導語：如何才能寫好一篇土地總體規劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第一條為規范土地利用總體規劃的編制、審查和報批，提高土地利用總體規劃的科學性，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、行政法規，制定本辦法。

第二條土地利用總體規劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦。國土資源行政主管部門會同有關部門編制本級土地利用總體規劃，審查下級土地利用總體規劃，適用本辦法。

第三條土地利用總體規劃是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制，規劃城鄉建設和統籌各項土地利用活動的重要依據。

各地區、各部門、各行業編制的城市、村鎮規劃，基礎設施、產業發展、生態環境建設等專項規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。

第四條編制和審查土地利用總體規劃，應當貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，緊密結合國民經濟和社會發展的要求，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。

第五條國土資源行政主管部門會同財政等部門落實規劃編制工作經費，保障規劃編制工作的順利開展。

第二章規劃編制

第六條土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣和鄉（鎮）五級。

根據需要可編制跨行政區域的土地利用總體規劃。

村莊土地利用總體規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要內容。各地應當在編制鄉（鎮）土地利用總體規劃時對村莊土地利用的總體布局作出科學規劃和統籌安排。

第七條編制土地利用總體規劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針。

第八條土地利用總體規劃編制前，國土資源行政主管部門應當對現行規劃的實施情況進行評估，開展基礎調查、重大問題研究等前期工作。

第九條國土資源行政主管部門應當在前期工作基礎上,以真實、準確、合法的土地調查基礎數據為依據，組織編制土地利用總體規劃大綱。

前款規定的土地利用總體規劃大綱，包括：規劃背景，指導思想和原則，土地利用戰略定位和目標，土地利用規模、結構與布局總體安排，規劃實施措施等內容。

第十條國土資源行政主管部門依據經審查通過的土地利用總體規劃大綱，編制土地利用總體規劃。

鄉（鎮）土地利用總體規劃可以與所在地的縣級土地利用總體規劃同步編制。

第十一條在土地利用總體規劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續發展、區域和城鄉協調、土地節約集約利用、土地利用結構布局優化、土地生態環境保護與建設等重大問題，國土資源行政主管部門應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證。

第十二條在土地利用總體規劃編制過程中，國土資源行政主管部門應當建立部門協調機制，征求各有關部門的意見。

第十三條對土地利用總體規劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。

對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規劃內容，應當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。

采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規定》的程序進行。

第十四條國土資源行政主管部門應當組織相關方面專家對土地利用總體規劃進行論證，論證意見及采納情況應當作為報送審查材料一并上報。

第十五條承擔土地利用總體規劃具體編制工作的單位，應當具備下列條件：

（一）具有法人資格；

（二）具有編制土地利用總體規劃的工作業績；

（三）有完備的技術和質量管理制度；

（四）有經過培訓且考核合格的專業技術人員。

國土資源部和省、自治區、直轄市國土資源行政主管部門應當定期公布符合本條規定條件的單位目錄。

第三章規劃內容

第十六條土地利用總體規劃應當包括下列內容：

（一）現行規劃實施情況評估；

（二）規劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰略；

（四）規劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模和土地整理復墾開發安排等；

（五）土地利用結構、布局和節約集約用地的優化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規劃實施的責任與保障措施。

鄉（鎮）土地利用總體規劃可以根據實際情況，適當簡化前款規定的內容。

第十七條省級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）國家級土地利用任務的落實情況；

（二）重大土地利用問題的解決方案；

（三）各區域土地利用的主要方向；

（四）對市(地)級土地利用的調控；

（五）土地利用重大專項安排；

（六）規劃實施的機制創新。

第十八條市級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）省級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規模、結構與布局的安排；

（三）土地利用分區及分區管制規則；

（四）中心城區土地利用控制；

（五）對縣級土地利用的調控；

（六）重點工程安排；

（七）規劃實施的責任落實。

前款第（四）項規定的中心城區，包括城市主城區及其相關聯的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規劃期內新增建設用地的規模與布局安排，劃定中心城區建設用地的擴展邊界。

第十九條縣級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）市級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規模、結構和布局的具體安排；

（三）土地用途管制分區及其管制規則；

（四）城鎮村用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復墾開發重點區域的確定。

第二十條鄉（鎮）土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）基本農田地塊的落實；

（二）縣級規劃中土地用途分區、布局與邊界的落實；

（三）各地塊土地用途的確定；

（四）鎮和農村居民點用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復墾開發項目的安排。

第二十一條土地利用總體規劃圖件，包括：

（一）土地利用總體規劃圖；

（二）土地利用總體規劃附圖。

前款第（二）項規定的土地利用總體規劃附圖，包括規劃現狀圖、專題規劃圖和規劃分析圖。

第二十二條編制土地利用總體規劃，應當依據國家、行業標準和規范。

第四章審查和報批

第二十三條土地利用總體規劃審查報批，分為土地利用總體規劃大綱審查和土地利用總體規劃審查報批兩個階段。

土地利用總體規劃大綱經本級人民政府審查同意后，逐級上報審批機關同級的國土資源行政主管部門審查。

第二十四條國土資源行政主管部門應當對土地利用總體規劃大綱的指導思想、戰略定位、基礎數據、規劃目標、土地利用結構與空間布局調整等內容進行審查。

第二十五條土地利用總體規劃大綱未通過審查的，有關國土資源行政主管部門應當根據審查意見修改土地利用總體規劃大綱，重新申報審查。

土地利用總體規劃大綱通過審查后，有關國土資源行政主管部門應當依據審查通過的土地利用總體規劃大綱，編制土地利用總體規劃。

第二十六條土地利用總體規劃按照下級規劃服從上級規劃的原則，自上而下審查報批。

第二十七條土地利用總體規劃審查報批，應當提交下列材料：

（一）規劃文本及說明；

（二）規劃圖件；

（三）專題研究報告；

（四）規劃成果數據庫；

（五）其他材料，包括征求意見及論證情況、土地利用總體規劃大綱審查意見及修改落實情況、公眾聽證材料等。

第二十八條有關國土資源行政主管部門應當自收到人民政府轉來的下級土地利用總體規劃之日起5個工作日內，征求有關部門和單位意見，并自收到有關部門和單位的意見之日起15個工作日內，完成規劃審查工作。

對土地利用總體規劃有較大分歧時，有關國土資源行政主管部門應當組織各方進行協調。因特殊情況，確需延長規劃審查期限的，可以延長審查。

第二十九條國土資源行政主管部門依據下列規定對土地利用總體規劃進行審查：

（一）現行法律、法規及相關規范；

（二）國家有關土地利用和管理的各項方針、政策；

（三）上級土地利用總體規劃；

（四）土地利用相關規劃；

（五）其他可以依據的基礎調查資料等。

第三十條土地利用總體規劃審點內容包括：

（一）現行規劃實施評價；

（二）規劃編制原則與指導思想；

（三）戰略定位與規劃目標；

（四）土地利用結構、規模、布局和時序；

（五）土地利用主要指標分解情況；

（六）規劃銜接協調論證情況和公眾參與情況；

（七）規劃實施保障措施。

第三十一條國土資源行政主管部門應當根據審查情況和相關部門意見，提出明確的審查結論，提請有批準權的人民政府審批。

第五章附則

第三十二條國土資源行政主管部門根據需要可以編制土地利用專項規劃。

行業主管部門可以結合本行業特點編制行業土地利用規劃。

土地利用專項規劃、行業土地利用規劃應當符合土地利用總體規劃。

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關鍵詞:城鄉規劃法;城市總體規劃;土地利用總體規劃;關系;銜接

1 城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系[BT)]

1.1 首先,城市總體規劃和土地利用總體規劃有相同編制依據――國民經濟和社會發展規劃。在《土地管理法》中規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求,組織編制土地利用總體規劃”。同樣,在《城鄉劃法》第一章五條規定“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制,應當依據國民經濟和社會發展規劃,并與土地利用總體規劃相銜接”。因此,國民經濟和社會發展規劃是城市總體規劃、土地利用總體規劃的依據,是編制城市總體規劃的指導性文件。城市總體規劃依據國民經濟和社會發展規劃所確定的有關內容合理確定城市發展的規模、速度和內容,同時將國民經濟和社會發展規劃中對生產力布局和居民生活等框架安排落實到城市的土地資源配置和空間布局中,并通過城市規劃的實施使國民經濟和社會發展規劃最終得以貫徹和實現。城市總體規劃還要根據城市發展的長期性和連續性特點,作更長遠的考慮,對國民經濟和社會發展規劃中尚無法涉及但卻會影響到城市長期發展的有關內容,作出更長遠的預測。

1.2 規劃內容和重點有所不同。城市總體規劃側重于對城市規劃區內的各項建設的綜合部署和安排,相對于而言,土地利用總體規劃則更注重總量的控制與平衡。

1.3 土地利用總體規劃為城市總體規劃提供依據。土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模,為城市總體規劃建設用地規模得確定提供依據和約束。

2 存在的主要分歧

2.1 土地規劃的范圍與城市規劃的范圍不統一

一直以來有一種觀點,認為城市規劃與土地規劃是點與面的關系,土地規劃的范圍大于城市規劃的范圍。各級土地規劃的范圍是本級行政區域的范圍,而城市總體規劃中的規劃區,一般是指城市、鎮和村莊的建成區。

2.2 用地分類存在差異

土地利用總體規劃的各類用地面積采用土地利用現狀變更調查面積,用地分類標準采用《土地利用現狀分類及含義》(見于《縣級土地利用總體規劃編制規程》中的附件一)。城市總體規劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結果,用地分類標準采用《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)。這兩個規劃在同一地類上卻出現了面積不一致的現象,其原因除去基礎圖紙不一致、量算方法不一以及量算誤差外,還有一個重要原因是兩個用地分類標準有相互矛盾之處,即同一名稱或相似名稱的地類,其含義卻大不相同,這就直接造成了兩個規劃在用地上的難以比較。

2.3 兩個規劃在宏觀控制和約束力不同

《土地管理法》及實施條例都簡單地講各級政府應編制土地利用總體規劃,但規劃應對哪些土地利用進行宏觀控制,如何保證規劃的實施,土地利用總體規劃有無法律約束力,違反了規劃如何處置等均未能明確。

2.4 兩個規劃在的審批權限上的表述不同

根據最新《土地利用總體規劃編制審批規定》第二十六條,“評審合格的土地利用總體規劃經綜合平衡和同級人民政府審查同意后,依照法定程序和審批權限報有批準權的人民政府批準執行,并報上級土地管理部門備案。”這種規定不及城市總體規劃的明確。關于城市總體規劃的審批權限,根據《城鄉規劃法》明確規定,直轄市和省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市總體規劃審批機關是國務院,其余城市的總體規劃審批機關是上級人民政府。因此,對于其他城市或非農業人口在50萬以上的大城市來說,其土地利用總體規劃的審批權限與城市總體規劃的審批權限不同。

3 解決問題的思路和設想

3.1 建立統一規劃范圍、用地分類、數據統計標準,實現規劃技術體系的無縫鏈接,促進規劃在更深層次的協調統一。

3.2 注重兩個規劃內容的彼此滲透和延伸。城市總體規劃加強對空間領域上的傾斜,土地利用總體規劃則在考慮城市規模增長的基礎上,加強城市用地發展方向的研究,保證城市總體規劃與土地利用總體規劃的“銜接”。

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關鍵詞：兩規；一致性；原因；協調建議

Abstract: as everyone knows, China is a populous country facing the shortage of resources, how to deal with and solve the existing problem is imminent. At present, the development of China's city industry economy today has entered a critical stage, arable land occupation in the process of city development is inevitable, so the land occupation and contradictions have become increasingly prominent population increase. This paper briefly analyzes how to solve the contradiction between land supply and demand reasonable.

Keywords: two gauge; consistency; reason; coordination suggestions

中圖分類號：U412.1+4文獻標識碼：A文章編號：2095-2104（2013）

兩規在規劃目標、編制思路、技術方法與相關數據采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規在指導區域城鄉土地的開發利用上的諸多矛盾，帶給城鄉土地管理極大的不便。因此，盡快協調兩規的關系對于改善我國人地關系，構建資源節約型、環境友好型的發展模式具有十分重要的意義。因此，土地利用總體規劃和城市總體規劃的兩規協調是解決這一棘手問題的重要途徑之一。

一、兩規的相互關系

（一）兩規的區別

1、對象和范圍

土地是城市規劃和土地利用總體規劃的共同規劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的組成部分。城市規劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態布局，主要是對城市用地進行規劃；土地利用總體規劃則是全域覆蓋，包括農用地、建設用地及其它土地，通過調節

土地布局和各行業土地規模，合理規劃利用土地。由此可以將城市總體規劃和土地利用總體規劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據、相互銜接。

2、目標及任務

城市規劃為了促進區域經濟社會的發展，其任務則是合理確定區域城市的性質、規模、功能和發展定位等。土地利用總體規劃則是開發利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現狀，根據國家經濟發展對土地的需求，結合區域的土地供給能力、人口承載力以及開發利用戰略，確定規劃目標年的土地

控制指標。

3、規劃內容

城市總體規劃包括區域重大基礎設施的建設，根據區域定位、人口、經濟、社會等實際情況合理確定區域的發展規模及方向、城市綠化和配套農產品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規劃。

土地利用總體規劃是依據區域土地自然條件和經濟社會發展需要，在研究分析土地利用現狀的基礎上，結合土地利用結構調整，考慮各項經濟社會建設的用地，以保證整個轄區經濟社會的發展需求，是以土地利用為中心，優化土地利用結構為主要內容的規劃。

城市總體規劃和土地利用總體規劃是規劃與建設，土地供給與土地需求的關系。

（二）兩規的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃都是以實現可持續發展為根本原則。城市總體規劃是區域性和綜合性的規劃，基本出發點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統一部署安排各項經濟社會活動。兩項規劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規劃對象，以國民經濟和社會發展計劃以及相關各部門的發展規劃為參照進行規劃編制，核心內容都是圍繞土地資源的合理開發利用和保護，共同的目標都是為了實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展。

2、要求一致性

兩規具有共同的編制要求，即實現土地利用的集約節約化，兩規應當在集約節約利用土地的過程中發揮至關重要的控制性作用。

3、任務一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃的任務都是統籌安排各類用地：土地利用總體規劃作為全局性規劃，其規劃的是規劃行政區域內全覆蓋的各類用地；城市總體規劃的側重點是統籌安排規劃區，集中體現在規劃建成區內的各項建設用地。在土地利用中，兩者互相聯系、互相作用、互相指導。城市規劃要依據土地利用規劃，依據土地供給趨勢進行城市規劃編制；土地利用規劃要充分結合城市、城鎮和大型設施的發展布局情況，做到與城市總體規劃及城鎮相關規劃體系相一致，否則土地利用總體規劃也難于編制和實施。因此，兩項規劃在土地利用上應當彼此互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充。

4、法律地位的一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃都各自有與之配套的相關法律法規。

二、兩規不協調的根本原因

上一輪土地利用總體規劃的核心是實現耕地總量動態平衡，土地利用總體規劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農業建設用地。規劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農業建設占用耕地量不能突破上級規劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規劃分解下達的控制指標。

城市總體規劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經濟社會現狀，然后預測規劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準；各類用地、功能分區是根據對土地的實際需要，經綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規劃與城市總體規劃的結果自然會有不同。

三、兩規協調建議

1、制定合理的社會經濟發展目標。充分考慮區域社會經濟發展條件，以及自然環境承載力狀況，制定符合地區發展實際，社會、經濟與環境相協調的發展目標，形成對地區發展的統一指導。

2、協調統一建設用地規模、人均城市建設用地指標、人口規模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規模的確定是兩規協調、銜接的重點，也是兩規爭議集中所在。

3、從宏微觀兩個層面協調兩規的用地布局，且在規劃實施要一致有效。在兩規的協調過程中，城市總體規劃應以土地利用總體規劃為指導，土地利用總體規劃在用地布局上起到的宏觀調控作用，城市總體規劃則詳細的布置城市建設范圍內各類用地的布局。

4、土地利用總體規劃先行，合理確定城鎮建設用地總量、布局、方向，保護耕地及基本農田，然后由城市總體規劃在土地利用總體規劃的基礎上，明細土地用途，確定居住用地、公共服務設施用地、工業倉儲用地、混合用地等，實現兩規的疊合。

5、加強“3S”（RS、GPS、GIS）技術的引用，增強兩規編制的科學性。利用先進的科學技術，在規劃編制的理論和方法上大膽創新，編出特色。兩規編制方法要積極探索運用現代科技成果，提高規劃編制和實施管理中的現代化水平。運用計算機及“3S”等現代技術手段，加強土地利用規劃和城市規劃信息系統的建立和推廣應用，實施“數字國土工程”。

參考文獻:

[1]許德林,歐名豪,杜江.土地利用規劃與城市規劃協調研究[J];現代城市研究;2004年01期

[2]楊偉;袁哨麗;廖和平.淺析土地利用總體規劃與城市總體規劃的關系及其銜接與協調[J];安徽農業科學;2006年17期

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關鍵詞： 土地利用； 總體規劃； 實施評價； 容縣

中圖分類號： F301.2 文獻標識碼： A 文章編號： 1009-8631（2012）07-0019-02

土地利用總體規劃是在較長時間內、較大范圍中，按照國民經濟發展的需要，以及土地本身的適宜性，在時間和空間上，在國民經濟各部門之間分配土地，并對土地的開發、利用、整治和保護進行統籌安排、調整結構、合理布局土地利用的戰略性和控制性規劃[1]。

上輪土地利用總體規劃為保障容縣經濟社會持續、快速發展發揮了重要作用，但同時由于當時技術手段的限制及規劃思路的局限，規劃在實施過程中存在一定的問題。文章通過相關資料分析，對容縣上輪土地利用總體規劃實施情況進行總結，評價規劃實施的綜合效益、存在問題及成因，為容縣新一輪土地利用總體規劃的修編提供建議。

1 研究區概況

容縣屬廣西壯族自治區玉林市轄縣，著名僑鄉。容縣是楊貴妃的故鄉、沙田柚的原產地，也是廣西最大的僑鄉，地處廣西東南部，玉林市最東部，北流江（容縣稱之為繡江）中游。地理坐標為東經11015′—11053′、北緯2227′—2307′。全縣轄15個鄉鎮，行政區域總面積2257.39平方公里，總人口82.39萬人。容縣位于大容山和云開大山兩大弧形山脈之間，東西南三面高，中部和東北部低，由南向東北微坡傾斜，平緩下降。容縣地貌類型復雜，各種地類兼備，但以丘陵山地地貌居多。

2 評價方法

2.1評價指標體系的構建

評價指標的選取是基于土地利用總體規劃實施評價的對象、內容和目標，在評價時遵循綜合性、科學性、層次性、主導性、可操作性和動態性原則。根據層次分析法，建立容縣土地利用總體規劃實施評價指標層次結構體系：

目標層：（P）反映土地利用總體規劃實施綜合評分，表征規劃的實施完成情況；

準則層（A）：包括規劃實施的執行指標和效果指標，反映規劃的實施完成情況的主要因素。執行指標是指規劃的關鍵指標；效果指標是指規劃實施后，所產生的社會、經濟及生態效益，同時也包括社會公眾對規劃的認知程度；

子準則層（B）：反映對準則層貢獻的大小。準則層中的效果指標包括社會意識度、環境生態效益、土地利用效率、社會經濟成效等。執行指標包括限制性上限指標和限制性下線指標。其中，限制性上限指標指規劃要求在一定期限內不能超出某一上限的指標；限制性下限指標指規劃要求在一定期限內不能低于某一下限的指標；

措施層（C）：是規劃實施評價指標體系的最基本的層面，由可直接度量的指標構成。

經過相關的分析和篩選，建立如下的評價指標體系（見圖1）。

2.2評價指標權重的確定

因為不同指標的重要程度不同，其對系統的貢獻大小也不相同。為了合理反映各個指標對規劃實施效果的貢獻程度，文章采用層次分析法和專家經驗估算法相結合的方法，來確定各級指標權重。

2.3評價指標的無量綱化處理

針對土地利用總體規劃實施評價的實際情況，文章采用標準值處理法，建立指標標準化模型[2]：

Li=X■/T■×100 （0≤X■≤T■）100 （X■>T■） （式1）0 （X■

Li=[1-（X■-T■）/T■]×100 （T■≤X■≤2T■）100 （0≤X■2T■）

式中：Li是量化值；Xi是評價指標實施數據，通過相關統計資料換算得出；Ti是標準值，通過將原規劃指標值換算成評價對照年指標值得到；社會意識度可通過隨機抽樣，問卷調查得出，無須量化；效果指標和限制性下限指標利用式1，限制性上限指標利用式2進行標準化。

2.4綜合評價模型

前述土地利用總體規劃實施評價體系中的每個指標從不同側面反映了規劃的實施情況，那么規劃實施的總體狀況可以通過綜合評分來體現。綜合評價模型為：

Ro = ∑Wi×Si

式中：Ro為規劃實施情況綜合評分；Wi為各指標的權重；Si為指標得分，也即標準化值。

綜合評分越大，說明規劃實施完成情況越好。在參考原有科學研究及相關資料的基礎上，擬定“好、較好、一般、差”4個檔次確定規劃的實施情況，對應分值為：85≤Ro≤100、70≤Ro

3 評價結果

根據容縣土地利用總體規劃實施評價指標體系，首先得出各指標權重，然后對措施層（C）各評價指標數據進行無量綱化處理，得到各指標量化值，再用綜合評價模型打分，得到如下評價結果（見表1）。

評價結果（表1）顯示，容縣土地利用總體規劃實施的綜合得分為79.26分，處于“較好”等級，說明容縣土地利用總體規劃實施情況總體良好。自規劃實施以來，當地政府高度重視土地利用總體規劃的實施，嚴格以規劃為依據，以用途管制為手段，加強土地利用管理，并取得了較為明顯的綜合效果。

效果指標和執行指標得分相近，均處于較好等級。反映容縣土地利用總體規劃的執行指標得到了比較好的實施，并且在實施過程中，注意妥善處理土地利用與經濟、社會發展的關系，從而產生了良好的社會、經濟效益。同時，也反映出土地利用總體規劃在調控經濟、社會發展中的作用。也可以看到，社會意識度、環境生態效益、耕地保有量以及基本農田面積得分相對較低，有待提高。

4 結論及建議

評價結果顯示，容縣土地利用總體規劃在實施過程中各方面較為協調，達到了一定效果。但是同時，在規劃實施中也存在一些問題。

4.1上輪規劃存在的問題

4.1.1社會公眾認識度較低

規劃實施指標權重中，社會公眾認識度占0.05，量化值為65分。表明上輪規劃中缺乏公眾聽證制度，社會公眾較難參與規劃的編制和論證，因而影響了公眾參與規劃決策，削弱了公眾對規劃重要性的認識。

4.1.2草地覆蓋率偏低

草地覆蓋率指標權重為0.05，量化值為32分，屬“差”檔次。由于市場經濟的影響，農業結構調整力度逐漸加大，部分草地開墾為耕地和園地，種植經濟農作物，使得草地面積減少，從而影響了草地覆蓋率規劃指標的實施進度。

4.1.3城鎮化水平增長率較慢

城鎮化水平增長率指標權重為0.05，量化值為66分。由于城鄉二元經濟結構體制及農村經濟發展速度的影響，容縣城鎮化水平增長相對較為緩慢，未能很好的達到上輪規劃預期目標。

4.2改進規劃的建議

4.2.1提高社會公眾認識度

提高社會公眾認識度，是規劃實施工作的重中之重。下輪規劃要強化公眾參與，改變以往那種由國土部門一手包辦、關起門來搞規劃的做法，探索如何在政府的領導下，讓公眾參與規劃，包括參與規劃方案的選擇和規劃實施的監督，提高土地利用總體規劃工作的透明度和公眾參與度。這樣不僅可以擴大土地規劃在公眾中的影響，而且對規劃的編制和實施都很有好處。

4.2.2嚴格保護草地

草地對維護地區生態平衡具有非常重要的作用。在下輪規劃中，要加強草地數量和質量保護，嚴格控制對其開發利用，禁止破壞草地的行為。要制定嚴格保護草地的措施，確保草地面積在不減少的前提下適量增加，從而實現整個生態環境的平衡和優化。

4.2.3適當提高城鎮化增長水平

在發展農村經濟的基礎上走農村城市化道路，實現城鄉良性互動，逐步減少農村人口，轉移農村剩余勞動力，增加城鎮人口，轉變生產增長方式，提高勞動生產率，優化第一產業結構，促進第二、三產業的發展，從而提高農村整體的經濟效益和社會效益。實施城鄉統籌工程，合理布局城鎮空間，逐步完善城鎮功能，促進城鎮化增長水平。

參考文獻：

[1] 彭補拙，周生路.土地利用規劃學[M].南京：東南大學出版社，2003：25-32.

[2] 張春花，吳春華，王洋，等.大連市農業現代化進程評價研究[J].遼寧師范大學學報（自然科學版），2004，27（3）：340-343.

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篇5

關鍵詞:節約集約利用;耕地保護;土地利用總體規劃;長豐縣

一、引言

伴隨著經濟的高速發展,我國耕地資源日益緊張,人地矛盾愈發突出,所以在新一輪土地利用總體規劃的修編過程中,在節約集約利用土地的原則下實施耕地保護制度顯現的尤為重要。長豐縣位于合肥市北部,跨越江淮分水嶺兩側,居合肥、淮南、蚌埠三市之間,光、熱、水資源比較豐富,適宜多種作物生長。農業初步形成畜牧水產、蔬菜、林果、優質糧油四大主導產業,是全國商品糧生產基地縣,是合肥市人民生活的菜籃子基地。長豐縣的土地利用總體規劃是否科學合理,不僅能夠緩解該縣域的人地矛盾,有利于管理者制定合理的耕地保護政策,對于解決合肥市的糧食安全問題也至關重要,并為相同地區的土地利用總體規劃的編制提供借鑒。

二、長豐縣現行土地利用總體規劃存在的問題

(一)耕地和基本農田保護壓力大

1、城鎮化速度加快,耕地保護問題突出。受合肥市北城區延伸及本縣城鎮化速度加快的影響,長豐縣經濟發展迅速,隨之占用耕地的規模加大,速度加快,耕地非農化現象日益嚴重,使得耕地保護壓力越來越大。并且出現了土地整理增加的耕地數量與質量偏低,使得耕地出現占補不平衡的現象。

2、農地集約經營水平不高,利用率偏低。長豐縣近幾年來逐漸出現了大多數精壯及文化素質較高的勞力外出務工,導致部分耕地荒蕪。并且由于農業科技含量不高,產業化水平偏低,也導致了耕地的產出率不高。

(二)土地節約集約水平較低

1、建設用地擴張迅速,城鎮土地集約利用程度低。由于近年來長豐縣國民經濟和社會的加快發展以及工業化、城鎮化步伐的加快,國民經濟各部門對非農建設用地的需求量逐年上升,建設用地擴張迅速。同時,在工業化、城鎮化過程中,不走節約和集約用地之路,不立足于深挖城鎮存量土地的內涵,使得長豐縣土地資源浪費現象依然存在,城鎮土地利用率和土地集約利用程度較低。

2、建設用地效率不高、結構不合理。一是受經濟發展水平的制約,城鎮建設資金嚴重匱乏,在長豐縣城鎮擴張特別是小城鎮建設上,往往都依靠農民自發形成,采取低成本擴張政策,走以地生財、重外延的發展路子,土地利用比較粗放,建設占用耕地較多。二是在城鎮建設用地結構上,普遍存在居住用地比重過大,公共設施用地和綠化用地比重偏少、公共服務設施配套不完善等問題,規劃實施九年間,長豐縣人均農村居民點面積仍居高不下,2005年建設用地面積為27313.19公頃,其中農村居民點面積為17656.43公頃,占建設用地總量的64.64%,人均宅基地面積接近260平方米。三是在城鎮用地布局上,也存在城鎮內部道路建設不規范,功能分區不明顯,城鎮生態環境較差,城鎮居民點的自然人文景觀偏少等問題。

(三)建設用地和保護耕地之間矛盾突出

建設用地和耕地集中分布在同一地域內,使建設占用耕地和保護耕地之間的矛盾更加突出。一方面隨著人口的增長、城鎮化與工業化進程的加速,尤其是合肥市現代化濱湖大城市建設的輻射和拉動,給協調土地供求關系增加了難度。另一方面保護耕地和保障生態安全也對土地利用提出了更高的要求。

三、基于節約集約利用和耕地保護的長豐縣土地利用總體規劃研究

(一)規劃目標的轉變

結合長豐縣縣域資源稟賦和經濟社會發展規律,新一輪規劃改變了以往僅僅保護的目標,實現了單目標向多目標的轉變,使其具備了保護和保障的雙重功能。一是保障和促進農業發展,切實保護耕地,尤其是基本農田。二是為促進工業化、城鎮化進程、提高生態涵養水平,提供土地保障。其中保障與促進工業化和城鎮化發展的核心是在協調好“吃飯、建設和生態環境”矛盾的優化方案中,充分保障工業發展和城鎮發展用地,具體通過走節約集約用地的路子,為承接產業轉移“筑巢”。在產業轉移的同時必須設立一定的“引入門檻”,堅決杜絕低效、高污染、高耗能的企業進入縣域內。并通過加強生態環境保護,提高縣域生態環境質量和生態涵養水平,實現打造“生態長豐”的目標。

(二)規劃核心的轉變

新一輪規劃實現了由保護耕地為核心向以節約集約促進耕地保護為核心的轉變,從而確定了土地利用“雙增一減一提升”的目標,即在保證耕地面積不減少的前提下,通過走節約集約用地的路子,挖掘農村宅基地潛力,滿足建設用地的增加需求,保證土地利用效益提高,從而進一步發揮土地利用總體規劃對全縣土地資源合理配置和調控的作用。

1、嚴格保護耕地,確保耕地面積不減少。長豐縣是安徽省商品糧生產基地之一,切實做好長豐縣耕地與基本農田保護,是維持經濟持續、穩定發展,保持社會安定和滿足人口增長對耕地需求的基本要求。所以要嚴格保護耕地特別是基本農田,確保全縣耕地面積基本保持穩定,質量有所提高,為確保國家糧食安全做出應有的貢獻。在規劃期內,嚴格執行建設占用耕地補償制度,嚴格按照“數量質量按等級折算”規定補充耕地質量,從而實現耕地質量的不降低,生產效益的不減少,并主要通過土地整理復墾開發增加耕地總面積。

2、保障經濟發展需求,合理增加建設用地。為了走新型工業化道路和符合長豐縣特色的城鎮化道路,防止建設用地規模盲目擴張。建設用地總量的擴大,既要與人口增長、經濟發展、生產力布局相適應,又要反映產業升級、技術進步、生產力提高的趨勢。在長豐縣新一輪的土地利用總體規劃編制過程中,充分依據合肥市分解下達的城鄉建設用地指標,劃定城鎮工礦和農村居民點用地的擴展邊界,明確管制規則和監管措施,并通過綜合運用經濟、行政和法律手段,控制城鄉建設用地盲目無序擴張,從而有效控制新增建設用地規模,充分利用閑置和低效建設用地,使得建設用地空間不斷擴展,節約集約用地水平不斷提高,有效保障科學發展的用地需求,有效促進經濟發展方式轉變。

3、加大土地置換力度,減少宅基地占地面積。由于上級下達的新增建設用地指標遠遠不能滿足建設用地遞增的速度,而長豐縣的土地開發潛力有限,所以只有按照城鄉一體化發展的要求,積極引導農村居民點向中心村、集鎮和城鎮集中,并結合土地征用推進農村居民點整理和搬遷,建立居住小區,引導農民居住向社區型發展,充分通過挖潛長豐縣農村宅基地的整理潛力,才能為建設用地的發展提供彈性空間,才能為建設用地占補平衡提供空間,構建布局合理、用地節約集約的村鎮空間結構體系。

4、挖掘土地節約集約利用潛力,提升土地利用效益。第一,通過提高復種指數、加快中低產田改造、加快農田水利建設和加大對農業的科技投入來不斷提升農用地利用的規模化、集約化和產業化水平,從而實現農用地利用效益的提升。第二,通過控制城鄉建設用地總規模,充分利用現有的閑置和低效建設用地,審查調整各類相關規劃和用地標準,制定和完善建設用地定額指標,構建建筑容積率、土地投資強度、建設用地率、單位城鎮工礦建設用地GDP、單位城鎮工礦建設用地投資強度、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地面積、人均農村居民點用地面積等節約集約用地指標控制體系,促進土地節約集約利用,提高各類建設用地效率和效益。第三,通過加強水土流失治理,積極推進清潔生產,發展環保產業;加快生態環境建設,提高生態涵養水平;推行資源節約,完善可持續生產與消費的調節機制。使得生態環境有比較明顯的改善,增強發展的可持續性。

(三)規劃模式的轉變

新一輪規劃轉變為“指標+分區+政策”的土地利用模式,即依據上級下達的指標,科學調整土地利用結構,優化土地利用空間布局,合理劃分土地用途分區,結合土地利用相關政策,制定相應的實施保障措施,確保規劃的有效開展,使得規劃具備剛柔相濟的功能。

1、統籌安排各類各業用地。結合全縣社會經濟非均衡發展的實際,在不突破合肥市下達給長豐縣總量指標的前提下,對全縣用地指標進行統籌安排。在安排各鄉(鎮)具體用地指標時,對城鎮及工礦用地需求綜合考慮,優先保障重點發展區域、重點項目的用地需求,即首先要根據全縣土地利用戰略及土地利用功能分區的結果,在重點發展區域上,突出保障經濟發展快速的重點鄉(鎮)及開發區的用地需求,優先安排重點發展區域內城鎮發展用地和發展趨勢較好的工業園區、工業集聚區用地需求;其次在重點項目上,要突出保證交通、水利等重點基礎設施建設項目和已經確定的國家級、省級、市級重大建設項目用地需求。

2、優化土地利用布局。新一輪規劃要在保障經濟社會平穩較快發展的前提下,科學、合理地調整土地利用空間布局,保障經濟發展用地需求。通過構建“南北雙城呼應,中工東(西)農互補”的土地利用空間模式,合理調整減長豐縣南部“一區三鎮”、北部縣城周邊、中部下塘鎮等重點城鎮周邊的耕地和基本農田面積,增布建設用地和一般農田;除預留必要的建設用地外,調減東、西部鄉鎮的一般農田面積,增加基本農田面積;調減各鄉鎮的農村居民點面積,將整理的耕地納入基本農田,按程序將部分置換為城鎮建設用地。并在優化土地利用布局的基礎上,結合長豐縣地勢地貌特征,根據土地利用條件、土地利用現狀、城鎮體系空間布局、社會經濟發展及產業布局規劃,按照土地利用結構相似性、用途一致性的原則,以土地適宜性評價、典型分區指標評判為基礎,將全縣土地利用劃分相應的主體用途區,從而針對性的對土地利用實行用途管制。

3、保障規劃有效實施。在人地關系越趨緊張、經濟發展與耕地保護矛盾更加凸顯的態勢下,只有利用土地作為宏觀調控的手段,才能有效緩解矛盾。而要實現土地宏觀調控的目標,唯一的途徑只有運用土地利用總體規劃嚴把土地“閘門”。所以在實踐中,要依據有關法律和法規,把規劃做成引導式規劃、控制式規劃和保障式規劃,并從政治、經濟、社會、技術等方面制定一系列的實施保障措施,來促進規劃的有效開展。

四、結束語

長豐縣新一輪規劃依據縣域資源狀況和社會經濟形勢、人口發展趨勢,確定了土地利用發展戰略,土地利用目標和土地利用方針。從保護耕地出發,確定了長豐縣2020年耕地保有量均不得減少;并嚴格控制城鎮建設用地規模無序擴大,堅持城鎮建設用地規模的增加與農村居民點用地規模的減少相掛鉤及建設占用耕地“先拆后建”。安排新增建設用地4706.39公頃,農村居民點用地縮減規模不得低于5300公頃,2020年建設用地總量控制在28031.16公頃以內,比基期年凈增717.97公頃。從改善土地生態環境出發,積極推進土地綜合整治,有效控制水土流失面積,加強對分布在江淮分水嶺以北淮河流域池河地區鄉鎮的水土流失綜合治理,通過植物措施、工程措施和管理措施建設生態修復區;加強生態公益林和水庫水源涵養林保護建設,林木覆蓋率保持在30%以上;提高土地產出率,由2005年每平方公里生產總值182.62萬元提高到2020年每平方公里地區生產總值1560.85萬元。從糧食安全、社會經濟發展、生態建設等社會可持續發展的需求出發,使其對緩解當前耕地保護的嚴峻形勢起到一定的積極作用,并實現了用地的供需平衡,既保護了寶貴的耕地資源,又滿足了經濟發展對用地的需求,充分體現了新形勢下以保護耕地為前提,以建設用地安排為重點,以節約集約用地為核心的土地利用目標,從而為社會經濟的可持續發展提供有效依據。

參考文獻:

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2、長豐縣人民政府.長豐縣國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要[R].

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關鍵詞：土地總體規劃；城市規劃；兩規不協調

Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.

Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A文章編號：

隨著土地利用總體規劃的推進，在我國規劃學術界出現了許多爭議性的問題，而其中極具代表性的問題就是城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調問題(以下簡稱兩規協調)。個人認為，在兩規不協調的諸多問題中首先要解決就是規劃功能定位不清的問題，他們之間沒有的明確相互關系，這與其在規劃體系中的作用與地位有關。究其本質原因就是我國規劃體系缺位，沒有明確規劃之間的相互關系。本文就兩規協調問題解決措施和方法提出個人的一些觀點看法。

一、兩規協調中存在的問題

1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定，協調城市規劃和土地利用總體規劃的相互關系。也就是從那時起，在我國學術界和實務界開始有兩規協調問題的研究和討論。許多學者提出了自己的意見和建議，在總體上認為，兩規是具有相同之處的，主要表現在其法律依據組織領導和規劃審批方面。但是兩規的規劃范圍和兩規的規劃思路是不同的。土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的建設占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標，以供給制約和引導需求，重在控制，這種控制是剛性的。而在城市總體規劃編制時，則不同于前者，它不是依照上級下達的規劃控制指標，城市的發展思路和城市規模，是依據城市的社會、經濟、地理、資源、人文背景等多個人因素綜合分析而建立的。在市場經濟的條件下，根據城市發展的客觀規律，設計出城市發展目標和發展規模的計劃，滿足需求，重在發展。換句話說，土地利用總體規劃屬有控制規劃，而城市規劃屬無控制規劃。此外，兩規在城市建設用地范圍和兩規中人口統計口徑不一致，導致兩規中關于城市人口規模的內涵存在很大的差異，前者明顯大于后者，直接影響根據人口規模計算的城市用地面積。

為了解決兩規協調問題，我國其他政府部門也參與此項研究，針對構建中國規劃體系的問題，提出了相關的解決方法和途徑。國家建設部也提出城鄉規劃的建議，主要包括有全國城鎮體系規劃、城市規劃、省域城鎮體系規劃、鄉鎮規劃、風景名勝區規劃、歷史文化名城規劃等。國務院城鄉規劃行政主管部門作為全國的城鄉規劃工作的主管。國土資源部強調土地利用總體規劃作為土地利用領域中統籌社會、經濟、環境過程的基本規劃，一切其他各項規劃均應當向土地利用總體規劃看齊，用地規模與布局要做好與土地利用總體規劃的銜接。

二、兩規協調宏觀層面：上端規劃功能缺位

兩規不協調宏觀層面上的重要原因是上端規劃功能缺位的問題。上端規劃功能缺位具體指規劃體系中區域規劃功能缺位和上一級土地利用總體規劃功能缺位。兩規協調是土地規劃工作需要的，由于兩個規劃出于不同的目的和任務，導致其目標、任務、內容和編制思路有很大的無法統一協調的差異。要從根本上解決這種差異，這就要求上一級規劃充分發揮對下一級規劃的綜合協調功能和作用。建設用地指標是兩規協調的焦點問題，上一級土地利用總體規劃分配確定的這些指標，“建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。”上一級土地利用總體規劃對下一級土地利用總體規劃的剛性約束，因此想要協調這之間的矛盾，就要在上一級土地利用總體規劃的框架內進行協調解決。從這一方面來看，城市總體規劃與土地利用總體規劃之間是局部與整體的關系。但從經濟發展方面來看，區域經濟發展是以城市的發展為依托的，在經濟發展過程中城市是區域經濟中心，對土地利用總體規劃具有重要的指導作用。而且土地利用總體規劃的編制是以城鎮體系規劃和城市總體規劃的成果作為重要依據的，二者本應是相互促進的關系的，在城鎮用地規模與布局上緊密協調。兩規協調宏觀層面上就是上端規劃功能補缺，具體來講，就是要開展區域規劃或國土規劃，做好社會經濟發展、生態環境保護與土地資源合理配置三者之間的協調工作，為下端規劃編制和實施提供科學依據。

三、兩規協調微觀層面：建設用地規模

建設用地規模作為兩規協調的重點。目前，在我國無論土地利用總體規劃還是城市總體規劃，本著 “以人定地”的方式，即依人口規模和人均建設用地測算建設用地規模。在兩規協調過程中，要求在統計規范人口和建設用地時統一口徑。在進行人口統計時，兩規協調時應當采用相同的城鎮人口、常住人口和流動人口統計數。

而建設用地作為兩規協調中的焦點問題，則要求統一建設用地尤其城市建設用地的概念。還有工業用地、綠地和道路廣場用地，其發展特性主要受產業結構、交通需求、經濟增長和自然生態等的影響更大，這類用地規模應考慮產業類型和產業結構對用地需求特性，采用分組控制加以確定。

結論：

從宏觀層面上講，兩規協調要依據我國的基本國情建立健全規劃體系，開展區域規劃工作，在區域層次上協調安排土地利用與工業化、城市化之間相互關系。從微觀層面上講，解決兩規之間不同的地方，主要針對解決人口和建設用地的統計口徑的問題。發展與保護是辨證統一的關系。只有通過走發展的道路才能增強國力和提高人民生活水平，而保護也是為了能夠持續發展。城市規劃是以發展為主要特征的，不過在進行規劃工作時要注意優化發展方式，以低代價求發展，發展模式中要注意尋求低占地的發展，走集約利用土地的道路；土地利用規劃是以保護為特征的，但也改變過去的消極保護模式，要進行主動保護，本著“一要吃飯，二要建設，三要保護環境”的土地利用方針，研究在發展中求保護，在保護中求發展的策略，。

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【關鍵詞】縣鄉級；土地利用總體規劃；修編策略；探究

土地利用總體規劃是落實國民經濟和社會發展在土地利用和管理上的規劃，指導城鄉建設和土地管理的重要文件。相對于省市級的規劃，縣鄉級土地利用總體規劃具有微觀性和可實施性的特點，主要偏重于保護基本農田、控制建設用地規模和高效節約地利用土地。但是由于規劃本身存在著科學性、前瞻性和可操作性等方面的不足，因此對縣鄉級土地利用總體規劃進行改進和完善已經勢在必行。

1.縣鄉級土地利用總體規劃的特點

1.1縣鄉級規劃必須強調落實性

在我國五級土地利用總體規劃體系中，縣、鄉土地利用總體規劃屬于落實性、實施性、可操作性規劃。縣、鄉規劃的主要內容就是要落實上級規劃下達的耕地保有量、基本農田保護面積、新增建設用地規模、土地整理復墾開發規模等各項控制性指標，合理安排生態建設和環境保護用地，劃定好土地用途區。因此，縣鄉級規劃修編的重點在于落實各項規劃指標的定性、定量、定位、定序，在土地開發、利用、整治、保護的層面上確定各類用地的類型、規模、范圍和時序。具體措施就是通過建設用地空間管制邊界與各類土地用途分區來統籌安排各類用地，控制和引導城鄉土地利用。

1.2縣鄉級規劃要具有可操作性

縣級土地利用總體規劃屬于管理型規劃，在上級規劃與下級規劃之間主導性地擔負著承上啟下的作用。在縣級規劃確定規劃主要目標，分解重要控制性用地指標后，鄉級規劃應按縣級規劃的要求，將各類指標以用途管制區的形式落實到1：1萬的鄉級土地利用規劃圖上，合理劃定土地用途管制分區、分解土地規劃控制指標，并將耕地和基本農田、城鎮村和基礎設施建設的用地規模落實到具體地塊，做到文本、數據、圖件、數據庫相一致。經批準的新一輪縣鄉級土地利用總體規劃將做為土地管理各項相關工作的依據。因此可操作性對縣鄉級規劃至關重要，不僅關系到此次規劃修編的任務能否完成，還關系到今后規劃期內的各項指標的執行情況。

1.3縣鄉級規劃重在協調供需矛盾

目前我國已進入工業化、城市化快速發展的重要時期，原本已經明顯的人地矛盾也日趨凸顯。我國的土地利用規劃指標歷來是自上而下控制，層層分解下達，落實到基層的縣鄉級規劃各項指標都已經十分緊張，經濟發展與耕地保護、建設用地與基本農田、用地規模與布局、各項規劃之間的用地矛盾尤其突出。縣鄉級規劃修編時如何因地制宜，統籌各類各區域用地，既落實上級下達的規劃任務，又能協調土地利用、經濟發展和生態環境保護三者關系，是一個困境和具有挑戰意義的命題。

2.做好縣鄉級土地利用總體規劃修編需要注意的問題

2.1強化對縣鄉級土地利用規劃指標的科學合理性和可操作性的控制

縣鄉級土地規劃的主要內容為保護基本農田面積、控制建設用地規模和加強土地的開發利用等，在上下級規劃之間起著承上啟下的橋梁作用。因此，在對其規劃進行修編的時候，要充分的考慮到其指標的科學合理性和可操作性。首先要依據城鎮建設總體規劃，設置和預留城鎮建設用地，以便預期外的縣鄉級重點建設項目在報批的時候，可以符合相關的土地規劃要求，并且還要在保證基本農田數量和質量的前提下，增加城鎮建設用地和減少農村建設用地。其次，要妥善的處理和協調好土地規劃和其他規劃之間的關系，盡量保持規劃基期、人口統計數據和土地分類面積等方面數據的一致性，實現各規劃資源之間的共享，為各規劃共同順暢的貫徹實施提供有利條件。最后還要增加各種土地規劃研究圖件的數量，豐富翔實與其相關的各項數據，細化規劃的可行性論證，以及加強土地利用總體規劃信息系統的建設工作，努力實現資源共享和對土地用途管制的全方位監控。

2.2縣鄉級土地利用總體規劃修編應注重與新農村建設相結合

縣鄉級土地規劃修編和新農村建設是整體和局部的關系。編制人員在編制土地規劃的時候，就要充分的考慮到新農村建設方面的內容，加強對新農村建設規劃的指導和控制，通過城鎮和村莊建設的整體布局，逐步實現將農村居民點集中和聚集的目的。同時，土地規劃修編和新農村相結合也有利于統籌安排新農村建設用地和其他各類用地，對于協調新農村規劃和土地規劃開發等專項規劃之間的關系，引導新農村建設用地向集約節約方向發展有重要的意義。此外，土地規劃修編和新農村建設相結合對于改進農村土地利用方式，推動規劃目標的實現也有著積極的影響和作用。我國農村用地方式仍然較為粗放，只注重向外延伸，擴大農村的面積和規模，而增加的農村宅基地的建設使得可用耕地的范圍進一步縮小，降低了土地的利用率。縣鄉級土地利用總體規劃修編和新農村建設規劃對農村建設用地進行了合理的安排和調整，通過對礦業用地進行整合的辦法，既保證了耕地和基本農田的數量沒有減少，又保證了質量的提高。

2.3縣鄉級土地利用總體規劃修編應注重靈活性和機動性

首先，土地規劃要分清基本農田和基本農田保護區的差別。基本農田是指為滿足一定時期人口和社會經濟的發展需求，依法不得占用的耕地和優質農用地；基本農田保護區是指為保護和管理耕地既優質農用地而劃定的土地用途區，其面積大于基本農田的面積，而相對于基本農田多余的面積，可以作為基礎設施和特定項目的建設用地。同時，在不影響基本農田保有量的基礎上，可以對基本農田保護區內的用地依據相關的建設項目進行核減，而不必要具備相關的規劃修改審批手續。此外，由于基礎設施建設用地的不可預見性，在進行土地規劃修編的時候，可以采取列清單和留通道的方式對其指標進行預留。當建設工程和項目具體實施的時候，修編人員再根據實際的選線定位情況，對規劃圖進行完善和補充。其次，土地規劃修編要設定城鄉建設用地規模邊界和擴展邊界。為了適應城鄉建設發展的不確定性，編修人員在修編土地利用規劃的時候，要在劃定城鄉建設用地邊界后，再劃定一定區域的擴展邊界，便于城鄉建設規劃用地在空間布局上的調整，滿足實際社會經濟發展對建設用地的要求。最后要給土地利用規劃留有彈性空間，實行彈性規劃和彈性管制。在確保耕地保有量、基本農田面積不變的前提下，增加土地利用規劃的彈性，以滿足和適應區域社會經濟發展戰略對土地利用的要求，使土地規劃在布局上更合理和貼近實際情況，切實發揮土地規劃在土地管理中的作用。

總之，在縣鄉級土地利用總體規劃的修編上，相關人員要充分的考慮到土地利用規劃的科學合理性和可操作性，注重土地利用規劃與新農村建設相互結合，將土地利用規劃修編的更為機動靈活，使其在城鄉經濟建設和發展中的作用可以得到充分的展現。

【參考文獻】

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一、土地利用總體規劃決策機制應遵循的原則

要建立完善土地利用總體規劃決策機制，土地利用總體規劃決策部門首先必須綜合運用先進的、適應現階段發展的規劃理念指導土地利用總體規劃。其次采用科學的研究方法規范土地利用總體規劃編制、實施和監督反饋全過程，明確土地利用總體規劃的衡量標準，科學評價，以期實現土地利用總體規劃目標，保證土地資源的可持續利用。因此，建立完善土地利用總體規劃決策機制應遵循如下五點原則：

（1）重視編制環節，保證規劃的科學性編制土地利用總體規劃是政府的重要職能，是政府實現土地用途管制的重要手段，在土地的開發、利用中具有規范和引導作用。這一點是價值規律無法替代的，把土地資源的開發、利用、治理和保護完全寄托于市場配置是錯誤的，必須通過土地利用總體規劃的科學編制將有限的土地資源在各產業部門間進行合理的配置，增強各級政府對土地利用的宏觀調控能力，同時發揮市場配置土地資源的作用。

（2）明確土地利用總體規劃的實施途徑。為了確保規劃的實施，可從以下幾個方面入手：1）加強對規劃的有效管理。在市場經濟條件下，土地利用管理更要靠對規劃進行有效的管理，發揮規劃的“龍頭”作用來進行，即著力經濟、法律、政策上的宏觀調節，實行土地利用功能區域總量、質量上的中觀控制，強化建設項目和具體用地單位、土地類型的微觀管理。在這些管理層次上，宏觀目標要明確，中觀控制要得力，微觀效果要明顯。2）增大資金技術的投入保障土地利用總圖規劃實施。投入是實施規劃的基礎和根本保證，其中包括土地開發利用的投資，基礎設施投資等。3）加強用地計劃管理和審批總體規劃是用地計劃管理和用地審批的依據。凡是進行建設用地審批，安排土地開發計劃，進行農業用地結構調整，都應按總體規劃要求進行。在城鄉土地資源開發和協調各部門用地矛盾時，均應按照總體規劃要求實施。

二、建立完善土地利用總體規劃評價決策機制

土地利用總體規劃是根據經濟社會未來發展要求，對土地利用結構、布局、規模的科學預測，是土地管理參與宏觀調控的重要手段。然而，土地利用總體規劃沒有一套獨立的法律法規體系，對土地利用總體規劃的規定是在《中華人民共和國土地管理法》中以專門章節做出的。作為國家土地資源配置的重要政府決策行為，應該建立起一套獨立的、完善的法律法規體系，從而規范土地利用總體規劃編制、實行到監督反饋各個環節的決策機制。

三、強化監督反饋決策機制，健全責任追究制度

土地利用總體規劃是國家配置土地資源所做出的一項政府決策行為，政府決策的權力和責任是密不可分的。如果只享有決策權力，而不必承擔相應的責任，就難以審慎地運用決策權力，自然就難以防止和避免決策失誤，給人民利益造成這樣那樣的損失。以往我們的許多決策失誤，都與我們沒有注意建立科學的權責一體機制有密切關系。建立科學的權責一體機制，首先需要明確上下級的決策權責關系，防止上級對決策的不當干預而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。建立科學的權責一體機制，還要明確同級領導機關中不同領導成員的決策權責關系，防止因不同領導成員的決策權責關系混亂而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。

與科學的權責一體機制相聯系的是嚴格的決策責任追究制。決策失誤必須承擔相應的法律或政治責任，這本來應是不言而喻的。之所以長期沒有建立起這樣的制度，與我們長期領導關系上的權責不清、權責分離直接相關，也與我們不把決策失誤當作不能容忍的失職、當作判斷一個領導者夠不夠格的重要依據的觀念有直接關系。

四、建立規劃編制、實施、評價、監督相銜接的機制

土地利用總體規劃的決策機制是由編制機制、實施機制、評價機制以及監督機制共同構成的有機整體，編制、實施是土地利用總體規劃的得以實現的過程機制，而評價機制和監督機制則貫穿于土地利用總體規劃的全過程，是實現土地利用總體規劃目標的保證。四個組成部分相互聯系，相互制約，以先進的規劃理念為指導，構成了四位一體的有機整體，只有構建起這樣的決策機制，才能從根本上克服現階段土地利用總體規劃編制實施中存在的問題，保證規劃編制的科學性、實施的有效性、權威性等，為實現土地資源的可持續利用奠定堅實的基礎。

五、土地利用總體規劃決策機制的完善與創新

（1）建立以年度計劃與跨年度規劃相結合的土地宏觀調控機制。隨著國家對地根、銀根兩個基本問題的高度重視，土地供應政策上升到與信貸政策具有同等重要的地位。土地管理的職能從需求管理向供給調節轉變，土地供應這一宏觀調控的功能將發揮更大的作用。土地政策的調控目標能否實現，關鍵在于規劃和計劃能否真正被貫徹執行，土地供應政策充分地體現在規劃和計劃當中。目前，土地開發供應計劃以年度計劃為主，缺乏中、長期土地開發供應計劃，計劃在年際的協調相對不足，各年度計劃的統籌協調性較差，與土地總量調控的宏觀性特征相背離。單一的年度計劃限制了與土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟與社會發展計劃的緊密聯系。因此，應在現有計劃體系的基礎上著重增加中、長期計劃的相關內容，完善土地開發供應計劃體系的時間序列，切實保障城市總體規劃、國民經濟與社會發展計劃相關內容在土地開發供應計劃中的有效實現。

（2）注重“三規”之間的協調和統一。國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃之間既有區別又有聯系，共同對區域未來的發展起控制和引導作用。在“十一五”規劃編制、新一輪土地利用總體規劃和城市總體規劃修編工作中需要重視發揮土地總量調控的功能。在各種規劃中，國民經濟和社會發展規劃是高于其他規劃的上位規劃。《土地管理法》第十七條規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土政治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”；《城市規劃法》第六條也規定“城市規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展計劃以及地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧，綜合部署”。

（3）建立以土地集約利用水平為供地依據的考評機制。隨著經濟的快速發展和城市化水平的不斷提高，城市的發展需求與土地供給相對有限的矛盾日益加劇，營口市在振興東北老工業基地發展過程中，一方面，隨著產業結構的優化與升級以及城市空間布局的調整，城鎮產業發展與人口增長需要新增建設用地；另一方面，城市擴張過程中，還要考慮生態環境和耕地保護的問題，所以，營口市的發展必須堅持土地集約利用與保護相互促進的原則。

篇9

《四平市土地利用總體規劃（1997-2012）》于1998年5月編制完成，并于1999年10月經省政府批準實施。在規劃實施的八年多中，無論在土地利用方面，還是在土地管理方面都發揮了重要作用，尤其是在土地用途管制方面起到很大作用。但由于受當時規劃指導思想、技術水平和經費缺乏以及缺乏前瞻性等諸多因素的影響，現行規劃無論在編制方面還是在實施過程中也存在不容忽視的問題。現就四平市土地利用規劃實施中存在的主要問題及對策，淺談一下個人想法。

一、規劃實施過程中存在的主要問題及成因

（一）存在的主要問題

1、規劃本身存在的問題。在規劃實施的過程中，我們發現規劃自身存在一些問題。主要問題：一是建設預留地布局不盡合理。主要體現在有的縣把建設預留地過于集中，以至有的鄉鎮沒有建設預留地，造成有項目無地可供應的現象；再有，由于建設預留地布局不盡合理，給后來擺布項目帶來了很大困難，甚至造成有的項目流失了。二是偏重保護耕地，保護基本農田，而沒能給城市、城鎮發展空間有留充分余地。三是規劃圖與實地不符。這是我們在規劃實施中，尤其在建設項目用地預審時，時常能遇到的問題。主要是：當我們為某個項目用地預審踏查時，在規劃圖上是耕地，屬建設預留地，而到現場察看時，已經有了建筑物了。還有的規劃圖上是基本農田，而實際上已經不是農田了。

2、規劃實施過程中存在的問題。主要體現在一是不在規劃建設用地區內進行建設，而要在規劃區之外進行建設；二是不按預審、審批項目建設，擅自改變用途，如有的項目按工業報的，卻建設住宅；三是不按預審確定的位置建設，而私自移位建設；四是少批多占；五是隨意提出調整修改規劃，有的地方在安排非重點項目時，不是把項目安排在規劃建設用地區范圍內，而安排在規劃建設用地區外，為達到目的而提出調整修改規劃的要求。六是違法用地的現象時有發生。有的項目不按項目審批程序進行建設，在未取得用地審批手續的情況下，私自動工建設。

3、在新形勢新情況下遇到的問題。現行規劃是1998年編制完成的，而在此之后我國形勢發生了很大變化，我國加入了世貿組織，進行農業結構調整以及社會主義新農村建設等。再有，我市行政區劃也發生了很大的變化，撤鄉并鎮，我市鄉鎮由規劃之初的108個鄉鎮合并為現在的75個鄉鎮。還有，這期間我市先后成立了各類開發區數十個，后經清理整頓保留了10個。這些問題在編制規劃時，是根本沒有想到的，因此不可能將這些情況納入規劃之中，所以，規劃實施起來顯得有些無奈。規劃急待進行修編。

（二）存在問題的成因

1、規劃編制技術手段落后，規劃基礎圖件陳舊。這是現行規劃自身存在問題的原因。由于規劃編制技術手段落后，導致了現行規劃在編制方面技術應用的層次不高，規劃功能低下，規劃預測及規劃預留地布局不盡合理等問題的出現。

現行規劃是由規劃文本及規劃圖組成的，規劃圖是實施規劃與實行土地用途管制的主要依據。然而四平市現行規劃圖是在1991年土地利用現狀圖的基礎上繪制的。1991年至1997年在土地利用方面確實發生了很大變化，由于土地變更管理手段滯后，圖件變更沒能跟上，如規劃圖上為耕地，而實際現狀為建設用地（這種情況多數為違法用地）。再有，由于編制時間短，組織比較倉促，人力資金饋乏，加上人們對規劃的認識不夠，沒能對土地利用現狀圖進行修正更改，致使出現了規劃圖件與實際不符的現象，給規劃實施帶來了很大的不便。

2、缺乏對土地利用的研究，特別是沒有開展土地利用的戰略研究，是規劃存在問題的主要原因。由于在規劃編制的指導思想上，以計劃控制為主，對市場經濟條件下規劃如何適應土地利用變化考慮不足，致使規劃偏重了保護而忽略了建設和發展。由于缺乏對土地利用的研究，尤其是對土地利用戰略問題缺乏應有的研究，對未來土地利用的了解不透，土地利用安排的科學依據不足，所以預見性較差，致使規劃不能適應新形勢新時期社會和國民經濟發展的需要。

3、各級政府對土地利用總體規劃重視程度不夠，這是規劃編制和實施過程中存在問題的主要原因。現行規劃之所以存在這樣那樣的問題，其主要是組織不力、沒有專家、缺乏資金保障等原因。由于這些因素，才使得規劃自身天生不足。另外還缺乏公眾參與，人們對規劃缺乏了解，才會出現違背規劃建設的問題。

二、解決問題的建議與對策

通過這些年的實踐，就如何解決規劃編制與實施中的問題，談一下個人粗淺的看法。

1、各級政府應當對土地利用總體規劃的編制和實施工作予以高度重視。在規劃編制方面應該本著“政府組織、專家領銜、公眾參與、資金保障”的原則，做到真正意義上的政府組織，規劃編制工作必須由政府組織、主持協調、劃撥經費，資金保證對于規劃編制仍至實施都是十分重要的；規劃編制應該聘請專家指導，組織專業人才進行編制，并征取各部門、各行業的意見，還要聽取各界人士、土地所有者的意見，是體現公眾參與的現實性。這樣才能使規劃編制得更加科學合理、更加適用便于操作。在規劃實施方面，各級政府應予以高度重視，制定有效實施措施，建立健全和完善的規劃實施機制，從而保證規劃順利施實。

2、在規劃編制時，要充分考慮各方用地情況，制定出具有彈性和便于操作的規劃。建議：①各地在建設預留地落位于規劃圖以及建設項目，尤其是獨立選址在規劃圖上落位時，可以擴大一些比例進行落位。建設預留地落位應做到側重城鎮用地，兼顧鄉村（新農村建設）用地；側重重點工程用地，兼顧農業結構調整用地。②在規劃編制時，由于有些項目無法預測，特別是國家重點工程很難料到，這就需要留一些機動指標，以備不時之需。這樣既可以減少項目用地報批工作環節，又可以提高工作效率。③規范規劃的修改和調整。無論從理論上還是從實踐上看，對規劃的修改和局部調整予以明確都是必要的，但必須嚴格規劃修改和調整的范圍，規范規劃規劃修改和調整的程序，提高規劃規劃修改和調整的規劃門檻。可以參照《城市規劃法》對城市總體規劃修改和局部調整的有關規定，對規劃內容的變更，涉及改變土地利用發展方向、規模、重大布局的，應作為規劃修改；不涉及改變土地利用發展方向、規模、重大布局的，應作為規劃局部調整。④規范建設用地轉換行為，實行建設用地轉換政策，可以有效建設用地的集中和集約利用土地，還可以使規劃更具有彈性和靈活性。⑤規劃文本及規劃圖件都要形成電子版的，特別是規劃圖一定要用繪圖儀繪制，這樣就不會出現手工繪圖時的錯誤，在規劃實施時也不會出現以往的問題。

3、加強規劃實施的監管力度，使規劃實施納入土地用途管制范圍。土地利用總體規劃一經批準實施，就應具有法定效力。切實加強土地用途管制制度，在規劃實施中應加強監管力度，尤其是對建設項目用地進行跟蹤監管，就可以避免有些項目在用地方面不按審批建設、擅自移位建設、少批多建等問題的出現。至少可以及時發現問題，及時進行處理和解決問題。

參考文獻

1、《1995年四平統計年鑒》

2、《2000年四平統計年鑒》

3、《四平市國民經濟和社會發展十和2015年遠景規劃》

篇10

近年來，隨著人口和經濟的快速增長，人類對土地的需求量日趨上升，土地利用對環境造成的消極影響也不斷擴大。努力尋求一條人口、經濟、社會、環境和資源相互協調的可持續發展道路，日益成為當今社會追求的目標，因此戰略環境影響評價被提出并受到各國的重視，而土地利用總體規劃的環境影響評價就屬于戰略環境影響評價的一種。

技術路線和研究方法

本文以環境科學、環境規劃與評價學、生態學為理論指導，借鑒國內外規劃環境影響評價的理論和實踐經驗以及《規劃環境影響評價導則》，構建基于PSR框架的指標體系，運用層次分析法確定指標權重，并進行規劃環境影響評價，建立評價模型，最終得出隆回縣土地利用總體規劃環境影響優度值。

土地利用總體規劃環境影響識別

戰略環境影響識別就是通過檢驗戰略所有預期的、直接和間接的環境影響，篩選出顯著的或關鍵的環境影響，確定“源”與“受體”之間的因果關系。根據對隆回縣環境現狀和土地利用總體規劃方案要點的分析，結合規劃實施、環境效應的影響程度、影響方式以及環境受體敏感性等因素，確定本次規劃影響的環境因子，并編制規劃環境影響識別表（表1）。

土地利用總體規劃環境影響評價指標體系構建

·構建評價指標體系

最初由加拿大政府組織力量初步研究，后由經濟合作和開發組織與聯合國環境規劃署合作，共同提出了環境指標的壓力（Pressure）——狀態（State）——響應（Response）概念模型，即PSR概念模型，它幾乎是所有環境指標體系的基礎。以規劃環境影響識別表的分析為基礎，結合隆回縣環境現狀和土地利用規劃分析，以隆回縣資源環境與社會經濟相互協調的可持續發展為目標，構建了基于PSR框架的土地利用總體規劃環境影響評價指標體系，如表2。

·指標權重的確定

確定權重的方法主要有特爾菲法、模糊綜合評判法、主成分分析法、層次分析法、灰度分析法等。層次分析法是美國運籌學家T·L·Saaty教授于20世紀70年代提出的一種定性與定量相結合的決策分析方法。它是一種將決策者對復雜系統的決策思維過程模型化、數量化的過程。本文采用層次分析法確定各指標的權重，見表3。

土地利用總體規劃環境影響綜合評價

·評價方法

本次環評采用定性分析與定量分析相結合的方法。對于規劃方案的用地空間布局調整和規劃后的防災減災能力，將定性的分析評價其環境影響。

·土地利用空間布局合理性評價

規劃方案是在進行土地生態敏感性分區的基礎上，組織土地利用的空間布局調整，充分考慮到了隆回縣的土地生態安全和生態環境效益問題。對隆回縣的環境產生正面影響，促進隆回縣社會經濟與資源環境相互協調的可持續發展。

·指標評價標準

目前我國缺乏相應的法定評價標準，為此，本文通過咨詢環保、土地、水利、農業、規劃等各部門的專家，查閱相關文獻，參照可持續發展水平較高地區的各指標值，并參考其他規劃環境影響評價的實例，結合隆回縣土地利用總體規劃本身的特點，確定各指標的可行等級區間。

森林覆蓋率、人均公共綠地面積、城鎮生活污水集中處理率、城鎮生活垃圾無害化處理率4項指標的確定：主要根據《中華人民共和國森林法實施細則》、《生態縣、生態市、生態省建設指標》、《國家生態市建設標準》、聯合國環境衛生組織提出的要求，以及國內外主要同級別城市的標準。耕地轉化率和城鎮建設及工礦用地率的確定：借鑒陳百明、李成瑞等人的相關研究結果。人均耕地面積、單位土地地區生產總值、土地開發率、城鎮化率、水土流失面積比、土地利用多樣性、退化土地治理率等指標的確定，主要根據隆回縣本身的現狀特點、人居舒適度以及國內外主要城市的相關標準。根據評價指標的特點，對環境產生正效應的稱為正向指標，反之，稱為負向指標。

·指標標準化處理

本文采用的是極差標準化法，計算公式為：

正向指標標準化：

（式1）

負向指標標準化：

（式2）

式中：ki是指標的標準化值，xi是指標的實際數值，api為可行區間的最低臨界值，bpi為可行區間的最高臨界值。（見表4）

·綜合評價結果

運用加權指數法，求出規劃方案的環境影響綜合優度值。

Y=∑Ki（c）譿i（c）+∑Ki（d）譿i（d）+∑Ki（e）譿i（e）

Y表示環境影響綜合優度值，Ki表示各指標標準化值，wi表示指標權重值。當Y=1時，說明規劃方案各評價指標均達到理想狀態，完全可行；當0

運用上述公式，可以得出本次隆回縣土地利用總體規劃（2006-2020年）的環境影響綜合評價結果，2006-2010年為0.39， 2010-2020年為0.56。由以上結果可知，隆回縣土地利用總體規劃從近期到遠期的環境影響負面影響程度較小，且負面影響隨時間減小，規劃方案是基本可行的。

評價結論