛假廣告”的“違法行為”給予查處，并向原告書面告知查處結果的法定職責。但是縱觀庭審整個過程，均未見法庭如此運作，因此當事人最后陳述完畢，離上午下班時間尚有近一個小時的余地，而法庭未能即時合議和當庭宣判也就在情理當中了。

篇3

關鍵詞：海洋油污生態損害，法律拷問，完善建議

一、海洋油污生態損害的概述

海洋油污生態損害就是人們在從事油類的開發、利用活動中導致的海洋生態系統的組成、結構或功能發生嚴重不利變化的法律事實。其不同于傳統一般財產損害：

1、廣泛性。海上溢油造成的海洋生態損害波及范圍極其廣泛，通常會影響多個國家的海域。此外，海上溢油引起的生態損害所影響的海洋環境要素也極為廣泛，不僅嚴重影響海水的質量、海洋沉積物環境、潮灘濕地等海洋環境，還會對浮游動植物、底棲生物、沿海鳥類等海洋生物造成威脅，并最終危及人類的健康與生存。

2、潛伏性和難以恢復性。由于生態系統本身有一定的自我修復能力，因而海上溢油生態損害的嚴重后果并不能立即顯現，而是經過長期的累積而突然爆發。這一方面導致時隔多年后的損害后果與先前的溢油事故之間的因果關系難以準確認定；另一方面使得對于事故嚴重性的評估結論很難確定其準確性。該潛伏特性也加劇了海洋生態損害的恢復難度，因為待到損害全部顯現之日已經難以還原和救濟。另外，油污本身難以降解，即使經過技術處理也難以消除全部影響。

3、難以評估。海洋生態系統遭受損害，影響的是海洋生態系統中所有人共同的生態利益，因此海上溢油生態損害難以用貨幣估算。實踐中，由于海上溢油生態損害的特點及當前我國評估技術水平的局限，無法給出準確的溢油生態損害賠償標準。

二、對我國海洋油污生態損害索賠制度的法律拷問

（一）索賠主體不明確

我國《海洋環境保護法》第 90 條第 2 款規定："對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。"第 5 條規定："海洋環境監督管理部門"包括國家環境保護部門、國家海洋部門、國家海事部門、國家漁業部門和軍隊環境保護部門，多個管理部門對海洋環境都負有監管權。這給海洋生態索賠帶來諸多問題，如多個行政部門提出代表國家求償，職責劃分不清；索賠訴請重疊；索賠談判或訴訟中權限不清，索賠款項管理混亂等。

（二）賠償范圍無法律依據

首先，憲法、法律和法規對海洋生態損害的賠償范圍沒有規定，司法實踐只能借鑒國家部委的規章、最高人民法院司法解釋等文件。但這些文件的規定或缺乏適用依據，①或規定過于狹窄，②無法直接適用。其次，國家海洋局2007年的《技術導則》以及2010年底擬定的《海洋生態損害國家索賠條例（草案建議稿）》（以下簡稱"索賠條例"）雖然均直接或間接規定了索賠范圍，但均缺乏法律效力，無法作為司法實踐中的判決依據。

（三）油污損害賠償基金制度不到位

《海洋環境保護法》第 66 條規定："國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度； 按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。"為我國建立油污損害賠償基金制度奠定了法律基礎，但規定過于原則，缺乏可操作性。2012年5月11日出臺了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》，不過該《辦法》僅是針對船舶油污損害賠償基金的規定，且在索賠范圍、受償順序、基金的索賠時效等方面均存在不少問題③，并不能適用于非船舶類海洋油污生態環境的基金。

三、對我國海洋油污生態損害索賠制度的完善建議

（一）建立健全海洋環境生態損害的公益訴訟制度

首先，明確與細化海洋環境公益訴訟的行政機關索賠主體。筆者認為，在建立海洋生態索賠公益訴訟制度時，應明確國家海洋行政管理部門作為公益訴訟的主體。同時，針對我國海域遼闊和多級政府結構的實際情況，應適用地域管轄和級別管轄的原則。即一般的海洋生態損害公益訴訟由各地方海洋行政管理部門代表國家提訟；影響巨大或影響范圍較廣，涉及多個省市的海洋生態損害索賠訴訟由中央海洋行政管理部門代表國家提起公益訴訟。形成一個中央和地方職責分工明確又上下聯系緊密的分地域分級別訴訟主體制度。其次，建立社會團體、公益組織為索賠主體的公益訴訟制度為必要補充。新修訂的《民事訴訟法》第55條規定："對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟"這為社會團體、公益組織介入訴訟程序提供了法律依據。筆者寄希望《海洋環境保護法》能對社會團體或公益組織進行生態損害索賠主體資格的授權，以便更加及時有效的保護海洋生態環境。

（二）授權《技術導則》并完善其中的賠償范圍

《技術導則》借鑒國際、國外先進評估標準制定出來，且專門針對海洋溢油生態損害。實踐中也已使用，在今后立法中應明確授權其適用。但對其相關規定還應進一步完善。其賠償范圍方面還應借鑒2010年底擬定的《海洋生態損害國家索賠條例（草案建議稿）》及美國 1990《油污法》的規定，即筆者認為生態損害的賠償范圍應包括海洋生態直接損失、生境修復費、生物種群恢復費、調查評估費、重建替代費用、過渡期損失費用及其他合理費用。

（三）建立健全海洋油污生態損害的賠償基金制度

上文已提到我國的船舶油污損害賠償基金尚不夠完善，我國近岸設備、鉆井平臺等海上設施的油污損害賠償基金制度更是空白。至此，筆者認為應借鑒美國的油污賠償基金制度，其設立了專項基金--溢油責任信托基金（The Oil Spill Liability Trust Fund）（以下簡稱"OSLTF"）。 該基金有如下幾方面特色：第一，其適用范圍廣泛，只要是油類排放致損，均可適用；第二，設置了專門的主管部門，即由美國海岸警衛隊設立了"國家污染基金中心"（National Pollution Funds Center： NPFC），負責管理OSLTF，并負責該基金的使用。NPFC下設8個部門，其中就包括自然資源損害索賠部。第三，OSLTF由基本基金和應急基金組成。前者用于各項索賠，并可供總統用于包括托管人在履行職能時發生的評估自然資源損害以及擬定和實施修復、恢復、替代受損資源或獲取等同資源的費用在內的五大用途；后者可用于先行支付油污事故應急反應費用，其中有部分可用于開始的自然資源評估。第四，任何單一事故從基金可獲取的資金不超過10億美元；與任何單一事故有關的自然資源損害評估和索賠不超過5億美元。④我國應結合自身的實際并借鑒美國的先進做法對我國《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》進行完善，并建立非船舶類油污損害賠償基金制度。

四、結語

在此僅希望文章能起到拋磚引玉的作用，引起更多學者對海洋油污生態損害問題的關注，并能夠努力進行理論和實踐探究，早日讓我國有完善的海洋生態損害索賠制度，更加及時、有效的對我國的海洋生態環境進行修復與保護。

注釋：

①梅宏.中國應對海上溢油生態損害的立法進路[J].中國海商法年刊，2011，（4）.

②柯堅.建立我國生態環境損害多元化法律救濟機制--以康菲溢油污染事件為背景載[J].甘肅政法學院學報，2012，（120）.

③韓立新.對《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》的完善建議[J].中國海商法年刊，2008，（ 1） .

篇4

關鍵詞：環境公益訴訟；檢察院；職能

中圖分類號：D926.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）05-0096-03

隨著環境污染和環境破壞問題日益嚴重，環境保護已成為全球關注的熱門話題。“佛山首例公益訴訟案”判賠百萬拉開了環境公益訴訟的序幕。環境公益訴訟目前處于一種“實踐先行，無法可依”的尷尬境地，它的出現對檢察院現有的司法監督職能提出了新的挑戰：不僅要求檢察院發揮原有的司法監督職能，而且要求檢察院發揮啟動環境公益訴訟的職能，即在環境公益訴訟中以原告的身份出現，以維護環境公共利益，使破壞和污染環境者受到相應的法律制裁，充分發揮環境公益訴訟的法治功能。

一、環境公益訴訟的基本涵義及檢察機關的現行職能

“公地悲劇”是經濟學領域的一個現象，在國外有人做了一個實驗來說明“公地悲劇”這一現象：取一塊草地，草地周圍被劃分成幾塊給幾個牧羊人分別專屬使用，草地中間作為公共領域用地――每一個牧羊人均可自由使用，一年后發現，被劃分給個人專用的草地能夠有計劃和有節制地使用，而作為公共用地的草地因為過度放牧而寸草不生。該實驗說明：公共利益處于無人管理和保護時最易受到侵害，而公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，公益訴訟的實踐先行反映了 “公地悲劇”的嚴重性以及對其保護的迫切性。對于公益訴訟的界定，目前理論界與實務界尚存爭議，從世界各國的立法與司法實踐來看，公益訴訟多集中在環境領域，因而在公益訴訟中環境公益訴訟占據了很大的比重。環境公益訴訟是20世紀70年代起源于美國的一種訴訟形態，1970年美國《清潔空氣法》最早確立了環境公益訴訟制度。在我國，隨著生態環境日益惡化以及人們環境維權意識的不斷提高，環境公益訴訟逐漸浮出水面，特別是被稱為環境公益訴訟第一案的中華環保聯合會環境法律中心訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案，引起社會各界以及有關專家學者的高度關注。[1]關于環境公益訴訟的界定，學界有不同的觀點。有觀點認為，環境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為法律保護的公共環境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟；[2]還有觀點認為，環境公益訴訟是指任何單位和個人都有權對污染環境、破壞自然資源的單位和個人提起經濟公益訴訟，由人民法院依經濟公益訴訟程序進行審判，依法追究責任人的民事、經濟、刑事責任；[3]還有觀點認為，環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提訟的制度。[4]本文認為環境公益訴訟應以維護環境公共利益為目的，提起環境公益訴訟不是僅為獲得賠償由環境污染而致的經濟損害，而是為了預防、減少和消除可能嚴重影響環境公共權益的環境污染和破壞事件的發生，因此，筆者較為贊同第三種觀點對環境公益訴訟所做的界定。

實踐往往是推動立法的先行者，檢察機關提起公益訴訟是世界各國的通行做法。在法院受理的環境公益訴訟案件中，既有公民個人作為原告，也有社會團體、行政機關以及檢察院作為原告的情形，其中，檢察院提起環境公益訴訟比較常見。在我國，檢察院是否可以作為原告提起環境污染訴訟，理論界尚存爭議。至于檢察院是否能夠提起環境公益訴訟，可以從檢察院的現有職能這一角度進行分析。持“肯定說”的學者認為：檢察院作為我國的法律監督機關，其監督范圍無疑應該包括環境公益訴訟，其監督形式不應局限于事后監督，而應該拓展到事前和事中監督，提訟的方式屬于事中監督的形式。持“否定說”的學者認為：在我國現行的《民事訴訟法》第14條、第15條和《行政訴訟法》第10條規定了檢察機關有權實施“法律監督”和“支持”，但是這些規定僅局限于審判監督和支持，并未明確規定檢察機關對民事與行政案件享有訴權。[5]迄今為止，檢察機關的環境公益訴訟仍停留在理論與實踐的探索層面，檢查院突破現行法律關于其職能定位的限制而大膽啟動環境公益訴訟可解環境污染受害者燃眉之急，但從“法無明確授權即禁止”原則來看，這種義舉不能不說是一種“良性違法行為”。在師出無名的陰影下，檢察機關提起環境公益訴訟無法掩蓋其推動司法改革和司法能動表象下逾越法律的尷尬處境。檢察機關作為法律監督機關首先自己得恪守法律、嚴格依法辦事，其參與司法實踐的前提須得到法律的認可，“循規蹈矩”是法律對公權力的基本要求。[6]解決檢察機關這一尷尬處境的“靈丹妙藥”，筆者認為應該從法律層面對檢察機關的職能進行重新定位。

二、檢察機關作為環境公益訴訟主體的應然性分析

環境是一種公共資源，全體社會成員均對之享有環境權益。當環境遭受污染或破壞時，就意味著整個環境公共利益受到了侵害，既然環境侵權具有公害性，那么，所有社會成員都應為維護環境公共利益而尋求司法救濟。傳統的以個人救濟為中心的民事訴訟，很難對公共利益起到保護和救濟作用。而能夠代表社會公共利益進行訴訟的國家機關中，最稱職的非檢察機關莫屬。通過構建環境公益訴訟制度，由檢察機關擔當社會公共利益的維護者，可以彌補我國環境保護制度的不力，使環境公共利益得到司法救濟和保護；環境公益訴訟將復雜的環境社會問題轉化成環境法律問題來加以解決，可防止矛盾升級，推進了法治的完善。

無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關通常被認為是各種利益的代表，因此，賦予檢察機關以原告資格是許多國家在環境公益訴訟制度中的選擇，如德國《行政法院法》確立了檢察官在行政訴訟中的公益代表人制度，并規定為維護公益，檢察官可以提起任何行政公益訴訟，而此處的公益包含環境公益。[7]檢察機關由“法律監督”和“支持”職能轉變為啟動環境公益訴訟的主體即以原告身份可以節約更多的司法資源，從而避免濫訴發生和訴訟程序的復雜化；同時，檢察機關職能轉變也是實現環境公益訴訟法治功能的要求與體現。具體來講，表現在以下兩方面：

1. 通過環境公益訴訟可加強相關部門對環境法等相關法律的遵守，這要求檢察院職能發生轉變。環境公益訴訟以及環境法治之所以能夠在世界其他國家迅速發展，關鍵是環境公益訴訟的法治功能能夠推動環境法律規則以及相關程序法的不斷完善。檢察機關通過被動監督和支持職能轉變為主動職能，可以強化對實施環境公害、環境污染及環境破壞者的法律制裁和抑制功能，為環境法等相關法律的執行提供了有效的實現平臺，同時也可以促使政府相關部門積極履行管理、監督之職，恪守環境法所課以的保護公共環境權益的義務。由于重視公眾參與環境法律的實施，環境公共利益訴訟對美國環境法律的發展和環境保護產生了及其深刻的影響，同時也有力地保障了美國環境法的良好實施。[8]而我國的環境管理體制呈現出“重管理，輕公眾參與；重行政包攬，輕司法監督”的特點。環境管理部門由于受到僵化的環境管理權的制約，面對諸多環境糾紛顯得束手無策。國外的環境公益訴訟司法實踐證明，環境公益訴訟本身就是遵守和執行環境法的重要方式。但是如果沒有能夠承載環境公共利益的代表來啟動環境公益訴訟，那么再完備的環境法律體系也只是空中樓閣。因此，檢察機關的職能轉變對完善和實現環境公益訴訟的法治功能起著重要的作用；另一方面，完善環境公益訴訟的法治功能也促使檢察機關的職能發生轉變。

2. 實現環境公益訴訟的法治功能促使新的權利的生成，該新型權利需通過檢察機關職能轉變來實現。環境公益訴訟常常把沒有得到相關實體法加以規范以及傳統法理承認的利益作為法律上的概括性權利加以主張。通過環境公益訴訟提出的訴訟主張具有公共利益的內容，該訴訟主張背后的環境公共利益得以承認，即邁向了生成權利的第一步，新的實體權利或法的內容有可能在其后的訴訟過程及訴訟結果中得以形成。環境公益訴訟既是一場法律運動，也是一場權利運動。當某類社會沖突大量涌現時，作為社會正義的最后一道防線，司法必須與時俱進地提供相應的救濟，及時創設權利、設定義務，以便對未來糾紛的再生和擴大形成約束。[9]當環境污染、生態破壞與資源匱乏危及到人類賴以生存和發展的環境時，環境權的理論與實踐就會應運而生。許多國家通過憲法或法律的形式明確了環境權，如1980年《智利共和國憲法》第19條規定：“所有的人都有權生活在一個無污染的環境中，國家有義務監督、保護這些權利，保護自然?！蔽覈P于環境權的規定已初步形成體系，如《環境保護法》規定，任何人都享有在良好的環境下生存的權利；一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。我國的環境權正在從應有權利向實體權利過渡，然而，環境權從應然權利轉為實然權利須借助于司法實踐即環境公益訴訟活動來推動，而能夠有效承載此功能的最有資格的機關乃為檢察機關。檢察機關啟動環境公益訴訟已有多起環境污染案例進行印證，司法實踐的踐行推動相關法律的完善和修改，以期對檢察機關作為訴訟主體作出明確界定。

三、檢察機關參與環境公益訴訟法制化路徑：職能的重新定位

我國現行《民事訴訟法》規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院”，該條是檢察院支持權的法律依據?；凇睹袷略V訟法》之規定，許多學者認為檢察機關提起環境公益訴訟的職能定位是支持。如果檢察機關的職能是支持，那么檢察機關就僅僅扮演了為環境公益訴訟吶喊助威的啦啦隊的角色，實質上并未介入環境公益訴訟本身。毋庸置疑，檢察機關不以當事人的身份參與環境公益訴訟過程有利于法官客觀公正地裁判案件，但是檢察機關不以訴訟當事人的身份直接參與環境公益訴訟的整個審判過程，其維護社會公共利益的作用將難以發揮，也就難以最終履行我國《憲法》所賦予檢察機關的法律監督職能。倘若將檢察機關的這種支持權作為一種權利配置的基本路徑和運作模式去推廣，檢察機關必將面臨說話乏力而難以為眾多環境污染受害者伸張正義的尷尬。故檢察機關支持者身份難以推動環境公益訴訟的法制化進程。有的學者堅持“訴訟權說”，認為檢察機關介入環境公益訴訟的身份是原告的訴訟人，筆者認為該觀點混淆了檢察官與一般民事訴訟人之間的職責區別和法律地位的差異。檢察機關作為國家機關其權力配置來自于《憲法》的規定而非環境公益訴訟當事人的委托授權，其法定身份與民事行為的直接沖突導致其法定職責弱化和權限范圍受限，所謂“維護國家利益、社會公共利益”的豪言壯語，必將束之高閣，成為檢察機關不能承受之重。[9]因此，“訴訟權說”將使檢察機關的法律監督權流于形式。

檢察機關應該以何種身份參與環境公益訴訟是學界和實務界討論的熱門話題。檢察機關介入的公益訴訟案件共有200余件，其中近一半是檢察機關以原告資格直接提訟。[10]檢察機關的法律監督權在公益訴訟中定位于公益訴權備受青睞?！霸V權是法律監督權的核心權能，訴權能夠使法律監督權欲達到的目的最終付諸司法程序，并使違法行為通過審判受到應有法律制裁……如果沒有訴權，檢察機關的法律監督權將是一種被架空的抽象權力，而法律監督本身將必然是疲軟的、無助的?！盵11]我國現行的《民事訴訟法》沒有規定檢察機關可以作為原告提起環境公益訴訟，公益訴訟在我國雖有實踐但沒有制度層面上的設計。世界上絕大多數國家和地區，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區等都賦予了檢察機關提起環境公益訴訟的權利。[6]國外的立法經驗和成功的司法實踐可以為我國借鑒和參考。我國立法機關可通過修改《民事訴訟法》108條第一項關于“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規定而對原告資格進行擴張，為檢察機關作為適格原告提起環境公益訴訟提供法律依據。檢察機關行使法律監督權與其提起環境公益訴訟不僅不沖突，而且檢察機關以原告身份啟動環境公益訴訟可以將發揮檢察機關法律監督作用與對社會公共利益的司法保護有機地結合起來。此外，無論檢察機關作為原告還是作為監督者，其目的均在于保護社會公共利益而與自己的私利無關，檢察機關在環境公益訴訟中作為原告比其他主體更具有優勢。

檢察機關以原告身份啟動環境公益訴訟的實踐已走在了現行立法前面。為了更好地維護社會公共利益，加強環境保護及生態平衡，國家立法部門應該從法律層面對檢察機關的職能進行重新定位，以更好地推進環境公益訴訟的法制化進程，解決實踐與理論的脫節問題。

參考文獻：

[1]廖煥國.中國環境公益訴訟之興起與走勢――基于環境正義與環境訴訟價值進路的分析[J].太平洋學報，2010，（5）．

[2]蔡守秋.論環境公益訴訟的幾個問題[J].昆明理工大學學報(社會科學版)，2009，（9）．

[3]韓志紅，阮大強.新型訴訟――經濟公益訴訟的理論與實踐[M].北京：法律出版社，1999：173．

[4]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2002：210．

[5]張式軍.我國環境公益訴訟原告類型和體系探討[J].暨南學報(哲學社會科學版)，2007，（3）．

[6]梁玉超.民事公益訴訟模式的選擇[J].法學，2007，（6）．

[7]李傳軒.環境訴訟原告資格的擴展及其合理邊界[J].法學論壇，2010，（7）．

[8]陳虹.環境公益訴訟功能研究[J].法商研究，2009，（1）．

[9]呂金芳，郭林將.科學發展語境下民事公益訴訟檢察監督權的構建路徑[J].河北法學，2010，（1）．

篇5

案件回放：非法電鍍廠直排廢水污染河涌

2015年4月10日上午，廣州市天河區環保執法人員在天河區鳳凰街柯木i一帶巡查，發現該區窯屋地西街一棟三層高的樓宇情況有異，執法人員隨即對該樓房進行檢查。

執法人員走上二樓調查，現場觸目驚心：整層樓都被改造成電鍍加工流水線，加工電鍍液隨意用白色塑料大桶裝置，樓梯角落放著一桶桶工業原料，稍有不慎會造成爆炸火災。洗手間改造成了電鍍液清洗間，電鍍廢水未經處理直接外排至雨水溝，廢水沿雨水溝最終排向車陂涌，現場臭氣沖天。

執法人員當即提請天河區公安分局提前介入調查，聯合處置。調查得知，犯罪嫌疑人焦云伙同多人，于2015年年初，在未取得生產經營和排污許可證的情況下，利用該樓層擅自進行鐵釘的除銹電鍍處理，除銹電鍍廢水未經處理直接傾倒于廁所，并排入屋外雨水溝，最終排入天河區車陂涌后流入珠江。天河區環保局監測人員對上述排水口進行采樣監測，經檢測，廢水中的pH值、鎳的含量均超出國家《電鍍污染物排放標準》，pH值為5.78，超出pH6-9的排放限值；鎳排放濃度為612mg/L，超出排放限值的6119倍。

經執法人員判斷，該工廠已符合環保“兩高”司法解釋規定的“嚴重污染環境”情形，現場數名嫌疑人隨即被刑拘。2016年4月1日，焦云等5人均因構成污染環境罪，分別被天河區法院判處緩刑、有期徒刑一年零四個月不等。

鑒于此次污染事件產生的嚴重污染后果，以及后續修復所需的巨額成本，為了維護公共環境利益，廣東省環境保護基金會對“焦云電鍍廠”提前環境公益訴訟，廣州市天河區檢察院、天河區環保局作為支持人。

被告申辯：生態賠償依據不足

根據案件的情節，廣東省環境保護基金會向廣州市中級人民法院提出訴訟要求，要求判令被告焦云賠償人民幣416404.8元，支付評估費90000元，律師費26000元，并承擔本案訴訟費用。

面對生態賠償金要求，被告焦云提出了申q，認為損害評估報告缺乏依據，存在明顯錯誤，請求法院依法駁回原告訴訟請求。

被告認為，原告提交的《廣州市天河區焦云電鍍廠涉嫌非法排放電鍍廢水案件環境損害評估報告》對環境損害數額的計算采用的方法為虛擬治理成本方法，虛擬治理成本是指工業企業或污水處理廠治理等量的排放到環境中的污染物應當花費的成本，即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積。

其中，“污染物排放量”是指電鍍廢水處理量的體積乘以污染物的濃度，根據報告中所附的計算公式，廢水處理量的體積是用“電鍍車間（生產線）總用水量乘以90%”計算出來的，但本案中的電鍍車間總用水量因客觀原因根本無法估算，而電鍍廠用水記錄憑據已丟失。該報告實際上是錯誤地把生活用水和電鍍車間用水的總用水量當作電鍍車間的用水量，并據此計算出的環境損害數額明顯缺乏依據，不具備科學性和準確性。

被告提出，評估報告作出的環境損害數額185068.8元至416404.8元是治理污染物所需要的虛擬成本乘以一定的倍數得出的數額，是一個有彈性范圍的估算數據，而不是原告在訴狀中所稱的直接經濟損失。因此，416404.8元的生態賠償金并沒有科學依據。

法院判決：賠償416404.8元有事實和法律依據

承擔此次環境損害評估單位的廣東省環境科學研究院，是環境保護部推薦的第一批環境損害鑒定評估機構，該院環境風險與損害鑒定評估研究所負責人葉脈博士在法庭上對被告提出的質疑逐一進行解釋和回應。

葉脈指出，根據相關證據和現場調查，本案中涉案地點位于居民區，電鍍污水完全沒有進行過處理就直接排向室外雨水溝，根據國家現有技術規范，在難以核算具體損失量或短期內難以開展生態修復的情況下，虛擬治理成本法是最適合本案的一種計算方法。

據葉脈介紹，根據《電鍍廢水治理工程技術規范》中對于電鍍廢水的估算“無類似數據時，可按電鍍車間（生產線）總用水量的85～95%估算廢水的處理量”，由于本案中的污水未經任何處理，因此采用“電鍍車間（生產線）總用水量90%”進行估算是相對合理的。因為本案的焦云電鍍廠屬于家庭作坊式小規模電鍍，沒有接用公共水管，所以在調查過程中無法獲得準確的用水量。參考珠三角同類電鍍行業的用水量及相關的技術指南，經綜合考慮采用了房東提供的用水數據作為評估報告中的用水量體積。

“根據經驗，電鍍后的清洗流程會產生大量的工業廢水，而本案中的加工廠完全沒有治污設施，其實際用水應遠不止房東所提供的8～12噸用水量數據。”葉脈提到，本案中的污水最終被排放到車陂涌，按照虛擬治理成本法和廣州市水環境功能區區劃，應當以《地表水環境質量標準》中的第Ⅳ類標準值作為水環境功能目標，即以恢復至地表水第Ⅳ類型標準的水體為目標，因此其環境損害數額以虛擬治理成本倍數的3～4.5倍進行計算。

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論文關鍵詞：公益訴訟；特征；意義；構想

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立和完善。人們的經濟交往日益增多。各種法律關系越來越復雜，民事爭議、民事侵權日漸增多。由于種種原因?，F實生活中一些合法權益或者受不到法律保護或是法律保護不力，致使國家和公眾利益遭到重大損失。如國有資產流失案件、環境污染案件和壟斷案件等。對此，在理論界和實務界引起極大關注，見仁見智。筆者認為。根據我國目前的實際情況，應建立一種新型的訴訟制度——公益訴訟制度。

一、公益訴訟制度的概念和特征

公益訴訟制度是指對違反法律、法規，侵犯社會公共利益和不特定多數人的利益的行為，任何公民、法人或者其他組織都可以根據法律的授權，向人民法院起訴，要求違法者承擔法律責任的制度。公益訴訟制度由來已久?？梢宰匪莸焦帕_馬時期，是相對于私益訴訟而言的。同私益訴訟相比。公益訴訟有以下特征：

第一，公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益。同現有的民事訴訟、行政訴訟不同。公益訴訟的目的不是對特定的法人、公民及其他組織的合法權益進行保護。而是為維護國家利益、社會公共利益，主持社會正義。所謂國家利益，包括國家的經濟、軍事、外交等方面的利益，其中經濟利益的內容主要是對國有資產的占有、使用、收益、處分。而社會公共利益，應解釋為社會生活的基礎條件、環境、秩序、目標和道德準則及良好的風俗習慣。

第二，公益訴訟案件的原告可以是與案件本身無直接利害關系的任何組織和個人。公益訴訟中的原告既可以是直接受到侵害的社會組織和個人，也可以是自身權利沒有受到任何侵害的組織和個人。也就是說。只要有違法行為侵害了國家利益、社會公共利益或不特定多數人的合法權益。除檢察機關可以代表國家提起訴訟外，任何組織和個人都可以以自己的名義提起訴訟。

第三．公益訴訟具有國家干預的成分，根據私權神圣的傳統理念。國家和個人均不得介入他人私權領域，但個人利益與公共利益的矛盾始終存在。契約自由與公序良俗原則同生同長，基于個性的張揚不能否定社會公共利益的存在。絕對的自由必然造成權利的濫用。維護公序良俗是私權得以自治的前提，建立公益訴訟制度，國家允許任何組織和個人對他人的行為提起訴訟。特別是賦予檢察機關提起公益訴訟權，以公權介入私權。無疑具有國家干預的色彩。同時由于公益訴訟的自身的特點。決定了在其訴訟過程中，要對當事人的一些權利進行限制，如撤訴權等。這些無疑都具有國家干預的存在。

二、公益訴訟的憲法依據及其意義

1．依法治國，建立社會主義法治國家是建立公益訴訟的憲法依據。實行依法治國，建立社會主義法治國家是我國憲法規定的治國方略。依法治國，首先要有法可依。我國目前尚處于轉型時期，一些體制上的因素使國有資產和社會公益受損，有些官員利用手中的資源配置權進行權力尋租或怠于對國有資產進行保護管理乃至故意侵吞國有資產。有的公司只顧自身效益而置環境污染不顧，有的經營者惡意壟斷市場，侵害廣大消費者和其他經營者的合法權益。在一個法治社會，有損害必有救濟。為已經發生或即將發生的利益損害及時提供法律救濟。正是國家司法制度設立的天然本能。但對于上述案件，在當事人不愿起訴，其他人又不能起訴的情況下，根據現行訴訟制度，只能導致訴訟主體的缺位。建立公益訴訟，正是為了彌補法律的漏洞。防止此類案件的發生。

2．公益訴訟制度是憲法關于民主、監督原則在訴訟領域中的具體體現。公益訴訟制度在保護公共利益的同時，為人們參與國家管理、實現民主權利提供了一條新途徑，同時賦予檢察機關公益起訴權，使得檢察機關能夠更好履行憲法規定的監督職能。這樣人民群眾通過公益訴訟行使管理國家事務的權利。并通過這種權利的行使來監督法律和權力的實施，人民檢察院通過公益訴訟制度行使法律監督權，二者有效結合。使違法者得到制裁。國家利益、社會利益得到保護。

3．建立公益訴訟制度，有益于增強國有資產的保護力度，防止國有資產流失。改革開放以來，由于新舊體制并存，各種經濟成分并存，產權關系不清與產權管理缺位并存，使國有資產流失問題日趨嚴重。我國目前平均每年流失、損失的國有資產高達600多億元。這意味著我國每天流失國有資產達1．3億元，造成這一現象的原因之一就是一些國有資產流失案件沒有起訴人，不能及時有效地得到司法保護。實務界為此進行了一些嘗試，如在浙江發生的浦江良種場違規低價拍賣房產一案中。檢察院訴請法院判其房產買賣行為無效。筆者在為檢察院之舉叫好的同時，心中不免疑問，檢察院起訴依據何在?建立公益訴訟制度，為保護國有資產免受損失提供了更加完善的法律依據。

4．建立公益訴訟制度，對完善我國司法體系，適應加入WTO的需要具有重要的現實意義。我國已成為世界貿易組織成員國，經濟的全球化趨勢必定對各國的法律產生更大影響。國際侵權的增多對法律提出了更高的要求，對完善法律提供了壓力和動力，相互借鑒，取長補短，建立有中國特色的公益訴訟制度，無疑會增大社會經濟的保護力度。目前，絕大多數西方資本主義國家都規定有公益訴訟制度，對這些制度的有益借鑒，有利于加快我國法治化進程。

三、對我國建立公益訴訟制度的若干設想

1．適格之原告。一般認為，提起公益訴訟的原告有三種：一是由檢察機關代表國家提起公益訴訟。二是任何組織、個人都可以以自己的名義提起訴訟。三是由行政機關提起公益訴訟。筆者認為，結合我國目前的實際情況，應賦予檢察機關，公民、法人或其他組織公益訴訟起訴權，行政機關不宜作公益訴訟的原告。這是因為，檢察機關充當公益訴訟代表并提起訴訟是各國通例。檢察官在代表公益方向，尤其在司法和訴訟活動中被視為直接的、當然的公益代表人。在美國、法國、德國和歐洲其他一些國家，檢察官均有權參加一切涉及公共利益的案件。在我國，人民檢察院是我國憲法規定的法律監督機關，由檢察院以國家公益代表人身份提起訴訟，是檢察機關履行法律監督權的最佳途徑。當代立法的趨勢是不斷放寬起訴資格的要求，使更多的人能夠提起訴訟，在確認原告資格上經歷了從受害人訴訟，到利害關系人訴訟再到公益訴訟的發展過程?？梢?，賦予任何公民、法人、組織公益訴訟權，不但能鼓勵公民的參與意識，提高法制觀念，增強主人翁的責任感，而且符合當今世界的立法趨勢。至于行政機關，擔負著執行法律管理國家事務的職能，可通過行使職權制裁違法行為，沒有必要通過訴訟方式，而且賦予行政機關公益訴訟提起權，會與檢察院發生沖突，造成起訴制度的混亂行政權的過分擴張。其結果會使行政權過多介入私權，使私權受到侵犯。所以，行政機關不宜作公益訴訟的原告。

2．案件范圍與立法模式。公益訴訟畢竟不同于私益訴訟，應對其案件范圍加以適當限制，以防他人假公益之名侵犯私權。筆者認為，應采用單行立法的列舉式，即在行政訴訟法和民事訴訟法中僅提及這種制度，但對何種案件可提起公益訴訟，要視單行法律具體規定。一般認為，提起公益訴訟的案件有以下三種類型。第一，侵犯國有、集體所有資產的案件，如非法占有、轉移公有資產、瀆職損害公有資產案。第二，擾亂市場經濟秩序的案件，如壟斷、不正當競爭案件，侵犯消費者權益案，價格違法、非法經營案。第三，妨害國家宏觀經濟管理的案件，如違反統計法、違反稅收征管秩序、違反金融法的案件等。

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關鍵詞環境行政公益訴訟可行性

對于環境公共利益的保護，傳統法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環境公益。然而，對于沒有監督與制約機制的公共權力，其權力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環境行政公益訴訟制度，充分發掘公眾參與環境保護和監督的巨大潛力，是促進我國環境保護公益事業健康發展的趨勢。

一、環境行政公益訴訟概念的界定

環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提訟。

2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門，也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。

3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當事人自己的私利。

二、建立環境行政公益訴訟的理論依據

環境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環境管理，加強對破壞環境的行政行為進行監督，減少因環境糾紛導致社會問題的重要手段。環境行政公益訴訟的建立，主要理論依據體現在以下兩點：

1.環境法中的環境權理論認為，環境法律關系的主體擁有享有適宜環境的權利，也有保護環境的義務。具體而言，就是有在良好，健康的環境中生活的權利，有參與國家環境管理的權利，有在環境保護方面監督、檢舉、控告和訴訟的權利等。因此，公民的環境權利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關系人，均有權提訟，要求相關部門追究法律責任。環境權理論的興起為環境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎。

2.我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的，因而政府作為委托人有責任管理好這些財產。

當行政機關只注重本地的經濟發展、財政收入的增加，而對日益惡化的環境污染和環境破壞現象漠然視之，行政機關在防治污染方面不依法履行職責時，任何公民、組織或國家特定機關均可提起環境行政公益訴訟，監督政府機關或法律、法規授權的組織依法履行其職責或管理環境的義務。

環境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關，環境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎。

三、建立環境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

環境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎，在我國，建立環境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我國，環境污染與生態破壞已達到觸目驚心的地步，環境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴重侵害，而且已成為制約經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。

針對環境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監督缺位與低效、環境行政執法中的地方保護主義等因素。另外，政府環境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權利本身對環境公益構成侵害，不能實施保護環境的行政行為。可見，這種單軌制體制已經不能適應現實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環境管理，以期改變環境保護不力的狀況。

環境保護的一個重要方式是預防為主，在立法上，法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環境，民眾必須參與環境行政行為和環境司法過程。建立環境公益訴訟是公眾參與保護公民環境權和環境公共利益的需求。

因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環境保護的不力以及公眾參與環境保護的需求，我國有必要建立環境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監督環境公益的程序，在渠道上，暢通環境公益訴訟，以便更好地保護我國的環境。

(二)可行性

我國已經存在建立環境行政公益訴訟制度的基礎，環境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現在以下幾個方面：

1.有建立環境公益訴訟制度的法律基礎

《憲法》規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。同時規定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據。

《環境保護法》規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現了公民有參與環境管理的權利。《刑事訴訟法》規定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規定體現了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環境公益訴訟制度的建立提供了精神依據。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序對政府機構行為和權力形成強制性約束，參與環境保護和監督管理。

2.民眾法律和環境保護意識的提高

隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環保組織和非政府環保組織將一定范圍內個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環境行政權力具有一定的監督性。民眾法律和環境保護意識的提高為環境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎。

3.國外經驗可以借鑒

國外環境公益訴訟的實踐，為我國建立環境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經驗。例如，在美國，環境法中將環境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提出訴訟。這種訴訟方式完全廢除了原告適格理論，原告沒有必要證明自己受到違法行為的直接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。

實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環境權、提高環境質量、實行法治發揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結合，建立適合我國國情的環境行政公益訴訟法。

另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經驗，為環境公益訴訟的建立奠定案例基礎。

我國日益嚴重的環境問題和政府單軌保護環境不力的狀況以及民眾要求參與環境管理與監督的社會現實，有必要盡快建立環境公益訴訟制度，而我國已經具備了建立環境公益訴訟制度的軟環境，具有可行性。從保護公民環境權和環境公共利益出發，建立環境公益訴訟制度勢在必行。

參考文獻

[1]綠中美.環境法[M].北京：法律出版社，1997

[2]張明華.環境公益訴訟制度芻議[J].法學論壇，2002；(6)

[3]趙慧.國外公益訴訟制度比較與啟示[J].政法論叢，2002；(5)

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1、美國

美國在羅馬法的基礎上，結合本國國情，繼承和發展了羅馬法的內容，并在1890年通過了《謝爾曼反托拉斯法案》，以限制聯合限制競爭行為和壟斷行為，成為現代公益訴訟的創始國。在其后又頒布了《克萊頓法》限制價格歧視等一系列法律，在健全本國法律的同時，也促進了其他國家民事公益訴訟制度的發展。

美國作為現代民事公益訴訟的創始國，在《謝爾曼法》和《克萊頓法》之后，又制定了保護環境的《清潔水法》。從此，“公民的訴權在美國被視為一項禁止權或強制措施：公民則被視為私人檢察官，與政府的職能相對應而存在，在實施環境法中發揮著重要的作用?！盵1]

目前，美國的民事公益訴訟在環境保護、反壟斷、消費者權益保護、中小股東權益保護等方面運用的十分廣泛。提起公益訴訟的主體也具有廣泛性:首先，檢察官大量參與很多涉及公益的民事訴訟；其次，告發人訴訟是在英美法系國家比較流行的一種訴訟形式；最后，值得一提的是，集團訴訟在美國民事公益訴訟體系中占有重要的一席之地。[2]大到檢察院，小到社會的個人，均可以就侵害社會公共利益行為提訟。公益訴訟中訴的利益也由個人利益擴展至國家利益。至此，美國的民事公益訴訟制度達到了相對完善的程度。

2、英國

在英國，通常是檢察官代表公眾提訟，以倡導公眾權利，阻止公共性不正當行為。而個人因公共利益提起的公益訴訟，法院一般不予受理，只有在不正當的社會行為直接損害到了自己的利益，個人才可以向檢察長提出申請，在檢察長同意的情況下以檢察長的名義提訟。

此外，地方政府機關可以以自己的名義直接提起關系到轄區內社會公共利益的有關訴訟，英國政府也賦予了地方政府和公務員以特別訴權。政府提起的公益訴訟具有如下的特點：政府機關可以不經過檢察院直接向法院提起民事公益訴訟；地方政府機關提起的民事公益訴訟標的只能是轄區內的社會公共利益；一些特殊部門的負責人可以直接以自己的名義提起民事公益訴訟。

英國的民事公益訴訟形式較美國而言相對保守，但其標志性的代表人訴訟制度也是民事公益訴訟制度中的一大進步。

3、德國

德國對待民事公益訴訟采取了比較保守的做法，他們對社會公共利益和不特定多數人利益的保護主要是通過團體訴訟形式表現出來。德國立法把團體訴訟定義為有權利能力的公益團體，基于團體法人自己的實體權利，依照法律規定就他人違反特定禁止性規定的行為或無效行為請求法院命令該他人終止或撤回其行為的特別訴訟制度。這種訴權的方式在理論上成為“訴訟信托”。

德國團體訴訟的主要特點有：訴訟的主體由于集體權益受到侵害而組成的一個訴訟法人；該團體經法律授權后，可以以自己的名義獨立進行訴訟；由于該團體是眾多受侵害者所組成的團體，所以對于該團體判決所產生的既判力適用于該團體所有成員；由受侵害方所組成的團體只能在訴訟中作為原告，而不能充當被告。

（二）我國民事公益訴訟的現狀

在我國，立法上還沒有明確規定民事公益訴訟制度，《民事訴訟法》108條規定，“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或者其它組織?！边@就表明：公民、法人或者其它社會組織提起的訴訟必須是與自己的合法權益有直接利害關系的民事訴訟。而公益訴訟的特點恰恰就是主體的不特定性，原告與案件的事實并沒有直接關聯。因此，公民、法人、其他社會團體發起保護公共利益和不特定多數人利益的訴訟找不到相應的法律依據作為支撐，甚至連檢察機關作為國家和公共利益的代表提起民事公益訴訟同樣于法無據，當公共利益和不特定多數人的利益受到損害時，他們原則上不能作為公益訴訟的代表人提訟。

雖然民事公益訴訟在我國的立法中沒有明確的規定，但是在一些法條當中卻隱有體現，如我國現行《民事訴訟法》中規定的選民資格案件，當選舉委員會剝奪當事人的選民資格，當事人向選舉委員會申訴，當事人對申訴的處理不服，可以向人民法院提訟，這類案件中的原告可以是公民本人，也可以是其它公民；最高人民法院關于審理農村承包合同的解釋第二條規定，發包方所屬的村民半數以上，以簽訂承包合同違反《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律規定的民主議定原則，或者所簽訂的合同違背多數村民意志，損害集體和村民利益為由，以發包方為被告，要求確認承包合同效力的提訟的，人民法院應當受理并通知承包方作為第三人參加訴訟。以上兩種法律我們可以認為具有民事公益訴訟的性質。

由于民事公益訴訟在我國的立法上沒有明確的規定，致使該類案件在司法實踐中存在了很大的爭議，雖然有一部分檢察機關就社會公共利益和不特定多數人的利益向人民法院提訟，但是檢察機關的并不合法，這違背了司法機關要依法辦事的原則，司法機關的行事一定要經過法律的授權或者認可，這是法律對公權力的基本要求。

相比較而言，公民、法人、社會團體就公共利益和不特定多數人的利益提訟的限制少了許多，但是對于一些社會敏感問題相關的案件，最高人民法院曾一度發文要求基層人民法院不予受理或者采取冷靜的處理方式予以擱置。由于最高人民法院的態度，導致基層法院對民事公益訴訟案件的受理和判決產生了極大的偏頗，制度的瑕疵使我們的社會公共利益和不特定多數人的利益受到損失。對此，學界人士強烈要求建立、健全我國的民事公益訴訟機制。關于民事公益訴訟的原告被我國法學界所支持的有以下幾種：

1、個人申請經過授權后提起民事公益訴訟。因為判決的效力會擴及到所有的當事人，所以承擔訴訟實施的代表人適格與否，關乎全體當事人的利益。正因為選定當事人或代表人的訴訟行為對多數當事人一方具有代表性，判決效力的擴張才獲得正當性，運用代表人訴訟擴大司法解決糾紛的功能才有可能。[1]當事人經申請得到授權后，他就具備了法律所賦予的代表不特定多數人提訟的權利，故經授權人訴訟所產生的判決會對其所代表的所有當事人產生法律效力。

篇9

一、環境行政公益訴訟概念的界定

環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提訟。

2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門，也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。

3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當事人自己的私利。

二、建立環境行政公益訴訟的理論依據

環境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環境管理，加強對破壞環境的行政行為進行監督，減少因環境糾紛導致社會問題的重要手段。環境行政公益訴訟的建立，主要理論依據體現在以下兩點：

1.環境法中的環境權理論認為，環境法律關系的主體擁有享有適宜環境的權利，也有保護環境的義務。具體而言，就是有在良好，健康的環境中生活的權利，有參與國家環境管理的權利，有在環境保護方面監督、檢舉、控告和訴訟的權利等。因此，公民的環境權利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關系人，均有權提訟，要求相關部門追究法律責任。環境權理論的興起為環境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎。

2.我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的，因而政府作為委托人有責任管理好這些財產。

當行政機關只注重本地的經濟發展、財政收入的增加，而對日益惡化的環境污染和環境破壞現象漠然視之，行政機關在防治污染方面不依法履行職責時，任何公民、組織或國家特定機關均可提起環境行政公益訴訟，監督政府機關或法律、法規授權的組織依法履行其職責或管理環境的義務。

環境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關，環境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎。

三、建立環境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

環境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎，在我國，建立環境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我國，環境污染與生態破壞已達到觸目驚心的地步，環境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴重侵害，而且已成為制約經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。針對環境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監督缺位與低效、環境行政執法中的地方保護主義等因素。另外，政府環境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權利本身對環境公益構成侵害，不能實施保護環境的行政行為?？梢姡@種單軌制體制已經不能適應現實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環境管理，以期改變環境保護不力的狀況。

環境保護的一個重要方式是預防為主，在立法上，法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環境，民眾必須參與環境行政行為和環境司法過程。建立環境公益訴訟是公眾參與保護公民環境權和環境公共利益的需求。

因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環境保護的不力以及公眾參與環境保護的需求，我國有必要建立環境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監督環境公益的程序，在渠道上，暢通環境公益訴訟，以便更好地保護我國的環境。

(二)可行性

我國已經存在建立環境行政公益訴訟制度的基礎，環境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現在以下幾個方面：

1.有建立環境公益訴訟制度的法律基礎

《憲法》規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。同時規定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據。

《環境保護法》規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現了公民有參與環境管理的權利?！缎淌略V訟法》規定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規定體現了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環境公益訴訟制度的建立提供了精神依據。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序對政府機構行為和權力形成強制性約束，參與環境保護和監督管理。

2.民眾法律和環境保護意識的提高

隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環保組織和非政府環保組織將一定范圍內個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環境行政權力具有一定的監督性。民眾法律和環境保護意識的提高為環境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎。

3.國外經驗可以借鑒

國外環境公益訴訟的實踐，為我國建立環境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經驗。例如，在美國，環境法中將環境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提出訴訟。這種訴訟方式完全廢除了原告適格理論，原告沒有必要證明自己受到違法行為的直接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。

實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環境權、提高環境質量、實行法治發揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結合，建立適合我國國情的環境行政公益訴訟法。

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關鍵詞：檢察機關；環境污染；公共環境利益

一、國外關于提起環境公益訴訟原告資格的規定

美國可以說是世界上最早建立環境公益訴訟制度的國家同時也是環境公益訴訟制度最完備的國家之一。在美國，檢察官，任何組織和個人都可以提起環境公益訴訟，它的環境公益訴訟制度主體的范圍非常廣，并且對檢察機關的權限從立法層面上予以確立。英國的環境公益訴訟制度主體范圍也很廣泛，包括檢察長、私人和私人組織、地方政府機關、環保集團等。其中檢察長的權力最大，在環境民事公益訴訟中直接代表政府或應訴，但私人或私人組織的權利是受到限制的只有在取得檢察長同意后才可以提起有限公益訴訟，但是令人意外的是地方政府機關可以以自己的名義提起與本地居民利益有關的公益訴訟，既不需要得到檢察長的同意，也不必使用告發人訴訟方式。另外環保集團也可以接受受害人的委托提起環境公益訴訟，以進一步維護人民群眾的環境公共利益。在法國，檢察院作為當事人進行訴訟，檢察院代表社會。除檢察院外，環保團體也可以替受害人提起環境公益訴訟，從而更好地保護環境公共利益。

從國外關于提起環境公益訴訟原告資格的規定，可以看出檢察機關是國際上公認的提起環境公益訴訟的主體。

二、我國檢察機關作為原告提起環境公益訴訟的困境

修改前《民訴法》關于的原告的規定是：與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織。這一有關原告資格的限制一度成為檢察機關提起環境公益訴訟的障礙。新《民訴法》第55條將公益訴訟的原告資格規定為“法律規定的機關和有關組織”，這與修改前《民訴法》關于原告資格的限制相比已經寬松很多。但是新《民訴法》僅用“法律規定的機關”含糊界定，并未明確說明“法律規定的機關”中包括檢察機關，使得檢察機關在司法實踐中是否具有原告資格提起環境公益訴訟仍無明文的法律規定。在司法實踐中，原告資格問題在環境公益訴訟中是檢察機關最為犯難的問題，檢察機關提起環境公益訴訟的依據主要基于當地檢察院與法院的會簽文件或者地方人大常委會關于對公益訴訟實施檢察監督的決議等地方性法律依據，然而這些依據程序不規范、效力低，沒有從根本上解決檢察機關在提起環境公益訴訟時主體是否適格的問題，嚴重阻礙了檢察機關在提起環境民事公益訴訟時工作的開展與進行。

檢察機關作為原告提起環境公益訴訟會與三方存在主體沖突問題。首先是海洋環境監督管理部門。新《民訴法》第55條將公益訴訟的原告資格限定在“法律規定的機關和有關組織”，關于“法律規定的機關”，僅有《中華人民共和國海洋環境保護法》規定的海洋環境監督管理部門。因此，海洋環境監督管理部門是目前唯一具有明確法律授權的環境公益訴訟原告資格的機關，在海洋環境污染案件中，檢察機關與海洋環境監督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。其次是地方環境保護行政部門。2010年6月最高人民法院的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中規定：環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件各級人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方環境保護行政部門作為原告提起環境公益訴訟的資格。在司法實踐中亦有環境保護行政部門作原告提起環境公益訴訟的探索。因此，檢察機關與地方環境保護行政部門之間就環境公益訴訟原告資格也存在主體沖突問題。最后是新《民訴法》規定的“有關組織”?！董h境保護法修正案》（草案二次審議稿）規定：中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以對破壞生態、環境污染等損害社會公共利益的行為向人民法院提訟。隨著環境保護法的即將修改，中華環保聯合會等環保組織在提起環境公益訴訟方面起著越來越重要的作用。如何協調檢察機關與環保組織在環境公益訴訟方面各自的功能也是要解決的重大問題。

三、檢察機關作為原告提起環境公益訴訟的優勢

新《民訴法》第55條將提起環境公益訴訟的主體限定在“法律規定的機關和有關組織”。我國國家機關包括很多類型，既包括權力機關、行政機關、軍事機關，又包括審判機關、檢察機關，和其他國家機關相比，檢察機關作為環境公益訴訟原告具有很大優勢。

首先，檢察機關與地方環境保護行政部門相比更具有積極性和公正性。擁有長期從事司法工作的法律專業人員，在訴訟方面取勝的可能性更大。在現今市場經濟大潮下，一些地方環境保護行政機關僅著眼于當下利益，而忽視了社會環境的公共利益，甚至一些地方還存在地方保護主義和部門保護主義。由于地方政府同破壞環境的實施者之間往往具有一定利益上的聯系，而環境保護行政機關又受到當地地方政府的限制，因此環境保護行政機關對破壞環境公共利益的實施者尤其是那些與地方政府有利益牽連的實施者不能有效的制止和追責。使得環境公共利益得不到及時、有效的司法干預和保護。相反的檢察機關不會陷入地方保護主義的困境，能夠獨立的從事環境公益訴訟活動，檢察機關作為法律監督機關不但能在環境公益訴訟的過程中發現有關部門的違法犯罪現象，而且能夠通過提起環境公益訴訟，對其進行強有力的威懾，促使他們自覺維護社會公共利益。顯然與環境保護行政機關相比檢察機關在提起環境公益訴訟方面更具有優勢。

其次，檢察機關與環保組織相比有較強的訴訟能力和取證能力。擁有長期從事司法工作的法律專業人員，在訴訟方面取勝的可能性更大。在西方發達國家，環保組織已成為提起環境公益訴訟的核心力量，因為環保組織不但具有中立性、公正性強、積極保護等特點，而且擁有技術、資金、人員方面的支持。雖然這幾年我國的環保組織也有很大發展，但是各種環保組織的發展并不是很完善，各團體之間能力、素質、設備及技術支持等方面有很大差距。我國很多環保組織體制不清楚，具有國家編制的性質，在很大程度上都是依靠政府撥款來經營，容易受到投資人的影響。因此，在我國相比于環保組織，檢察機關作為提起環境公益訴訟的原告更具有優勢。

最后，檢察機關相較于公民個人來說在資金、技術等方面更具有優勢。環境公益訴訟是的被告往往是有錢有勢的企業，而且環境公益訴訟由于取證難所以是一場持久戰，僅靠公民個人的資金是很難支撐下去的。另外相較于檢察人員公民個人對于法律知識知之甚少，對提起的環境公益訴訟在證據把握、證據保存等方面存在困難。

解決檢察機關在提起環境民事公益訴訟時原告主體資格的問題，消除檢察機關在提起環境公益訴訟時的原告資格障礙，對于更好地發揮檢察機關在提起環境公益訴訟方面的優勢和功能，有效保護環境公共利益，制止危害環境的行為是非常有必要的。（作者單位：河北經貿大學）

參考文獻：

[1]張建偉、朱曉晨：《檢察機關提起環境公益訴訟若干問題研究》，河南：《中國環境法治》，2011年卷（上）

[2]廣州市番禹區人民檢察院課題組：《檢察機關提起環境公益訴訟制度研究》，廣州：《中山大學法律評論》第9卷?第1輯