導語：如何才能寫好一篇建設用地增加的原因，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：用地指標;指標調整;設計;用地申報

隨著國家對土地利用的嚴格控制和管理，各行業均對各類建設用地編制了相關的用地指標，中石油行業的建設用地也在管控的范圍之內，2009年，國家了《石油天然氣工程項目建設用地指標》（建標〔2009〕7號）。為更好地理解、使用該指標，有必要對其進行深入分析，并尋求新的設計手法，為節約集約用地提供參考依據。

1用地指標解讀

1.1用地指標數據來源

用地指標的數據來源于當時已建的石油天然氣工程項目和正在投產運營的石油天然氣工程項目，對這些數據進行分類整理以后，按照同類別的站場分別取值的原則，考慮到用地面積能概括大多數場站建設用地的因素進行確定。

1.2用地指標概念

《石油天然氣工程項目建設用地指標》中所說的用地指標指的是場站圍墻軸線以內的用地指標，因為圍墻范圍以內的區域其面積是可控的，各功能區塊的面積以及防火間距均是有依據和有章可循的；而圍墻以外的區域是不可控的，包括邊角地、夾心地、邊坡、擋墻、截排水溝等，其面積無法預料。所以用地指標指的是圍墻軸線范圍以內的用地面積。

1.3規范及環保安全理念對用地指標的影響

用地指標的數據來源于當時已建或已投產的石油天然氣工程項目（該用地指標開始編制的時間為2005年底），被統計數據的這些項目設計時所采用的主要規范為《原油和天然氣工程設計防火規范》（GB50183—93），而2005年3月1日以后的項目設計所采用的主要規范為《石油天然氣工程設計防火規范》（GB50183—2004），同時老規范《原油和天然氣工程設計防火規范》（GB50183—93）廢止，這兩本規范在站內各設施之間的防火間距有較大的區別，比方說按照老規范，工藝區與綜合值班室之間的距離為10～15m就已經滿足規范要求，而新的規范其間距需要22.5m以上。另外為提升場站的安全系數，進出站ESD區都從工藝區分離出來獨立成區布置；為貫徹以人為本的安全理念，控制室等人員集中的場所從生產區分離出來獨立成區布置，詳見圖1；為貫徹環保設計理念，場站內雨水均設置雨水收集蒸發池集中起來不四處散排。以上這些均對用地面積有較大的影響，相對于老規范以及用地指標而言，都有較大幅度的增加。

1.4用地指標中站場類型的功能解釋

各類型站場的功能介紹是根據站場的數據來源，多個同類型站場共同覆蓋這些基本功能，而不是指單個站場包含了該類型站場的所有功能。比方說某類型的站場有A、B、C三座，而該類型的站場具有功能1、2、3三種功能模塊，其中站場A包括了功能1、站場B包括了功能2、站場C包括了功能3，這樣，該類型的站場其功能模塊就會概括為A、B、C三種。

1.5功能的變化

1.5.1功能替代該類型站場原有功能采用了不同于標準的新方法予以實現，盡管該新的方法會導致站場用地面積的增加，但該方法符合國家節能減排的方針、政策，并有利于支持民族產業的發展和技術進步。這種情況導致用地面積的增加，可以向有關部門作出合理的解釋。詳見圖2。該類型站場出現以前沒有出現過的功能模塊，比方說天然氣的分輸站，由于干線來氣壓力較高、分輸支線壓力較低，在高壓差的情況下降壓保持流量不變，會出現冷凝，為了解決這個問題，需要在分輸站增加一套加熱系統。這種情況導致用地面積的增加，也可以向有關部門作出合理的解釋。詳見圖3。

1.6用地指標中附表數據來源的精簡

用地指標中附表中的數據對收集的大量的原始數據進行料精簡，原因是國土資源部從節約用地的角度出發，將用地面積較大的、利用系數較低的站場從統計數據中進行了剝離，對用地面積相對較為節約、利用系數較高、量值差別不太大的比較集中的數據予以保留，并取其平均值作為基礎進行指標確定。

1.7調整系數

《石油天然氣工程項目建設用地指標》中所說的調整系數是指地形地貌等場地條件的變化，會使場站內豎向布置方式不同，如臺階、放坡、擋護等處理方式，所以要采用一定的調整幅度。站場建設用地指是指平原地形地貌站場圍墻內用地面積，站場建設用地在此基礎上考慮不同地形地貌的差別按地形地貌調整系數進行調整，調整后的用地面積包括了填方邊坡、挖方邊坡、截水溝等設施的占地，不包括站外邊角地及代征地部分，站外邊角地及代征地面積要根據具體情況與當地有關部門協商確定。”

1.8指標調整

《石油天然氣工程項目建設用地指標》中的大部分站場用地指標是采用典型站場分檔統計分析法，以典型站場分檔用地平均值為基礎確定的，在實際運用中，適用條件和相關標準與本標準設定條件和標準不一致時，可根據實際情況進行適當調整，但要附調整原因的詳細說明。

2指標調整應注意的問題

當適用條件和相關標準與國家用地指標設定條件和標準不一致時，根據實際情況論證后對指標進行調整。站場設定條件主要有功能設施區塊用地和管徑序列。如果某類站場增加了用地指標中沒有的功能或設施，應加上由于增加該功能或設施而增加的用地作為指標調整。這部分用地包括功能或設施區塊實際用地、防火間距用地及因需要規整站場邊界而增加的用地。對于管徑超過指標的管徑序列范圍，且超過附表中用地指標測算表中相應輸送介質最高管徑的站場，可以根據實際需要進行指標調整。在設計文件和專門的用地報批文件中，當站場用地面積超過經地形地貌調整系數調整后的用地指標值時，應詳細說明原因。

2.1由于管徑增大需要說明的內容

（1）經過本站的干線最大管徑；（2）指標中同介質、類型站場進行用地測算時的最大管徑；（3）由于管徑的增大導致哪些設備的體積尺寸、間距增大，以及相應增加的土地用量。例如：同一站場涉及多種管徑，應取其最大管徑作為指標套用的依據，且由于管徑的增大，導致相應設備尺寸及各種配套設施用地面積的增加。

2.2由于發變電設施規模增大需要說明的內容

（1）采用的電壓等級；（2）變配電設施與常規相比，增大的內容及由此到來的用地面積的增加量。例如：電驅壓氣站中110kV變電站，為了便于與壓縮機組之間的聯系，縮短電纜長度，減少線損，變頻間單獨設置、靠近壓縮機廠房，這樣多出來一個單體，且體量比較大，導致用地面積的增加。詳見圖4。

2.3增加的工藝區需說明的內容

（1）說明增加的工藝區名稱以及因此帶來的用地面積的增加量；（2）對于因儲罐數量、壓縮機機組數量增加的站場，應按指標規定的算法計算增加的用地量；（3）除了按照指標規定的要求計算增加的用地量以外，指標中找不到對應項的，應說明增加的工藝區的功能、自身用地面積及其所帶來的安全距離、道路等增加的用地。

2.4增加多路分輸需說明的內容

說明分輸的路數、各分輸的去向以及由此帶來的用地增加量。例如：同樣是分輸站，但分輸用戶數量不一樣，即分輸的路數不一樣，分輸路數多的其用地面積自然會增加，所以不能單純的以分輸站去套用指標。詳見圖5。

2.5增加的站場類型需說明的內容

對于用地指標中沒有的站場類型，不要在站場用地規模的指標值中套用相似類型的站場指標，而應在說明中說明這屬于指標值沒有涵蓋的新型站場。（1）原油站場類型：注入（輸入）站、注入（輸入）泵站、分輸站、分輸泵站、減壓站、減壓熱站、注入加熱站等。（2）成品油站場類型：注入（輸入）站、注入（輸入）泵站、減壓站（。3）天然氣站場類型：分輸壓氣站。以上站場類型都是在已有的工程項目中出現過的，但指標中并沒有將其納入進來，所以要逐個功能進行核實，不能簡單套用指標。

2.6規劃原因導致用地增加需說明的內容

當管轄站場位置的規劃等有關單位對站場防火間距、規劃布局等方面有特殊要求時，應說明由此帶來的用地面積的增加量。例如：規劃要求站內各設施與站外周邊各設施之間的安全距離達到一定的量值，但這個距離又包括在圍墻范圍之內。詳見圖6。

2.7由于消防安全、環保、災害等專項報告要求的原因說明

應說明專項報告中對高于防火規范的具體要求，以及由此帶來的用地面積的增加。例如：西一線西段鄯善、雅滿蘇、哈密、紅柳等無水站場，由于沒有水源，無法設置水消防，功能區塊之間的防火間距是規范要求的三倍。詳見圖7。2.8標準的改變導致用地增加需說明的內容應說明帶來用地變化的新標準的具體條款，以及由此帶來的用地面積的增加量。例如：規范的修編與更新，會對以前不太合理的間距適當調整，使之符合客觀實際、更加安全，新規范間距的加大會增加用地面積。

3設計時應注意的問題

（1）工藝專業在確定進行站場類型的時，既要體現其主要功能，又不要忽略影響站場用地面積的次要功能，全面的站場類型名稱，才能防止因站場名稱不準確而造成用地指標套用的偏差。例如：具備分輸、加壓功能的站場，不能只說壓氣站或泵站，更不能只說分輸站，應取名為分輸壓氣站或分輸泵站。（2）在防火規范不禁止的前提下，火災安全性質類似的工藝設備盡可能合并，以減少功能區塊和占地面積。例如：各設施之間留有必要的安裝距離、巡檢空間，滿足防爆間距的要求就可以了，沒有必要人為地分成多個區塊、增加用地。（3）在不影響使用及美觀的前提下，建筑設施盡可能合并，以減少占地面積。例如：站內建筑單體只出現值班室或辦公樓、綜合設備間、壓縮機廠房、變頻間、泵房或泵棚等，如果除此以外還有別的建筑單體，則有合并的必要。（4）與其他設施具有較大防火間距的設施，如消防泵房、變電所、加熱爐，盡量靠近角落布置，其次靠近圍墻布置。以減少因防火間距而造成站場用地面積的增加。這種布置方式可以減少設施一側或兩側的防火間距所需要的占地。（5）充分利用功能區塊之間的安全距離設置道路，并盡量減少環型道路的設置，以減少站場用地面積。在兩功能區塊之間的安全距離里面設置道路，意味著道路并不占用額外的用地面積；在滿足要求的前提下減少環道的設置，不僅能節約用地，而且能提高道路的利用率。（6）在滿足站場功能實現的同時，不要過分的追求外形的規整，以減少不必要的用地。當規整站場外形需要增加較多用地時，建議保持不規則形狀，節約用地。（7）確定各功能區塊及各設施之間的距離時嚴格按照規范要求的起算點進行，區塊之間從設施邊緣算起，避免從區塊邊界算起而認為的增大距離、增加用地面積。例如：加熱爐、水套爐、鍋爐從燒火口或煙囪算起，如果單純的從這些區塊的邊界算起，雖然能滿足規范的要求，但造成了不必要的浪費。詳見圖8。（8）合理采用新的設計手法，既滿足功能要求，又能有效的減少用地面積。例如：儲罐區采用下沉式罐組設計，四周消防道路采用高路堤形式，由于能很便利地達到罐組內有效容積的要求，無需人為地擴大罐組占地面積去滿足有效容積的要求，所以能有效地縮減用地面積。詳見圖9。站內管網采用地上多層橋架敷設形式，既能解決埋地管道防腐難處理的弊端，又能縮減管廊用地面積。詳見圖10。

4用地申報材料

在用地申報材料中，應明確各站的用地指標值、地形地貌調整系數、經地形地貌調整系數調整后的用地指標值、站場圍墻內用地面積、其他用地組成等。如需進行指標調整，或稱超指標用地，應說明調整的原因。建議場站用地面積申報材料應分成如下幾個部分：（1）圍墻軸線范圍以內的用地面積（如有放空區時，應單獨計列，用地指標中有放空區這一項）；（2）圍墻軸線范圍以外的用地面積（如不在圍墻內的邊坡、擋護、截排水設施、邊角地、夾心地等）；（3）站外道路用地面積（含路邊溝、橋涵等附屬設施）。在用地申報材料中，建議強調總、分的層次問題，應對該項目總的用地、各分項用地都有詳細的數據。按照指標的要求，如果各類型的站場用地面積均控制在用地指標要求的范圍以內，那總的用地肯定不會超標。如果個別站場的用地面積超過了指標的要求，但對超標部分的原因有客觀、充足、詳盡的說明文件作為支撐，而且該項目總的用地面積并不超標準，那么該項目的用地報審時也能較為順利通過。

5關于設計深度

由于各項目在可研、初設的審查時，會用《石油天然氣工程項目建設用地指標》來衡量，這樣就要求我們的前期工作做的更細，盡可能的往施工圖的深度靠攏，因為用地指標的數據來源于各項目的實際用地，而設計前期的用地面積一般都會偏大，所以為了符合用地指標的要求、達到國家節約用地的方針、政策，這就對項目前期的設計深度提出了更高的要求，在設計周期及設計投入方面需要做大量的工作，當然，這需要各部門、各專業通力合作，包括業主對項目的總體協調。

6結語

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[關鍵詞]“被上樓” 新農村建設 城鎮化

中圖分類號：TH552 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）10-0293-01

1 “被上樓”的內涵、成因與反思

1.1 “被上樓”的普遍解釋

“被上樓”是指各地為了換取城鎮建設用地指標，將農民的宅基地復墾來增加的耕地，從而強迫農民搬出平房，搬上樓房住。各地規模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等。也有對應政策推出，諸如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社保”等等，這些拆村運動使得農民不得不“被上樓”。

1.2 土地相關政策

我國耕地保護面臨的形勢很嚴峻。為了確保我國耕地紅線、引導地方政府節約用地，為了有效的利用土地資源合理配置農村建設用地，國土部2008年正式頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地―――是謂“增減掛鉤”。

1.3 “被上樓”現象形成原因

但旨在節約土地的“增減掛鉤”機制，很快成為各地搞土地財政的利器。拆村并居，無數村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在“被上樓”。絕大多數地區目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減掛鉤。

1.4 農民“被上樓”不是真正的新農村建設

轟轟烈烈的拆村運動，讓古老的鄉村生態幾乎毀于一旦，小集體的熟人社會被強制替換成大集體的陌生人社會，淳樸而深厚的千年傳統在社區化的居民樓上不復存在。而在實際生活層面，“被上樓”了的農民依然是農民，但是農民式的生活方式卻被徹底改變，各種生活成本驟增，耕田種地甚至需要坐車，農具無處堆放家禽無處飼養，蔬菜無處種植農作物無處保存。這絕對不符合“新農村”建設的初衷。

2 由“被上樓”向“愿上樓”的轉變的措施

若要避免強制農民 “被上樓”現象，就要從實際效果上，讓農民得到實實在在的好處。

首先，要尊重農民群眾的意愿，本著自愿原則推進，不愿意“上樓”的群眾不能強制“上樓”。政府制定宏觀政策，向農民提供整體規劃設計、信息、資金、技術等“服務”，彌補“草根”力量的不足。

其次，“農民上樓”后的樓房建設格局要考慮到農民的實際生活需要，要保證農民生活便利，合理配置養殖場地、農機具停車場，同時完善水、電、氣、通信、有線電視等基礎設施的配套建設。

最后，閑置出來的宅基地，如果復墾，應當歸還農民集體；如果更改成建設用地，那么上樓的農民應當依然享受受益權。實質上就是補償機制要完善，標準要合理，否則就將成為新的矛盾焦點。

另外，解決貧困群體的生活與上樓問題，也是加快推進“愿上樓”進度的重要因素。

3 新農村建設與城鎮化相得益彰

3.1 新農村建設與城鎮化的關系

城鎮化可分為有形的城鎮化和無形的城鎮化，有形的城鎮化是指以城市空間拓展、人口產業聚居、農村地域變為城市地域等有形建設過程；無形的城鎮化是指城市公共服務向農村覆蓋延伸，農村農民思想、精神、價值觀念的轉變等無形的服務影響過程。有形的城鎮化和無形的城鎮化切入點不同，但二者的完美結合是城鎮化科學穩定推進的保障。

農村社區是由一定的地域人群、按照相近的生產和生活方式、實行共同的社會管理與服務所構成的農村基層社會生活共同體，是整合社區資源、強化社區功能、完善社區服務的平臺，在農村社會建設中處于基礎性地位，是社會建設的基本載體和工作切入點。農村社區是推動城鎮化發展的重要途徑。

3.2 由“農村”向“城鎮”轉變的途徑

蘇州、無錫等蘇南地區工業發達，工業化是城鎮化的主導推動力，城市對于產業和人口的接納能力較強，因此選擇的是產業和人口不在中心村集聚，而是直接到鎮或縣城集聚的城鎮化道路，即“直接城鎮化”道路；依安縣依龍鎮工業基礎較為薄弱，城鎮化的主導推動力是農業化，因此選擇的是合理耕作半徑內幾個村就近組成社區，農民在社區內居住，不改變生產方式的城鎮化道路。二者都是以政府大力推動農民和產業遷移為主要特征，在實現人口集聚的基礎上，合理配置公共服務設施，以有形的城鎮化促進無形的城鎮化。

推進“農村”向“城鎮”轉變，重點解決好以下三個問題：

3.2.1 農村土地向規模化經營集中―土地流轉、土地權益與土地生產要素市場化

農村土地流轉、主要指農民的土地再承包，改變自耕農小生產經營模式，連片開發集約化經營農業，大幅度提高土地利用率，以求規模效益，徹底解放農業生產力，將剩余勞動力投入到第二、三產業中去。將離土不離鄉的農民轉移，經過培訓，使之具備技術素質的農業產業工人，使農夫變成農商，將農業產品經營上升為農業資本經營。

3.2.2 農民住宅向城鎮集中――居住社區化

農村居民常家族聚居，獨立劃地修建磚瓦房，農村的宅基地占用量逐漸增大。建設農村公共基礎設施配套系統，有利于土地流轉為規模化農業生產，也為農民社區化提供條件，促成農民生產方式與生活方式的改善與提升。將一些破舊的、影響農村長遠發展規劃與功能布局的、影響農業連片開發的單家獨戶分散居的農民住宅拆并，適度集中，以減低公共設施成本。一些離城鎮、城市較近的村屯拆并遷建于城市、城鎮；一些離城市城鎮較遠的村莊，考慮到了農民的生產半徑、田間管理便利問題，集中建設新型社區集中居住。

3.2.3 農村剩余勞動力的轉移

加強對農民的培訓，提高農村勞動力素質，是加快其向非農業和城鎮穩定轉移的關鍵。各級政府應在財政預算中安排一定的農民工培訓專項經費外，鼓勵各類培訓機構主動與勞務市場和用工單位簽訂合同，大力發展“訂單”培訓；盡快建立一批覆蓋到鄉鎮一級的農民工培訓基地和及時、方便、準確的勞動力供求市場信息專網，制定并完善外出務工人員的信息反饋制度，減少勞動力流動的盲目性。

筆者認為，未來農民身份將出現劇烈分化。一小部分種植大戶在土地規模化經營以后，其身份將逐漸向類似“農場主”轉變。而絕大部分農民，將用自己手里面積不等的土地以“入股”形式并入集體土地經營公司。這部分農民有一定數量的人直接參與土地經營與管理，成為農業工人。城鎮集聚的規模效應，以及經濟、土地、勞動力、市場等因數的影響，將帶動鄉鎮企業的發展，同時將吸引一部分農民從事第二產業，而且對農產品的需求也大量增加。正如德國統計學家克里斯琴?恩格爾理論指出，隨著居民收入增加，邊際增長額首先用于購買耐用消費品（衣著、住房、汽車），然后是奢侈品、娛樂等。或者說收入越高，居民消費需求越是轉向信息、文化、教育、娛樂等非物質需求，這就順理成章的刺激了第三產業的興起，吸引越來越多的農民加入。

篇3

【關鍵詞】 地票；地票交易 ；耕地保護； 土地流轉

中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)04-016-01

一、背景

2007年5月，重慶被國家批準成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，市政府在統籌城鄉土地利用方面進行了積極探索，也作出了很多新的嘗試。在這種背景下，2008年11月17日，重慶市人民政府經過研究討論，通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并成立重慶農村土地交易所，首次提出了“地票交易”的新概念。

二、地票的概念及運行程序

所謂地票，是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。

地票的產生包括四大環節：編制規劃，申請復墾，復墾驗收，核發地票。再經過重慶農村土地交易所交易，可兌換為城市建設用地指標，納入新增城市建設用地計劃，而后開發商就可以憑票兌換相同數量的城鎮建設用地。地票的這種“置換”概念旨在為農村建設用地和城鎮建設用地提供間接“掛鉤”之處，通過“拆舊”（農村建設用地復墾）和“建新”（城市建設用地增加），使整個項目區內達到“耕地總量不減少，建設用地總量不增加”的效果，進而使用地布局更加和諧。

三、地票交易制度的創新意義

（一） 提高土地利用效率，優化配置城鄉土地資源

地票制度使緊缺的城市建設用地與大量閑置的農村建設用地合理實現“掛鉤”，并以復墾作為前提與紐帶實現遠距離置換，一方面保證了城市發展的建設用地需要，遏止了為了擴張城市而不合理征地、占地的現象；另一方面農村閑置土地得以有序退出，物盡其用。依照“先造地，后用地”的制度準則，保證了耕地總量不減少，建設用地總量不增加，有效地提高城鄉土地利用效率，優化土地資源的配置，促進土地的集約利用。

（二）城市反哺農村，切實保障農民利益

地票制度制定的初衷就是為了使快速發展的城市能夠反哺農村。農民富余的宅基地通過復墾得到地票，在市場中交易后得到了確實的財產收益。收益一部分歸農民個人所有，直接增加了農民的財產性收入；另一部分也要收歸農村集體組織所有，這部分資金也將投入到農用地和集體建設用地的保護和開發中。另外，完成復墾的耕地仍歸原農戶承包耕種，也為農民的生活提供了基本保障。

（三）為耕地保護提供新的途徑

在實際建設中為了追求快速城鎮化建設和發展，在征地“先占后補，占優補劣”的模式下，耕地的面積和質量都有可能大打折扣，成為城鎮化發展的犧牲品。地票交易制度摒棄了以往征地制度的弊端，采取“先補后占”的形式，將農村宅基地復墾為耕地后才能置換出相應的建設用地指標。這部分復墾的宅基地大多數地勢平坦，土質優良，為復墾提供了得天獨厚的先決條件。這種交易制度與運行模式都為耕地保護提供更有力度的保障。

四、地票制度的欠缺之處及解決辦法

(一)農民權益保障不力，地票收益分配有待規范

地票的產生依賴于復墾，因此地票轉讓收入減去復墾成本才是農民或農村集體獲得的凈收益。地票轉讓帶來的收益在所有權人和使用權人，即農村集體和農戶之間的分配標準并不確定，很可能無法給予農戶合理的補償。進一步說，現行制度和政策也無法保證分配給農村集體的地票收益資金用于基礎設施建設和保護耕地，而不被挪用。

要解決這一問題，首先要并保證農民能從地票交易中獲益，可以通過技術手段降低復墾成本，增加地票轉讓凈收益；也可增加農村集體建設用地復墾的可沖抵項目和提高沖抵標準。依照《暫行辦法》規定，地票“在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費”，因此這部分費用就是復墾成本,即地票的成本。可見,政府設定的可沖抵項目,實際上是復墾成本補償。因此，增加可沖抵項目或提高沖抵標準，對復墾成本的補償就提高，也可以保障農民地票的收益。

(二)利益鏈條缺少制約，復墾質量無法保障

地票制度下復墾耕地的質量無法保證，原因在于根據復墾的運行程序，地方政府無疑是每個環節的主導：既是復墾耕地帶來用地指標的受益者，又是復墾驗收的審批者，同時也是復墾成本的承擔者。因此，政府更關心增加的建設用地指標而非復墾質量，并想盡辦法節省復墾成本，提高自身收益。這樣的缺乏權力制約的利益鏈條顯然使復墾的質量大大降低，也損害了將來使用耕地的農民的利益。

要解決這樣的問題，就要在復墾環節增加權力制約方和檢查監督力度。在復墾驗收環節，除了土地管理上級部門要加強監管，科學設計技術性的驗收標準之外，也必須經過復墾耕地使用者的驗收和認同，才能確認復墾完成并核發地票。這樣雙管齊下，就能減少地方政府在復墾環節的權力，充分發揮監督的作用，保障復墾耕地的質量。

五、結論及展望

地票制度是對我國土地流轉、交易的一次新的探索和嘗試，這項制度打開了土地市場特別是農村土地市場的新局面，有利于建立統一的城鄉土地市場，使農村土地充分展現其功效并實現真實的市場價值提供了可能。隨著制度的不斷探索發展和完善，相信能找出行之有效的解決辦法，使地票制度真正在法律上、市場上、經濟社會意義上實現全方位的完善和實行，并進一步推廣到全國，成為我國土地規劃利用改革的重大突破和轉折點，促進城鄉土地市場朝著的平穩、健康的方向不斷發展。

參考文獻：

[1]畢寶德.土地經濟學（第五版）[M].北京:中國農業出版社,2009.

[2]郭振杰.地票的創新價值及和制度突破[J].重慶社會科學,2009(4).

篇4

關鍵詞：土地利用變化;生態環境影響;昌吉市

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.12.007

Analysis of Impact of Land Use Change on Ecological Environment in Changji City

MA Wen-juan， PU Chun-ling， SU Li-li， JIANG Ling

（School of Management， Xinjiang Agricultural University， Urumqi，Xinjiang 830052，China）

Abstract： Land use dynamic degree was used to analyze the characteristics of land use change and its effect on the ecological environment in Changji city during the last 10 years during 2003-2013. The results showed that （1） During the 10 years ， Changji city land use structure change was more intense， grassland sharp declined sharply， traffic and urban village and industrial land increased significantly， arable land， orchard land and woodland were increasing amplitude of slow. （2） The growth of construction land had greater negative impact on the environment; Increasing ecological land had greater positive impact on the environment; The effect of the growth of agricultural land on the ecological environment was twofold， ecological agricultural land will have a positive impact on the environment， chemical agricultural land will have a negative impact on the environment. In the future， the effective use of land， optimizing the structure of land， and concern ecological environment will realize sustainable development of land use and the environment.

Key words： land use change; ecological environmental impact; Changji city

土地是人類賴以生存發展的物質基礎與環境條件，土地利用和生態環境是一個整體[1]，合理地利用土地資源，能夠有效地保護和改善生態環境，并能促進各種環境條件的協調發展。相反，盲目隨意地開發和利用土地，甚至人為地破壞土地，必然會導致生態環境的惡化，生態環境惡化后又會反過來制約土地的持續利用[2-4]。近些年來，昌吉市整體經濟水平得到了長足的發展，但在經濟快速發展的過程中存在著一系列的生態環境問題，也包括土地利用變化對生態環境產生的影響。但是，這并不能說明土地開發利用與生態環境保護是一對不可協調的矛盾[5]，所以深入地分析土地利用變化對生態環境的影響，對實現地區經濟、社會和生態可持續發展具有十分重要的意義[6]。通過研究昌吉市土地利用詳細變更調查數據，采用土地利用動態度模型分析土地利用變化對生態環境的影響，可為昌吉市合理利用土地資源、優化生態環境提出建議。

1 昌吉市土地利用現狀分析

1.1 土地利用現狀

根據昌吉市國土資源局2013年更新數據（表1）所示，昌吉市土地總面積797 103.33 hm2，農用地523 590.38 hm2，占土地總面積的65.69%;建設用地22 804.13 hm2，占2.86%;未利用地250 708.82 hm2，占31.45%。

1.2 土地利用現狀特點

1.2.1 土地利用類型較為齊全 昌吉市土地利用類型較為齊全，這是由于其地理位置、復雜地形、氣候特征以及長期以來人們有效地對土地進行開發利用的結果，在12個一級類57個二級類的土地利用類型中，除沒有旱地、茶園、機場用地、港口碼頭用地、湖泊水面、沿海灘涂和沼澤地外，其余地類均有分布[7]。

1.2.2 各類型用地面積差異大 昌吉市地貌類型可大致分成山地、平原和沙漠。由于沙漠的大面積分布，所以裸地、沙地等其他土地面積也相對較多。加之昌吉市地處天山北麓，其草地面積的分布也比較廣泛，而其余地類占比較小，各類型用地面積差別較大，見圖1。

1.2.3 土地總量較大，人均相對較少 昌吉市土地總面積為797 103.33 hm2，耕地面積為98 388.51 hm2，人均土地面積為2.15 hm2，遠低于新疆人均土地面積水平，而人均耕地面積僅為0.27 hm2。

2 昌吉市土地利用變化分析

2.1 土地利用變化

隨著經濟快速發展和人口不斷增加，昌吉市土地利用方式也發生了較大的變化。昌吉市2003―2013年土地利用變化情況見表2。

2.2 土地利用動態度

土地利用類型的動態變化可以用土地利用動態度來表示。單一的土地利用類型動態度表達的是某研究區一定時間范圍內某種土地利用類型的數量變化情況，其表達式為：

■（1）

式中K為研究時段內某一土地利用類型動態度;Ua、Ub分別為研究期初及研究期末某一種土地利用類型的數量;T為研究時段長，當T的時段設定為年時，K的值就是該研究區某種土地利用類型的年變化率[8]。利用公式（1）計算出昌吉市土地利用動態度，結果見表3。

2.3 土地利用變化特征

2.3.1 耕地、林地、園地面積均增加 10年間，耕地、林地都有不同程度的增加。由于昌吉市的城市建設用地需求量過大，建設用地占用耕地較多，因此導致耕地面積增長的幅度較為緩慢。園地面積增長幅度大是由于受前些年市場經濟與比較經濟利益的驅動，全疆各地種植經濟作物的比重不斷增長，而昌吉市的社會經濟技術條件和農業資源對種植果園十分有益，而且經濟效益較好，因此加大了林果業的種植，致使園地面積增加較多。

2.3.2 草地面積大幅度減少 昌吉市草地面積一直保持著較強的減少趨勢，原因是第二次全國土地調查牧草地地類的含義變化以及農業結構內部調整、非農建設占用耕地、拋荒等，而利用開發未利用地等方式來增加草地面積又十分有限。

2.3.3 建設用地利用動態度大 城鎮村及工礦用地和交通運輸用地的利用動態度較大。由表2可看出，城鎮村及工礦用地和交通運輸用地面積增長迅速，接近于增大1倍（圖2）。由此可見，隨著城市快速發展，新型城鎮化建設加快，建設用地所占的比重也越來越大。

2.3.4 未利用地有所開發 其他土地利用動態度為8.62%，這也從某個方面說明，10年間昌吉市對未利用土地的開發、改造和利用的幅度加大了。

3 昌吉市土地利用變化對生態環境的影響

土地利用是社會經濟系統與土地生態系統之間的物質、能量、信息和價值的交流與轉換過程，其結果往往導致土地生態系統組成的變化。無論生態環境是惡化還是改善，都與導致土地利用變化的相關人類活動息息相關。土地利用變化對生態環境造成的影響可大致分為：土地利用規模和布局的變化對生態環境造成的影響及土地利用方式的改變對生態環境造成的影響兩大類[9]。10年間昌吉市土地利用結構和規模發生了顯著的變化，致使昌吉市土地的利用方式和使用功能也發生了強烈的變化，這些變化必然會給當地的生態環境造成一定的影響。

3.1 農用地對生態環境的影響

昌吉市農用地面積所占比例最大，在土地利用與生態環境保護中起著主導作用，因此，農用地的生態影響與效應也相對明顯，如涵養水源，保持水土，改善區域小氣候，增加生態系統的服務功能，使區域生態環境質量改善。農用地變化給生態環境帶來積極影響的同時，也給生態環境造成了一定的消極影響。

由于農業結構內部調整、非農建設占用和拋荒等原因，造成昌吉市草地面積的大幅劇減，這又會帶來草場退化，土地植被覆蓋度減少，部分土地沙化加劇，水土流失嚴重等一系列生態環境問題。

耕地、林地和園地面積總體呈現增加趨勢，但并不是每年都有所增長。其中耕地減少是由于建設用地占用和農業結構調整;園地和林地減少是因為建設用地占用果園和土地開發。而增加的耕地、林地和園地多是由未利用地開發和草地轉化而來。未利用土地在開發過程中容易形成外部不經濟性，土地被開墾利用后，造成土壤質量指數降低。農業結構內部調整，耕地、園地的增加導致土地的綜合利用指數增大，用水量較大的土地增加，水資源大量減少，土地干旱，植被稀少;新增的果園多是由原本植被較好的草地或者疏林坡地開發得來，果園生態系統結構和植被層次較為單一，涵養水土的能力遠不如植被密集的草地，極易造成水土流失。農業排灌設施的增建，致使大部分有機質和微量元素流失，在造成土壤質量下降的同時，還會減弱土壤的生產能力;農藥、化肥、除草劑等的大量使用也會對生態環境造成負面影響[10-13]。

3.2 建設用地對生態環境的影響

近些年來，昌吉市不斷完善城市基礎設施建設，積極推進舊城改造，提高社會經濟效率和土地利用效益。然而建設用地的增加，在提高昌吉市經濟水平、方便人們生活的同時，也對生態環境產生了直接的、不可逆的負面影響。

3.2.1 城鎮村及工礦用地 隨著昌吉市城鎮村建設步伐加快、經濟發展和人口增加，對居民點用地的需求也越來越大。在城鎮村及工礦用地增加的同時，占用了大量的農用地資源，將處于自然、半自然狀態的林地、草地、園地以及耕地的生態系統轉換為人工生態系統，原來比較復雜多樣的自然植被大部分被建筑物快速取代，降低了植物的多樣性，改變了土壤的物理形狀，造成土壤生產能力、透水排水和吸熱散熱功能下降;城鎮居民點規模擴大，城鎮人口密度不斷增加，垃圾、污水的排放又會對生態環境造成負面影響。

3.2.2 交通用地 昌吉市交通用地的面積在10年間增長了近一倍，其主要原因是公路和農村道路的修建。新增的農村道路和公路占用了較多的農用土地，對土壤結構和地表植被造成破壞，導致土層結構破壞、土壤的通透水能力下降、植被減少、路面硬化等;施工過程中的廢棄物、廢水及機械碾壓和人員踐踏對區域內生態系統的結構和功能會造成影響，水土流失和風沙活動加劇。

3.2.3 水利設施用地 隨著用水需求的增大和農業灌溉設施的建設，水利設施用地不斷增加。水利設施在產生巨大正面效益的同時，也給其周邊及其下游區域的生態環境帶來了各種明顯或潛在的問題。水利設施的增建，改變了生物生存的環境，可能會造成生物多樣性的變化和物種的遷移，進而造成生物群落和生態系統的改變;水庫的建設損壞了水域的自然流態，對流域的生態環境產生或大或小的消極影響。

3.3 土地開發、復墾整理對生態環境的影響

合理的土地利用方式也會改善生態環境。昌吉市近些年不斷完善基本農田保護制度和用途管制制度，全面推進耕地及農村居民點整理，適度開發難度大的未利用土地，進行土地整理復墾，改良中低產田，治理鹽堿化、沙化耕地，解決污染農田和水土流失等問題，集約利用土地，提高耕地利用率和產出率，改善農田水利條件和作物的生長環境，優化農業生態系統，促進了農業自然資源的合理利用，實現了農業生產的良性循環。建設生態農業用地，既能涵養水源、增加土壤水分和土壤肥力、改善土壤的通透性，又能提高農作物抵抗自然災害的能力;林地面積增加，森林覆蓋率和植被覆蓋率逐步提高，改善區域的氣候條件;增加坑塘水面，擴大水域面積，形成人工生態系統，增加空氣濕度。同時生態工程的建設，如修建濱湖河中央公園、高壓走廊改遷、街景美化改造，開放6個街頭游園，新增城市綠地等，既改善了區域的生態環境，又促進了昌吉市土地利用與生態環境的協調發展。

4 結論與討論

土地利用和生態環境是一個有機整體，兩者相互聯系又相互制約，不同的土地利用方式會對生態環境產生不同的影響，而不同的生態環境又會反過來促進或制約土地的持續利用。通過對昌吉市土地利用變化與生態環境之間的關系進行分析，結果表明，建設用地的數量越多，對環境產生的負面影響就會越大;生態用地的數量越多，對環境產生的正面影響就會越大;農用地數量的增長對生態環境產生的影響是雙重的，一般來講，生態農業用地對環境會產生正面影響，但影響程度較弱，而化學農業用地對環境會帶來負面影響，但其影響程度比建設用地負面影響程度要小得多。

隨著烏昌一體化步伐的加快，昌吉市作為天山北坡經濟帶的中心之一，該地區城市化程度將會不斷提高。而由于城鎮化過快帶來的新增人口的需求，城鎮原有居民的改善型需求以及人口結構的變化、舊城改造、市政建設的拆遷帶來的剛性需求等，極易導致不合理用地現象的發生，對生態環境造成負面影響。因此對昌吉市土地利用與環境協調發展提出了以下建議：健全土地綜合管理系統，加強土地利用動態監測;完善規章制度建設，建立有效監管體系;加強落實耕地保護政策，提高農業生態環境質量;嚴控非農建設用地規模，綜合整治城鎮環境;提高人口素質，科技保護生態。上述研究可為該市優化土地利用結構，科學合理利用土地資源，實現土地利用與生態環境的可持續發展提供科學依據。

參考文獻：

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篇5

【關鍵詞】建設用地 批后 監管 建議

引言：當前，我們國家對建設用地批后監管工作越來越重視，國務院和國土資源部相繼出臺了《關于促進節約集約用地的通知》（國發[2008]3號）、《關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》（國土資發[2010]34號）等一些政策文件，土地管理制度不斷完善，政府依法供地和依法用地的觀念也在不斷增強，并通過采取的一些措施，初步取得了成效。然而，在具體的土地管理工作中，仍然面臨一些建設用地批后監管的問題，導致一些違法違規用地的發生，久而久之，容易引發上訪，影響社會穩定。建設用地監管工作任重而道遠，還有很多工作需要我們去做。

一、建設用地批后監管的科學內涵

建設用地批后監管，是指建設用地從批準供地到項目竣工驗收期間，依照國有建設用地批準文件、劃撥決定書、出讓合同等，對土地使用權人使用土地情況進行監督和管理，以確保土地使用權人全面履行土地審批中約定的義務，達到集約高效用地的目標。其監管的主要內容包括企業或單位是否按照合同約定期限開工建設和是否按照合同約定期限竣工;是否未經批準擅自改變了土地批準用途;是否違反法律法規非法將土地使用權轉讓他人;工業用地是否按照出讓合同約定的投資強度、容積率、建筑系數等規劃條件進行開發建設;是否存在少批多占和異地使用土地，是否按照合同約定時限繳納土地使用價款等行為。 二、建設用地批后監管的重要性 根據國土資源部2013年上半年國土資源管理重要統計數據顯示，上半年我國國有建設用地供應27.75萬公頃，同比增加3.5%，供應總量處于近年來同期高點，其中房地產用地供應8.24萬公頃，同比增長38.2%，大幅高于近五年同期水平。供地數據雖屢創新高，但與此同時，我們也看到，國土部門在土地供應上“重土地審批輕批后監管”的局面依舊存在，不少地區土地批而未供、供而未用、欠繳土地出讓金等行為還沒有完全杜絕，造成了土地資源的浪費，與我國目前要求的“要全面促進資源節約，節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理”土地利用國策不相適應。

三、建設用地批后監管面臨的問題 目前，在建設用地批準供應以后開發利用過程中，面臨的幾大問題：

（一）面臨著國家宏觀調控政策的變化和由土地資源不可再生性導致越來越緊缺的情況，一些房地產開發企業和其他相關用地單位受土地價格低門檻的吸引，以低價格將受讓土地囤起來，而不進行實質性項目開發，等待土地增值后再進行轉手，進而從此行為中牟取一定的暴利。 （二）有的個別企業和單位為了使自己的招商引資項目能夠獲批土地，存在在用地預審時提高自己的投資額度以此來增強投資強度的行為，但是，這些個別的企業和單位一旦在土地獲得批準以后卻沒能按出讓合同約定的投資金額進行投資開發建設，進而導致土地的低效利用。 （三）企業和單位在取得土地時，合同對容積率、建筑面積、土地用途等都會有明確的規定，然而個別企業和單位由于種種原因卻沒有按照取得土地時合同約定的建筑面積、土地用途等這些規劃條件開發利用土地，而是沒在經過國土部門允許在開發項目過程中擅自通過規劃增加容積率或者改變土地用途。 （四）有的房地產開發企業或相關單位取得土地開發項目過程中存在超占土地或企業或相關單位由于自身原因在取得土地后超過一年甚至兩年的時間而不對土地進行開發利用造成土地在那閑置、欠繳土地出讓金等行為。 （五）部分企業和單位在后續使用土地過程中未經任何有關部門批準擅自改變土地的原有規劃用途，例如：個別企業和單位在取得劃撥土地進行開發建設完成后為了獲得自己的經濟利益將部分或全部劃撥土地用于經營性用途。

四、建議

（一）強化建設項目竣工用地驗收制度

國土資源行政部門應將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容，依據土地出讓合同、劃撥決定書等有關文件中的土地利用約定條件，對建設項目的建設位置、用地規模、土地開發強度等執行情況實施全程監管，并出具檢查驗收意見。

（二）強化用地合同管理

土地出讓合同和劃撥決定書應嚴格約定建設項目投資額、開工和竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對未按批準文件或合同要求執行的，按照有關規定追究土地使用者的責任，依法收回全部或部分土地使用權并收取違約金。對未按照土地使用合同如期開工建設和竣工的，國土部門應依法依規提出處理意見，督促企業限期完成建設，并將企業違法用地、閑置土地等信息納入信息基礎數據庫，及時通報給金融部門。

1、不達標違約責任。項目竣工驗收后，宗地建筑容積率、投資強度等指標低于合同約定的最低標準的，國土資源管理部門應按照實際差額部分約定最低標準比例，要求有關單位支付相當于同比例國有建設用地使用權出讓價款的違約金，并督促用地單位繼續履行合同。

2、增加容積率處理。除工業用地外，其它出讓土地擅自改變建設規模，提高建筑容積率的，在相關執法部門依法查處后，新增加的建筑面積，應按照補辦時的行情評估樓面地價，按照確認的樓面地價補繳國有建設用地使用權出讓價款，并簽訂國有建設用地使用權出讓合同補充協議。

3、工業用地配建要求。工業建設項目的綠地率、企業內部行政辦公及生活服務設施用地所占比例、企業內部行政辦公及生活服務設施建筑面積等任何一項指標超過合同約定標準的，每超過一項指標，用地單位應當向國土資源部門支付相當于宗地出讓價款1%的違約金。

（三）健全土地市場實時動態監測制度

1、國土部門相關科室、國土所（分局）、用地單位各指定一名具體責任人，對建設用地必須做到批后五個到場，即選址到場，打樁放樣到場，開工建設到場，建設中核查到場，竣工驗收到場。

2、項目施工現場必須懸掛公示牌，對建設項目用地的批準書文號、占地面積、土地投資強度、主要控制指標、開竣工時間、監管單位、具體責任人等廣泛接受社會監督。

3、制作全程跟蹤管理卡，結合動態巡查，對其土地用途是否發生改變、是否超批準面積用地、是否形成土地閑置、是否如期開（竣）工等進行跟蹤檢查，確保項目用地不出現違反土地出讓合同現象。

4、根據用地單位是否履約、違法違紀現象是否及時整改、是否履行批后監管義務等情況建立用地信用信息數據庫，將用地單位評價等級結果錄入數據庫，作為今后使用土地的信用資料。

5、國土資源管理部門應按照土地市場動態監測要求，及時、上傳國有建設用地使用權劃撥、出讓、轉讓、出租、抵押和房地產項目開工、竣工等信息，開展市場分析等相關工作。財政部門安排土地市場動態監測專項經費，切實加強土地市場監管和調控的保障。

（四）嚴格執行閑置土地處置政策。

根據國土資源部下發的《閑置土地處置辦法》，凡經審批的建設用地，批而不用、圈而未用，造成土地閑置滿一年的，依法收取土地閑置費，土地閑置兩年以上的，依法收回土地使用權。有效地制止用地單位圈地的行為，保障了當地的經濟發展。

總之，完善建設用地批后監督管理，提高土地利用效率，實現節約集約利用土地就是要及時發現在土地利用過程中出現的各種問題，督促取得土地使用權的企業、單位和個人根據法律法規合理開發利用土地，讓獲批后的每一寸土地都能得到合理利用，使其發揮最大的經濟社會效益。

篇6

關鍵詞：舊村復墾 城鄉建設用地 增減掛鉤 福建省

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）10（a）-0211-02

1 福建省城鄉建設用地增減掛鉤取得的成效

1.1 增減掛鉤的內涵

207號文規定：城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。[1]福建省實施的城鄉建設用地增減掛鉤概念為重點立足于建設占用耕地的占補平衡，在年度建設用地計劃指標內，通過經營性房地產和商服用地占用耕地的占補平衡辦法，構建資金轉移平臺，使部分城市土地出讓收益轉移到農村，從而支持農村“造福工程”、推進農村土地整治和新農村建設、促進耕地占補平衡的機制。

1.2 取得的基本成效

福建省委、省政府、省國土資源廳從2009―2014年先后出臺的多個文件對城鄉建設用地增減掛鉤給予大力支持。2010年福建省國土資源廳提出指導意見，鄉鎮政府、村委會按照批準的項目實施方案，組織實施農村舊房拆除、建設用地復墾、新村基礎設施建設，農民集中居住區新房建設及產權調整、補償安置等工作，并加強新增耕地驗收，對土地增減掛鉤指標有償使用費制定最低標準。在推動農村土地整治和新村建設方面，嚴格控制村民零星建房，禁止“一戶多宅”，村民新建住宅必須簽訂舊宅基地退還協議，退還舊宅基地，同時制定鼓勵措施，對使用掛鉤指標的建設用地進行單列辦理，提高辦事效率。

經過多管齊下的多項措施，我省城鄉建設用地增減掛鉤取得了一定的成效。具體體現在以下五方面：一是自2010年實施以來全省已經實施舊村復墾規模6.6萬畝，可新增耕地5.8萬畝，核定舊村復墾掛鉤指標4.7萬畝，指標交易4.4萬畝，已經完成復墾新增耕地1.6萬畝（截止2013年8月），[2]對于福建“八山一水一分田”來講是非常可觀的，福建為山地丘陵地區，耕地后備資源潛力不足，這為福建每年補充耕地減輕不小的壓力。二是針對因自然災害造成住房倒塌和因災嚴重危房的農民以及居住在地質災害隱患區域的農民，是個福音，是利國利民的好事，在這些地區開展舊村復墾，不僅消除的隱患，又增加的耕地面積，是一舉兩得的好事。三是一定程度上緩解了城市化建設用地與耕地存量的矛盾。省政府文件規定市、縣人民政府使用耕地作為城鎮住宅用地和商服用地的，在辦理農用地轉用和土地征收審批時，必須有償使用舊村復墾新增耕地指標，[3]這樣實現了只要城鎮住宅用地和商服用地有占到耕地的，都必須要求農村拆除復墾出至少等面積的耕地。四是促進發達和沿海地區資金反哺落后地區和山區農村，讓偏遠地區、山區農村和農民都能分享土地增值收益，改善了農村基礎設施與公共設施，改善了農村群眾的生產生活條件，造福了農民。五是通過舊村復墾，減少了農村閑置土地，減少了農村“空心房”、“空心村”現象，促進農村建設用地節約集約利用。

2 城鄉建設用地增減掛鉤存在的不足

2.1 缺乏推動新農村建設的有效機制

目前舊村復墾只是做到補充耕地，改善了農村公共基礎設施，但是沒有很好地起到推動新農村建設的發展作用。目前開展的舊村復墾大多數都是按貨幣安置，集中安置比較少，這樣無法實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展目標。個人認為主要原因一是經濟落后地區資金嚴重不足，我省規定舊村復墾新增耕地指標使用費不得低于規定的最低標準（根據不同城市土地等別10～20萬），不得高于每畝30萬轉讓。根據省國土資源廳統計立項的1182個項目，平均每畝指標交易金額為24萬元（截止2013年8月）。這24萬費用主要用于項目土地復墾費（根據100個項目樣本統計匯總為4%～8%）、項目管理費（省政府規定不得超過5%）以及項目拆舊補償與新農村建設費用。如果是集中安置的，這些資金是不夠的，鄉鎮財政又沒有能力配套相應的資金，因此目前開展的地區，大多數都是“空心房”、“空心村”，復墾成本比較低，不需要集中安置的村莊。原因二是經濟發達地方，村民積極性不夠。經濟發達的鄉鎮，倒是愿意從鄉鎮財政多拿出一部分資金，支持新農村建設，但是開展的舊村復墾卻更不理想。原因是村民積極性不夠，村民的意見不統一，村民不愿意把“小洋房”、“小別墅”換成商品小區房，導致鄉鎮政府工作不好開展。況且選擇集中安置，周期都比較長，村民需要看到安置用地、安置規劃方案才會同意搬遷，拆遷房屋，而且集中安置規劃方案的論證階段就需要很長時間，需要多次地征求村委會以及村民意見，所以大多數鄉鎮不愿意選擇集中安置。

2.2 缺乏增減掛鉤資金管理制度

目前我省只是明確掛鉤指標使用費用于拆舊、復墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮基礎設施、公共設施建設，尚沒有直接針對增減掛鉤所得收益的相關資金管理辦法，這樣缺乏統一規范化的增減掛鉤資金使用管理以及監督檢查管理，不利于發揮增減掛鉤資金的最大使用效益，而且增減掛鉤剩余資金用途也有待加強拓寬。

2.3 新增耕地質量難以保證

一是舊村復墾部分在山地、丘陵地方，零星分散，開墾的耕地土壤肥力低，加之絕大部分新增耕地普遍缺乏行之有效的三至五年后續培肥措施，致使新開墾耕地質量低，生產能力差。二是如果是整村開展舊村復墾的，復墾的耕地比較容易恢復耕種；如果是規模小、零星分散，即使復墾為耕地，也很難保證農民會去種植，容易出現拋荒現象，如果長期拋荒，受到雨水沖涮，會造成耕作層變薄，土壤養分流失，耕地地力下降。[4]三是目前開展的城鄉建設用地增減掛鉤，無論復墾為水田、水澆地還是旱地，轉讓指標費用都是一樣的，這造成很多地方復墾為旱地，耕地質量不高。

3 實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展的措施

3.1 加強增減掛鉤的制度化和規范化管理

對于制定轉讓指標費用需要根據市場進行調節，首先是我省舊村復墾已經開展四五年，“空心房”、“空心村”的潛力在逐漸減少，推進的難度是逐漸地在加大，搬遷的成本也在逐漸提高，因此建議取消不超過30萬轉讓指標費用限制或者設定更高的轉讓指標費用限制，才有利于舊村復墾可持續發展，推動新農村建設發展。其次要加大政策扶持力度，要制定出臺《城鄉建設用地增減掛鉤資金管理辦法》等規范性文件，要明確剩余資金除了可以用于“造福工程”項目公共基礎設施配套以外，可以擴展到其他用途，例如可以用于支持農業農村發展、改善農民生產生活條件等，增減掛鉤資金的靈活應用，有利于更好地促進農村地區經濟發展與推動新農村建設發展。再次目前籌集資金渠道較為單一，主要以轉讓指標來獲取資金，應該發展多種途徑，例如通過省市縣政府投入、村企共建、項目融資、土地信托等方式；對于實現舊村復墾的可持續發展需要實施多元化投資管理，產業化經營的舊村復墾運作模式。最后，建議政府要設計多樣化安置模式，增加農民選擇安置的方式，例如農民可以享受政策選擇在縣城購買經濟適用房，可以選擇在中心鎮、中心村購買聯排或單體獨棟住宅，部分困難戶、五保戶可以選擇公租房、廉租房加一定的貨幣補助等方式。

3.2 切實加強提高新增耕地質量

（1）以耕地質量等別制定轉讓指標費用。

建議按耕地質量等別高低轉讓指標費用，質量好、等別高的轉讓指標費用就高，反之就低。先行轉讓指標只能先按福建最低耕地等別轉讓，待項目驗收好以后，結算剩余費用。[5]因此，項目驗收組在驗收的時候要評定復墾后的項目平均耕地等別。建議制定出臺相應的耕地評定等別驗收細則，給驗收組提供依據。

（2）加強新增耕地的后續管護。

一是鄉鎮政府舊村復墾項目領導小組，負責督查新墾耕地的種植維護，落實新墾耕地的承包權；二是各村委會負責落實新墾耕地的種植、維護和地力培肥工作；三是項目驗收后，可安排后期管護費，建立后續管護基金，對新增耕地實行培肥管護，對管護基金專戶儲存，專項用于后續管護利用，對新增耕地地力培育和耕種管護實行補助；四是組織人員定期下村檢查復墾土地的種植情況，防止拋荒和非農建設使用土地，對容易出現改變耕種用途的地塊列為重點對象加強跟蹤，使復墾的新增耕地能及時有效利用；五是政府要出臺一些政策，支持農戶可以因地制宜合理耕種，例如可以種植茶葉、油茶等經濟作物，提高土地利用率和產出率，增強農戶的種植積極性，改善土地生產效益，促進農業增效，農民增收。

3.3 構建適宜性評價體系

舊村復墾需要考慮與生態、經濟、社會、文化等實際需求相掛鉤，嚴格考慮舊村的實際發展能力、發展方向、發展定位等，尤其是部分舊村獨具特色，就更需要構建相應體系進行適宜性評價，避免片面地追求掛鉤指標收益，而忽略自身的資源優勢和地域特點的發展定位，應將舊村復墾與當地特色農業、生態農業、旅游農業等新興的產業發展相結合，實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤的可持續發展。

3.4 構建城鄉建設用地置換的保障體系

城鄉建設用地增減掛鉤涉及到的主體是最底層基本利益的農民，他們屬于弱勢群體。增減掛鉤過程中對房屋進行拆遷或是對土地進行征用，對農民的生產生活都產生一定的影響。所以，構建科學的保障體系能有效避免增減掛鉤中出現的矛盾。[6]

首先，對農村土地進行合理的價值評估。各地政策對農村土地和房屋拆遷的價值衡量標準產生差異，所以需要構建科學統一的補償標準，保證農民的生產生活質量，保護農村生態環境，減少不必要的損失。其次建立資金保障體系，資金是確保舊村復墾的重要保障，也是關系到農民的切身利益。如何構建安全的資金保障體系成為今后研究的重要課題。最重要的是增減掛鉤項目實施過程中需要加強法律保障，目前辦理農村用地變更登記手續存在問題，應對占用的農用地依法進行合理審批手續，對建設用地轉變為舊村復墾土地進行依法辦理。這一系列的手續問題都需要完善新的法律進行保障。

土地是人類賴以生存的基礎，如何有效合理利用土地成為當今的重要問題。舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展，有利于構建社會主義新農村建設、優化土地結構、并加強產業經濟發展和推進城鎮化進程。因此在增減掛鉤實施過程中需要進行規范化和制度化的管理，建立相關保障體系以及運用法律手段進行維護，對舊村復墾進行合理規劃，更要重視農民的切身利益。

參考文獻

[1] 國土資源部.關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見[R].國土資發[2005]207號文，2005-10-01.

[2] 中國國土資源報網[Z].http：///.

[3] 福建省人民政府.福建省人民政府辦公廳關于實施農村土地整治和城鄉增減掛鉤的補充意見[R].閩政辦[2011]197號文，2011-09-02.

[4] 楊巧玲.對城鎮與農村建設用地掛鉤政策的探討[J].安徽農業科技， 2007（2）：536-538.

篇7

關鍵詞：耕地；耕地保護；資源

中圖分類號：F922.3

文獻標識碼：A

文章編號：1673－0461(2010)04－0081－03

一、我國加強耕地保護的戰略意義

在我國960萬平方公里的國土面積中，耕地面積僅占三分之一，其中只有34％的耕地分布在平原、盆地，有66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區，優質耕地比例較低，分布極不均衡，且坡地數量較大，耕地質量、數量劣勢明顯。特別是近年來耕地動態發展狀況堪憂，雖然為保證糧食安全，我國提出了確保18億畝耕地的紅色警戒線。但是據國土資源部公布的全國土地利用變更調查結果顯示，我國耕地面積近年來一直呈不斷下滑之勢，從1996年的19.51億畝、2002年的18.89億畝、到2006年的18.27億畝、2008年12月31日的18.2574億畝，這意味著，

“十一五”期間我國年均凈減少耕地面積不能超過650萬畝。隨著近年來我國社會經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快，進一步加劇了耕地數量的銳減，自然災害、環境污染導致了耕地質量的下降；而土地需要承載的人口數量又在不斷增長，生活需要、經濟發展需求在不斷增加。耕地于我國而肓，其戰略意義顯而易見。

耕地作為基礎性資源，作為國人賴以生活、社會經濟賴以發展的根基，如若銳減，穿透18億畝的警戒線，我國的社會經濟發展、糧食安全、社會安定都無從談起。因此，面對當前城市與農村爭地、工業與農業爭地、燃料與糧食爭地、住房與莊稼爭地、資源消費快于生產等現實問題，耕地銳減與需求快速增加的矛盾，保障發展和保護土地資源的兩難命題，歷史性地擺在我們面前，我國耕地保護的戰略意義毋庸置疑。

為此，我國在不斷加大耕地的保護力度，完善其保護機制。《土地管理法》對耕地的征用、補償、開發、復墾等建立了嚴格的管制制度，同步實施的《基本農田保護條例》，建立了較為完善的基本農田保護制度體系，《省級政府耕地保護責任目標考核辦渤實行了省長作為第一責任人對本區域內規劃確定的耕地保有量和基本農田保護面積負責的制度，加之我國全面實施的土地督察制度，到2008年度我國耕地面積凈減少29萬畝，比上年度凈減少數量下降50％，創歷年來的新低，耕地減少速度趨緩，怛我國耕地保護的緊迫性仍然未從根本上得到緩解。

二、我國耕地保護面對的挑戰

社會經濟發展離不開資源，耕地資源的消耗是無法避免的。在發展社會經濟的過程中，耕地保護將面臨著更嚴峻的挑戰。

(一)粗放式耕地利用模式，降低了耕地的利用率

我國目前土地利用成本較低，投入較少的勞動和資本即可獲得巨大的利潤，致使人們不珍惜土地資源，城市化進程中大量占用耕地現象未得到應有的控制，甚至蔚然成風。在農村，一戶承包經營幾畝、且分散多處的耕地，這種小規模的農業承包經營，給耕地流轉和集中帶來諸多限制，不利于實現農業技術的進步，不適應現代農業發展的需要，直接影響耕地的生產效率。改革開放30年來，農村人口不斷向城市轉移，農村減少6000多萬人口，耕地被撂荒和得不到保護現象較普遍，農村的一些村落萎縮，耕地不僅未被整理出來，村莊用地反而增加了2億畝，這些地帶多是耕地連片的平原地帶。為此，城市化到底需要多少土地，涉及多少耕地，特別是農村什么時候萎縮到什么程度，農村的土地能不能被整理出來，能整理出來多少土地，都是我們應當認真思考和解決的問題。

(二)耕地污染、退化現象嚴重

除了自然災害毀損外，工業發展、礦山開采、簡單的農業耕種對耕地保護都帶來了諸多負面影響。目前我國土地資源還是大量地配置到工業中，為追求利潤，工業生產中固體廢物、工業廢水、廢氣等不達標污染物的排放在不斷增加，致使耕地質量下降、農作物絕產現象時有發生，受污染后的耕地退化、甚至變廢。礦山開采忽視對土地的節約利用，土地復墾、復綠機制不健全，私采亂挖直接占有耕地，都直接導致了耕地的浪費和退化。近年來，面對農業生產資料的不斷上漲，農業技術進步的緩慢，農業的生產率低下，農民耕種土地漫不經心，有些地區的耕地撂荒、質量退化，甚至被沙化，耕地生態環境在不斷惡化。

(三)耕地開發、復墾、整理措施不力

我國耕地后備資源貯備有限，后備資源不能輕易開發、使用，需要由國家統一規劃。這就要求必須將耕地開發、復墾、整理的重點放在對現有已利用的耕地資源的開發、復墾、整理上。但由于缺少配套的技術標準和政策措施，監管不到位，且土地開發、復墾、整理資金來源渠道過窄，挪用、不能及時兌現等現象時有發生，致使耕地在整理之后其質量等級不能及時得到確定，耕地的開發、復墾、整理不到位，耕地數量和質量得不到有效保障。

(四)社會轉型加重了耕地的承載負擔

在我國城鎮化發展過程中，“大城鎮化”的區域擴大態勢明顯。從農業社會向城市社會轉型，即意味著土地資源的再次分配，再分配過程中雖然利益的兼顧與選擇面臨著諸多的挑戰，但是實踐中土地資源的分配方向則基本是單一的，依賴土地生存的農民“被城市化”的原因大多在于此。城市化進程中城市居民的安居問題的公眾關注程度居高不下，城市建設用地供給增加的情況在短期內難以改變，耕地數量的進一步減少成為一個不爭的事實。同時，面對日益高漲的房價，數據龐大的進城務工農民在城市安家還只能是一個良好的預期，返鄉帶來的農村人口老齡化，人口流動期間退耕導致的耕地退化，失地農民的社會保障等一系列社會問題仍將給我國的社會經濟發展帶來諸多不利影響，耕地承載負擔日益加重的趨勢仍將延續。

三、加強我國耕地保護的構想

(一)建立耕地保護的專門法律制度

我國目前在《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《土地復墾規定》、《國土資源部關于閑置土地處置辦法》、《土地開發整理若干意見》等法律法規中，從土地用途管制、農用地轉用審批、基本農田保護、征用耕地審批、非農業用建設占用耕地審批、占用耕地補償、耕地開發復墾和增加有效耕地的土地整理等方面對耕地保護問題作了一系列原則性規定，這也使得我國近年來耕地的凈減少數量開始下降。但是從我國耕地保護的整體形勢上看，制度建設仍然相對滯后，也缺乏操作性。實踐中，我國還是

多依賴中央政府的宏觀耕地政策來進行調控，多傾向于耕地的數量安全，缺乏耕地的質量、生態、產權、文化等方面的關注，使我國耕地保護顯現出制度建設的急迫性。

在我國現有的土地法律制度框架下，建議制定專門的《耕地保護法》，進一步明確耕地保護與占補平衡的立法宗旨，拓寬耕地的保護范圍；明晰耕地的產權歸屬、相關主體的責、權、利，理順所有權和使用權關系，特別是維護農民對耕地的承包經營權，解決耕地的所有權虛置問題，調動農民保護耕地的積極性；建立嚴格的耕地征收、補償審查機制，嚴控各種占有耕地的行為；完善耕地開發、復墾、整理制度，構建保護耕地的補償和獎勵機制，實現耕地的永續利用；建立耕地環境監測制度，確保耕地質量；構建科學的耕地保護責任機制，提高全社會的耕地保護意識，有效防范和嚴厲制裁各種破壞耕地的不法行為。

(二)節約用地，合理規劃建設用地

社會經濟發展過程中，受趨利性價值觀的影響，相關利益主體多關注耕地產出的收益性，則忽視耕地的資源性。當前，城鄉建設用地是造成我國耕地數量快速下降的主要原因。

有數據統計，改革開放30年以來，農村減少了6,000多萬人口，但是村莊用地增加了2億畝；而城市轉移和增加了4.2億人口，城市建設用地卻只增加了5000萬畝。在規劃和用途管制的前提下，從節約用地大的格局來看，首先解決好農村建設規劃問題，限制農村村莊用地擴大化，嚴格執行“一戶一宅”的房基地使用制度，鼓勵容積率適當的多層和高層住宅建設，加強對“空心村”、廢棄房基地的整理，從源頭上對占用耕地行為進行控制；其次，在城市化進程中走出盲目擴大區域建設的怪圈，改變“一刀切”的大城市建設思維，注重城市發展的科學規劃，嚴格控制建設用地，限制城鄉或者不同區域兩棲居住、多套居住、別墅居住和超大面積居住，同時考慮通過放寬城市保障性住宅用地的供給，鼓勵相對少的城市居住用地轉移更多的農村人口，鼓勵城鎮、城郊中用集體土地建設集中人口，置換農村庭院式住宅的多層甚至高層住宅；最后，通過土地使用稅、房產稅和累進稅率等辦法加強用地調節，減少用地。

(三)加強耕地生態環境治理，提高耕地質量

我國現有耕地中，高產田約占30％。中低產田約占70％，耕地質量不高、耕地質量總體呈下降趨勢是我國耕地保護的又一嚴峻形勢。除水土流失、沙化、鹽堿化、貧瘠化、撂荒等對耕地質量和生態環境的破壞外，工業開發導致的重金屬及其它有毒物質對耕地的污染、質量下降，土地開發整理復墾的耕地質量普遍較差是其中的重要原因。

數量保護是耕地保護的基礎，質量保護、生態保護則是我國今后耕地保護的重點和支撐。在確保耕地保有量和基本農田保護面積的基礎上，加強中低產田改造和高標準基本農田建設力度，培育和提高耕地的養育功能，改善耕地質量，加強耕地環境保護，改善農田水利條件和生態條件，防止水土流失、耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化，防止污染，構造耕地生態系統，提高耕地生態功能。從土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費中拿出一定比例的資金建立耕地保護基金，專項用于耕地質量和糧食生產能力的提高，大力開展農業生態環境治理，使耕地占補平衡真正達到數量和質量并重，建設環境友好的耕地生態系統。

(四)積極穩妥開發、整理、復墾宜農荒地，推行耕地儲備制度

據國土資源部估計，我國可開發耕地約1億畝，但主要集中在生態環境較脆弱的西北和東北地區，通過復墾可以使我國工礦廢棄地增加耕地資源1400萬畝，通過土地整理可以增加耕地資源0.8-1.1億畝。這就要求我國農村通過內涵式挖掘的方式提高耕地利用率，在農村現有的土地上進行整理、開發、復墾，以增加耕地的面積，提高耕地質量，改善生態環境。通過建立嚴格的耕地整理、開發、復墾監管機制，明確監管主體、審查程序、驗收標準、責任主體及方式，確立土地復墾年檢制度，實現占補平衡。

我國耕地后備資源量僅為1.13億畝，推行耕地儲備制度在我國有著極其重要的現實意義。借鑒國外經驗，根據我國農業發展規劃，適時推出耕地儲備計劃，首先對于需要休耕的部分耕地予以補貼，對耕地實行短期保護；其次，根據退耕后的用途由農民同地方政府簽訂土地期限不等的退耕計劃，對耕地實行長期保護。通過這種“休耕法”實現耕地的保護。美國在耕地保護中的“表土保留制度”，也值得我們借鑒參考，在占用耕地前，占用者需要先把耕地表層至少30厘米的耕土集中起來，然后運到別處造地，以確保耕地肥力和耕地面積，建立耕地后備資源。

(五)加大破壞耕地行為的責任追究力度

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從通報的土地閑置原因上看,因毛地出讓拆遷難、調整規劃等客觀原因造成閑置的約占六成以上。然而,筆者認為,最重要的原因是近年房地產開發用地的供應不足。

土地是房地產市場發展的基本要素。近年各地房價快速上漲,除城鎮化快速發展、宏觀經濟平穩較快增長、居民收入持續增加、流動性充裕等刺激住房需求不斷增加的背景外,土地供應不足成為地價房價上漲的根本因素。在土地財政巨額“快錢”的吸引下,地方政府無一例外地采取“饑渴型供地”,眾多開發企業面對唯一的土地供應方展開競爭,導致地價節節攀升,加劇房價上漲預期,刺激開發商囤地居奇。

一、近年住宅用地價格上漲幅度明顯高于其他用地價格上漲幅度和住房價格上漲幅度,相對住房需求的增長,房地產開發的住房供地總量明顯偏少,不可避免地提高了地價以及房價上漲的預期

從地價變化來看,2003年以來,居民住宅用地價格上漲幅度持續高于其他用地價格上漲和商品住宅價格上漲的幅度。2003年,居民住宅用地價格漲幅超過兩位數字達到12.4%,遠高于同期土地交易價格8.3%和商品住宅價格5.7%的漲幅。在2004―2008年的5年中,除2006年外,各年居民住宅用地價格上漲幅度均達到兩位數字,均高于同期其他土地價格和商品住宅價格的漲幅。居民住宅用地價格的變化顯示了住宅用地需求增長遠遠高于住宅用地的供給增長。

從全國供地數據來看,2003年,招拍掛開始嚴格實施,房地產企業購置土地面積增長就出現較大幅度下降,2004―2009年6年中有4年房地產企業購置土地面積為負增長。2009年房地產開發企業購置土地面積為3.19億平方米,僅相當于2002年的購地水平。而2009年的商品房銷售面積總量大約是2002年商品房銷售面積的3.3倍。顯然,相對房地產需求的增長變化,近年房地產開發的供地總量明顯偏少。來自土地增量市場供給的從緊,不可避免地提高了地價以及房價上漲的預期。

二、“饑渴型供地”的直接條件是房地產開發用地供應的絕對壟斷,背后則是地方政府“土地財政”的根本動機

我國房地產市場的一個明顯特征,是要素市場化不足與產品過度市場化并存。土地招拍掛以來,土地要素供給由地方政府絕對壟斷,土地供應量很大程度是非市場化的,地價則由市場供求關系來決定。各地土地儲備中心的職責并不是根據房地產市場的需求變化來確定土地的供應總量,而是“以最小的土地供應量來完成政府下達的收益指標”。2004―2009年,國土資源部數據顯示,全國累計供應房地產用地44.07萬公頃,而國家統計局的數據則顯示同期房地產開發企業購置土地面積為22.6萬公頃,近半數土地并沒有形成市場的有效供給。土地要素的市場化明顯不足,一方面導致土地成為腐敗的高發環節,另一方面土地供應不足推動了地價房價的上漲。

地方政府的“饑渴型供地”源自對土地財政的高度依賴。自1994年實行分稅制后,土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有,2006年12月國務院辦公廳《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》,明確了國有土地使用權出讓收入的范圍,要求加強國有土地使用權出讓收入征收管理,將土地出讓收支納入地方基金預算,實行“收支兩條線”管理。現行體制下,土地出讓金收入對地方財政收入的貢獻超過了三分之一,有的地方甚至達到50―60%,土地出讓收入已經成為了地方財政收入的重要來源。許多基層政府的財政只是“吃飯財政”,所有城市建設資金以及“三農”教育、醫療衛生、社保等民生領域需要財政真金白銀的支持都不得不來自土地收益,即所謂“經營城市就等于經營土地”。

“土地財政”是推高地價房價的制度性原因。由于招拍掛的核心是“價高者得”,2004年實行該制度以來全國土地收入猛增。根據國土資源部的數據,1999年以來,我國土地出讓總收入已達6.9萬億元人民幣,其中多數為2004年土地出讓實行招拍掛以來所獲得。統計數據顯示,2006年全國土地出讓收入達7000億元,2007年土地出讓收入超過1.2億元,2008年土地出讓收入為9600多億元,2009年土地出讓總收入為1.59萬億元。

三、逐步建立城鄉統一的多元土地市場體系,促進房地產市場長遠健康發展

造成地價節節攀升、土地閑置的原因不在于土地招拍掛制度,而是我國現有土地供應方的絕對壟斷。因此,應逐步建立城鄉統一的多元土地市場體系,打破土地供應絕對壟斷的現狀。

建議按照集體土地與國有土地同性同權同價的原則,從部分城市“城中村”和城鄉結合部開始試點,在用途管制和符合規劃條件下,允許城鎮范圍內集體建設用地出租、出讓、轉讓、抵押;允許村民集體自行建設各類地產項目,實行與國有建設用地相同的市場化出讓制度,包括協議出讓和招拍掛出讓方式。

結合目前公共租賃住房短缺的現狀,可優先鼓勵城鎮范圍內的集體建設用地建設住宅出租,收益歸農村集體。試點補繳土地出讓金后,集體建設用地不再由政府征收,可由村集體自行開發售賣給城市居民。按此方式,也可逐步解決目前大量存在的“小產權房”問題。長遠看,要縮小征地范圍,明確營利性項目不得征地,公益性項目征地時需預留一定比例的集體建設用地。

篇9

9 836hm2。（2）1993―2001年，耕地增加46%，林地減少9.88%，未利用地增加了10.23%。（3）2001―2015年，耕地面積減少29%，林地總量增加5.3%，未利用地減少44%。（4）五峰縣土地利用變化的社會經濟驅動力主要是地區生產總值、農民人均純收入、全社會固定資產總額、入境旅游人數、財政總收入等因素。

關鍵詞：RS；GIS；土地利用/土地覆被；五峰縣

中圖分類號 TP7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）05-0017-05

Abstract：Four different times land use data which were interpreted by remote sensing data in the last 22 years，were analyzed through ENVI and ARCGIS software. Statistical yearbooks were used to analyze Wufeng County land use change characteristics and driving power factors. The study results showed：（1）Construction land and woodland had changed a lot. Grassland and waters had little changes. During the period from 1993 to 2015，construction land increased by 7557 hectares，and woodland reduced by 9 836 hectares.（2）During the period from 1993 to 2001，Cultivated land increased by 46%. Woodland declined by 9.88%. Unused land increased by 10.23%.（3）During the period from 2001 to 2015，cultivated land declined by 29%. Woodland increased by 5.3%. Unused land declined by 44%.（4）Wufeng County’s social and economic driving forces of land use were mainly because of the regional GDP，net income of farmers，total fixed asset investment，number of international tourists arrival，total fiscal revenue and other factors.

Key words：RS；GIS；Land use/land cover；Wufeng County

1 引言

研究表明：土地利用類型是地表最明顯的景觀[1]；土地覆蓋變化牽涉到地球表面各個圈層，是物質循環的重要媒介之一[2]；土地利用變化表現在其數量和空間的變化等方面[3]；區域土地利用變化研究是全球研究的重要方面[4-5]；土地利用變化研究重視區域尺度的研究[6-7]；預測未來土地利用變化的趨勢有重要意義[8]；人類賴以生存于土地資源，它是社會持續發展的前提[9]；土地利用變化研究已成為當代全球變化研究的熱點[10]。

國內對于縣域土地利用變化的研究常涉及土地利用動態度、土地利用程度綜合指數等，如：研究江西新建縣的土地利用變化，發現建設用地動態度最大，耕地動態度最小，并且土地覆被變化是由雙向轉移向單項不平衡轉移逐漸過渡的[11]；研究區域土地利用變化幅度及各地類的空間轉換較為常見[12]；土地利用/覆被變化的研究主要包括土地利用變化的過程和驅動力因素[13]；遙感以其宏觀性、多光譜性、多時相性等特點，在土地利用動態監測研究中具有明顯優勢[14-16]；土地利用變化的研究，推進區域土地利用的可持續發展[17-20]。

五峰土家族自治縣位于宜昌市西南部，地理位置特殊，屬于內地欠發達地區，經濟發展水平相對于沿海和內地大城市來說，較為落后，是中部山區土地研究的重要代表。國內的土地利用研究更傾向于選擇“熱點地區”，這些地區研究先例較多，統計數據比較容易獲得，諸多有利因素推進了研究的進行，而對于諸如五峰縣山區土地利用研究相對較少。本文主要研究五峰縣的土地利用變化情況和可能的驅動力因子，發現土地利用中存在的問題，說明這種變化的原因，進而推動五峰縣土地利用的合理化，實現土地利用的可持續發展。

2 材料與方法

遙感影像數據來自“地理空間數據云”網站，以影像質量完好，云層覆蓋量少為原則，分別為1993年9月24日、2001年2月18日、2007年9月8日和2015年4月14日4個不同時期的遙感影像，結合五峰縣的行政邊界矢量圖，并在五峰縣統計局官方網站上下載了五峰縣的統計年鑒。

以五峰縣1993、2001、2007和2015年的l星遙感影像和五峰縣行政邊界矢量圖為數據源，運用ENVI軟件，經過圖像裁剪、圖像增強等預處理，根據分類方案分別對四期近22年的遙感影像進行目視解譯，獲得五峰縣的4個時相的土地分類數據（圖1～圖4），并進行精度驗證；運用ENVI生成土地利用轉移矩陣；運用ARCGIS軟件計算面積、制圖；最后運用SPSS定量分析驅動力。遙感影像在矯正和分類時進行了實地踏勘，以確保分類的精度。

（2）因子分析。所選的8個指標間相關性很高，因此需進行因子分析來區分各自的作用大小。累計貢獻率達85%以上時，用特征值所對應的數目確定主因子數目。這里選定兩個主因子數目，累計貢獻率為98.133%，損失的信息為1.867%，符合要求。由表8可得，第一主成分中各驅動力因子的載荷系數都很大，說明各驅動力因子對土地利用變化的驅動作用較為劇烈，作用由強到弱依次為：地區生產總值、農民人均純收入、全社會固定資產總額、入境旅游人數、財政總收入、總人口、第一產業占GDP比例、第二產業占GDP比例。第二主成分影響不大。用的重要社會經濟驅動力因子，經濟的長足發展，推動社會資金加速運轉，投資于基礎設施、工礦企業的資金增多，這就直接帶來了建設用地的迅速擴張，這是22年來變化最明顯的地類。

3.2.2.2 產業結構優化對五峰縣土地利用變化的影響 2014年第三產業產值達到20.17億元，創造的總產值中36.5%來自于第三產業，其中以旅游業為重要代表，五峰縣入境旅游人數2014年達到190.5萬人次，約為6年前的3倍。旅游業的發展使人們意識到要想長久的發展旅游業，就要更加重視資源保護，2001年以后，部分森林資源逐漸恢復，景觀湖泊水域等的修復和建造使五峰縣近年來的水域面積有增加的趨勢；1990年農民純收入395元，2013年農民純收入5 001元，13年的增長量約為原來的13倍，五峰縣經濟發展相對滯后，農業人口比重大，耕地面積保有量多，隨著近年來農業技術的發展，農業發展多元化，利潤更高的經濟作物更受歡迎，五峰出產的茶葉、煙葉、藥材等銷往全國各地，近年來林業經濟、漁業經濟發展較好，使部分耕地轉向了林地、水域，耕地面積微減。

3.2.2.3 政策因素對五峰縣土地利用變化的影響 （1）對耕地的影響。2001年以前，五峰縣作為一個內地發展比較滯后的地區，農業人口流動不大，農民大量開荒墾地，使這段時間耕地面積大大增加；2001年以后，市場經濟體制逐漸完善并發展良好，不少農民進城務工，使得一些耕地無人耕種或者轉為了其他用地類型，這也解釋了2001年以后五峰縣耕地面積逐年減少的趨勢。（2）對建設用地的影響。進入新世紀以來，改革開放使我國經濟迅猛發展，五峰縣也努力順應時代潮流，城鎮建設發展較快，同時五峰縣也出臺了許多政策大力發展城鎮化建設，縣城面積顯著增加。這些政策對建設用地面積的變化起到了非常重要的作用。（3）對林地的影響。五峰縣主要為山區，森林面積廣大，達80%以上，2001年以前林地面積銳減，2001年后退耕還林還草政策逐步在五峰縣得到真正擴展，影響并改變著五峰縣的林地面積，林地面積逐年增加；近年來，國家又提出建設生態文明的政策，要求保護并恢復林地資源。總之，體制和政策是土地利用變化的大背景，對土地利用變化的影響舉足輕重，是重要的驅動力之一。

4 結論

4.1 研究區土地利用變化的特點 （1）變化最明顯的是建設用地和林地，草地、水域變化不大。1993―2015年，建設用地增加了7 557hm2，林地減少了9 836hm2；1993―2001年，耕地增加46%，林地減少9.88%，未利用地增加了10.23%；2001―2015年，耕地面積減少29%，林地總量增加5.3%，未利用地減少44%。（2）近十幾年來，林地、水域和草地有增加的趨勢。（3）五峰縣土地利用變化的社會經濟驅動力主要是地區生產總值、農民人均純收入、全社會固定資產總額、入境旅游人數、財政總收入等因素。

4.2 合理利用土地的建議 （1）五峰縣大部分為土家族居民，兼有漢、苗、滿等民族。少數民族聚居區多數集聚在自然環境較惡劣的地區，地處相對落后的中部山區地區，生產生活方式相對落后于發達地區，毀林開荒等問題嚴重，環境受到嚴重的人為干擾。因此，在城鎮化加緊推進的同時，必須認真審視環境問題，土地利用必須走科學規劃之路，尋求多種發展方式，不以濫用林地草地為代價。（2）特殊的地形以及氣候條件，導致當地地質災害頻發。季風氣候，夏季多暴雨，主要為山地，陡坡較多，地表植被一旦破壞，土壤逐漸疏松，表層土壤失去穩定性，遇水易流失；當地礦產資源比較豐富，采礦業使得地表植被更易受到人為破壞。一系列的因素導致該區地質災害頻發，損失嚴重。因此，必須加強宣傳，鼓勵植樹造林，為增加綠地面積作出貢獻，同時做好礦區采礦后期復墾工作，盡量恢復地表植被，保護天然林，實現生態系統良性循環。（3）林業集一、二、三產業于一體。林下可種植經濟作物，飼養家禽，發展立體農業；適當建立與農產品相銜接的食品加工廠，延長產業鏈。五峰縣有柴埠溪、后河等國家級著名旅游資源，旅游業越來越成為新的經濟增長點，必須保持已有綠地，大力增加森林面積，保護水域濕地，真正實現可持續發展。

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篇10

[關鍵詞] 耕地資源；耕地保護；城市化

【中圖分類號】 F301.21 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）07-160-1

在經濟全球化飛速發展的當今，急速增長的人口和經濟使人類賴以為生的地球承載了巨大的負荷。作為一個典型人口稠密、自然資源貧乏的大國，全國人民的溫飽問題是一個備受關注及有待解決的熱點與難點。耕地是其根本保障的基石，它涉及到我國社會安定和經濟的平穩發展，成為國富民強的重中之重。日前，非農建設用地占用耕地問題嚴重，耕地質量較低，綜合利用率不高，日趨惡化的生態環境使耕地資源保護刻不容緩。如何實現人與地和諧發展，提升耕地集約利用率，強化耕地保護是日前急待解決的突出問題。

一、耕地集約利用存在問題分析

（一）城市化過程用地擴張過快。伴隨著我國城市化進程的加快，原有的農用耕地不斷轉化為建設用地、工業用地、居民建設用地等多種用途。很多優質耕地不斷減少，增加了人口與耕地之間的矛盾。城鄉結合部土地使用率很低，城鄉結合部常常存在大量的低矮的房子，容積率普遍較低，土地利用率不高，集約程度很差，很多劃撥的土地處于長時間沒有開發的狀態，成為土地資源的巨大浪費。環境有待繼續改善。

（二）鄉鎮企業占地浪費嚴重。一些企業往往擅自擴大營業范圍，甚至超出標準范圍。特別是鄉鎮企業和部分農產品企業往往隨意亂占耕地。同時，許多鄉鎮企業大量追求建設用地，導致耕地的無序或隨意地發展，經常脫離規劃，造成城鄉占地面積過量，人均建設用地過多。其次，許多工業園區的開發，導致大量土地閑置難以招商引資。另一方面，鄉鎮企業車間設計都不合理，容積率低，沒有達到耕地最大利用率。最后一方面，鄉鎮企業作為當地經濟發展的砥柱，也是當地經濟可持續發展的重要手段。很多占地違法行為促使了耕地的流失，許多企業未經批準占有耕地，不按照法定流程進行流轉，耕地相關利益收入個人手中，導致國有土地資源流失。

（三）鄉鎮社會化公共服務體系不健全。我國農村生產力整體平均水平較低，除少數地區集體經濟水平良好、社會化公共服務制度較完善外，絕大部分地區僅限于農業方面生產資料的提供，而剩余中后期方面的服務比較匱乏。在資金短缺，各方面條件較落后的前提下，絕大多數農民面對大面積土地經營相對困難，所以導致土地流轉需求乏力。

二、強化耕地保護問題研究

（一）保護基本農田與耕地。為了達到基本農田與耕地保護的目的，對耕地流失問題的關注非常必要，深化耕地保護和建設，提高耕地質量，合理利用其他耕地，統籌農用地結構，提升農業綜合生產效力與農產品安全保障。

（二）保證耕地結構平衡。1.嚴格調控非農業建設占用耕地，在規劃期間，按照全國各地區下達的占用耕地新增建設目標，強化對各種非農建設所占用的耕地控制與引導，建設項目選地應加強用地評估和多方案對比論證，盡可能少地占用耕地；2.調控農業結構整合占用耕地，農業結構整合要適宜適度并控制在農產品種植業之內，以防破損耕作層而降低耕地質量與耕地保有量；用經濟補償和商業機制引導農業結構調控向著使耕地增加的方向進行；3.加大復耕力度和防治災毀耕地，在規劃期間，通過進一步完善各類水利設施從而落實和強化保護耕地的措施，加大農業抗災的力度，第一時間復墾受災耕地，削減自然災害對耕地的毀壞量。

（三）嚴格按照耕地占補平衡的制度執行。落實各地區對耕地任務量的補充，根據農用地評審等級的研究結論，指明補充耕地質量，數量等級折合的落實措施，通過提升占用地補償費標準，強化建設項目開發用地的預審措施，以保證補充耕地質量與數量并重。用一些獎勵辦法，鼓勵新開發耕地資源潛力循序漸進，完成耕地補充任務量且有剩余的地區，按照實際規定下發的耕地補充任務量提升補充耕地任務。與時俱進地研究耕地占補平衡的市場化運作機制，對后備耕地資源貧瘠，補充耕地有實在困難的地區，以及重大工程項目的補充耕地計劃，經有關部門許可，可通過經濟補償機制在本地區范圍內異地平衡。

（四）優化耕地利用結構。耕地集約與節約利用目前受很多因素的影響，特別是地貌特點、區位因素、全民經濟與生態發展潛力、耕地的投資范圍與力度、耕地利用力度與強度、容積率與單位面積產量利潤等。一般來講，評估耕地集約利用水平的原因種類繁多，耕地投資力度越大，容積率就越大、耕地使用力度越大、耕地產出效率就越多，則耕地集約度就相應更高。所以，要實現城鎮耕地集約利用效率，需要有計劃地規劃好用地計劃。首先，需加強耕地的宏觀管理，保證耕地總體利用規劃按計劃實施，對建設用地和鄉鎮發展協調發展要相當重視，為達到社會發展與經濟線全球化，提高集約化方式的土地利用與耕地利用的整合與優化配置。其次，有效控制城市的無序開發。近些年來，城市化建設主要體現在城市盲目地肆意擴張，城市周邊郊區耕地保有量不斷遞減，有必要研討出各區域規范的耕地利用集約評價體系，以提高耕地容積率。

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