導語：如何才能寫好一篇財政和稅收的區別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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新《行政單位會計制度》于2014年1月1日開始實行，這是繼財政部2012年修訂新《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》、《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》之后又一制度的頒布，屬于近兩年行政事業單位財會規范改革系列成果之一。新《行政單位會計制度》體現出我國公共財政管理所取得的重大成果，如部門預算、國庫收支分類、國庫集中支付等。本文就政府收支科目與行政單位會計科目區別探討兩者之間的關系。

二、政府收支分類體系概述

我國于2006年進行政府收支分類改革，目的是克服原有的政府預算科目體系財政信息反映功能不足和監督功能的薄弱，吸收國際貨幣基金組織所編《政府財政統計手冊》的先進做法，從而全面、準確、清晰地反映政府收支活動。現行的政府收支分類體系包括一種收入分類方式和兩種支出分類方式。前者按資金的來源與性質進行劃分，分稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入等六大類，再按“類、款、項、目”細分層次，從而保證政府收入范疇的每項收入均有歸屬科目。如各地地稅局征收的“地方教育費附加”便屬于“非稅收入”類的“政府性基金收入”款的“地方教育附加收入”項。兩種支出分類方式是支出功能分類和支出經濟分類。前者反映政府各項職能活動及其政策目標，后者則反映政府支出的經濟性質和具體用途，通過兩種方式綜合反映政府資金的使用。支出功能分類的科目分“類、款、項”三級，支出經濟分類科目則為“類、款”兩級。如稅務局印制增值稅專用發票的花費按支出功能分類屬于“一般公共事務”類的“稅收事務”款的“稅務登記證及發票管理”項，經濟分類屬于“商品和服務支出”類的“印刷費”款。

三、政府收支分類科目與行政單位會計科目的區別

政府收支分類科目與行政單位會計科目有不同的反映對象和使用范圍，既有區別又相互聯系，不能相互取代。主要的區別如下：

（一）反映對象的區別

政府收支分類科目是對政府收支按不同標準劃分的類別，政府收支為其反映對象。行政單位會計科目則是在行政單位會計對象的具體內容進行的分類，行政單位的資金運動為其反映對象。對比兩者，可發現：一方面，政府的收支廣于行政單位的收支，除了包含幾乎全部的行政單位收支外，還包括事業等單位的收支；另一方面，政府收支分類科目只體現政府的收支方面，不含資產、負債等其他資金運動，而行政單位會計科目體現行政單位全部的資金運動。

（二）使用范圍的區別

政府收支分類科目貫穿于預算工作的全過程，是編制政府預決算、組織預算執行、進行財政分析以及預算單位進行會計明細核算的重要依據。行政單位會計屬于會計體系，因此行政單位會計科目作為會計程序的其中一步，一方面核算和監督國家預算資金的取得、使用及其結果，另一方面核算與監督行政單位的財務狀況。

（三）在預算管理中發揮作用的區別

政府收支分類科目主要用于編制政府預、決算報表，行政單位會計科目則主要用于預算執行階段。政府收支預算管理的大致流程是：首先，財政部門按照各預算單位上報、匯總的預算收支指標編制政府財務收支計劃，經人大批準成為新一年度預算，其數字化表達形式是使用政府收支分類科目編制的預算報表；再是預算執行過程，這是由財政及各預算單位按其職能分別完成，其數字化表達形式則是通過預算會計體系實現，具體包括財政總預算會計、行政和事業單位會計、基建會計等；最后當整個年度的預算執行進入終結階段，對預算執行的總結便是決算，其數字化表達形式便是使用政府收支分類科目編制的決算報表。

四、政府收支分類科目與行政單位會計科目的聯系及對其影響

政府收支分類科目與行政單位會計科目因預算管理流程而聯系起來。在形式上，預、決算報表財政部門是使用政府收支分類科目編制的，但編制數據取自各預算單位的上報和匯總，行政單位作為預算單位的組成部分，按政府收支分類科目填列數字的取得則依據于會計賬簿，因而兩者必然需要一定的對應關系。

這種相互關聯影響行政單位會計科目的設置，從新《行政單位會計制度》中科目的變化可窺一斑。新制度統一規定會計科目，資產、負債、凈資產均有較大變動，而收入和支出科目原本就較少，變化不突出，分別由之前的3個科目減為2個科目。收入類中，將“撥入經費”更名為“財政撥款收入”，并取消了“預算外資金收入”科目。支出類中，將“結轉自籌基建”歸入“經費支出”科目。這種變化與財政改革的變化是密切相關的。國家財政近年來始終要求將預算外收支納入預算，在政府收支分類中包含預算外收支，因此核算預算外收支的“預算外收入”及“結轉自籌基建”科目不再使用。另外，新制度允許行政單位“因沒有相關業務不需要使用的總賬科目可以不設”，也可根據自身情況增加、刪減或合并明細科目。因此在“財政撥款收入”和“經費支出”總賬科目下的明細設置要與政府預決算的統計相掛鉤。 “財政撥款收入”是用來支持單位正常運行的，因此該科目首先按“基本支出”和“項目支出”設置二級科目，再按政府收支分類科目中“支出功能分類”的“項”級科目設置三級科目。“經費支出”科目則對應的是支出經濟分類，其按“基本支出”和“項目支出”設置二級科目后，再按政府收支分類科目中“支出經濟分類”的“款”級科目設置三級科目。

五、工作中的啟示

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[關鍵詞]稅式支出；效應；意義

[作者簡介]申韜，廣西大學商學院講師，經濟學碩士，廣西南寧530004

[中圖分類號]F812．42

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672―2728(2006)10―0056一03

所謂稅式支出(Tax Expenditure)，是指國家為達到一定的政策目標，在稅法中對正常的稅制結構有目的有意識地規定一些背離條款，造成對一些特定納稅人或課稅對象的稅收優惠，以起到稅收激勵或稅收照顧的作用，基于這些對正常稅制結構的背離條款所導致的國家財政收入的減少、放棄或讓與就構成財政上的稅式支出。

1968年美國財政部首次提出稅式支出概念，并將其運用于財政預算分析，公布了美國第一個稅式支出預算。此后，許多國家相繼開始對稅式支出問題進行研究，并廣泛運用于實踐。但這種間接支出的宏觀效應和微觀效應及其在一國財稅管理制度中的作用等問題，長期以來并未受到足夠的重視，而且不少稅收優惠措施失去了控制，往往被納稅人濫用來避稅，影響到政府稅收政策的有效選擇和實施。以美國為例，1968年這種稅式支出項目還不到50項，使財政收入減少366億美元，到1985年財政年度這種支出項目已達到100多個，金額達到3700億美元。與此相應，這種支出占美國聯邦總支出的比率也由1966年的18．80％提高到1982年的25．70％。其規模之大，增長之迅速，都迫使人們不能不像對待財政支出那樣加以檢查、衡量和考核。

近年來，在學術領域這一問題引起了我國研究人員的普遍重視并展開了深入研究。盡管我國還未正式確立稅式支出制度，尚未編制稅式支出平衡表，但稅式支出規模同樣可觀。有資料顯示，2002年我國稅式支出總額(包括出口退稅和減免稅)達2159．52億元，占全部稅收收入的12．70％。1998～2002年，我國GDP年均增長7．70％，稅收收入56年均增長16．90％，而這期間的稅式支出年平均增長29．60％，超過稅收收入增幅12．70個百分點。

一、對稅式支出與財政支出區別的認識

稅式支出的表現形式為支出形式，與財政收支具有相同的形式特征，但實際上，二者是存在一定差異的，我們可以把這種差異性理解為稅式支出本身所具有的本質特征。

1．稅式支出是一種虛擬性支出。財政支出伴隨實實在在的資金流動過程，而稅式支出雖名為支出，但無論在財政部門的賬面上還是在納稅人的賬面上，都不存在資金上收下撥的過程。之所以稱其為支出，一方面是基于經濟效果的分析，稅收優惠對國家和對納稅人而言，其效果同將稅款先收上來再加以返還，和先納稅再接受財政補貼一樣；另一方面，也是出于對政府稅收優惠考核衡量計算的需要。因此，我們不應當將稅式支出理解成一個會計概念。

2．稅式支出具有對照性特征。預算內每項財政支出的數量及其構成并不直接取決于財政收入項目的數量及構成情況。然而稅式支出，每項支出都取決于稅收收入的構成狀況，即雖然稅法中并不存在直接的“支出”條款，但稅法的不同結構的對照卻決定了稅式支出的存在。

簡而言之，稅式支出總是與特定的稅制結構相聯系，如稅式支出并不等于稅率絕對降低，而是相對于稅法基本結構而言的有差別的稅率。例如，當企業所得稅稅率普遍為55％時，享受33％稅率的納稅人就享受到了稅收補貼，這屬于稅式支出。一旦稅率普遍調整到33％時，稅制內部的結構性差別改變了，稅式支出也就消失了。因而，這也造成稅式支出的縱向不可比性，即稅式支出只能表明在當時稅制下稅收優惠的程度，而對新舊稅制中的優惠情況無可比性，因為稅制不同了。

3．稅式支出是一種特定性支出。稅式支出的特定性有兩重含義：一是指稅式支出必須針對特定的政策目標，具有明確的目的；二是稅式支出的享受對象也是符合特定目標的特別納稅人，這些納稅人希望獲得這種優惠就需要按優惠條件的引導去做。特定性是稅式支出管理的重要方面，也是發揮稅式支出杠桿作用的重要保證。特定性的對立面是泛延性，即稅收優惠偏離特定政策目標，或稅收優惠被納稅人濫用。這些都將喪失稅式支出的誘導作用和公平照顧的作用，導致稅式支出負面效應的放大，如管理難度大、侵蝕稅基、減少財政收入和稅制難以實現公平原則等。

4．稅式支出的財政效益具有不確定性。財政預算內支出方向和數量具有鮮明的計劃性和確定性，而稅式支出在實施某項稅收優惠時，數額并不能確定，無法像預算內支出那樣周密計劃、安排，而是隱含在日常稅收活動之中。一方面，某項具體的稅式支出要待稅收優惠實施取得階段性成效之后，通過與“正常”稅制加以對比核算方能夠得出稅式支出的額度來。例如，對稅收遞延的稅式支出的估算是否考慮貨幣時間價值，如何確定遞延期和折現率等，不同的選擇結果大不相同。同時，隨測算角度和方法的不同，稅式支出數額也不同，這也使稅式支出的效果存在不確定性。此外，稅式支出不單取決于某項優惠政策意圖的誘導，還取決于經濟主體對誘導的敏感程度。另一方面，一國稅式支出總規模也難以確切估算，相關項目的稅式支出之間相互影響、相互牽連，不能簡單地進行加總。

二、稅式支出的經濟效應分析

與其他任何一種經濟調控手段一樣，稅式支出同樣具有正效應和負效應，我們在進行理論研究和實際操作中不能只強調其積極作用而忽視其負面作用。

1．稅式支出的正效應分析。稅收的首要職能是為國家籌集財政資金，此外還發揮著收入再分配和調節經濟的杠桿職能，通過開征或免征、多征或少征、早征或緩征等手段對經濟活動產生不同的影響。一方面引導資源配置，另一方面促進公平的實現。稅式支出是稅制的組成部分，作為一種財政分配關系，其正效應主要體現在：(1)稅式支出能夠介入直接支出所不能顧及的領域，對經濟主體而言，具有自我償付和自我嘉勉的特點。因此，稅式支出能使獲得稅式支出的經濟主體得到持續的、內在的發展動力。(2)稅式支出具有很強的時效性和相對的靈活性。因為稅式支出是短期使用的措施，使用時期內只要運用充分就能實現其政策目標，否則會失去其政策意義。此外，與財政支出相比稅式支出省略了納稅人繳納稅款和政府撥款兩個環節，納稅人在一般情況下往往“自動”受益。(3)稅式支出有時是直接的財政支出所無法替代的，如在國際經濟交往中的稅收饒讓、稅收抵免等。(4)稅式支出為稅收籌劃提供了方向和途徑。

2．稅式支出的負效應分析。稅式支出作為政府財政支出的一種形式，其負效應同樣應引起人們的高度關注：(1)從國家財政收入角度看，稅式支出不易控制，容易侵蝕稅基，使稅率居高不下。由于稅法自身不夠完善，規定不夠具體，適用納稅人的項目分散，政府與納稅人之間的信息不對稱，政府一般很難實行嚴密的事前控制，理論稅基與實際稅基的差別一般較大。在這種情況下，即使我們在理論上可以就稅法中的規范性條款作出詳細解釋，但在具體實踐中卻難以界定特別是難以準確估計其總量。實際稅基都難以準確估計，稅式支出預算的估計的準確性就更為有限，其直接的影響便是導致財政收入中稅收收入下降。(2)從優化稅制角度看，稅式支出使稅制復雜化，增加了稅務管理的難度，降低了稅收征管的透明度。由于稅收已經承擔眾多的社會職能和經濟職能，稅式支出制度的建立必然使得稅法和稅收征管更為復雜化，增加了稅務管理的難度，降低了稅收征管的透明度。(3)從公平方面看，稅式支出應注意如下問題：一是稅式支出將非納稅人排除在受益范圍之外，而這些非納稅人往往是最需要政府資助者；二是稅式支出使高收入者的獲益增大，拉大了貧富懸殊；三是稅式支出易受權力集團的操縱，偏離政策目標。(4)從效率方面看，稅式支出容易扭曲納稅人的經濟行為，如企業的組織形式、投資項目、經營地點的選擇等，從而扭曲市場選擇和資源配置。

三、我國建立稅式支出制度的意義

稅式支出制度的建立，決不僅僅是由稅收優惠到稅式支出概念上的簡單變換，其建立具有重要的理論意義和現實意義。

1．稅式支出制度的建立是認識角度的變換。納稅人繳納比正常稅制規定低的納稅額這件事，站在納稅人的角度來看是享受稅收優惠，并且這是從分散的個體角度去認識，沒有與國家財政收支安排聯系起來；而稅式支出的提出則是從納稅人的角度轉換到了國家財政的角度看待稅收優惠問題，并且提出了宏觀上的總量控制、結構調整和效益分析的問題，將稅收優惠納入到財政總體安排的框架之內。

2．稅式支出制度的建立有利于國家加強預算管理，促進財稅觀念的深化。現在不少國家每年不僅有年度的財政預算，而且還編制稅式支出預算，這樣就能全面把握財政活動的各個方面。從預算收支平衡向財政全面平衡轉變，使政府財政預算更加完善，充分挖掘財政向社會經濟干預和滲透的整體效益，從而更完整地反映政府的活動。人們從中可以清楚地認識到，政府對于經濟活動的調節不僅表現為直接的財政支出，而且表現為提供稅收優惠這樣的間接支出。

3．稅式支出制度的建立有利于發揮稅收對經濟的調控作用。從微觀角度看，稅式支出可以鼓勵有益商品的發展，限制無益或少益商品的發展，照顧低收入階層，在行政和法律上的支持和限制之外，加以區別對待。從宏觀角度看，稅收對經濟增長的影響是通過供給、儲蓄、投資、技術進步間接起作用的。以技術進步為例，如果對新興產業、企業技術改造、新產品開發給予稅收優惠，對高風險的科技產業給予特定的稅收政策，也會起到鼓勵技術進步，促進科技發展的作用。

4．稅式支出制度的建立適應社會主義市場經濟體制下公共財政建設和加入WTO后融入世界經濟全球化的迫切要求。稅式支出概念從20世紀60年代提出至今，在世界范圍內引起普遍重視，各國不僅在理論領域開展研究探討，而且在實踐上積極付諸行動，相繼建立了符合國情的稅式支出制度，并在實踐中不斷地總結經驗予以發展完善。由于世界絕大多數國家已建立稅式支出制度，我國理應順應這一趨勢，適應社會主義市場經濟體制下公共財政建設和加入WTO后融入世界經濟全球化的迫切要求，建立符合國情的稅式支出制度，增加稅制的透明度，以利于國際間的財政信息交流和財政資料分析比較，妥善處理國際稅收關系，減少國際稅收糾紛。

四、對我國稅式支出范圍界定的思考

筆者認為，建立符合中國國情的稅式支出制度關鍵在于對我國稅式支出制度范圍的界定。因為只有在此基礎上才能述及其管理目標、管理模式、統計、評估標準和保障措施等稅式支出的相關問題。

通過以上分析可知，稅式支出是建立在對規范性稅制結構背離基礎上的，在稅法中對構成稅制的各類基本要素有了明確規定之后，一旦存在對這些基本要素的背離規定，這樣的條款就構成稅式支出。例如《中華人民共和國增值稅暫行條例》規定，一般納稅人適用17％的稅率，這就是其規范性的結構，而適用13％的低稅率、出口退(免)稅就屬于稅式支出范圍。然而，任何一部稅法中都未明確規定哪些是基本條款或規范性的結構，哪些是背離性條款或補充性結構。如何界定兩類結構不同的條款，就需要從一部稅法的立法宗旨、稅種特點、稅制基本要素等諸方面仔細研究、判別。一般而言，構成一部稅法基本結構的條款具有以下特征：第一，反映該稅法的宗旨、目的的條款，表達其財政目標的條款，這是判別稅法不同結構的最終依據。第二，稅法的基本條款。它包括本稅種的稅基、本稅種普遍適用的稅率、課稅對象的單位和金額、本稅種最適宜的征收期限、本稅種在國際業務中的征免原則和規范化計征方法以及對本稅種進行征收管理的正規程序等。

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今天在這里召開20*年度地方稅收納稅協稅先進單位和個人表彰會。召開這次會議的目的有兩個：一是對為我縣地稅工作作出突出貢獻的納稅協稅先進單位和個人表示感謝；二是請大家來，文秘部落加強溝通，增進了解，并請大家多提意見和建議，共同把我縣的地稅工作做得更好。下面，我就我縣去年來地稅工作情況向大家作一簡要的匯報。

一、20*年來我縣地稅工作的基本情況

去年，我們地稅部門在縣委、縣政府以及上級地稅部門的正確領導下，在全縣廣大納稅人和協稅護稅單位的共同努力下，圓滿完成了各項地稅收入任務。

一是大力組織收入，為全縣的經濟建設和社會發展提供了財政力保障。20*年，國家實行宏觀調控政策，中央出臺了出口退稅機制改革，省財政結算體制調整以及電力企業稅收和利息所得稅上劃，全年出口退稅機制改革影響財政總收入達1817萬元，其中減少地方財政收入454萬元；電力企業稅收和利息所得稅上劃減少地方財政收入462萬元。同時受上半年干旱氣候影響，水電行業的產值和效益明顯下降，全年增值稅對財政收入的貢獻只有221萬元，加上耕地占用稅和罰沒款收入缺口1200多萬元，財政收入一度出現負增長。面對這種形勢，我們堅持以組織收入為中心，堅定不移地推進依法治稅，深化征管改革，強化稅務稽查，全面加強和規范收入管理，保證了財政收入的穩定增長。20*年，地稅部門共組織各項收入12756萬元，同比增長7.6%，其中稅收收入6356萬元，同比增長12.7%。

二是強化稅務稽查，為廣大納稅人營造公平的納稅環境。采取自查和重點檢查相結合，認真組織開展稅收執法檢查工作，進一步規范重大稅務案件的審理工作，推行了執法責任制、錯案追究制。加大稽查工作力度，深化日常檢查，有重點地開展了企業所得稅、房地產開發企業稅收、貨物運輸業稅收等專項檢查。全年共查補稅款279萬元，罰款26萬元，有力地打擊了各類偷、逃稅違法行為，達到了以查促管和公平稅負的目的。

三是優化納稅服務，營造和諧良好的征納氛圍。完善辦稅環境和設施。去年8月，地稅機關和稽查局、直屬分局遷入新地稅大樓后，辦稅環境和服務設施進一步改善，辦稅服務廳配置了電子顯示屏、電子觸摸屏、公告欄、辦稅流程圖和辦稅示意圖，開設了業務咨詢窗口、納稅人休息區和稅吧，為納稅人網上申報和查找資料提供了便利。加快地稅信息化改革步伐。在加強《浙江地稅信息系統》的應用基礎上，加大對信息化建設的投入力度，推廣“網稅”系統，運用因特網技術改革納稅申報方式，實現網上申報納稅，方便納稅人。加強地稅機關效能建設。深入開展機關效能革命，努力轉變財稅干部的工作作風，提高工作效率、服務水平和服務質量。完善各項規章制度，分科室建立服務承諾，簡化辦稅辦事流程、窗口受理等項目近20多項。大力推行文明辦稅“八公開”，全面推行稅收“一窗式”管理服務。實行干部統一著裝，掛牌上崗，統一文明禮貌用語、微笑服務等一體化管理，建立了首問責任制、服務承諾制、AB崗制等一整套服務制度，推行納稅提醒服務，方便納稅人。

四是健全稅收法制建設，進一步推進依法治稅進程。積極開展稅法宣傳，組織了以“依法誠信納稅，共建小康社會”為主題的稅收宣傳月活動，以宣傳納稅人的權利與義務為重點，廣泛、深入地宣傳稅收知識，提高公民稅收法制意識，改善稅收環境。建立了地稅與國稅、工商稅務協管制度，加強與房管、土地等部門協作配合。在導入ISO9000質量管理體系的基礎上，按照持續改進的要求，通過內審、內部檢查等系統方法，及時發現工作中存在的問題，并認真進行分析、預防和糾正，將問題解決在萌芽狀態。建立健全稅收規范性文件管理制度，嚴格執行稅收規范性文件會簽審核制度和備查備案制度，確保地稅執法依據的合法性、規范性和統一性。全面實施重大稅務案件審理制度，建立綜合選案和案件分級審理機制，規范稅收重大案件審理程序。認真組織開展稅收執法檢查工作，積極推行執法責任制、錯案追究制，同時建立了學習培訓考核激勵機制，激發干部學法、執法的主觀能動性和責任感。進行營業稅制、稅收征收管理體制、支持下崗失業人員稅收優惠政策落實情況等問題的調研及政策執行情況的跟蹤訪效，確保政策落實到位。

這些成績的取得，與在座各位的無私奉獻和積極支持配合稅收工作是分不開的。據統計，20*年全縣地稅納稅戶有1800戶，下午要表彰的30戶納稅大戶，雖然占納稅戶總數不到2%，但所繳納的地方稅收卻達到2822.1萬，占全縣地方稅收收入6356萬元的44.4%。其中，納稅額在500萬元以上的企業有1家，100萬以上的企業有8家，50萬元以上有5家。因此，可以說你們是全縣經濟的頂梁柱，對地方財政和經濟起著強大的支撐作用。在此，我謹代表縣地稅局向廣大納稅人表示衷心的感謝！對獲得20*年度納稅先進單位和個人及協稅先進單位表示熱烈的祝賀！

在地稅組織收入等工作取得較好成績的同時，我們積極發揮財稅職能作用，致力于改善經濟發展環境，大力支持經濟發展和社會進步，以體現稅收“取之于民，用之于民”的原則。一是優化和調整支出結構，大力支持各項事業發展。通過加強基金征管和多渠道籌措資金，20*年全縣基本保證了最低生活保障資金和社會保險資金特別是離退休人員養老金的及時足額發放。認真貫徹“科教興縣”戰略，加大對文教科衛等各項事業的投入，確保了義務教育經費和各項教育正常經費的支出。認真落實政法部門各項經費，進一步維護社會穩定，鞏固了國家政權建設。二是積極籌措資金，支持經濟發展。落實支持經濟發展的稅收優惠政策，20*年減免企業所得稅276萬元，減免房產稅80萬元。出臺“兩保兩獎”政策，調動鄉鎮政府和部門發展經濟、培植財源的積極性。積極籌措安排專項資金和財政貼息資金，支持經濟結構調整，加大對工業基礎設施建設的扶持力度，加快對農產品加工、資源加工等特色工業的培育。支持解決“三農”問題邁出新步伐，繼續深化農村稅費改革，對農業稅實行免征政策，進一步減輕農民負擔。加大對農業的投入，在確保預算內支農支出穩定增長的同時，向省市爭取造田造地基金159萬元，支援不發達地區資金1475萬元，農業綜合開發資金190萬元，基本農田建設資金277萬元，支持農業和農村基礎設施建設。三是加大基礎設施建設投入力度，致力改善發展環境。全年縣財政安排和向省市爭取專項資金5800多萬元，用于水、電、路及市政設施等基本建設，大力支持56省道、康莊工程、新文中、縣城引水工程、糧食中心儲備庫等重點工程及其他基礎設施建設。籌措2000多萬元資金，改善景區基礎設施和泗溪河道整治等工程建設，支持以旅游為龍頭的第三產業的發展。

過去的一年，雖然我們取得了一定的成績，但我縣財稅形勢還比較嚴峻，現在仍是保吃飯財政，特別是20*年，我們面臨的問題還很多:一是財源結構不合理，財政增收的基礎尚不牢固，收入中減收或增收乏力因素增多。二是出口退稅機制改革以及電力企業稅收和利息所得稅上劃，對我縣財政收入影響增大。出口退稅超基數部分由地方財政負擔，而且出口退稅影響財政總收入和地方財政收入的統計數據，導致我縣財政收入的排名在全省靠后。（據今年1—5月份全省財政收入統計數據，我縣在全省61個縣中排名第59位，全市排名最后，排在泰順、洞頭之后）三是我縣財政收入已經多年高速增長，加上耕地占用稅、契稅、罰沒款等不可比因素的影響，收入繼續增長的難度增大。四是財政支出壓力加大。保障政權建設、加大社會保障投入、實施農村衛生保障、加快農業和農村經濟結構調整，特別是增加機關事業單位職工工資需要增加很大支出。五是鄉鎮財政財源貧乏，鄉鎮政府赤字及財政周轉金和“兩非”借款回收困難，增加了財政風險。

因此，需要我們財稅部門和在座的各位要攜起手來，共同研究對策，努力解決經濟發展過程的各種困難，為加快我縣經濟發展增強財政的自我平衡能力而努力。

二、今后進一步加強地稅管理促進經濟發展的一些想法

一是以組織收入為中心，加大稅源監控力度，強化稅收征管。積極開展分行業的稅源調查，清理基礎數據，加大對重點稅源的監控力度，分行業建立責任區，重點加強漏征漏管戶的清理。按照“抓大不放小”的原則，做到應收盡收，不收過頭稅。進一步加大稅收執法檢查力度，以查促管，不斷提高稽查質量。繼續加強社保基金等規費的征收管理，健全預算外資金征繳體系，確保預算外收入及時足額繳入財政專戶。

二是全面落實縣委、縣府關于促進企業改革、扶持重點骨干企

業和個私經濟各項政策。根據財力可能，努力增加對財政貼息的安排；通過財政貼息、稅收優惠、建立改制專項資金等辦法，區別不同情況，支持和推進企業改革。特別是要用足用活稅收優惠政策，支持企業的經濟發展。

三是深化效能革命，強化服務意識，切實做好為納稅人服務。要進一步公開公平稅負，為企業發展創造公平、公開、公正的環境。嚴格依法收稅，杜絕人為少收稅或多收稅，加強稅收征收管理，公平企業、個人稅收負擔。增加稅收政策、辦稅事項透明度、公開度，以方便納稅人為宗旨，大力簡化辦稅程序和手續，減少辦稅時間。深入企業做好調查研究工作，加強對企業財務管理的指導，促進企業加強經濟核算，提高企業經營管理水平，增強企業的發展后勁；繼續實行工效掛鉤制度，適時建立信息服務網絡體系，逐步完善重點企業財務通報制度，促進企業經濟效益的提高。

篇4

一方面，誠如福山指出的，在20世紀的最后25年里，從拉美到東歐，從蘇聯到中東和亞洲，強權政府大面積塌方；但另一方面，從20世紀后半期開始，國家權力也得到了前所未有的潛滋暗長，其最突出的標志之一就是很多國家（包括發達國家和發展中國家）的政府支出規模迅速膨脹。

龐大的財政支出意味著政府獲得了龐大的收入來源，而這種收入來源主要來自于公債而不是傳統的稅收。

很顯然，很多國家的稅收普遍沒有出現相應的快速增長，而其債務規模卻像滾雪球一樣地不斷擴大，以至于到今天出現了巨大的債務國（如美國）和債務危機（如歐債危機、中國的地方債危機）。

更為吊詭的是，大量發行的公債并不是由老百姓掏錢購買的，而主要是由各國央行通過貨幣發行直接或間接購買的，與急劇增長的債務規模相應，全球新增貨幣供應量也在急速增長，尤其是2008年金融危機之后，世界各主要經濟體的印鈔機都在以QE（量化寬松）的形式轟鳴。

2012年，全球貨幣超發額約26萬多億元人民幣，達到歷史最高峰，其中人民幣的超發連續四年占了近半。無疑，國家的財政收入結構、國家的力量及其命運，已經在權力與貨幣的交織中展開了新的變遷路程，世界遠遠不會簡單地達到福山所言的“歷史的終結”，而熊彼特曾預言的“稅收國家的危機”卻已然浮現。 稅收國家的危機與凱恩斯革命

“稅收國家”是熊彼特1918年在財政社會學研究視角下，從財政的角度來觀察國家、國家的性質、國家的形式以及國家的命運時提出的概念。

熊彼特將稅收國家視為真正意義上的現代國家，現代國家的本質特征是公領域與私領域的區分，而稅收國家的意義就在于私人經濟自治，判斷一個國家是不是稅收國家的決定性標準，就是看其是否在自由經濟的框架內持續運轉。但同時，熊彼特也指出，經濟、政治和意識形態等因素的變化可能導致稅收國家的危機，并在其扛鼎之作《資本主義、社會主義和民主》中對上述思想進行了深入闡發。離熊彼特的預言已近百年，世界發生了許多始料未及的變化，稅收國家的危機是否發生或在什么樣的意義上發生？我們必須從對多數國家的經濟和財政體制產生了巨大影響的凱恩斯革命開始說起。

凱恩斯革命是財政原則和財政制度變遷的一個分水嶺。在凱恩斯革命前，平衡預算原則被奉若神明，具有不可替代的重大的政治經濟學意義。平衡預算意味著除非戰爭、經濟嚴重衰退等特殊情況，國家一般應奉行量入為出的財政原則，而在以稅收作為主要財政收入來源的稅收國家里，平衡預算原則使得任何一項開支的提議必然伴隨著一項征稅的提議，這就為作為納稅者的市場主體和作為經濟抽取者的國家（或政府）創造了一個議價制衡的機制。在古典政治經濟學理論中，平衡預算原則天然地蘊含著對權力濫用的警惕防范，它對國家的經濟抽取確定了一個邊界，制約了國家權力的擴張，有效地約束了政治家的欲望。

然而，在20世紀30年代大蕭條中應運而生的凱恩斯革命賦予了政府一項前所未有的新職能：促進充分就業。當經濟衰退時，政府應該挺身而出肩負起維持繁榮的重任，通過財政政策和貨幣政策來擴大政府支出，從而增加有效總需求、達到充分就業。由此，古典的平衡預算原則受到了毀滅性的打擊。鑒于政府支出對挽救經濟衰退、促進充分就業的重要性，預算赤字甚至連續的預算失衡都成為了一種必要，財政蛻變成了傾向于赤字擴張的功能財政。 赤字財政與公債貨幣化

那么，功能財政下產生的預算赤字如何解決呢？

一般來說，解決預算赤字的途徑有三個：增加稅收、發行公債和創造貨幣。增稅顯然會引起民眾的抵制和反對，凱恩斯的辦法是政府向居民以及經濟系統內的非金融機構發行公債。但這個辦法在實際過程中是一廂情愿的，它既忽略了人們的購買能力，也高估了人們對政府債券的購買意愿。

于是，問題就出現了，當政府不斷發行債券時，債券供給的增加必然壓低債券價格，債券價格的降低會導致利率上升，而利率上升又會進一步抑制私人投資，私人投資不振又使政府不得不發行更多的債券來進行政府投資，由此進入了一個惡性循環。

于是，貨幣當局將面臨強大的壓力，不得不產生通貨膨脹傾向，這種傾向即便不是以直接的財政性貨幣發行表現出來，也會以中央銀行大量購買并持有公債的形式釋放出來。

因此，凱恩斯主義的擴張性財政政策實際演變成了公債貨幣化，即一部分甚至大部分公債轉化為法定貨幣的發行，擴張性貨幣政策成為配合擴張性財政政策的重要支柱。

觀察美國1946年-1975年較為集中受凱恩斯主義影響的實踐即可發現，貨幣流通量的變化率與預算赤字和債務規模是正相關的，尤其是在1961年-1974年間，隨著預算赤字與債務規模的不斷增加，貨幣流通量的年均增長率達到4.9%，高出此前14年間的平均增長率達3個百分點。可見，即便是相對獨立的中央銀行，其行為也不可能與財政需要嚴格區別開來，財政需要助長了中央銀行的通脹傾向，當今美聯儲已成為平衡預算赤字的一個重要來源，就是典型的例證，功能財政下產生的預算赤字實際上是主要依靠公債貨幣化的手段來平衡的。 鑄幣稅與通脹稅

由此，國家財政收入也產生了微妙的但卻具有決定性的變化，鑄幣稅和通貨膨脹稅作為非稅形式的財政收入開始扮演著越來越重要的角色。

鑄幣稅一般指政府壟斷貨幣發行權之后，其貨幣發行成本和貨幣面值之間的差額。在金屬貨幣時代，統治者常常通過往貴金屬貨幣中摻入廉價金屬來獲取鑄幣稅。到了脫離金本位的紙幣時代，政府得以用更低廉的成本獲取更多的鑄幣稅。

在人類歷史上，鑄幣稅的產生和增長一直伴隨著越來越快的貨幣貶值。例如，羅馬帝國在吞并希臘以后開始了長達三個世紀的硬幣貶值過程，原來幾乎是純銀的希臘銀幣最后貶損到僅僅是一枚銅幣，只不過早先鍍了一層銀，后來改成了錫。而美國只花了不到一個世紀的時間，其10美分、25美分以及50美分的硬幣就走完了同樣的周期。鑄幣稅來源于國家對貨幣發行權的壟斷，與赤字財政沒有必然聯系，但赤字財政對鑄幣稅成為國家財政收入的重要來源有重要影響。過去，鑄幣稅只能是一種隱蔽的、與“偽造”相聯系的非稅收入，且受到貴金屬產量的制約。

然而，到了20世紀，金本位的廢除、法幣制度的實行，以及凱恩斯革命后功能財政的大行其道，使得鑄幣稅發生了翻天覆地的變化。國家鑄幣權不再受貴金屬產量的制約，而公債貨幣化手段，使得國家可以合法化地在擴張性貨幣政策的名義下，獲取大量甚至無限的鑄幣稅收益。

借助于公債貨幣化的赤字財政形成了通貨膨脹的強烈誘因。20世紀70年代的滯脹危機，就使人們普遍認識到凱恩斯藥方的最大毒副作用是通貨膨脹。由此，通貨膨脹稅也日益凸顯出來。

通脹稅和鑄幣稅都來自于國家的貨幣創造，但是，鑄幣稅來源于國家對基礎貨幣發行的壟斷權，而通脹稅則是從宏觀經濟的角度，衡量貨幣擴張引起的通脹對貨幣持有者的影響。鑄幣稅是產生通貨膨脹的必要條件但非充分條件。歷史證明，在金屬鑄幣時期，由于國家或政府降低金屬貨幣成色（即抽取鑄幣稅）而偶有出現通貨膨脹，但通貨膨脹更多地發生在法幣制度中，更多地和財政赤字相關。據統計，在實現了法幣制度和凱恩斯革命的20世紀，至少發生了26次惡性通貨膨脹，這是人類歷史上前所未有的。

通貨膨脹的發生不僅僅歸因于中央銀行的基礎貨幣創造，還根源于商業銀行的信貸擴張，而為中央銀行和商業銀行的信用擴張推波助瀾的，正是赤字財政。

當政府為預算赤字發債籌資時，不論是中央銀行創造貨幣直接向財政部購買這些債券，還是轉而收購商業銀行所購買的政府債券，其結果都是向市場注入了大量的貨幣；這些貨幣經由各商業銀行的相互存貸，又擴大到與貨幣乘數相應的倍數，當社會產品的供給遠遠跟不上貨幣的供給并且貨幣需求也未大幅增加時，通貨膨脹就產生了；而所有的貨幣持有者因貨幣購買力被稀釋，等同于納稅，這就是通貨膨脹稅。通脹稅實際是對貨幣持有者的一種強制性征稅，稅率是貨幣貶值率亦即通脹率，稅基是貨幣持有者實際持有的貨幣數量。

法幣制度和赤字財政的實行，已使鑄幣稅和通脹稅日益成為國家財政收入的重要來源。根據測算，1971年-1990 年期間，世界90個國家（不包括中國）鑄幣稅占政府總收入的比重平均已是10.5%，而21世紀以來連續大規模的貨幣超發恐怕已使這一比例急劇上升。費希爾也曾測算出阿根廷在1960年-1975年間，通脹稅持續占政府歲入的近46%。

按照弗里德曼的定義，即通貨膨脹是一種隱蔽的、不需要投票通過的征稅方式，增加的貨幣本身就是政府的財政收入，那么通脹稅在當今一些主要經濟體的政府收入中所占比例也是相當可觀的。 現代國家的建構與危機

凱恩斯革命后的赤字財政、公債貨幣化以及相伴隨而來的鑄幣稅和通脹稅，對現代國家的建構產生了深刻的影響。

首先，國家權力得到了迅速擴張。正如約翰·坎貝爾指出的，與國家建構受經濟和階級力量驅動的傳統觀點相比，政治精英們改變稅收水平和稅收形式的努力也是至關重要的。顯然，赤字財政下的公債貨幣化，使政治精英們找到了一種隱蔽的、阻力較小，甚至無需考慮稅收遵從的辦法獲得財政收入。而隨著政府支出規模和活動范圍的擴展，國家權力已經悄然地拓展邊界，日益擴張滲透到市場及其私人部門當中。

這個改變足以解釋為什么在凱恩斯革命以后，即使是民主國家的公共部門也得到了迅速地膨脹和擴張。例如，美國政府的年支出自20世紀60年代以來增長了30多倍，雖然其中也有人口增長等原因，但如今美國有三分之一的GDP歸屬公共部門的事實（加拿大、瑞士、英國的這一比例甚至達到了40%左右），無疑顯示政府已成為了一種巨大的經濟力量。

第二，政府的再分配權力增強，財富更多地從私有部門向公共部門集中。用鑄幣稅和通脹稅為赤字籌資，間接使公民手中的貨幣貶值，無異于侵犯了公民的財產權。

實際上，封建君主降低硬幣成色來獲取鑄幣稅，就是一種掠奪人民的過程。而貨幣擴張導致的通貨膨脹，其實質是對大部分人收取大量的隱性稅收，受益者正是政府以及較早獲得新貨幣的人。

弗里德曼曾從幾個方面分析了通貨膨脹如何增進了政府收益，一是政府可以在不加征稅賦的情況下推行公共工程等項目，但實際上所有持有貨幣的人都為此支付了費用；二是個人的貨幣收入因通貨膨脹而增加，并被推上了更高的納稅檔；三是政府向私人部門償還公債時所付貨幣的購買力比通脹前要少，這相當于減免了政府的部分公債。

第三，公眾對政府干預的需求進一步得到了強化。雖然凱恩斯理論只是把預算赤字作為短期內熨平經濟波動的工具，但赤字財政卻從此一發不可收拾，成了欲罷不能、長期使用的藥方。一方面，赤字籌資給納稅人傳遞了公共服務較為便宜的信號，使得公眾越來越傾向于用公共產品替代私人產品。另一方面，用貨幣平衡的赤字不僅不能熨平經濟波動，反而因為大量貨幣的注入擾亂了價格信號，使經濟周期更不穩定。當透支的繁榮最終受到市場清算從而轉化為衰退時，公眾又往往把高物價、高失業率歸咎于市場經濟的失敗。于是，在對市場失靈的一片聲討中，對政府干預的需求反而得到了強化。

因此，赤字財政以及為了彌補赤字而征收的鑄幣稅和通脹稅，隱蔽地但卻決定性地開啟了大政府的時代，并日益威脅到私人經濟自治的基礎。在這一意義上，熊彼特預言的“稅收國家的危機”的確已經發生了。這是極具諷刺意義的，凱恩斯革命力圖挽救資本主義的經濟危機，卻引發了稅收國家的危機！事實上，由于公債及其貨幣化已成為財政收入的重要來源，傳統的“稅收國家”大多已轉型成為“財政國家”，亦即以健全的稅收制度為基礎，可以大規模發行公債獲得收入的國家，19世紀-20世紀的英國、當代的美國以及諸多發達國家都是這種情況。

財政國家可能發生的財政危機會表現出其他的形式。一是債務危機，這發生在無法以新債還舊債，或者公債貨幣化受阻時，當前的歐債危機就是如此。二是通脹甚至滯脹危機，20世紀德國因為大量發行貨幣為赤字融資而發生的惡性通脹就是一個典型的例子。

更重要的是，公債貨幣化的財政國家還面臨著一個深刻的憲法危機，我們必須洞察到的是，鑄幣稅和通脹稅的隱蔽性破壞了自英國光榮革命以來確立的一個原則：無代表權不納稅。在稅收國家中，公民同意是財政權的合法性基礎，一切稅收問題，不論是確立稅種還是稅率，均須取得納稅人或其代表的同意，這是現代法治國家區別于其他國家的關鍵所在。鑄幣稅和通脹稅作為無需經納稅人或其代表同意的隱性稅收，無疑對這一征稅原則及其法治基礎形成了巨大的挑戰。 財政立憲與貨幣立憲

稅收國家的危機凸顯出平衡預算必須重新作為財政立憲的重要法則。財政稅收集中體現了國家與個人的界限，平衡預算是維護這條界限、確保公民與國家能夠依據明確的標準進行談判制衡的重要法則，赤字財政則在無形中解除了公民對政府支出的約束，并由此帶來了深刻的憲法危機，在不斷自我強化的赤字擴張中，即使是民主國家也變得非常脆弱。

第二，必須將貨幣立憲作為財政立憲必不可少的補充。從鑄幣稅和國家權力緊密結合開始，財政和金融就共同成為國家攫取財政收入的渠道。而通過公債貨幣化來征稅，也是統治集團控制財政機器制造財政幻覺，使個人看不清自己在政府服務總成本中的份額占有的一種有效手段。

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一、琺律保障與政策支持之于村鎮銀行發展的意義

“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。這句話說明外部環境對事物生存和發展有著重要影響。即外因是事物變化的條件。各國各地的長期實踐證明，良好的法制環境，是加快經濟發展的重要前提和決定因素。法制環境越好，備類法律制度越健全政策體系越完善，市場經濟活動才能更規范有序地進行，資源才能得到更有效配置，資金、技術、物資、勞動力等各類生產要素才會高效有機地流動，備類經濟關系才能得到良好的調整并使得交易行為在法制框架內規范、有序、高效，減少“交易費用”。村鎮銀行作為農村金融創新的新生黝，在中國的發展廣受矚目和期許，我們不妨將人權領域中的“發展權”賦予村鎮銀行。在人權理論中，發展權是個^、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發展并公平享有發展所帶來的利益的權利。村鎮銀行的發展權，貝Ⅱ是指它在實現自身發展的基礎E積極參與、貢獻和促進農村金融事業的發展，并公平享有發展所帶來的利益的權利。根據人權理論，個體發展權的訴求主要指向國家。即“創造有利于發展的穩定的政治和社會環境”Ⅲ。村鎮銀行作為個體的經濟組織為謀求自身的發展，必然向國家提出以法制環境保障其發展空間的訴求，需要國家建設和完善法律制度與政策體系來保障村鎮銀行發展權的實現。村鎮銀行的性質界定和地位確認，與其他主體的權利義務關系，市場準入、資金運營和內部組織治理規則，風險監控和外部監管機制，都必須由國家確立相應的法律規范。村鎮銀行發展過程中的資金、利率、財務、人才等問題，也需要政府積極的金融、財政和人才政策的支持。因此，法律保障與政策支持對于村鎮銀行的發展不可或缺、意義重大，良好的法律保障和積極的政策支持，是實現村鎮銀行發展權的必不可少的外部環境，將更快更好地促進村鎮銀行的發展。

二、村鎮銀行法律性質的界定與反思

根據設立目的不同。我國銀行可以分為商業銀行和政策性銀行。根據現行<村鎮銀行管理暫行規定>條款之規定，筆者同意對村鎮銀行的性質為商業銀行的界定。然而，村鎮銀行不是<商業銀行法>意義上的—般的商業銀行。它不符合《商業銀行法)之處主要有：第一，村鎮銀行的最低注冊資本要求不符合<商業銀行法>規定的最低注冊資本要求。第二，不符合<商業銀行法>規定的治理結構要求，另外在業務范圍、股東出資比例等方面。村鎮銀行也不同于<商業銀行法>的有關規定。第三，村鎮銀行與一般商業銀行最不同之處，是村鎮銀行特殊的設立宗旨，即第二條規定的“在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構”，以及在此基礎上開展業務的地域范圍要求，表現在第五條、第三十九條之規定。這不同于—般商業銀行追求效益的性質，具有了類似于政策性銀行的特點。日筆者認為。正因為村鎮銀行與一般商業銀行存在諸多不同，尤其是在設立宗旨上的重要區別，使得村鎮銀行的法律性質應作重新反思。倘若依據現行規定，簡單地把村鎮銀行界定為商業銀行，那么我們不僅容易在認識上混淆村鎮銀行的設立宗旨、運行路徑、發展方向和規制目的，更可能在實踐上使村鎮銀行走上—般商業銀行的路子，成為一類普通的銀行業金融機構，而沒有發揮出其“為當地三農提供金融服務”的特殊功能屬性。倘若在法律性質匕對村鎮銀行沒有科學合理的界定。它極有可能逐漸發展和演變為與農業銀行、農村信用社無甚區別的銀行Ⅱ去I門構，這就失去了專門設立村鎮銀行的意義。反觀村鎮銀行的設立宗旨，以及在此基礎上的一些運營規則，如對業務范圍和資金運用地域的限制，《：村鎮銀行管理暫行規定>第三十九條對資金運用方向的原則性規定，都或多或少地反映出支農惠農的政策意蘊。再回望村鎮銀行引進和創建的初衷，該類型金融們構制度沒計的宗旨，就是解決貧困落后的農村地區金融供給不足。帶有濃烈的支農扶貧的政策意圖性。從這個意義上講，對于村鎮銀行的法律性質。結合中國國情。不妨大膽地界定為農村基層政策性銀行機構。這樣既可避免在認識t對村鎮銀行設立宗旨、運行路徑、發展方向和規制目的的混淆，更可在實踐上使村鎮銀行的運行和發展區別于—般商業銀行，區別于農業銀行、農村信用社等普通的基層農村銀行機構，充分實現其支農扶貧的政策意圖。因此我們可對現行規定作重視審定和修改，對村鎮銀行經營原則刪除效益性原則，增強它在支持農村經濟發展方面的政策性特質。

三、村鎮銀行發展的法律保障

基于上文所述的對村鎮銀行法律性質的反思，筆者認為，應從法律制度的具體j戴十上做以下方面調整。

—是將村鎮銀行的規范由部門規章上升為法規．將銀監會制定的<村鎮銀行管理暫行規定)上升為由國務院制訂頒布的俐鎮銀行管理辦法>。村鎮銀行是新興農村金融組織，在中國面臨加快農村發展的緊迫局勢中將發揮越來越重要的作用，因此有必要提升其法律規范的層次，凸顯國家和社會對村鎮銀行發展的重視。

二是在<村鎮銀行管理辦法>中，修改涉及村鎮銀行性質的條款規定。首先，對于村鎮銀行的經營原則，應刪去“效益性”，該條款可改為“村鎮銀行以安全性、流動性和保本經營為原則。自擔風險、自我約束、自主經營”。承前文所述，應大膽地將村鎮銀行界定為農村基層政策性銀行機構，而經營原則是政策性銀行機構與商業銀行最大的區別。政策性銀行不應以盈利為目標而應以支農扶貧為經營原則，以實現國家的政策意圖為最高目標。其次，刪去以《商業銀行法》為法律依據的條文，增加政策性銀行管理的法律依據如《國家政策性銀行財務管理辦法>。此外，在村鎮銀行的業務經營、內部管理、風險控制乖日外部監管等方面，均應體現其政策性銀行機構的特點。如財務上應以節支保本為出發點，內部控制和風險管理應以支農扶貧政策意圖的實現為著眼點，外部監管則應建立對村鎮銀行支農服務質量的考核體系和考核辦法，并將考核評價結果作為對村鎮銀行行政許可、綜合評價以及高級管理人員履職評價的重要內容。

三是建立村鎮銀行發展促進的部門配套規章體系和地方性法規。財政部可對村鎮銀行的財務管理和稅收出臺專門的辦法，銀監會可針對村鎮銀行的機構設置、運營管理、內部控制和支農服務質量考核制訂相應的規章辦法，審計署可出臺村鎮銀行外部審計的辦法，各省自治區政府還可根據當地實際情況制定支持村鎮銀行發展的地方性法規。

四、村鎮銀行發展的政策支持

政府對村鎮銀行的政策同樣是其發展的重要條件。當前形式下，從中央到地方政府均應制定積極有力的政策，扶持和加快村鎮銀行發展。

—是信貸利率政策。村鎮銀行以扶貧支農為宗旨的小額信貸為主要資產業務。村鎮銀行小額信貸的利率政策，必須從可持續長遠發展的角度進行考慮。合理的利率被經驗證明是小額信貸持續發展的重要條件之一。所謂合理的利率是指這樣的一種利率，它能補償管理費用、資金成本、與通貨膨脹有關的資金損失以及貸款損失。由刊＼額信貸極高的操作威本(比常規貸款)，小額信貸的利率一般說應當高于由市場形成一般商業利率，其實際水平會因項目模式、資金供求關系以及宏觀經濟環境的不同而有很大差異。有學者甚至認為小額信貸的利率應高于—般商業利率十個酉分點才能實現持續發展的目標。村鎮銀行雖然應界定為政策性銀行機構，但仍應以保本經營為原則。過低的貸款利率無法彌補小額信貸的成本，無法實現保本經營。因此，必須為村鎮銀行制定較高水平的信貸利率政策，才能確保其可持續發展，否則興盛一日寸之后可能難以為繼。

二是財政補貼政策。有人可能會質疑，較高的利率能否為農村低收入和貧困人口所承受?高利率能否實現支衣扶貧?誠然，要更好地實現支農扶貧的政策意圖，就應盡量地降低農民借貸的利息負擔。這一點應該通過財政補貼政策來實現。我們傳統的做法是財政向政策性銀行機構提供貼息，彌補它們由于實行較低貸款利率所帶來的虧損。但是，國內外大量的和長期的經驗已經證明，有補貼的優惠貸款會導致嚴重的尋租行為，而最終可能剝奪窮人獲得信貸支持的機會。鑒于此，筆者認為應該采用直接向貸款農民提供利息補貼，即財政根據貸款農民向村鎮銀行支付的利息額給予一定比例的補貼，以及其它獎勵性補貼即對在村鎮銀行貸款的農村貧困人口進行貸款獎勵性的補貼。

三是稅收優惠政策。村鎮銀行是不能盈利為目標的政策性銀行機構，因此對它的稅收不能按照商業性金融杌構來征收。稅收同樣是村鎮銀行經營中的成本負擔，對村鎮銀行的征稅，既要按照國家有關法律法規來實施，又必須給予相當程度的優惠和鼓勵。因此必須在稅收政策的制定上確立較大幅度的減免和退稅政策。

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同志們：今天在這里召開20*年度地方稅收納稅協稅先進單位和個人表彰會。召開這次會議的目的有兩個：一是對為我縣地稅工作作出突出貢獻的納稅協稅先進單位和個人表示感謝；二是請大家來，文秘部落加強溝通，增進了解，并請大家多提意見和建議，共同把我縣的地稅工作做得更好。下面，我就我縣去年來地稅工作情況向大家作一簡要的匯報。

一、2010年來我縣地稅工作的基本情況

去年，我們地稅部門在縣委、縣政府以及上級地稅部門的正確領導下，在全縣廣大納稅人和協稅護稅單位的共同努力下，圓滿完成了各項地稅收入任務。一是大力組織收入，為全縣的經濟建設和社會發展提供了財政力保障。論文百事通20*年，國家實行宏觀調控政策，中央出臺了出口退稅機制改革，省財政結算體制調整以及電力企業稅收和利息所得稅上劃，全年出口退稅機制改革影響財政總收入達1817萬元，其中減少地方財政收入454萬元；電力企業稅收和利息所得稅上劃減少地方財政收入462萬元。同時受上半年干旱氣候影響，水電行業的產值和效益明顯下降，全年增值稅對財政收入的貢獻只有221萬元，加上耕地占用稅和罰沒款收入缺口1200多萬元，財政收入一度出現負增長。面對這種形勢，我們堅持以組織收入為中心，堅定不移地推進依法治稅，深化征管改革，強化稅務稽查，全面加強和規范收入管理，保證了財政收入的穩定增長。20*年，地稅部門共組織各項收入12756萬元，同比增長7.6%，其中稅收收入6356萬元，同比增長12.7%。二是強化稅務稽查，為廣大納稅人營造公平的納稅環境。采取自查和重點檢查相結合，認真組織開展稅收執法檢查工作，進一步規范重大稅務案件的審理工作，推行了執法責任制、錯案追究制。加大稽查工作力度，深化日常檢查，有重點地開展了企業所得稅、房地產開發企業稅收、貨物運輸業稅收等專項檢查。全年共查補稅款279萬元，罰款26萬元，有力地打擊了各類偷、逃稅違法行為，達到了以查促管和公平稅負的目的。三是優化納稅服務，營造和諧良好的征納氛圍。完善辦稅環境和設施。去年8月，地稅機關和稽查局、直屬分局遷入新地稅大樓后，辦稅環境和服務設施進一步改善，辦稅服務廳配置了電子顯示屏、電子觸摸屏、公告欄、辦稅流程圖和辦稅示意圖，開設了業務咨詢窗口、納稅人休息區和稅吧，為納稅人網上申報和查找資料提供了便利。加快地稅信息化改革步伐。在加強《浙江地稅信息系統》的應用基礎上，加大對信息化建設的投入力度，推廣“網稅”系統，運用因特網技術改革納稅申報方式，實現網上申報納稅，方便納稅人。加強地稅機關效能建設。深入開展機關效能革命，努力轉變財稅干部的工作作風，提高工作效率、服務水平和服務質量。完善各項規章制度，分科室建立服務承諾，簡化辦稅辦事流程、窗口受理等項目近20多項。大力推行文明辦稅“八公開”，全面推行稅收“一窗式”管理服務。實行干部統一著裝，掛牌上崗，統一文明禮貌用語、微笑服務等一體化管理，建立了首問責任制、服務承諾制、AB崗制等一整套服務制度，推行納稅提醒服務，方便納稅人。四是健全稅收法制建設，進一步推進依法治稅進程。積極開展稅法宣傳，組織了以“依法誠信納稅，共建小康社會”為主題的稅收宣傳月活動，以宣傳納稅人的權利與義務為重點，廣泛、深入地宣傳稅收知識，提高公民稅收法制意識，改善稅收環境。建立了地稅與國稅、工商稅務協管制度，加強與房管、土地等部門協作配合。在導入ISO9000質量管理體系的基礎上，按照持續改進的要求，通過內審、內部檢查等系統方法，及時發現工作中存在的問題，并認真進行分析、預防和糾正，將問題解決在萌芽狀態。建立健全稅收規范性文件管理制度，嚴格執行稅收規范性文件會簽審核制度和備查備案制度，確保地稅執法依據的合法性、規范性和統一性。全面實施重大稅務案件審理制度，建立綜合選案和案件分級審理機制，規范稅收重大案件審理程序。認真組織開展稅收執法檢查工作，積極推行執法責任制、錯案追究制，同時建立了學習培訓考核激勵機制，激發干部學法、執法的主觀能動性和責任感。進行營業稅制、稅收征收管理體制、支持下崗失業人員稅收優惠政策落實情況等問題的調研及政策執行情況的跟蹤訪效，確保政策落實到位。這些成績的取得，與在座各位的無私奉獻和積極支持配合稅收工作是分不開的。據統計，20*年全縣地稅納稅戶有1800戶，下午要表彰的30戶納稅大戶，雖然占納稅戶總數不到2%，但所繳納的地方稅收卻達到2822.1萬，占全縣地方稅收收入6356萬元的44.4%。其中，納稅額在500萬元以上的企業有1家，100萬以上的企業有8家，50萬元以上有5家。因此，可以說你們是全縣經濟的頂梁柱，對地方財政和經濟起著強大的支撐作用。在此，我謹代表縣地稅局向廣大納稅人表示衷心的感謝！對獲得20*年度納稅先進單位和個人及協稅先進單位表示熱烈的祝賀！在地稅組織收入等工作取得較好成績的同時，我們積極發揮財稅職能作用，致力于改善經濟發展環境，大力支持經濟發展和社會進步，以體現稅收“取之于民，用之于民”的原則。一是優化和調整支出結構，大力支持各項事業發展。通過加強基金征管和多渠道籌措資金，20*年全縣基本保證了最低生活保障資金和社會保險資金特別是離退休人員養老金的及時足額發放。認真貫徹“科教興縣”戰略，加大對文教科衛等各項事業的投入，確保了義務教育經費和各項教育正常經費的支出。認真落實政法部門各項經費，進一步維護社會穩定，鞏固了國家政權建設。二是積極籌措資金，支持經濟發展。落實支持經濟發展的稅收優惠政策，20*年減免企業所得稅276萬元，減免房產稅80萬元。出臺“兩保兩獎”政策，調動鄉鎮政府和部門發展經濟、培植財源的積極性。積極籌措安排專項資金和財政貼息資金，支持經濟結構調整，加大對工業基礎設施建設的扶持力度，加快對農產品加工、資源加工等特色工業的培育。支持解決“三農”問題邁出新步伐，繼續深化農村稅費改革，對農業稅實行免征政策，進一步減輕農民負擔。加大對農業的投入，在確保預算內支農支出穩定增長的同時，向省市爭取造田造地基金159萬元，支援不發達地區資金1475萬元，農業綜合開發資金190萬元，基本農田建設資金277萬元，支持農業和農村基礎設施建設。三是加大基礎設施建設投入力度，致力改善發展環境。全年縣財政安排和向省市爭取專項資金5800多萬元，用于水、電、路及市政設施等基本建設，大力支持56省道、康莊工程、新文中、縣城引水工程、糧食中心儲備庫等重點工程及其他基礎設施建設。籌措2000多萬元資金，改善景區基礎設施和泗溪河道整治等工程建設，支持以旅游為龍頭的第三產業的發展。過去的一年，雖然我們取得了一定的成績，但我縣財稅形勢還比較嚴峻，現在仍是保吃飯財政，特別是20*年，我們面臨的問題還很多:一是財源結構不合理，財政增收的基礎尚不牢固，收入中減收或增收乏力因素增多。二是出口退稅機制改革以及電力企業稅收和利息所得稅上劃，對我縣財政收入影響增大。出口退稅超基數部分由地方財政負擔，而且出口退稅影響財政總收入和地方財政收入的統計數據，導致我縣財政收入的排名在全省靠后。（據今年1—5月份全省財政收入統計數據，我縣在全省61個縣中排名第59位，全市排名最后，排在泰順、洞頭之后）三是我縣財政收入已經多年高速增長，加上耕地占用稅、契稅、罰沒款等不可比因素的影響，收入繼續增長的難度增大。四是財政支出壓力加大。保障政權建設、加大社會保障投入、實施農村衛生保障、加快農業和農村經濟結構調整，特別是增加機關事業單位職工工資需要增加很大支出。五是鄉鎮財政財源貧乏，鄉鎮政府赤字及財政周轉金和“兩非”借款回收困難，增加了財政風險。因此，需要我們財稅部門和在座的各位要攜起手來，共同研究對策，努力解決經濟發展過程的各種困難，為加快我縣經濟發展增強財政的自我平衡能力而努力。新晨

二、今后進一步加強地稅管理促進經濟發展的一些想法

一是以組織收入為中心，加大稅源監控力度，強化稅收征管。積極開展分行業的稅源調查，清理基礎數據，加大對重點稅源的監控力度，分行業建立責任區，重點加強漏征漏管戶的清理。按照“抓大不放小”的原則，做到應收盡收，不收過頭稅。進一步加大稅收執法檢查力度，以查促管，不斷提高稽查質量。繼續加強社保基金等規費的征收管理，健全預算外資金征繳體系，確保預算外收入及時足額繳入財政專戶。二是全面落實縣委、縣府關于促進企業改革、扶持重點骨干企業和個私經濟各項政策。根據財力可能，努力增加對財政貼息的安排；通過財政貼息、稅收優惠、建立改制專項資金等辦法，區別不同情況，支持和推進企業改革。特別是要用足用活稅收優惠政策，支持企業的經濟發展。三是深化效能革命，強化服務意識，切實做好為納稅人服務。要進一步公開公平稅負，為企業發展創造公平、公開、公正的環境。嚴格依法收稅，杜絕人為少收稅或多收稅，加強稅收征收管理，公平企業、個人稅收負擔。增加稅收政策、辦稅事項透明度、公開度，以方便納稅人為宗旨，大力簡化辦稅程序和手續，減少辦稅時間。深入企業做好調查研究工作，加強對企業財務管理的指導，促進企業加強經濟核算，提高企業經營管理水平，增強企業的發展后勁；繼續實行工效掛鉤制度，適時建立信息服務網絡體系，逐步完善重點企業財務通報制度，促進企業經濟效益的提高。四是進一步改善經濟發展環境。加大對水電路等基礎設施的投入力度，縮短與發達地區的時空。繼續開展企業規費清理，減少企業負擔，特別是涉及企業有關規費項目的清理，取消不合法、不合規、不合理的一些收費項目，對該縮小收費范圍的堅決縮小，對該降低收費標準的堅決降低，切實做好企業的減負工作。以行政許可法貫徹實施為契機，深化審批制度改革，提高辦事效率。繼續對本部門的行政審批項目進行清理，對應取消的堅決取消，對其他項目可改為備案核查的，改為備案核查。同志們，我們的工作不論是過去取得的成績、現在所作的努力、還是今后的改革均離不開你們的理解、支持和配合，我縣各項事業的發展有你們的一份汗水，*的建設有你們無私的貢獻，在此我再次向你們表示衷心的感謝！同時請大家一如既往地關心、支持地稅工作，多提寶貴意見，經過我們的共同努力，把我縣的地稅工作提高到一個新的高度。

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申明:本網站內容僅用于學術交流，如有侵犯您的權益，請及時告知我們，本站將立即刪除有關內容。 減稅是最近幾年中央財政政策的基調。

一段時間以來，中國的積極財政政策已經由需求面轉向供給面，結構性減稅是其最重要的措施之一，廣受關注。尤其是在當前經濟下滑，財政收入增速下降，社會各界對政府性債務普遍擔憂的情況下，結構性減稅能否徹底執行下去，成為觀察中國財政政策方向和執行力的重要切入點。

本刊記者就此采訪了財政部科學研究所副所長劉尚希，請其解讀政府方面主動減稅的邏輯。作為接近政策部門的學者，劉尚希對政府的財稅政策邏輯有清晰的把握，其重點研究領域包括財政風險控制、收入分配和經濟發展方式轉變等，對于理解當前中國的財政問題，都有很強的針對性。 把減稅當吃藥

《南風窗》：結構性減稅已成為當前中央財政最重要的措施之一。從政府的角度看，其內在的政策邏輯是什么？

劉尚希：提“結構性減稅”，主要是為了區別“全面減稅”，進行有針對性的減稅。這種政策，既避免一次性大規模減稅超出財政的承受能力，同時又給予“小火慢燉”式的稅收支持，以增強微觀活力，促進相關產業、企業的轉型升級。目前中央政府實行的結構性減稅，主要包括“營改增”按行業全國推廣和小微企業免增值稅和營業稅等。

從結果來看，減稅一般分兩種，一是經濟性減稅，即隨著經濟下行，稅收與之相應地下降；二是從制度上調整降低稅率，像目前正在進行的營改增和小微企業減稅等。

以前有個專門的研究，發現經濟增長率9%是個臨界點，增長率超過9%，稅收增長就會大幅上升。隨著經濟速度下降，低于9%，稅收也會大幅下降。

一般出現經濟性減稅時，不會進行制度性減稅。但中國目前是兩者相疊加。從這里可以看出政府宏觀政策轉向和執行的決心。

以前，中國的積極財政政策主要是從加大需求出發，而現在轉向增加供給一端，其目的是通過調整結構，加大社會活力，來促進經濟的發展，結構性減稅正是其中最重要的內容之一。

另一方面，這種減稅不是大規模地進行。在經濟下行的情況下，如果減稅過多，就會勢必加大赤字和債務，放大財政風險。當前公共支出剛性化趨勢越來越明顯，對減稅形成一個約束。應該把減稅當藥吃，不能當飯吃。

總體上，減稅是最近幾年中央財政政策的基調。同時，政府還在削減各種收費，從總體上減輕社會的稅費負擔。

《南風窗》：您覺得結構性減稅措施，還有哪些可以改進的空間？

劉尚希：從當前的實際情況看，應該進一步加大中小微企業的減稅力度。這一政策會產生包括穩定和增加就業、調節收入分配、引導社會創新和促進城鎮化等多層效益。

中小微企業是就業的主要領域，雖然中國現在的就業形勢還可以，但要防止可能出現的經濟進一步下滑。從現實中看，許多經濟社會創新主要也是由中小微企業完成的。創業的人多了，就業的人多，整個經濟形勢就會活起來。

另一方面，這種減稅對總體稅收的影響也不會太大。尤其是小微企業，在稅收比例中占比不大，很零散，收取成本也高。

國務院對部分小微企業免征增值稅和營業稅的政策已經開了一個好頭，涉及的就業人數達千萬以上。放水養魚，應成為今后一個時期國家稅費政策的基本方向。

當然，稅收政策的導向總體應該是鼓勵市場競爭，對一些沒有競爭力的企業和產業，該破產的就應該讓它破產，不能通過稅收保護的方式對沖市場競爭，保持落后產能。 不能就財論財

《南風窗》：在經濟下行和財政減收嚴重的情形下，目前的減稅措施是否能一直執行下去？一段時間以來，已經有不少來自地方收取“過頭稅”的消息。

劉尚希：上半年全國財政收入增長7.5%，其中，中央財政收入只增長1.5%。7月份好轉一點。從政府花錢的角度來看，這是壞事，要過緊日子。

從上到下，政府的財政壓力都很大。但從整體財政狀況來看，中國的財政實力這些年來大大增強，對結構性減稅有相當大的承受能力。現在的風險在可承受的范圍內，沒有到出現財政危機的程度。

目前對中國政府的債務，尤其是對地方債的判斷，各方很不一樣。社會上的確有不少人認為，中國可能要發生地方債危機了。我認為，地方債仍總體在可控范圍內。雖然因為不透明，引發了許多大膽的猜測，但2011年審計出來的10.7萬億的債務總量是可靠的，近兩年來債務總量有所增長，但量并不那么大，還沒有到不可控、出現危機的程度。

財政壓力也有好處，可以倒逼政府轉變職能，多辦事，少花錢，促進支出結構調整，提高花錢的效果，減少鋪張浪費。財政不承受一些壓力，這些壓力經濟就會承受。財政主動加壓，正可以減輕社會的壓力。

收過頭稅、亂收費等短期行為，主要來自地方政府。中央是看得很清楚的，所以才會堅持結構性減稅政策。

盡管社會公眾的福利性要求也越來越高，財政支出壓力也在加大，但當前結構性減稅，將來會帶來更多的稅源和形成更寬的稅基，稅收增長反而會更快。減稅重在形成良好的市場環境，形成向上的預期，激活微觀活力。就財論財，僅僅放在財政收入本身來考慮財稅政策，會很狹隘，危害長遠利益。

《南風窗》：近年來，關于中國綜合稅負過高的社會聲音一直很大，減稅呼聲不斷，您怎么看待中國的總體稅負情況？

劉尚希：關于財稅政策，當前社會上有三種典型觀點：一是大規模減稅；二是大規模增加社會性支出；三是減小政府赤字，防范債務危機。財政的三個要素—收入、支出和差（盈余，或赤字）是一個三角關系，無論怎么做，都只可能實現其中一個或兩個選項，并都存在風險，不可能同時做到，所以只能是一個風險權衡的結果。

財政政策應該從整體上考慮，綜合平衡兼顧，如果減稅，就要考慮減少支出，或加大赤字。

財稅制度與一個社會的文化高度相關。一個社會實行高稅收、高福利，還是低稅收、低福利，并不是政府想怎么做就能怎么做的。社會是一復雜系統，方方面面都要關照，各個方面要權衡，要維持財政和經濟兩個可持續，兩個不能偏廢，最終才可能保障社會的可持續發展。

當前財政政策的主要目標還是考慮化解經濟的總體風險。當前中國經濟最主要矛盾是結構失調、不平衡，屬于供給端的問題，靠需求刺激解決不了。所以中央政府將政策基調放在減稅上，但也會把財政風險控制在可承受范圍之內。按重要性排序，應該是先重點解決結構性風險，同時兼顧民生的改善和保障。結構性風險不排除，大規模搞福利的政策只能是痛快一時，不可持續。陜西神木縣這個案例值得借鑒。任何走極端的行為都是不可行的。

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關鍵詞：營業稅稅制問題探討

現行的《中華人民共和國營業稅暫行條例》、實施細則以及營業稅稅目注釋是1994年稅改之時制定的，當時是適應流轉稅稅制改革方向和經濟發展情況的，時隔十余年，營業稅暫行條例和稅目注釋都沒有進行重新修訂，隨著市經濟的發展，營業稅稅制也出現了一些不符合經濟發展規律的問題，筆者從征稅范圍、稅目劃分、重復課稅和納稅地點等方面對營業稅稅制建設進行探討并提出完善稅制的建議。

一、營業稅征稅范圍問題探討及建議

(一)營業稅應稅行為和非營業稅應稅行為劃分問題在區分營業稅應稅行為和非營業稅應稅行為時，有三個層次的劃分：(1)應稅行為與非稅行為的劃分。從概念上講，現實生活中政府收取的款項非“稅”即“費”，“稅”與“費”是兩個不相交的子集，兩者共同構成財政收入這個全集。因此，應稅行為和非應稅行為的劃分實際是“稅”與“費”的劃分，屬于財政體制問題。在1994年稅改之際，我國市場經濟特點不夠明顯，政府的計劃較多，沒有形成規范的市場經濟下的政府職能體系，行政機關、司法機關和立法機關等政府機關以及其下屬的事業單位均有收費權，為區別應稅行為和非應稅行為，國家規定：經財政和物價部門批準且由立法機關(或司法機關、行政機關)直接收取的收費項目，不征收營業稅。后來我國財政預算體制進行了改革，財政收入區分預算內和預算外收入，為加強預算外資金的管理，經國務院批準，對行政事業性收費，按照收費級次，由國家(或省級)財政和稅務部門聯合下發不征稅的行政事業性收費項目名單，在名單范圍內的不屬于應稅范圍，不征收營業稅。但是在確定不征營業稅的行政事業性收費名單時，出現了劃分應稅行為和非應稅行為的問題：是否列入財政預算的收費就都不屬于應稅范圍。從政府職能劃分上來看，答案應該是肯定的，列入財政預算的收費由稅務部門之外的政府機關收取而不由稅務部門收取，因此不屬于應稅范圍；但從理論上來看，答案不一定是肯定的，因為個別列入預算外的行政事業性收費項目具有一定的經營性質，如個別地區政府將學校收取的短期培訓費用列入預算外資金范圍，而學校收費是提供培訓服務取得的收入，不是政府行為，應該屬于稅收范疇。因此，明確劃分應稅行為和非稅行為實際是財政體制和政府職能劃分的問題，僅從稅收方面考慮是解決不了的。(2)營業稅與增值稅的劃分。在1994年稅改之時，國家對增值稅和營業稅在征稅范圍上進行了劃分，將商品批發、商品零售、部分公用事業稅目(如水、電、氣、熱)銷售、服務業中的加工和修理修配、典當業中的死當物品銷售等稅目劃轉到增值稅的征收范圍。增值稅和營業稅共同構成流轉稅的征稅范圍，是非此即彼的關系，從稅理上講，一項經濟行為只要征收增值稅就不應該征收營業稅，只要征收營業稅就不應該征收增值稅。但在目前的營業稅征稅范圍中，存在對征收了增值稅的貨物重復征收營業稅的情況，在營業稅“建筑業”稅目中體現尤為突出。如營業稅條例細則第十八條規定，納稅人從事建筑、修繕、裝飾工程作業，無論與對方如何結算，其營業額均應包括工程所用原材料及其他物資和動力價款在內。這一規定就使得已經征了增值稅的原材料等貨物又被征了營業稅，出現了一項經濟行為重復征收增值稅和營業稅兩種流轉稅的現象。營業稅暫行條例細則中的規定是考慮到實際征收管理的情況而制定的，在稅務機關管理手段有限的情況下，為避免偷、逃稅款，規定建筑工程按照工程全部造價計征營業稅。筆者認為，隨著稅務機關管理手段的增加和管理水平的提高，應該逐漸避免一項經濟行為同時征收增值稅和營業稅兩種流轉稅的現象，目前，這個問題已經有了初步解決，目前財政部和國家稅務總局聯合下發了《財政部、國家稅務總局關于納稅人以清包工形式提供裝飾勞務征收營業稅問題的通知》，文件規定納稅人以清包工形式提供裝飾勞務，以其向客戶實際收取的款項為計稅營業額，客戶自行采購的材料和設備價款不計征營業稅。(3)是否有償發生應稅行為的劃分。營業稅是對有償發生應稅行為征收的稅種，在現行營業稅規定中，除了對單位將不動產無償贈與他人的行為視同銷售不動產的規定外，沒有“視同有償發生應稅行為”的規定，因此，無償發生應稅行為不屬于營業稅征收范圍，這與增值稅多項視同銷售的規定相比，存在著先天不足，營業稅在是否征稅問題上存在“有償”和“無償”的劃分問題。按照營業稅條例細則第四條的規定，有償是指貨幣、貨物或其他經濟利益。納稅人發生應稅行為并取得貨幣或貨物時，很容易判斷其是否是有償發生應稅行為，但是如何界定納稅人取得了“其他經濟利益”是劃分營業稅征稅范圍的一個難題。如母公司為子公司提供咨詢服務且不收取報酬，如果簡單的看，母公司并未因為提供服務而向子公司收取貨幣或貨物，應該屬于無償提供服務，不屬于營業稅征稅范圍，但是母公司可能會以其他形式(如管理費)向子公司收取費用，這個管理費是否屬于“其他經濟利益”；母公司對外簽訂工程設計合同，由子公司完成工程設計任務，客戶直接與母公司結算價款，子公司并不與客戶結算也不與母公司結算，母公司定期以劃撥人員經費名義向子公司劃撥資金，這部分人員經費是否屬于“其他經濟利益”；甲企業為贊助某一活動，無償為該活動設計并搭建舞臺，條件是在活動中由主持人說明“本活動舞臺設計由甲企業完成”，并在電視轉播屏幕上顯示相關字樣，甲企業并未收取貨幣和貨物，但由此獲得的廣告效應是否屬于“其他經濟利益”。類似的事例還很多。這些很難明確界定納稅人是否取得了其他經濟利益，造成了營業稅在征稅范圍的界定上存在問題。為了避免稅收上的漏洞，筆者認為，應該逐步將類似經濟行為確定為視同有償發生應稅行為納入營業稅征稅范圍。

(二)營業稅征稅范圍狹窄問題 目前營業稅的征稅范圍是1994年稅改時確定的，隨著社會的發展，營業稅的征稅范圍已經不能完全適應市場經濟的發展現狀，一些經濟現象尚未納入營業稅征稅范圍，最明顯的表現是營業稅“轉讓無形資產”稅目范圍窄、不能涵蓋許多經濟行為。轉讓無形資產是轉讓無形資產所有權和使用權的行為，按照現行營業稅稅目注釋的解釋，無形資產是指不具備實物形態、但能帶來經濟利益的資產，稅目注釋對轉讓無形資產做了正列舉，具體包括：轉讓土地使用權、轉讓商標權、轉讓專利權、轉讓非專利技術、轉讓著作權和轉讓商譽等，這個范圍是參照了當時的會計準則對無形資產的解釋制定的。但是隨著經濟發展，越來越多經濟權益可以轉讓，無形資產的范圍越來越大，許多轉讓經濟權益的行為均未納入征稅范圍。如足球會員轉會的轉會費；轉讓礦業權，從政府取得了礦業權(包括探礦權和采礦權)的礦業權人將礦業權轉讓給他人的行為；轉讓域名權，將互聯網地址進行轉讓等。這些轉讓經濟權益的行為目前都未納入營業稅征稅范圍，而且即將實施的新的會計準則也對無形資產的定義作了重新界定，擴大了無形資產的概念，原來的無形資產概念已經不能作為參考依據。筆者認為，應該盡快修訂營業稅征稅范圍，在修訂稅目注釋時

將“轉讓無形資產”稅目進行豐富，并且今后營業稅稅目注釋應該隨著經濟的發展變化及時進行調整。

二、營業稅稅目劃分問題分析及建議

(一)營業稅稅目的劃分與國民經濟行業劃分存在差別 營業稅征稅范圍分類標準與國民經濟行業的分類標準差距很大，營業稅的各個稅目都很難與某一個或某幾個國民經濟行業完全相對應。應該說，營業稅在設計時對各稅目的劃分標準是否科學值得商榷。由于目前的經濟數據和稅收數據都采用國民經濟行業劃分標準進行統計，而營業稅的各個稅目都很難與某一個或某幾個國民經濟行業完全對應，這樣就帶來營業稅的統計數據不夠準確的問題。筆者認為，從科學化角度考慮，營業稅在設計稅目時應參照國民經濟行業分類標準，既有利于征稅范圍的完整性，也有利于數據統計標準的統一性。

(二)各稅目之間存在交叉問題營業稅稅目存在兩個方面的交叉問題：一是兩個稅目之間存在征稅范圍重疊問題，即某一項經濟行為按照勞務性質可以同時被劃分到兩個稅目之中，如郵政業和交通運輸業就存在征稅范圍交叉問題，快遞公司從事的快遞業務，大都既從事市內快遞業務也從事跨省快遞業務，既可以快遞信件也可以快遞貨物，這種業務既可以被劃分到郵政業征稅范圍也可以被劃分到交通運輸業范圍。二是某一稅目征稅范圍中涵蓋其他性質的勞務，即稅目劃分交叉問題，從稅理上講，營業稅是行為稅種，應該按照行為的性質確定稅目歸屬問題，但目前個別營業稅稅目并未完全按照勞務性質進行劃分，而是實行了行業稅，即對某一行業按照同一稅目征稅，如郵政儲蓄按照行為性質應屬于金融保險業，但在稅目設計時被按照行業性質劃分為郵電通信業；出租電話電路設備按照行為性質應屬于服務業中的租賃業，目前也被歸屬到郵電通信業；金融經紀業務(比如買賣證券)按照行為性質應屬于服務業中的業，目前被劃歸為金融保險業；裝卸搬運按照行為性質應屬于服務業，目前被劃歸到交通運輸業等。造成上述稅目交叉問題的原因：一是稅目本身劃分標準不夠科學，二是在各稅目之間劃分時沒有完全按照行為性質原則進行。筆者建議，在今后重新設計和劃分稅目時應避免出現上述問題，打破現有的稅目劃分框架，重新設定稅目劃分標準，并且完全按照一個標準劃分不同稅目的征稅范圍。

(三)個別稅目下子稅目的劃分存在問題隨著經濟的發展，目前個別稅目下對子稅目的劃分已經不能完全適應經濟的發展狀況，主要表現在：一是子稅目的分類標準不符合經濟發展狀況。如郵電通信業，按照現在的行業發展狀況，郵政業務和電信業務屬于兩個完全不同的行業，不宜將這兩個業務劃分到一個稅目下；再如娛樂業分為歌廳、舞廳、卡拉OK歌舞廳、音樂茶座、臺球、高爾夫球和保齡球以及游藝場等子稅目，現在這些業務有的已經整合為一種業務(比如歌廳和卡拉OK歌舞廳)，有的發展迅速已經可以細分為多種業務(比如游藝場)，目前對娛樂業子稅目的劃分與現在的經濟發展狀況已經相差很遠。二是子稅目的劃分不夠細致。如服務業中“其他服務業”的范圍很廣，所有不能被明確劃歸到服務業其他子稅目的服務性質的行為，都被劃歸到其他服務業，使得其他服務業成為一個大雜燴。筆者建議盡快修訂營業稅稅目注釋，并根據目前的經濟發展狀況劃分子稅目。

三、營業稅重復課稅問題分析及建議

營業稅的特點之一是低稅率、廣稅基，全環節全額征稅，在一個經濟行為整個過程中的每一環節，只要發生營業稅應稅行為，就在這個環節按照收入全額征收一道營業稅，使得前環節取得的收入在后一環節重復課稅。這種全環節全額重復征稅的特點大大加重了納稅人的負擔，在一定程度上也阻礙了經濟的發展。營業稅的重復課稅問題表現為兩個方面：一是營業稅與增值稅重復課征，前述及不再贅述；二是營業稅本身的重復課征問題，這在最近幾年已經得到一定解決：營業稅近幾年出臺了很多差額征稅的政策，為一些行業解決了重復征稅、稅負重的問題，但由于營業稅在設計時是按照全環節全額征稅的原則設計的，已經出臺的差額征稅政策還不能完全解決部分行業稅負過重的問題，如企業在重組改制過程中，會出現資產劃轉的情況，目前除了企業整體轉讓產權不征收營業稅外，企業分立、資產剝離等改制行為中涉及的資產轉移都要征收營業稅，這給企業重組改制加重了負擔；再如金融保險業目前就存在很多重復征稅的現象：銀行在儲戶存款時支付存款利息，在客戶貸款是收取貸款利息，按照現行營業稅規定，存款利息不征稅，貸款利息全額征稅，銀行實際得到的利息收入是貸款利息與借款利息的差額，卻要按照貸款利息全額繳稅；保險公司向被保險人收取保費，被保險人發生保險責任所列事故時，向被保險人支付賠償，保險公司實際得到的收入是保費收入與賠償金額的差值，但按照現行營業稅規定要就保費收入全額繳稅等。營業稅目前存在的重復課稅問題已經成為影響甚至阻礙經濟發展的因素之一，筆者認為，不僅需要盡快出臺更多的差額征稅的政策，還要充分利用信息化手段加強差額征稅的征管水平。

四、營業稅納稅地點問題分析及建議

(一)納稅地點確認原則問題我國營業稅納稅地點的主要確認原則是勞務發生地原則，僅對個別業務的納稅地點以機構所在地原則確定納稅地點，而流轉稅中的增值稅和消費稅，在納稅地點的確認上是采用機構所在地原則的，導致營業稅納稅地點的確認原則與其他流轉稅的確認原則不盡一致。筆者認為，就提供勞務而言，以勞務發生地原則比以機構所在地原則確認納稅地點更加切合實際，也便于征收管理，而且不易造成稅收收入的轉移。另外，當前一些OECD成員國也對勞務和無形資產轉讓適用勞務發生地原則確認納稅地點。由此可見，我國目前對營業稅納稅地點的確認原則與目前國際流行的原則也是一致的。

(二)如何界定勞務發生地勞務發生地原則在實際應用中也存在如何界定勞務發生地的問題，對于有些業務很難界定勞務發生的地點。一是金融保險業。如貸款業務，如果按照勞務發生地原則確定銀行貸款業務的納稅地點，勞務發生地是在貸款合同簽訂地點還是貸出款項使用地點。再如保險業務，現在保險公司除機構地外，一般只在外省(市)設立辦事處而不設立子公司，但是大都會在機構所在地外的省(市)銷售保險產品，那么銷售保險產品的勞務發生地是在保險合同簽訂地點還是被保險人所在地，如果被保險人在其常住地之外發生事故，保險業務的勞務發生地是否有應該確定為其事故發生地。按照目前的營業稅規定，金融保險業的納稅地點確定為機構所在地，這是為了征管方便，但是卻與勞務發生地原則不盡一致，值得進一步研究。二是租賃業。如有形動產租賃的納稅地點，是應該以出租人所在地還是承租人所在地還是有形動產使用地為勞務發生地。上述勞務發生地的確認問題，實際上存在兩個層次確認問題：一是境內和境外勞務的確認問題，二是境內勞務的納稅地點確認問題。對于境內和境外勞務確認問題，如貸款業務來講，如果是境內銀行向境外提供貸款，可以確定為勞務發生地的有：貸款合同簽訂地點、貸款人所在地、借款人所在地、貸出款項使用地，如果以貸款人所在地為勞務發生地，則該貸款業務發生在境內，應照章征稅；如果以借款人所在地為勞務發生地，則

該貸款業務發生在境外，不屬于我國營業稅征稅范圍；如果以貸款合同簽訂地點或者貸出款項使用地點為勞務發生地，則根據實際情況，該貸款業務可能發生在境內也可能發生在境外。對于境內勞務納稅地點確認問題仍以貸款業務為例，如果是北京市的銀行向上海市客戶提供貸款，可以確定為勞務發生地的也有：貸款合同簽訂地點、貸款人所在地(北京)、借款人所在地(上海)、貸出款項使用地，如果以貸款人所在地為勞務發生地，則該貸款業務發生在北京，納稅地點為北京；如果以借款人所在地為勞務發生地，則該貸款業務納稅地點為上海；如果以貸款合同簽訂地點或者貸出款項使用地點為勞務發生地，則根據實際情況，該貸款業務納稅地點可能在北京、上海或是其它地點。筆者認為，無論是在境內和境外勞務劃分上還是在確認境內勞務發生地點上，應采用同一原則，不能對境內企業從境內和境外取得的所有收入以及境外企業從境內取得的收入都征稅。同時，也要考慮到實際征管手段問題，使得確認的原則便于實際操作。

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[關鍵詞]社會保障資金 經濟轉軌 壓力及對策

一、我國社會保障資金收支平衡面臨的壓力

（一）離退休人員的增長速度超過繳費人數的增長

隨著全國城鎮職工養老保險制度改革的推進，全國參加基本養老保險統籌的職工人數不斷增長，但領取養老金的人數的增加幅度明顯高于養老保險人數的增加幅度：1993年，參加基本養老保險人數與領取基本養老金人數之比為4.35∶1，2003年為3.02∶1，也就是說，10年前4.35個人養1個退休人員，而10年后只有3.02個工人養1個退休人員，在職職工的贍養壓力大幅度增加。

（二）高失業風險與社會保障資金支付的壓力

以國有經濟的戰略性改組和國有企業改革為中心的經濟體制改革意味著高失業率是今后一段時期內難以回避的問題。未來5-10年，全國每年將新增就業人口1000萬人，加上1.5億農村剩余勞動力，這將給我國就業環境帶來巨大壓力。經濟體制轉軌和產業結構調整造成的失業，使得失業保險面臨嚴峻的資金考驗；大量應當進入失業行列的人員錯位進入養老隊伍，把對失業保險的近期壓力扭曲成了對養老保險的長期壓力。

不少地方的失業保險基金已收不抵支。從收入情況看，有不少企業欠費，多是由于企業虧損或經營困難而無力繳納。在收入無法充分保證的同時，支出的壓力卻越來越大；根據“三三制”的資金來源規定，在經濟效益很差的企業以及結構調整任務沉重的老工業基地和資源性城市，無論是應由企業籌集的部分，還是應由城鎮失業保險基金承擔的部分，一般都做不到準時、足額到位，責任自然集中到地方政府身上。但這些地方政府的財政也很緊張，難以落實足夠的資金。

（三）產業結構演變及城鎮化加速對社會保障資金收支的影響

城鎮居民較農民具有更高水平的社會保障需求。城鎮人口比例的增加，意味著社會保障整體水平的增加，必然加大社會保障的資金支付壓力。另外，城鎮化過程中，農村青年勞動力大量遷移到城市，農村老齡化程度將加劇，農村社會保障需求增加。

城鎮化將促成就業的產業結構發生深刻的變化：第二、三產業的就業比重將趨于增加，對社會保險需求的人數增加；隨著產業結構升級和經濟全球化，以及資本有機構成的不斷提高，我國資本排擠勞動力的程度增加，經濟增長中的就業崗位增速遠遠趕不上經濟本身的增速。產業和技術結構調整必然要求對勞動力的產業和技術結構相應進行調整，而老年職工在這樣的調整過程中處于相對不利的地位，對老年職工實行的內退、提前退休等特殊照顧的保障政策，導致宏觀經濟結構調整成本向社會保障轉移，加大整體社會保障支付的壓力。

（四）收入分配制度不健全及失地農民保障缺失對社會保障資金的支付壓力

收入差距過大致使對社會保障的強烈需求與社會所能提供的實際保障供給存在難以逾越的鴻溝。如何通過保障和福利的轉移支付縮小一次分配差距，是經濟體制轉軌新階段中社會保障融資制度面臨的嚴峻挑戰。我國社會收入分配制度存在統計收入數據失真的問題。收入數據失真導致以官方統計工資數據作為稽核標準的社會保險繳費基數偏低，社會保險收入減少。

失地農民和城市居民已無本質區別，面臨著同樣的市場風險。目前農村生產力水平較低而缺乏社會保障的基礎和條件，政府承擔了較少的責任。盡管可以按照國家、集體和個人三方合理負擔的原則進行融資，但仍然會增加我國社會保障的收支平衡壓力。我國農民一旦失去土地，就意味著將失去全部保障。盡管失地農民一般會得到一定的收入補償和安置，但無法滿足家庭所有成員長期穩定的生活需求。

（五）老齡化對我國社會保障融資的壓力

從長期看，我國社會保障基金的缺口將越來越大，現行融資制度無法應對人口老齡化趨勢及城鎮化對我國社會保障資金收支形成一定的壓力。預計到21世紀三十年代，中國老齡化將達到高峰，養老負擔和醫療費用將大幅提高，社會保障將面臨著較大的資金支付壓力。如果對這個問題沒有恰當的解決對策，不僅社會保障制度無法平穩運行，而且將影響社會經濟的可持續發展。

二、完善我國社會保障融資制度的幾點建議

（一）根據公共財政理論對社會保障財政支出進行重新定位

社會保障的公共物品屬性使得社會保障成為最大的政府開支方案。根據我國建立公共財政體制的需要，財政支出結構應該與政府提供的公共服務內容相一致。為了加強和落實財政支出的調整，建立社會保障預算應該是比較有效的。變“救火式”的財政投入為經常性的財政投人，建立財政預算內社保專項基金，每年可以按一般預算收入的一定比例或一定額度，安排社保專項資金，專款專用；也可規定按一些稅費的一定比例提取社保專項資金，列入社保科目；要在財政預算內建立專用基金，逐年積累，壯大規模，改變每年預算安排社保資金時，需要多就多安排，需要少就少安排的狀況，避免隨意性。

（二）完善我國社會救助融資制度

1.完善各級政府對社會救助分擔比例與辦法

由于低保范圍不斷擴展、新對象不斷增加，資金投入與資金需求還存在較大缺口。可以在目前分級財政體制的基礎上，以中央財政負擔50%為基準、實事求是地制定各類地區的負擔比例，對特別困難的地區，中央財政的負擔比例可以再提高。另外，為保證低保資金的合理利用，社會保障主管部門要會同其它相關部門制定出一套科學合理的最低生活保障標準。

2.以個人所得稅為低保制度的專項資金來源

個人所得稅是調節貧富差距、實現社會公平的主要手段。在發達國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，而主要用于社會保障的公共支出也大約占財政支出的20%～30%，所以從這個意義上說，是個人所得稅支持了社會保障的開支。我國隨著公共財政制度的建立，財政所承擔的社會保障的內容大量增加，可以考慮將個人所得稅等屬于調節收入的稅種規定為地方財政社會保障支付的固定來源。

3.積極拓寬社會救助融資的其他渠道

通過稅收優惠、財政補貼等方式吸引更多的民間資金補充社會救助基金：⑴制定支持社會慈善事業發展的有關政策；放寬慈善基金對籌集資金的限制及制定優惠的慈善用地政策；⑵通過發行社會保障彩票從社會上籌集資金補充社保基金；⑶拓寬社區服務的融資渠道。積極鼓勵個體企業、私營企業、外商和各種民間團體以各種形式投資興建并管理社區服務設施；⑷開征遺產稅。

4.社會醫療救助制度的融資

公共衛生體系脆弱是目前我國社會保障制度中的較大漏洞，我國公共衛生投入嚴重不足，社會醫療救助融資制度嚴重滯后。從各國建立醫療救助制度的經驗看，國家應當承擔醫療救助的主要責任。我國醫療救助資金原則上應該由中央財政和地方財政分擔，對困難地區中央出“大頭”，但地方也要匹配資金，以保證資金的使用更有效率；通過社會捐助籌資設立專項醫療救助基金，征收煙酒和高檔特別消費稅等途徑籌集醫療救助資金；設立流動人口社會保障基金對流動人口突發的疾病和特困人口的危重疾病予以救助。

（三）轉軌過程中的我國失業保障融資

1.進一步強化政府在失業保障中的責任

失業保障資金主要來源于雇主和雇工交納的社會保障費（稅）是合乎邏輯的，但這部分的社會保障費是有上限的。在大多數國家，當失業保險基金支出大于收入時由國家財政來補充。我國失業風險構成不同于西方國家，主要是體制改革原因。改革的失業成本應該主要由國家承擔，要在國家、企業、個人合理分攤負擔的基礎上，強化地方政府和相關企業的責任，建立“政府負擔主要責任、企業和勞動者起輔助作用的三方負擔方式”。

2.完善失業保險融資制度

⑴通過立法保證失業保險基金的征繳。通過失業保險立法，對失業保險的實施范圍、資金來源、管理機構等做出明確規定，以保障失業保險基金按期足額收繳；提高失業保險的統籌層次抵補低層次統籌基金的地區性缺口和階段性缺口；⑵加強失業保險基金的財務和預算管理。主要強化失業保險基金的財務、會計制度管理，將失業保險基金作為專項收支納入國家預算管理，堅持專款專用，將失業保險基金結余部分主要用于購買國債和各項安全投資，確保基金安全。

3.建立失業保險融資的補充機制

⑴對下崗職工的勞動貢獻實施適度補償。補償資金應主要來源于現有企業的存量資產，籌資辦法可結合養老保障制度改革中的過渡費用籌集一起制定；⑵推行雇主補償制度。雇主必須承擔解雇員工的責任――推行解雇補償制度，雇主必須按照職工的服務期限等條件支付被解雇職工一定數量的補償費用。其意義是：可以對失業者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用；可在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為。此外，政府還可以研究制定其他對雇主裁員行為有約束的政策，比如對集中過量裁員的企業給予一定的經濟處罰，對有較大就業貢獻的企業則給予一定的減免稅優惠。

（四）設立社會保障儲備基金有助于緩解老齡化對社會保障資金的壓力

通過“預籌基金”可以應對人口老齡化，目前已有60多個國家建立了養老儲備基金制度，如美國、法國、愛爾蘭、挪威、新西蘭等。2000年我國設立全國社會保障基金，但工作進展不大：一是資金來源沒有制度化，導致籌措速度過于緩慢；二是全國社會保障基金的投資管理收益狀況不良。充實社會保障儲備基金的關鍵在于：⑴爭取財政預算向社保基金撥款的制度化；⑵要實行中央財政和地方財政的合理分擔；⑶社保基金來源應該法制化；⑷將社會保障儲備基金融資與稅制改革相結合。可考慮征收遺產稅、奢侈消費稅以及從個人所得稅、利息稅等稅收中劃出一定比例補充社保基金。

參考文獻：

［1］白天亮．失業率是否還會上升．人民日報，2003年2月8日第6版．

［2］胡鞍鋼．關于建立全國統一基本社會保障制度開征社會保障稅的建議［J］．2001（4），第13頁．

［3］唐鈞．中國城市居民貧困線研究［M］．上海社會科學院出版社，1998年，第136頁．

篇10

關鍵詞:社會救助 問題 措施

社會救助是對因各種原因造成生活困難、不能維持最底生活水平的公民,由國家和社會給予一定的物質援助的制度。目前,在我國農村的社會救助制度主要有:五保供養制度、特困戶救濟制度、臨時救濟制度、災害救助制度、最低生活保障制度、農村醫療救助制度等。大力推進農村社會救助體系建設,對于統籌城鄉協調發展、維護農民利益、建設新農村、保持社會穩定和構建和諧社會都具有重要的意義。

一、我國農村社會救助制度存在的問題

建國以來,我國農村社會救助制度對我國農村社會經濟發展做出了巨大貢獻,保證了農村最貧困階層的生存與基本生活,為維護農村社會的穩定,實現社會公平,發揮了重要作用。但是,我國農村社會救助制度還很不完善,存在很多問題,具體來說,主要表現在以下幾個方面:

(一)救助范圍較小,實際覆蓋面窄

我國傳統的農村社會救助制度的主體是群眾和集體,而國家則是救助主體的輔助體而已。不管是救災、社會救濟,還是農村五保、扶貧、助殘,救助面對的不是全體村民,而只是一部分“三無對象”、赤貧和有困難的殘疾人。從2000年至2002年,每年救災救濟面大約為16%,每年社會救濟面大約30%。不僅如此,就是屬于“三無對象”的農村五保戶,實際真正得到“五保”救濟的大約為70%。據統計,我國目前農村接受各種定期救濟(包括最低生活保障和特困救濟)的人數約有1160多萬人,接受各種定期救濟的農戶(包括困難戶、五保戶等)約有632.7萬戶,農村中接受臨時救濟的有2009多萬人次,而實際需要救助的人數還遠不止此。

(二)救助標準偏低,比例難以確定

由于財力有限,各地在制定社會救助標準時,往往將救助標準壓得很低。以2002年為例,農村社會救助對象總數為6000萬人,得到救濟的傳統救濟困難戶為1771.4萬人,五保戶213.3萬人,其它救濟對象250.5萬人,以上三類人相加得到救濟的人數為2235.2萬人,人均749元/年,人均62元/月,如果按照社會救助對象總數計算,人均23元/月。在救災方面,災民總數為3.7億人,直接經濟損失1717.4億元,國家用于災民生活的救濟款為40億元,人均10.8元,更是捉襟見肘。在目前的物價水平下,難以有效地維持這些救助對象的基本生活,特別是那些體弱多病、無依無靠的孤老和主要勞動力患病的家庭,生活景況更為艱難。

(三)救助資金不足,地區差別較大

資金短缺是制約農村特困戶社會救助工作開展的主要瓶頸,也是阻礙農村經濟社會發展的重要因素。農村社會救助,在1999年農村稅費改革之前,農村社會救助資金主要靠縣財政和鄉村集體經濟投入。2000年中央國務院關于農村稅費改革試點工作的通知中,只規定“五保戶”的供養資金列入農業稅附加,而沒有規定對特困戶救濟的資金來源。由于稅費改革使鄉鎮經費大幅度減少,只靠縣財政提供的有限資金不能為所有特困戶提供救濟,在有些貧困地區,社會救濟實際上已陷入了停滯狀態。

同時,在資金的籌集過程中,還存在這樣一種矛盾現象,即經濟比較發達的地區,地方財政和村集體的財力都比較強,救助對象相應也不太多,可以基本保證救助資金和物資按時到位。但在貧困落后地區,地方財政比較吃緊,救助資金的籌集和到位本身就十分困難,而越是經濟不發達的地區,貧困人口越多,救助需求越大,所需救助資金也越多。由此產生惡性循環,資金問題始終無法得到徹底解決。不同地區間的救助標準差距過分懸殊,差別較大,如特困戶救助每人每月有的僅5元,有的高達20元。

(四)制度設計不健全,救助工作隨憊性大

由于缺乏具體的貧困標準和救濟標準,社會救助工作沒有形成一套規范化、科學化的制度。一方面救助對象的認定缺乏明確的標準,誰應屬于救助對象,誰是重點對象,主要憑感官直覺認定,此外,沒有嚴格規范的程序,相關的救助實施的機制薄弱,透明程度低,缺少貧困的審批制度和動態監測體系。由于沒有嚴格規范的程序,救助金發放方面,除定期、定量救助外,救助金分配不合理,優親厚友,甚至貪污挪用救助金等情況不少。

(五)社會救助管理分散

我國農村社會救助的現狀不僅是城鄉分割,還有條塊分割、多頭管理、各自為政。不同內容的救助安排在相關部門,條塊之間既無統一的管理機構,也無統一的管理辦法,形成“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關系的不同,在社會救助資金的管理和決策上經常發生矛盾,出現相互扯皮、辦事效率低下的狀況。

(六)立法嚴重滯后

由于農村社會救助尚不完善,社會保障尚未立法,更沒有形成法律體系,現在我國并沒有關于社會救助的專門的法律,使農村社會救助工作無法可依,無章可循,這無疑大大阻礙了我國農村社會救助制度的發展,沒有社會救助立法的支持,重保險、輕救助現象嚴重。一方面,有的地方政府往往以“救世主”的面目出現,把社會救助看作是政府對貧困者的一種施舍和恩賜,而認識不到這是政府的一種職責。另一方面,社會救助主體一旦發生糾紛,法院無法立案。因而出現過地方政府挪用該項資金,甚至經手扶貧救助資金的官員貪污救助款的情況。

二、完善我國農村社會救助制度的措施

(一)發揮國家主導作用,擴大中央財政支出比例

盡管社會福利與救濟是社會保障項目中僅有的列入國家財政支出的項目,但比例少的可憐,且各年比例相差不大。既然中央財政收入在總財政收人中所占比重增大,那么增加社會救助在中央財政收人中的比重自然也無可厚非。而且,中央財政中并沒有農村社會救助資金的專項預算科目,在實施低保制度時,都由地方財政主要是縣、市財政和村集體分級負擔。目前,由地方財政負擔的部分,一般縣(市)和鄉鎮各按50%,或分別按40%和60%分擔。因此,應考慮在中央財政中增設農村社會救助的專項預算科目,以解決農村社會救助經費不足的問題。

(二)整合現有救助資源,建立以農村最低生活保障和災民救助為主體的社會救助體系

將現有的農村救災、低保、特困戶補助、醫療救助等制度性救助項目,以及臨時幫困、送溫暖等各種臨時應急性救助項目,適當加以整合歸并,使整體制度更加簡約和易于操作。可以考慮:繼續保留災民救助項目,但應進一步完善制度和管理,適當提高救助標準;取消農村五保、特困戶救助以及各種臨時性、應急性救助項目,用統一的最低生活保障制度取而代之;將醫療救助納入農村醫療保障體系,具體地說,就是并入新型農村合作醫療制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制,是現代國家社會保障體系中必不可少的基本組成部分,是社會保障體系中的最后一道“安全網”,其意義和作用十分重要。建立農村低保制度要堅持城鄉統籌,與城市低保制度合理銜接,因地制宜,循序漸進。從我國的基本國情出發,最低生活保障制度應以省為主體,中央財政給予支持。各省可以設立不同的保障線,發達地區可以高一些,欠發達地區可以低一些。標準應參照當地農村居民維持最低生活所需要的基本支出來確定。

(三)規范農村社會救助管理

農村社會救助的對象主要是農村五保戶、低保戶、重點優撫對象,以及經政府批準的其它需要救助的特困戶等。應對不同的救助對象采取嚴格的分類,根據不同救助對象的切實需要給予救助。對救助對象先根據其基本情況進行初步分類,再深入到基層進行村民委員會調查、民主評議小組評議、鄉鎮人民政府審核、縣市區民政局審批等,最后確定救助對象的種類。由于救助對象人數多,救助內容各有區別,資金監督管理的難度相當大。因此,為了保證救助資金的安全,確保資金能真正落實到每個救助對象手中,要嚴格按照相關資金管理辦法執行,從制度上規范農村社會救助資金運作程序,確保財政社保資金的安全運行。要堅持救助資金專戶管理、專款專用、封閉運行、社會化發放的原則,理順資金管理撥付體制,建立救助資金投入的自然增長機制,解決工作經費,增強農村社會救助資金的調控能力,使有限的救助資金發揮最大的效益。

(四)進一步健全社會救助法律體系,推進救助工作的法制化、規范化和科學

社會救助法律體系包括實體救助法律制度和程序救助法律制度兩個方面。實體救助是指國家通過立法形式,對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質保障及應得物質利益的數量、形式等予以明確規定,使社會弱者群體的實體權利具有法律依據,成為“合法權益”,而不再是某個部門的“施舍”和任意行為。程序救助是指社會弱者群體依照實體救助法律規定所享有的物質利益,應通過何種法定程序得以實現,在實現該利益的過程中發生紛爭如何解決等,這里涉及到法律援助制度。從目前我國社會經濟發展水平、城鄉二元結構、人口分布尤其是農村人口占大多數,以及社會保障制度建設基礎薄弱等情況看,制定和頒布《社會救助法》的條件應該說是成熟的。要通過立法形式,對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質保障及應得物質利益的數量、形式等予以明確規定,使困難群體獲得救助有法律依據。

(五)積極培育民間公益性社會救助組織發展,實現社會救助主體的多元化

在社會救助體系中,政府是當然的第一責任主體,但僅靠政府是不夠的。要實行政府救助與社會救助相結合,探索建立多元籌資體制,擴大救助資金的來源渠道。對企業和個人用于社會救助的捐資要給予稅收政策優惠。對企業和個人捐助設立的民間救助基金,由基金管理機構自行管理。政府也可以向民間救助基金注入一定的資金,共同參與救助基金的管理,確保救助資金規范運作、服務社會。在民間組織發展過程中,要始終把以服務“三農”為主的各類農村專業協會,以服務對外開放、招商引資為主的各類工商協會、行業分會、商會,以及服務人民群眾生活質量提升為主的社會公益性社團、民辦非企業作為重點;同時,要積極培育社區民間組織,充分發揮其在維護弱勢群體利益、滿足社區居民需求方面所起的積極作用,促進社會公益事業的發展。

參考文獻:

[1]魏樂,完善我國農村社會救助制度研究,科學教育家,2007年第10期。

[2]辛瑞萍,試論中國農村社會救助制度的完善,社科縱橫2007年第7期。