導語：如何才能寫好一篇法律援助的規定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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法律援助制度是指由國家設立專門機構，為經濟困難或者特殊案件的當事人減免費用提供法律援助的一項法律制度，法律援助制度是一項造福社會、造福人民的崇高事業，其實質是法律扶貧、扶弱，它使人人平等地站在法律面前，實現自己的法定權益，積極開展法律援助，既是黨和政府的重要職責，也是全社會的共同責任。據測算，因為經濟的嚴重短缺，我省每年需要提供法律援助而實際得到援助的只有四分之一，許多糾紛和案件不能及時得到法律援助，困難群眾訴訟難的狀況還難以在較短的時間里有根本改變。它是國家以法律化、制度化的形式為某些經濟困難或特殊案件的當事人提供免費的減費的法律幫助，以保障其利益得以實現的一項法律制度，是世界各國普遍采用的司法救濟制度。

一、我國法律援助的概況

1994年，司法部首次公開提出建立法律援助的設想，并在北京、上海等城市開始了試點。1996年頒布的《刑事訴訟法》、《律師法》以國家立法的形式對我國的法律援助制度作出了明文規定，標志著這一制度在我國的真正確立。

（一）法律援助制度的對象是我國法律援助制度建立的最重要的依據是“法律面前人人平等”。因此我國對法律援助對象的規定有以下特點：①對象相對廣泛。凡是中華人民共和國公民，具備法律援助條件的都可以申請法律援助，與簽訂法律援助司法協議的外國公民和無國籍人，符合條件的，也可申請獲得法律援助。②有關特殊對象的規定，體現了對最需要幫助的人優先照顧原則。凡盲、聾、啞、未成年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人，沒有委托律師的，應當獲得法律援助；可能被判處死刑的被告人，沒有委托律師的，應當獲得法律援助；刑事案件中外籍被告人沒有委托律師的，應當獲得法律援助；其他殘疾人、老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人的，可以不受經濟條件的限制，獲得法律援助。2、法律援助的主體實施法律援助制度，保障公民的合法權益得以平等實現，是政府應盡的義務。從這個意義上說，法律援助實施主體應該是國家。事實上，法律援助制度的具體實施主體是以律師為主的法律工作者。我國與多數國家有所不同，法律服務隊伍除律師以外，還有公證員、基層法律工作者。因此，我國法律援助制度的主體就是律師、公證員、基層法律工作者。3、法律援助的組織形式我國的法律援助基本形成了兩種模式：①是建立法律援助中心，由法律援助中心專職律師和由中心指派的社會律師共同承擔法律援助業務；②是全部由社會律師提供法律援助業務，或法律援助中心指派，或律師事務所自行受理，然后到法律援助中心備案并申請經費。由于法律援助制度在我國尚處于探索階段，因此允許兩種模式同時存在。

（二）我國法律援助的困境

1、立法困境。隨著法律援助制度在中國迅速發展，我國法律援助制度的立法工作取得了長足的進展，許多地方已經通過行政法規和地方立法的形式建立了法律援助制度，但從總體上看，我國的法律援助制度尚處于萌芽階段，立法工作還處于零亂無序狀態，對法律援助制度仍缺乏明文規定。

2、機構困境。①法律援助機構未形成統一模式，缺乏規范性。各省、市法律援助活動各具特色，法律援助各種模式并存。②法律援助機構職能不明確。自從1997年司法部法律援助中心成立后，省一級法律援助機構的工作就成為了首要工作，但是，省一級專門機構大多是法律援助監督指導、協調的機構，并非具體實施機構，而地方雖然掛了法律援助機構的牌子，卻沒有專門人員開展工作，形同虛設。

3、資源困境。①人力資源困境。一是數量不足，提供法律援助的人員必須熟知法律，有豐富的辦案經驗，而我國符合這樣標準的人員即法律援助的主體主要是律師，從數量上看，我國職業律師還不到全國總人口的萬分之一。二是素質不高。由于經濟、、文化發展的差異，法律服務資源在地域分布上呈現出不平衡性。②資金資源困境。一是資金來源沒有明確規定。雖然相關法規將國家財政撥款作為法律援助資金的主要來源，但沒有規定列入年度財政預算，因而不能建立起國家對法律援助的最低經費保障機制。二是資金不足。我國正處于社會主義初級階段，經濟不很發達，國家和許多地方財政拿不出充足的經費投入到法律援助事業中去。財力的不足，了法律援助制度的發展。

二、我國法律援助中的明確規定為建立法律援助制度奠定了基礎

1996年3月17日通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》第34條規定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護，被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護”，這是在我國立法史上首次將“法律援助”明確寫入法律，是我國法律援助制度建設一個重要里程碑。1996年5月15日通過的《中華人民共和國律師法》對法律援助的有關內容作了專章規定，《律師法》第六章規定：“公民在贍養、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發給撫恤金等方面需要獲得律師幫助，但是無力支付律師費用的，可以按照國家規定獲得法律援助，律師必須按照國家規定承擔法律援助義務，盡職盡責為受援人提供法律援助，法律援助具體辦法，由國務院司法行政部門規定，報國務院批準，”這些規定明確了公民獲得法律援助范圍和律師必須依法承擔的法律援助義務，并為制定法律援助的專門立法奠定了法律基礎。

三、中國法律援助制度的架構、申請援助的條件、實施主體、資金來源

1、在國家一級建立司法部法律援助中心，統一對全國的法律援助工作實施指導和協調。

1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京正式成立，司法部法律援助中心主要負責對法律援助作進行業務指導，制定全國性的法律規章制度、中長期發展計劃和年度工作計劃，協調全國法律援助工作事宜，開展與國外法律援助團體及人士的交流活動等等工作。同日，中國法律援助基金會成立，中國法律援助是基金會的主要職責是募集、管理和使用法律援助基金，宣傳國家的法律援助制度，促進司法公正。其基金來源主要包括國內社團、、商社及個人捐贈和贊助，基金存入機構發取的利息，購買債券和企業股票等有價證券的收益等。

2、在省級地方建立省、自治區法律援助中心，對所轄區域內的法律援助工作實施指導和協調。

3、在地、市（含副省級）地方建立地區、市法律援助中心行使對法律援助工作的管理和組織實施的雙重職能。

4、在具備案件的縣、區地方建立縣、區法律援助中心具體組織實施本地的法律援助工作，不具備建立法律援助機構條件的地方，由縣、區司法局具體組織實施法律援助工作。

中國法律援助的三個專業實施主體是律師、公證員、基層法律工作者。律師主要提供訴訟法律援助（包括刑事辯護、刑事和民事訴訟等）和非訴訟法律援助；公證員主要提供公證事項的法律援助；基層法律工作者主要提供法律咨詢、代書普通非訴訟事項的幫助等簡易法律援助。中國法律援助有三個基本資金來源，政府出資、社會捐贈及行業奉獻（主要指義務辦案）。

四、法律援助制度在我國現行社會關系中發揮著重要作用

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一、新刑訴法關于審查階段刑事法律援助的規定

較之于1996年的刑訴法，新刑訴法在法律援助方面做了較大修改，主要體現在以下幾個方面：

（一）擴大了法律援助的范圍

1996年的刑訴法僅規定“公訴人出庭的公訴案件被告人因經濟困難或者其他理由沒有委托辯護人的”可以獲得法律援助或“被告人是盲、聾、啞或者未成年人沒有委托辯護人的”以及“被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的”應當獲得法律援助，而修改后的刑訴法則明顯擴大了援助范圍。其主要體現在：一是不僅僅規定“公訴人出庭的公訴案件被告人因經濟困難或者其他理由沒有委托辯護人的”可以獲得法律援助，而且規定符合法律援助條件的所有“犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難或者其他理由沒有委托辯護人的”都可以法律援助；二是不僅規定“被告人”是“盲、聾、啞或者未成年人委托辯護人的”或者“可能被判處死刑而沒有委托辯護人的”應當獲得法律援助助，而且規定“犯罪嫌疑人”是“盲、聾、啞或者未成年人沒有委托辯護人的”或者 “可能被判處死刑而委托辯護人的”應當獲得法律援助；三是新增了兩類案件應當獲得法律援助：一類是尚未完全喪失辨認或制約自己行為能力的精神病人的案件，另一類是當事人可能被判處無期徒刑的案件。

（二）提前了法律援助的介入時間

以往無論是可以指定辯護的情形還是應當指定辯護的情形，都是向處在審判階段的被告人提供法律援助，在審前程序中，犯罪嫌疑人是難以獲得法律援助的。新刑事訴訟法在彌補這個不足上邁出了一大步，把向當事人提供法律援助的訴訟階段由審判階段提前到了偵查階段以及審查階段。也就是說，處在偵查階段和審查階段的犯罪嫌疑人，只要符合援助的條件，與處在審判階段的被告人一樣，都可以獲得法律援助。

（三）凸顯了法律援助機構的地位

按照1996年刑訴法的規定，刑事法律援助是由法院指定，使法院處于一種主導地位，法律援助機構及承辦案件的律師處于一種服從地位。而新的刑訴法則規定，只要是符合《刑訴法》第34條第2、3款和第267條規定的案件，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。將原來的“指定”改為“通知”，使得法律援助機構和公檢法處于一種同等的位置，凸顯了法律援助機構的主導地位，使得人民法院、人民檢察院和公安機關對于屬于援助對象的犯罪嫌疑人和被告人負有保障其獲得法律援助的責任。

（四）強化了法律援助機構的職能

法律援助是政府職責，這在2003年實施的《法律援助條例》中已明文規定，而1996年的刑訴法規定由法院指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護，這顯然是不符合《法律援助條例》的規定。而新刑訴法則規定，對于符合刑訴法第34條第1款的案件，由當事人向援助機構提出申請，對于符合刑訴法第34條2、3款和267條的案件，由公檢法通知援助機構。至于當事人的申請或者是公檢法通知的案件能否獲得法律援助，則由援助機構統一審查、指派，從而強化了法律援助機構的職能作用。

二、審查階段如何開展刑事法律援助工作

（一）加大宣傳力度，提高對法律援助的認識

法律援助既是一項專業性很強的工作，更是一項群眾工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會弱勢群體。當前最重要的是要充分利用法律援助工作站、法律援助聯絡點，通過法律下鄉、法律咨詢等途徑，進一步加大對法律援助工作的宣傳力度，使法律援助家喻戶曉，讓需要法律援助的人知道怎么尋求法律保護，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得到解決；要讓關心社會進步、有能力支持法律援助的社會力量來關心和支持法律援助事業；各級領導干部、公檢法司的法律工作者更要深刻意識到法律援助工作不是可搞可不搞的事情，而是依法治國不可或缺的重要組成部分，是實踐科學發展觀、構建和諧社會的必然要求。

（二）以政府投入為主導，多渠道籌集資金，建立物質保障

一項法律制度的落實，物質保障是基礎。人民不斷增強的法律援助服務，同樣需要一定的資金投入以保證其正常運行。目前，法律援助資金不足，軟、硬件建設相對滯后，是法律援助工作存在的突出問題。要將法律援助資金納入政府財政預算，建立起政府對法律援助的最低經費保障機制，充分保障法援工作的正常開展。同時可以充分開展社會化運作，積極拓展法律援助經費的社會募捐渠道，建立公益性的基金會。

（三）轉變觀念，培養律師良好的職業道德素質

針對大部分律師對審查階段的法律援助工作重視不夠、對于減免委托費用的法律援助工作缺乏積極性的現象，司法行政機關在律師管理中，應把重點放在律師職業道德、職業紀律性教育和責任意識、服務意識的教育上，并建立刑事法律援助律師的責任追究制度，使律師隊伍真正成為維護社會正義的力量。

（四）充實法律援助機構編制，提高工作人員的法律素質

針對目前法律援助機構人員少、法律素質不高等問題，可以借鑒其他國家的經驗，在法律援助機構設置公務員的同時，聘請具有法律職業資格的人擔任法律援助律師，保證法律援助機構工作人員具備法律職業資格的人員達到一定比例，緩解法律援助機構人才缺乏的問題。

（五）提高檢察機關辦案人員對審查階段刑事法律援助工作重要性的認識

審查階段的刑事法律援助，是新刑訴法規定的法律制度，申請法律援助是法律賦予弱勢群體的一項權利。作為檢察機關的辦案人員，在審查案件的過程中，如果認為犯罪嫌疑人符合法律援助的條件，應當依法通知法律援助機構，這也是辦案人員為保障弱勢群體的權利應當依法履行的責任和義務。在審查階段，律師從閱卷到會見，從了解案情到研究法條，提出犯罪嫌疑人罪輕或者無罪的法律意見。雖然律師的法律水平不一定優于檢察機關辦案人員，但是律師的意見可以作為一個參考，對于檢察機關全面完整地了解案情、擬定罪名也有一定的幫助作用。

（六）建立檢察機關與司法機關的法律援助銜接機制

法律援助機構的工作須得到公檢法的大力支持和積極配合，而法律援助機構是司法局設立的內部機構，因此，建立和完善公檢法司四家法律援助銜接機制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。審查階段的刑事法律援助工作則需要檢察院和司法局兩家密切配合，積極推動，建立和完善法律援助制度的銜接機制，使審查階段的刑事法律援助工作制度化、程序化、規范化：

1、共同制定相關文件，確定法律援助實施細則，具體規定在實際工作中如何運作，并統一法律文書，增強法律援助工作的規范性、嚴肅性、可操作性。

2、為保障弱勢群體的權利，有效開展審查階段的法律援助工作，建議法律援助機構可以派工作人員進駐檢察院，設立聯絡處或者辦事員，專門審查處理來自檢察院的法律援助事務。

（七）建立事后監督機制，統一歸檔管理

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[關鍵詞]新刑事訴訟法；刑事訴訟；法律援助制度

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）05-083-02

刑事法律援助，是指在刑事案件中，依照法律規定為貧窮的、無力支付法律服務費用或其他符合法定條件的案件當事人，免費提供辯護或的制度。在現代法治社會，法律援助的核心是刑事法律援助。由于刑事訴訟可能會剝奪公民人身自由等基本權利，因而在法律援助中最重要的便是刑事法律援助，與民事訴訟、行政不同，因為刑事訴訟實質上是代表統治關系的國家對“孤立個人反對統治關系的斗爭”而與其進行的表現為訴訟活動的“斗爭”，且追訴行為所具有的強烈的懲罰性特征，出于維護司法公正、保障人權以及維持社會穩定和諧的需要，有必要重視刑事法律援助，以保障貧弱殘者不因經濟能力、生理缺陷被杜絕于救濟之門。

一、刑事法律援助制度的現實困境

（一）司法機關不重視、甚至抵觸法律援助

司法機關不重視、甚至抵觸刑事法律援助工作是眾多問題產生的重要原因。從職權配置上看，法律援助機構并沒有約束公檢法機關必須配合工作的強制力，實踐中很多司法機關出于部門利益和方便辦案的考慮，認為為犯罪嫌疑人提供一名律師與自己作對無異于自討苦吃，不利于訴訟的“順利進行”，所以只要沒有明顯的不利后果，偵控機關往往并不將需要援助的案件及時移交到法律援助機構。就算司法機關迫于某些壓力將案件移交法律援助，也不能夠給予充分的配合。

新《刑事訴訟法》規定指定辯護的情況下人民法院、人民檢察院和公安機關都有義務通知法律援助機構指派律師提供辯護，但是如果司法機關將律師視為“異己”力量，不將其視作促進中國法制進步的積極力量，試問能有多大的動力履行這些義務呢？雖然司法部與公安部、最高人民法院、最高人民檢察院為此下發過聯合通知，就幫助犯罪嫌疑人盡快獲得法律援助作了規定。但司法實踐中，有關司法機關在法律援助方面基本上沒有行動，絕大部分案件只有到了審判階段，承擔法律援助的律師才匆匆介入案件。這樣的情況在新法實施后是否能夠避免，還有待時間的檢驗。

（二）實際覆蓋面較小，適用率較低

根據新《刑事訴訟法》以及相關法律法規的規定，我國的刑事法律援助的覆蓋面較以往有所擴大，但從實際操作來看，絕大多數的刑事法律援助案件僅限于法院指定辯護的五種人，非法院指定辯護的刑事法律援助案件相當稀少，刑事法律援助總體上的適用率是極其低的。據統計，2003年時，全國法律援助總量大約14萬件，到了2011年已經增長到了80余萬件，但刑事法律援助的數量自2006年來幾乎始終保持在11萬件左右。刑事法律援助案件，無論在案件數量還是受援助人數上與其他類法律援助案件相比遠遠不及。刑事法律援助案件量不高，主要還是思想觀念的問題，目前刑事法律援助案件60%以上來自法院的指定，且大部分為未成年人案件。出現這種情況的原因是多方面的：首先，由于符合符合法律援助條件的對象缺少相關知識，對法律援助缺乏信任，不懂得行使法律賦予的權利；其次，是由于公檢法機關對刑事法律援助工作有抵觸；再次，是由于法律援助機構及律師對于刑事法律援助的積極性不夠；最后，當地的經濟水平也和刑事法律援助的實施情況有直接聯系。

（三）缺乏激勵和監督機制，刑事法律援助質量低下

《法律援助條例》第6條明確規定：“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，依法維護受援人的合法權益，接受律師協會和司法行政部門的監督。”值得欣慰的是，大部分的律師還是很有責任心，愿意提供法律援助的，然而，由于律師的業務比較繁多，而法律援助往往是免費的或者只支付辦案成本，個別貧困地區甚至還打給律師欠條，加之在刑事辯護過程中，律師的會見權、閱卷權都得不到保障，遇到司法機關的百般阻攔，久而久之，一些律師對刑事法律援助逐漸失去了熱情，如趙作海案中，由于其他律師不愿承接此案，承擔法律援助的辯護人胡泓強只是一位律師事務所的實習生。

即使《法律援助條例》規定了一些激勵和監督機制，但過于空洞，缺乏可操作性，現實中基本得不到實施，實踐中一些律師消極怠工，如不積極調查取證，不到法院閱卷，不會見被告人，不按時出庭，在庭審過程中不盡職盡責地提出從輕、減輕處罰的情節，有的律師在庭審中只是敷衍了事地說幾句要求從輕、減輕處罰的辯護意見，被告人合法權益難以得到真正的維護。此外，有關機關對律師援助的過程和質量也往往不予過問，這就造成了在司法實踐中刑事法律援助案件的辦案質量普遍低于有償服務案件的局面。

（四）缺乏程序性制裁

新《刑事訴訟法》及相關法律法規規定了司法機關在刑事法律援助的種種義務，如告知可以申請法律援助的義務，對于符合條件的通知法律援助機構指派律師提供辯護的義務，等等。但是，新法缺少對司法機關違反程序性事項的后果和救濟途徑，無救濟則無權利，若缺乏救濟途徑，符合條件的犯罪嫌疑人、被告人注定無法行使相關訴訟權利，合法權益必然受到損害；缺乏程序性后果，某些司法工作人員便無所顧忌地不履行法定義務。缺乏救濟途徑和程序性制裁措施的后果，便是刑事法律援助制度無法真正得到有效實施。

二、如何使刑事法律援助制度落到實處

（一）加強法律援助機構與司法機關的溝通，保障律師權利

法律援助機構和援助律師能得到公檢法三家的支持和配合，是做好刑事法律援助工作的前提基礎。法律援助涉及偵查、審查公訴、審判三個階段，如果在此過程中，得不到公檢法三家司法機關的支持與配合，法律援助律師將很難開展刑事法律援助工作。因此，完善法律援助機構與司法機關的銜接機制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。在新《刑事訴訟法》已作出突破性的規定之后，刑事法律援助制度已邁進一大步，下面要解決的，是如何在新法實施后貫徹落實相關規定；其次，各地在執行刑事法律援助程序性規定時，需根據當地的實際情況，制定詳盡、方便受援對象且切實可行的實施細則，并將之作為執法檢查的重要內容加以落實；再次，要在相關制度中規定相應的制裁措施，在有關的司法解釋中對有關部門處理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申請法律援助工作的時效做出嚴格的規定，特別是對司法機關不告知犯罪嫌疑人、被告人有申請法律援助權利和不通知法律援助機構的情況，有必要規定相應的程序性后果，以保障刑事法律援助制度的有效實施。

（二）加大財政投入，拓寬資金渠道

新《刑事訴訟法》擴大了法律援助的范圍，隨之而來的必然是刑事法律援助案件的增多，由于援助階段涵蓋偵查、、審判三個階段，這對律師的業務水平、數量提出了更高的要求。現階段我國律師數量仍不能滿足現實需求，在這種情況下，加大政府對刑事法律援助的財政投入，同時鼓勵社會對法律援助活動提供捐助，支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民提供法律援助，通過提高辦案經費來吸引律師愿意承擔法律援助案件，以保障新《刑事訴訟法》頒布后的刑事法律援助制度能夠順利實施，真正能為需要法律援助的犯罪嫌疑人、被告人提供有益的幫助。

（三）加強對援助案件的監督

為沒有委托辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，其直接目的就是幫助其有效地行使辯護權。然而，當援助機構指定的辯護人無力或不愿提供積極有效的辯護時，對被追訴人的此項法律援助就變得毫無意義。實踐中，很多承辦法律援助的律師責任心較差，準備案件草率簡單，有的律師甚至不會見、不閱卷，不取證，僅僅在開庭時例行公事般講幾句無關痛瘁的辯護意見，根本不對案件本身的事實和定性做深入分析，最終使受援對象的訴訟權利流于形式，不能得到真正實現。因而，建立健全對援助案件的監督機制，確保辦案質量，是完善刑事法律援助的重點工作。

雖然《法律援助條例》第6條和第24條第1款對律師提供法律援助有明確規定，但由于該條文規定過于模糊，且并非完全針對刑事法律援助案件，故其缺乏應有的可操作性。可借鑒國外一些國家做法，如瑞士，援助律師在結案時，交給法律援助中心一份詳細的結案報告匯報具體的情況，包括與當事人會談的次數時間，調查取證的次數與證據的數量，閱卷的次數，出庭的次數。法律援助中心在審核確認無誤后，才予以結案，并給予相應的援助補償。從質的方面可從兩個角度進行監督：一方面由于援助律師始終與當事人處于一種互動的狀態，當事人對援助律師是否盡職盡責履行其援助義務具有最直觀的感受，故法律援助機構可向當事人征詢有關援助最基本的情況，再要求援助律師作一個總結，之后進行綜合的審查；另一方面由于法律援助的水平和質量最集中反映于辦案過程中，人民檢察院、人民法院作為辦案機關，并具有專業的知識，在結案后，由其依照法定的標準對援助律師作一個評價將客觀地反映法律援助的真實面貌。通過以上過程，將會把法律援助納入有效的管理監督體系之中，從而提高法律援助的質量，最終實現法律援助制度的立法初衷。

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根據司法部法律援助中心提供的統計數據，2006到2011年間，政府法律援助的機構和工作人員數量都在保持平穩小幅增長。從2010年開始，法律援助經費收入與受援人數大幅增加，2011年老年人受援人與2006年相比增加近一倍，所占比重多年來一直維持在10%左右。

（一）司法行政系統老年人法律援助工作基本經驗

《條例》規定了法律援助是政府責任，并規定了法律援助的范圍，同時授權省、自治區、直轄市人民政府可以對《條例》規定以外的法律援助事項作出補充規定。在法律援助事業發展較成熟、財政保障充足的省份，已經認識到僅用經濟困難一個標準，無法容納進所有需要法律援助的社會弱勢群體，開始對特殊人群法律援助的探索，根據各地老年人法律援助的實際做法，總結了如下幾條共同經驗：

1.降低門檻，擴大老年人法律援助范圍。明確老年人作為法律援助事項的特殊主體，不受經濟困難標準約束。如河南省規定殘疾人、未成年人、老年人、婦女維護自身合法權益的法律事項屬于法律援助范圍。浙江省對低保老人不受援助范圍限制、不分案件類型給予法律援助，對高齡老年人申請法律援助免除經濟困難審查。

2.建立、健全老年人法律援助網絡。根據全國老齡委公布的《2009年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，截止2009年底，我國老年人維權，市、區（縣）、街（鄉）、居（村）四級法律援助網絡建設基本完成，全國共建立各級老年人法律援助中心19909個，老年維權協調組織達135704個。各地法律援助機構下設老年法律援助工作站，鄉鎮、街道辦事處司法所設立老年維權崗，指派專人從事老年維權工作。

3.簡化申請程序，開辟老年人法律援助綠色通道。對前來咨詢法律問題的老年人予以優先接待解答，對提出法律援助申請的老年人優先受理，只要符合法律援助條件的，受理后優先指派辦理。多省對行動不便、高齡、空巢老人以及患病殘疾的老年人提供電話預約上門服務。

4.加強宣傳，增強老年人的維權意識。組織律師、法律工作者、維權志愿者不定期進村（社區）、敬老院等為老年人提供面對面的法律服務。在老年人活動集中的場所設置法律援助宣傳欄，介紹法律援助的申請流程，發放法律援助聯絡卡和法律援助宣傳材料。

5.對涉及贍養、婚姻、家庭暴力等家庭內部案件，建立多元糾紛化解機制，盡力采取勸導、調解等非訟方式解決，促進家庭和睦。

（二）司法行政系統老年人法律援助制度現存問題

雖然政府法律援助機構已經在老年人法律援助方面有很多經驗，但由于我國地域差異太大，法律援助地區發展不平衡性明顯，總體來看，主要存在以下幾個問題：

1.經費保障不足。法律援助對象及范圍的確定取決于政府法律援助的供給能力，具體來說，就是以資金源為條件，設定法律援助資格條件。《條例》為法律援助對象及范圍設定了下限，具體實施還要依據各地（省、區、市）關于法律援助范圍的補充規定來執行。各地規定的主要依據就是地方財政的保障能力。經濟發展情況比較好，當地領導對于法律援助事業重視程度高，經費保障充足，對于法律援助范圍的規定就比較寬泛，針對特殊群體也有優待政策，反之可能連法規規定的援助范圍內的群眾都不能做到應援盡援。同時，財政經費的不足也導致辦案補貼標準過低，給承辦人的補貼甚至不能覆蓋辦案成本，影響了援助人員的積極性，進而影響案件辦理質量。

2.質量監控機制有待加強。一些法律援助機構完成受理、指派之后沒有繼續跟進案件的辦理情況，對于案件辦理質量不了解，一些社會律師和法律工作者自身的收費案件很多，事務繁忙，對于援助案件沒有熱情，投入的時間精力很有限。

3.法律援助與社會救助、司法救助等機制銜接有待改善。有些法律援助案件同時需要社會救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社會救助機構為其提供臨時居留場所；患病、受傷的老人，需要社會救助機構為其提供醫療救治；但法律沒有相關規定，僅憑法律援助機構自身的力量，不能解決受援人的上述困難。根據2005年《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》，正在有關部門接受法律援助的當事人可以向法院申請司法救助。但現實生活中，訴訟、仲裁、鑒定費用一般是緩交、減交，很少有免交的情況，特別是鑒定費用，相當一部分老年人即使緩交、減交也負擔不起。社會救助與司法救助的缺失都會影響法律援助案件辦理的實際效果。

二、彩票公益金法律援助項目

（一）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助實施狀況

彩票公益金法律援助項目三年援助的老年人案件通過審核14906起，占項目援助通過案件總數的13.2%。其中，2009資金年度通過審核的老年人法律案件為3605起，占總數的13.2%；2010資金年度為3742起，占總數的13.4%；2011資金年度由于彩票公益金法律援助資金總額由5000萬增至1億元，老年人案件數量也隨之增長了一倍，為7559起，占總數的13.0%。三年來為老年人案件補貼2396萬元，占補貼金額總數的12.7%，為老年人取得利益或挽回經濟損失6.89億元，其中2011年度為老年人案件發放補貼1216萬元，占補貼金額總數的12.5%，為受援人挽回損失4.21億元。從實施單位類型上來看，法律援助機構實施15146件，占總數的96.6%；民辦非企業實施202件，占1.3%；律師事務所實施120件，占0.8%；婦聯法律幫助機構實施166件，占1.1%；直接資助辦案單位實施29件，占0.1%；高校社團實施22件，占0.1%。從承辦人類型上看，法援機構工作人員辦理的3070件，占總數的19.6%；社會律師辦理5138件，占32.8%；基層法律工作者辦理6670件，占42.5%；社會組織和注冊法律援助志愿者辦理806件，占5.1%。從案件類型上看，民事案件14623件，占總數的93.2%；刑事案件271件，占總數的1.7%；行政案件151件，占0.9%；刑事附帶民事案件575件，占3.7%；執行案件67件，占0.5%。從案由類型看，贍養糾紛4123件，占總數的26.3%；交通事故糾紛2786件，占17.8%；土地糾紛793件，占5.1%；勞動爭議598件，占3.8%；健康權、身體權糾紛575件，占3.7%；繼承糾紛541件，占3.4%；離婚糾紛375件，占2.4%。[3]

（二）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助制度特點

1.明確老年人作為項目資助對象之一，放寬援助事項和援助范圍。項目旨在幫助包括老年人在內的五類特殊受援主體而不是一般貧困者，體現了特殊人群視角。《中央專項彩票公益金法律援助項目實施與管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）規定的項目資助案件范圍從經濟困難標準和案件類型上都比《條例》規定得寬松。具體來說，在案件類型上，老年人多發的案件類型中，贍養糾紛方面，項目資助贍養費糾紛、變更贍養關系糾紛等都被納入；項目也資助離婚等多種婚姻財產、婚姻效力糾紛；在人身損害糾紛方面，項目資助道路交通事故、醫療事故、工傷事故等多種人身損害賠償糾紛，而《條例》對這些都無特別規定。在經濟困難標準上，項目資助經濟狀況高于當地法律援助經濟困難標準，但低于當地城鎮職工最低工資標準的老年人，即經濟狀況既不屬于絕對貧困、又不能夠負擔法律服務費用的“夾心層”困難老人。同時，項目對中西部的法律援助經費做了一定補充，規定可以資助經濟狀況和申請事項符合《條例》和本省（區、市）補充規定的法律援助事項范圍，但當地法律援助經費確實存在困難的案件，但此類案件不超過本地區使用該項資金辦理案件總數的1/3。

2.多元實施主體提供專業化服務。法律援助是政府責任，但隨著社會經濟生活復雜化程度的增加、利益分化的加劇，政府法律援助在質與量上勢必不能完全滿足不同群體的不同需求，需要社會組織的有益補充。雖然《條例》有規定，但多年以來，關于社會組織參與法律援助的地位、性質及管理方式一直沒有法律的明確規定。彩票公益金法律援助項目的多元實施主體為民間組織參與法律援助提供了很多經驗。彩票公益金法律援助項目的實施主體包括五大類：政府法律援助機構、法律援助類民辦非企業、婦聯法律幫助機構、全國律師協會、高等院校法學院法律援助社團組織。不同的實施主體有不同的特點，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優勢互補，并形成良性競爭關系，促進法律援助事業發展，滿足困難群眾不斷增長的法律援助需求。政府法律援助的優點在于經費有保障（但不一定充足），機構穩定，實施法律援助工作能夠形成常態化運作，利用原有的網絡化、科層官僚體制，執行能力比較強，管理較規范。其缺點政府機構提供的服務面對全體社會成員，對特殊群體的傾向性不大，且科層體制較為僵硬，立法、政策面對復雜多變的社會現實不能及時做出回應。部分社會成員，特別是與政府發生糾紛的公民，對于政府機構抱有不信任態度，政府機構的官僚屬性與普通民眾有距離感。與民間組織相比，政府法律援助的法律成本較高。民間組織提供法律援助的優點在于專業化，民間組織提供的法律援助服務受資金、人員的限制，不可能面面俱到，往往形成自己的專業特色，專門接受某一類人群、某一類事項的法律援助申請，更了解特定類型人群、案件的特點，提供更優質的服務。民間組織一般規模比較小，靈活性、創新性較強，可以根據社會生活的變化隨時調整自己的服務方向，提供新型服務。目前彩票公益金法律援助項目的最主要實施主體為政府法律援助機構，依托政府原有的機構網絡和人員配置，資金全部用于給承辦人發放辦案補貼，不另外補助實施單位的辦公費用，體現了彩票公益金法律援助“做事不養人”的項目特征，最大程度地節約了項目實施成本，把資金全部都用在個案補貼上，真正惠及受援人。項目培育、扶植的民間組織也起到了強有力的補充作用。由政府提供常規化服務，民間組織面對特殊群體、特殊案件提供專業化服務，多種服務主體提高了弱勢群體了解并利用法律援助的機會。

3.嚴格辦案流程，確保案件質量。彩票公益金法律援助項目對于法律援助流程有一套獨特的規定。在案件受理階段，對承辦人和受援人進行書面的權利義務告知。在案件辦理過程中，規定對重大、復雜、疑難的法律援助案件，項目實施單位、案件承辦單位應當研究，確定承辦方案，確保辦案的質量和效果。在案件辦結后，要定期回訪，檢驗受援人滿意度。彩票公益金法律援助項目更加嚴格、規范的管理流程也促進了法律援助機構工作管理的規范化。項目的回訪制度、補貼發放方式等管理方式也被法律援助機構進行常規工作時所采納，項目制責任具體化、流程規范化的優點帶動了法律援助機構日常工作的發展。

（三）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助的發展方向

1.增強實施主體的專業化。針對農民工、未成年人、婦女，彩票公益金法律援助項目都有專門的社會組織作為實施單位去承辦相應的法律援助案件，但目前全國范圍內尚沒有專門針對老年人法律援助的民間組織，尚未發揮多元主體的優勢。老年人的法律援助案件主要還是由政府法律援助機構承擔，有些老年人可能具有多重身份（如婦女、殘疾人、農民工），這部分案件由相應的民間組織（婦聯、殘聯、勞動法律援助民辦非企業）去承辦。彩票公益金法律援助項目若過多依靠政府法律援助機構，很難體現項目特色，應鼓勵、孵化、扶植一批體現人群視角、擅長辦理老年人法律援助案件的民間組織，或將老齡委系統納入項目實施主體，依托已有的老年人維權網絡，培養一批善于和老年人交流、在老年人法律事務方面有專長、責任心強的律師、法律工作者及維權志愿者，開展針對老年人身心特點、滿足老年人特殊需要的專業法律援助服務。

2.提高資金使用的科學化。目前彩票公益金法律援助的資金總額還遠遠不能滿足老年人對于法律援助的需求量，在現有條件下，還需不斷探索如何使有限的資金資助更多的困難老年人、讓資金使用發揮最大效益。彩票公益金法律援助項目的補貼標準和一般司法行政系統法律援助案件補貼相比相對較高，這在一定程度上提高了承辦人辦理法律援助案件的積極性，也有利于提高案件質量，但在資金總量一定的情況下，個案補貼標準高就意味著能夠援助的案件總量相對少。所以，要將有限的資金用于最需要援助的老年人。首先，應進一步細化《暫行辦法》第六條規定的項目案件資助類型，明確不予援助的案件類型。其次，進一步細化案件補貼標準。《暫行辦法》第三十條規定了對案情簡單、工作量小的案件降低補貼標準，筆者在北京郊區農村的調研過程中，發現一些案情特別簡單、爭議金額不大的案件，仍按照一般標準發放案件補貼。所以，應不斷細化補貼標準，根據案件難易程度、承辦人付出的勞動劃定不同檔次的補貼標準，提高資金使用的科學化程度。

三、結論

（一）法律援助的對象應分為一般對象和特殊對象

一般對象是指一般經濟困難者，即經濟條件達到國家設定的經濟困難標準、確無能力按市場價格購買法律服務的公民。特殊對象是指因生理、心理、文化等非經濟因素陷入貧困狀態的社會弱者，如老年人、婦女、殘疾人、未成年人、農民工等，這幾類人群的弱勢狀態是由于自身生理、心理等特點以及社會條件造成的，與一般經濟困難者相比體現出了特殊的人群特征。老年人是法律援助的特殊對象，老年人法律援助具有必要性和特殊性。老年人由于自身的生理、心理、文化、經濟特點造成了其社會弱者的角色，其自身權益容易受到侵害，法律服務的需求很大，而依靠自身購買法律服務的能力極為有限。所以，老年人需要法律援助，發展老年人法律援助事業具有必要性。老年人的自身特點也為老年人法律援助服務提出了特殊的要求，需要專門的機構和人員保障，老年人法律援助具有特殊性。

（二）司法行政系統的老年人法律援助體系積累了一定經驗，但仍不能滿足老年人不斷增長的法律援助需求

雖然中國的法律援助制度、老年人權益保障工作經歷了近二十年的發展，各地司法行政系統在老年人法律援助工作方面積累了一定的經驗，但地方法律援助工作的開展受制于財政、人員，甚至是領導重視程度等多種因素，地區發展存在很大差異性。在相當多地區，仍未認識到老年人法律援助的特殊性，不熟悉老年人法律援助工作的特點，未把老年人作為法律援助特殊對象加以特別優待。

（三）彩票公益金法律援助項目本身具有很強烈的人群意識

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（一）我國建立法律援助制度的必要性和可能性

“法律面前人人平等”是當今世界各國憲法普遍遵循的一條基本原則。與此相適應，切實有 效的保障公民平等實現法定的各項權利，成為現代國家的一項基本義務。要履行此項義務， 國家不僅應保障公民實體權利的最終實現設立有效的司法程序，而且必須保障所有公民、特 別是社會貧弱者不受經濟狀況所限得以順利進入這一程序，其合法權益得到法律的強有力保 護。于是在1495年的英格蘭，出現了法律援助制度――承認窮人享有以其身份免付訴訟費的 權 利，迄今為止已有500余年的歷史了。法律援助開始是以窮人為援助對象，援助的主體是律 師，其行為是一種自發的慈悲行為，隨著社會的發展，作為一種社會道義現象的初始法律援 助日益受到社會的普遍重視，逐步演變為一種國家法律制度，從民間行為變成國家行為，從 分散、個別的救濟到公民權利保護機制的完善，迄今已成為世界各國民主法制的重要組成部 分和國際通行的法律救濟制度。我國法律援助制度雖然剛起步，但自改革開放以來，特別是在市場經濟條件下，人們對法律 服務的需求日益迫切，為我國建立和完善法律援助制度創造了前提條件。

（二）我國法律援助制度中存在的問題

1995年11月9日，全國第一家政府法律援助機構――廣州市法律援助中心開業。至1999年上 半年，全國已建立各級法律援助機構5000多個。然而這還遠遠不能滿足社會的需求。

1、供需矛盾突出。我國建立法律援助制度之后，社會對此項制度的需求到底有多大量，目 前尚無權威性的統計。但可作一些預測，據統計，我國城市貧困人口有2000萬，農村貧困人 口有6500萬，共8500萬。如果按貧困人口中千分之一的人需要法律援助計算，則每年有8.5 萬件法律援助案件。又據有關部門統計，全國0～14周歲的未成年人有3億多，按 萬分之一需要法律援助計算，每年有3萬多件。另據中國殘疾人聯合會調查結果，我國殘疾 人6000萬，按千分之三計算，每年需要法律援助18萬件。另外據《1999年中國統計年鑒》的 統計，到1998年底我國約有65歲以上的老年人口9240萬，按千分之一計算需要法律幫助，有 9.2萬多件案件需要辦理。上述幾項相加，每年大約有38.7萬件法律援助案件等待辦理。

2、作為法律援助的重要主體――律師不大愿意從事此項工作。根據《律師法》和司法部的 《 關于開展法律援助的通知》規定，參加法律援助的主體是律師、公證員和基層法律工作者， 且規定“律師必須按照國家規定承擔法律援助義務。”在實踐中參與法律援助的主體主要是 律師。立法上明確規定律師在維護社會貧弱群體的合法權益方面負有義不容辭的責任。近年 來，律師通過各種途徑為貧弱群體提供法律援助，但現在律師已走向社會、走向市場，律師 的性質從國家法律工作者轉為社會提供法律服務的社會工作者，國家不再負擔律師的工資、 保險、福利等，因而，謀生已成為律師的第一需要，有償服務便成為必然。律師行業同社會 其它眾多行業一樣，要接受市場法則的調節。現在各地都明文規定每個律師每年要承擔1-2 件法律援助案件，一些律師事務所及律師個人受同業競爭和片面追求經濟利益的驅動，不愿 承擔法律義務。

3、法律援助經費嚴重不足。如前所述，我國有大量的貧弱群體需要法律援助，但律師的無 私奉獻僅解決了一部分案件，更有大量的案件需要有償服務，為了追求公正，保障公民在法 律面前人人平等的法律宗旨的實現，需要大量的經費來充實辦案主體的各項支出，按照司法 部的規定，法律援助資金的來源由財政撥款，律師、公證處、基層法律服務機構業務收費中 提取一定比例，社會捐贈。經費問題也是法律援助工作實 踐所面臨的主要問題。

二、法律診所教育在我國法律援助中的作用

法律診所教育這一新興教學模式，能彌補或解決法律援助中存在的部分問題，成為我國 法律援助的輔助力量。這一點需要得到法學界和國家有關部門認同和支持，使其發揮應有的 作用。

1、能緩解法律援助的供需矛盾，為援助力量補充新鮮血液。今年在中國首次開設此課程的 七所院校，大都依托本身已存在的大學生法律援助中心，為診所課程學生提供大量參與法律 援助活動的機會。在校的法學院學生，尤其是高年級的學生已掌握相當的法律知識，在教師 的指導下，在診所課上辦理法律援助案件，在培養學生執業技能的同時，也為當事人解決了 法律問題。如借鑒國外的經驗，每個法學院都有自己的診所，為學校所在的社區弱者服務， 中國的法律援助不再局限于律師等法律工作者。為社會弱者法律服務的隊伍能迅速壯大。社 會的資源能有效的發揮利用。

2、學生的服務精神和社會責任感是法律援助的有效保證。他們不象專業律師有許多法律事 務在身。他們無經濟利益的驅使，但有學分上的要求，辦案的態度和質量與學分掛鉤。學生 在辦案中教師不僅教授執業技能，還培養他們的社會正義感和職業道德。應該說診所課的這 種教學方式起到一舉兩得的效果。從而使法律援助案件有質量上的保證。

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陜西省法律援助條例最新全文第一章　總則

第一條　為了規范法律援助活動，保障公民享有平等、公正的法律保護，促進社會穩定和文明進步，根據有關法律規定，結合本省實際，制定本條例。

第二條　本條例所稱的法律援助，是指人民政府司法行政部門設立的法律援助機構，組織法律服務機構及法律援助人員，為經濟困難的公民維護自己的合法權益或者特殊刑事案件的當事人提供免收、減收或者緩收費用的法律服務保障制度。

本條例所稱的法律服務機構，是指律師事務所、公證處、基層法律服務所和依法設立的其他法律服務組織。

本條例所稱的法律援助人員，是指實施法律援助的律師、公證員、基層法律工作者及其他法律援助人員。

本條例所稱的受援人，是指獲得法律援助的當事人。

第三條　法律援助實行政府主導、社會參與的原則。

第四條　縣級以上人民政府司法行政部門主管本行政區域內的法律援助工作，對法律援助機構統一領導和管理監督。

各級法律援助機構統一負責本轄區的法律援助工作，受理法律援助事項，指派法律援助人員，承辦本轄區有重大社會影響的法律援助案件。

第五條　法律援助機構及法律援助人員，依照有關法律和本條例的規定，履行法律援助義務。

法律服務機構和律師每年應當承擔一定數量的法律援助事項。

第六條　法律援助機構及法律援助人員，在實施法律援助過程中，必須以事實為根據，以法律為準繩，恪守職業道德和執業紀律。

第七條　有關國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織及個人，應當支持、配合法律援助機構、法律援助人員的法律援助工作。

第二章　法律援助的對象、范圍和形式

第八條　有本省常住戶口或者暫住證的公民，有充分理由證明為保障自己的合法權益需要法律幫助，因經濟困難無能力或者無完全能力支付法律服務費用的，有下列情形之一的，可以申請法律援助：

(一)享受最低生活保障金、領取失業保險金又無其他收入的;

(二)經濟困難的優撫對象;

(三)因自然災害或者其他不可抗力造成經濟困難正在接受救濟的;

(四)經濟困難的殘疾人、老年人、婦女和家庭經濟困難或者社會福利組織收養的未成年人;

(五)其他法律、法規規定可以獲得法律援助的。

經濟困難的標準，參照省人民政府規定的當地最低生活保障標準執行。

法律援助機構可以根據社會福利組織的法律援助申請，決定是否為其提供法律援助。

第九條　刑事案件在偵查、起訴階段，犯罪嫌疑人是未成年人又無人或者未委托律師的，可以獲得法律援助。

刑事案件的被告人是盲、聾、啞或者未成年人沒有委托辯護人的，應當獲得法律援助。

可能被判處死刑的被告人沒有委托辯護人，或者人民法院一審判處死刑的被告人提出上訴而沒有委托辯護人的，應當獲得法律援助。

公訴人出庭的公訴案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，可以獲得法律援助。

第十條　外國人、無國籍人的法律援助，按照國家有關規定執行。

第十一條　法律援助的范圍包括下列法律事項：

(一)刑事案件;

(二)請求贍養、扶養、撫育和給付勞動報酬的;

(三)殘疾人、未成年人、老年人、婦女追索侵權賠償的;

(四)因公受傷害請求賠償、補償的;

(五)交通事故、醫療事故、工傷事故或者其他人身傷害事故的受害人，追索醫療費用和賠償的;

(六)追索撫恤金、救濟金、社會保險金的;

(七)請求國家賠償的訴訟案件;

(八)需要予以公證的與人身財產密切相關的法律事實和法律關系;

(九)其他需要法律援助的法律事項。

第十二條　法律援助包括下列形式：

(一)解答法律咨詢、代擬法律文書、提供法律意見;

(二)刑事辯護和刑事;

(三)民事訴訟;

(四)行政訴訟;

(五)非訴訟法律事務;

(六)公證證明;

(七)其他形式的法律服務。

第三章　法律援助的管轄

第十三條　人民法院指定辯護的刑事法律援助案件，由人民法院所在地的同級法律援助機構統一受理。

非指定辯護的刑事訴訟和其他訴訟案件的法律援助申請，由有管轄權的人民法院所在地的同級法律援助機構受理。

非訴訟法律援助事項，由申請人居住地或者工作單位所在地的基層法律援助機構受理。

第十四條　同一法律援助事項，由同一法律援助機構受理。兩個以上法律援助機構都有權受理的法律援助事項，申請人就同一法律援助事項只能向其中一個法律援助機構提出申請。

第十五條　法律援助機構之間發生管轄爭議時，由共同的上級法律援助機構指定管轄。

法律援助機構可以指定下級法律援助機構辦理法律援助事項，也可以指定兩個或者兩個以上的法律援助機構辦理同一法律援助事項。

第十六條　兩個或者兩個以上法律援助機構在必要時，可以聯合辦理同一法律援助事項。

法律援助機構根據辦理法律援助事項的需要，可以委托異地法律援助機構代為調查取證、送達法律文書，所需費用由委托方承擔，被委托的法律援助機構應當及時辦理。

第四章　法律援助的程序

第十七條　申請法律援助應當由申請人或者其人填寫《法律援助申請表》。

《法律援助申請表》由省司法行政部門統一制定。

第十八條　申請人申請法律援助應當提交下列證明及材料：

(一)居民身份證或者其他有效的身份證明;

(二)所在工作單位或者鄉(鎮)人民政府、街道辦事處出具的申請人及家庭經濟狀況的證明;

(三)申請法律援助事項的相關證明及證據材料;

(四)法律援助機構認為需要提供的其他材料。

第十九條　人民法院對指定辯護的案件，應當在開庭十個工作日以前，將指定辯護通知書、人民檢察院起訴書或者一審判決書送交同級法律援助機構，并附送被告人符合法律援助條件的情況說明或者經濟困難的證明材料。

第二十條　法律援助機構負責受理和審查法律援助申請的工作人員有下列情形之一的，應當回避：

(一)是法律援助事項的申請人或者與申請人有親屬關系的;

(二)與申請法律援助事項有直接利害關系的。

第二十一條　申請人有下列情況之一的，視為放棄申請：

(一)不按規定提供有關材料或者不能按照要求對有關情況做出說明;

(二)自行聘請律師或者其他法律服務人員。

第二十二條　法律援助機構應當自收到申請之日起七個工作日內作出是否給予法律援助的決定。

法律援助機構決定給予法律援助的，應當指定法律服務機構，通過法律服務機構指派法律援助人員，同時書面通知受援人;決定不予法律援助的，書面通知申請人并說明理由。

第二十三條　法律援助機構經審查認為申請人提供的證明及材料不完備或者有疑問的，可以通知申請人補充或者說明，并可以向有關單位、個人進行調查，有關單位和個人應當予以配合，并免收費用。

第二十四條　法律援助機構決定給予法律援助的，應當與受援人或者其人簽訂法律援助協議，明確規定雙方的權利和義務。

第二十五條　申請人對法律援助機構作出的不予法律援助決定有異議的，可以在收到通知書之日起十個工作日內向主管的司法行政部門申請重新審查。司法行政部門應當自收到申請之日起十五個工作日內作出審查決定，并書面通知申請人。

第二十六條　當事人面臨生命危險或者重大財產損失及其他緊急情況的，法律援助機構應當及時予以法律援助;法律服務機構亦可先行提供法律援助，之后報法律援助機構備案。

第二十七條　法律援助機構在實施法律援助過程中，發現受援人不符合法律援助條件，應當終止法律援助，并向受援人收取法律援助支出的費用。

第二十八條　法律援助事項辦結后，法律援助人員應當向法律援助機構提交法律援助事項辦結報告，并附辦結的法律文書副本或者復印件，由法律援助機構驗收存檔。

結案報告驗收后，需要向法律援助人員付費的，法律援助機構應從法律援助專項業務經費中及時給付。

第五章　受援人和法律援助人員的權利、義務

第二十九條　受援人在法律援助過程中享有以下權利：

(一)了解為其提供法律援助事項的進展情況;

(二)要求法律援助機構及法律援助人員對其提供的商業秘密和個人隱私予以保密;

(三)有事實證明法律援助人員不依法履行職責的，可以要求法律援助機構更換法律援助人員;

(四)憑法律援助決定向人民法院或者仲裁機構申請免交、減交、緩交案件受理費及其他訴訟費或者仲裁費。

第三十條　受援人在法律援助過程中應當履行以下義務：

(一)如實陳述法律援助事項的事實及相關情況，并及時提供有關證據材料;

(二)協助法律援助人員調查法律援助事項的事實;

(三)經濟狀況和案件情況發生變化時，應當及時告知法律援助人員和法律援助機構;

(四)按照法律援助協議的約定向法律援助機構支付相應的辦案分擔費用;

(五)受援期間因經濟狀況改善，不再符合法律援助條件時，經與法律援助機構協商，可以繼續接受法律服務，但應當支付法律服務費用;

(六)因法律援助事項的辦結獲得較大經濟利益時，應當向法律援助機構補償法律援助費用。

第三十一條　法律援助人員在法律援助過程中享有以下權利：

(一)要求受援人提供與法律援助事項有關的材料;

(二)發現受援人不具備受援條件時，提請法律援助機構撤銷法律援助決定;

(三)受援人不遵守法律、法規或者違反法律援助協議的，請求法律援助機構中止或者撤銷法律援助決定;

(四)申請人民檢察院、人民法院收集、調取證據，或者申請人民法院通知證人出庭作證。

第三十二條　法律援助人員在法律援助過程中應當履行以下義務：

(一)依法維護受援人的合法權益;

(二)接受法律援助機構監督，不得擅自拒絕、延遲、中止或者終止法律援助;

(三)保守國家秘密和有關的商業秘密，不得泄漏當事人的隱私;

(四)及時向受援人告知法律援助事項的進展情況。

第六章　法律援助的保障

第三十三條　縣級以上人民政府司法行政部門應當設立法律援助機構，健全法律援助體系，全面開展法律援助工作。

第三十四條　法律援助機構可以配備一定數量的公職律師，承擔法律援助任務。

法律援助機構可以在本轄區的社會團體內設立非法人性質的聯絡機構，協助法律援助機構開展法律援助工作。

法律援助機構可以組織具有法律專業知識的社會志愿者，開展法律援助活動。

第三十五條　法律援助所需經費列入同級人民政府財政預算，并隨著國民經濟的發展逐步增加，以保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。

法律援助經費由法律援助機構管理，專款專用，并接受財政、審計部門的監督。

法律援助機構依據本條例規定收取的法律服務費，應當列入法律援助經費。

法律援助機構可以接受社會組織和個人的捐贈，用于法律援助活動。

第三十六條　法律援助機構及法律援助人員，依據有關法律和本條例的規定，在實施法律援助過程中，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。

法律援助機構及法律援助人員不得向受援人索取財物，不得利用法律援助事項牟取不正當利益。

第七章　法律責任

第三十七條　法律援助機構及其工作人員，無正當理由不受理法律援助申請或者不按規定期限做出決定，造成不良影響或者嚴重后果的，由主管的司法行政部門責令改正，情節嚴重的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。

第三十八條　法律服務機構拒絕提供法律援助或者妨礙法律援助人員履行法律援助義務的，由司法行政部門或者法律援助機構責令改正，拒不改正的，暫緩年檢。

第三十九條　法律援助人員不依法履行職責、違法執業、泄露當事人隱私、索取財物、牟取不正當利益的，由主管的司法行政部門依法給予行政處分或者暫緩注冊，情節嚴重的，給予停止執業三個月以上一年以下的處罰;構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第四十條　受援人以欺騙手段獲得法律援助的，法律援助機構應當終止法律援助，并責令其雙倍支付已獲得法律服務的全部費用。

第四十一條　司法行政部門、法律援助機構及其工作人員，濫用職權，玩忽職守，貪污、挪用法律援助經費的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第八章　附則

第四十二條　本條例自公布之日起施行。

法律援助的重要意義法律援助在政府保障公民合法權益、發展社會公益事業，實現公民在法律面前人人平等原則，健全完善社會保障體系，健全社會主義法制，保障人權等方面有著極為重要的作用。其戰略意義則主要體現在以下幾點：

第一，法律援助是貫徹落實三個代表重要思想的具體體現。

第二，法律援助是依法治國得以實現的有力保證。

第三，法律援助有助于夯實黨的執政基礎，鞏固黨的執政地位。

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一、我國法律援助實施模式的現狀及不足

( 一) 我國法律援助實施模式的現狀

法律援助的實施模式即法律援助服務的提供方式，國外法律援助實施模式主要有私人律師模式、公職律師模式和混合模式( 私人律師和公職律師混合提供法律援助) 。有學者認為，我國法律援助的實施模式是在形式上借鑒國外法律援助的混合模式，選擇既能體現法律援助的國家責任、又最經濟有效的專職法律援助律師與社會律師相結合的特殊混合模式。

目前，我國法律法規關于法律援助實施模式的規定有以下幾個方面: 一是《法律援助條例》第21條規定的: 法律援助機構可以指派律師事務所安排律師或者安排本機構的工作人員辦理法律援助案件; 也可以根據其他社會組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件。二是《刑事訴訟法》第34 條確立的指定辯護人制度，即由法院為特定被告人指定承擔法律援助義務的律師為其擔任辯護人。三是《法律援助條例》第8 條規定的: 國家支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民提供法律援助。同時，《律師法》第42 條也明確規定了提供法律援助服務是律師和律師事務所的義務。因此，有學者指出，我國法律援助服務模式的多元化特征已十分明顯。

筆者以寧波市為例，在調研中發現，法律援助中心的工作人員主要負責法律援助的咨詢、申請、審查、案件承辦過程的監督以及結案后的歸檔等工作，幾乎不承辦法律援助案件。法院需要為特定被告人指定辯護律師的，需要向法律援助中心發函，再由法律援助中心指派社會律師來承辦案件。社會組織比如婦聯、殘聯等多是對非訴案件進行調解，其內設的法律援助工作站，只是代為受理法律援助申請，仍需要轉交給法律援助中心審查以指派社會律師承辦案件。結合其他省市法律援助模式的現有資料和以上分析可知，我國法律援助的實施模式在理論上具有多元化的特征，實踐中則主要是由法律援助機構指派社會律師或本機構工作人員承辦案件的模式。

( 二) 我國法律援助實施模式的不足

實踐表明，在法律援助制度建立初期，政府起著主要的推動作用，法律援助實施模式中的指派方式在一定程度上是符合當時國情。然而，隨著國際法律援助理念的革新和我國民主法治建設進程的加快，法律援助現行模式已不再是制度的最優選擇。

1. 法律援助案件質量不能完全保證。由法律援助機構指派的法律援助案件，經費只是部分辦案補貼。盡管大多數律師基于職業道德和法律義務對法律援助案件勤勉盡責，但其作為市場主體，行政指派無疑會導致律師及機構工作人員積極性不高，甚至出現不調查取證、不會見被告人等現象。同時，法律援助機構的行政化思維導致有些地方的質量監控措施形同虛設，對于政府而言，它熱衷于設立法律援助機構，卻并不是積極提供法律援助服務; 更熱衷于法律援助服務有與無，而不是需要多少，提供的辦案質量多高。

2. 法律援助服務資源不能有效利用。法律援助服務經費在我國本身并不充裕，地方財政劃撥方面也存在一系列官僚作風問題。在實踐中，多數社會公眾不信任法律援助，許多法律援助機構的工作者比較清閑，法律援助服務資源并沒得到有效利用。法律援助實質上是國家通過制度化的形式，對法律服務資源進行分配，以保障貧弱殘疾者不因經濟能力、生理缺陷所限而平等地獲得法律幫助的制度。而我國法律援助的實施模式在法律服務資源的再分配中相對來說是缺乏效率的，資源的浪費比制度的虛置更為可怕。

3. 法律援助服務的提供忽視了市場和社會的力量。法律援助服務的供需失衡，除了我國法律援助資金緊張、偏遠貧困地區法律援助人員缺乏等原因之外，正如有學者所言，我國現有的相關制度設計和運作中所反映出來的問題恰恰就是對市場力量認識得不夠充分。基于政府設立法律援助機構的行政性質和管理權限，一是其行政管理制度與市場難以接洽，二是社會組織既沒有決定和指派的權力，又沒有法律援助服務資源，不得不將責任再推給了政府。法律援助作為一項社會公共服務工程，應當需要更多的市場和社會力量投入才能滿足貧弱者權益保護的需求和實現法律援助的社會化發展。

二、法律援助實施市場化運作模式的基礎分析

( 一) 法律援助的國家責任

西方國家的法律援助發展經歷了由個人慈善行為到國家責任階段，進而成為福利國家社會體系的一部分。其起源于15 世紀的英格蘭，最初是個人道義和慈善行為。資產階級革命后，受保障公民訴訟權利的理論影響，國家責任隨之產生。二戰以后，隨著社會本位思想的發展，法律援助不僅被視為一種權利，而且被視為國家福利的組成部分。法律援助的國家責任說明了提供無償的法律援助是國家的義務，享受法律援助也是符合條件的社會貧弱者的法定權利。法律援助制度的國家責任在一定程度上標志著社會的文明程度和法治國家的完善，我國2003 年頒布的《法律援助條例》明確規定了法律援助是政府責任。

( 二) 法律援助實施過程中的主體關系

在我國，法律援助實施的過程中牽涉到三方主體，分別是政府、受援人和法律援助服務的提供者( 即法律援助工作者、律師或者社會組織) 。其實質與如今多數公共服務領域的政府購買服務制度相契合。三者關系可以看做是一個過程中的兩個階段。一是政府向符合條件的受援人提供法律援助階段。法律援助服務在此是一個公共資源。所謂公共資源是指在使用上沒有排他性，但在消費中有競爭性，一個人使用了公共資源就減少了其他人對它的享用。在這個階段，法律援助服務本身沒有排他性，即是由政府來提供，社會大眾中符合條件者都可以免費來使用。二是政府出資獲得法律援助工作者或者社會律師的法律服務階段。政府提供法律援助是責任，但其本身并不擅于技術性較強的法律服務提供，實踐操作中是通過出資獲得法律援助工作者或者社會律師的法律服務，再由該第三方主體提供給受援人。假設有一個案件需要援助，那么也就只需要一個法律援助者或者律師來承辦，此時法律服務作為提供者的私有物品就具有了競爭性，也具備了形成市場的基本條件。

( 三) 法律援助實施市場化運作模式的提出

由以上分析可知，現代法律援助以國家責任為基礎，為法律援助提供經費支持是政府的義務，而法律援助服務的提供者和消費者都是私人主體。既然法律援助服務本質上具備商品的屬性，那么在第二階段就可以形成一個買方市場，即政府出資購買法律援助服務。以市場作為配置資源的最佳方式，法律援助的提供者之間自然會產生競爭，競爭帶來的是兼具較低價格與優質服務的勝出者，再由政府與勝出者簽訂法律援助服務協議，最后將法律援助服務提供給受援者，如此即是法律援助實施的市場化運作。

三、法律援助實施市場化運作的必要性和可行性

( 一) 法律服務商品屬性的利益動機

有學者指出，按照政府提供公共產品的理論來構建法律援助制度必然缺乏法律援助內在的激勵機制。我國現行的由政府指派和定價的法律援助實施模式限制了法律服務作為商品的利益動機。即使法律援助是以司法行政部門新設法律援助機構來管理和執行，依然不能改變其行政化屬性。法律服務既然是商品，就應當由市場來定價和配置。政府的購買和市場的定價，無疑會激起提供者的利益動機。從法律援助未來發展趨勢來講，最大限度社會化是其必然出路，其中制度設計的市場化是一個重要的改革方向。將法律援助實施進行市場化運作，既可以優化法律援助資源的配置，又可以克服法律援助行政化的影響; 既可以提高法律援助服務提供者的積極性，又可以緩和法律援助與經費不足的矛盾。

( 二) 國外法律援助實施的實踐經驗

英國的法律援助近幾年在危機中不斷改革，改革的方向是以市場化為基礎的法律援助運作方式。例如，英國在2007 年引入了民事統一合同制度，規定提供民事法律援助服務需要通過招投標活動與法律服務委員會訂立合同。時隔一年，又在刑事法律援助服務領域引入了刑事統一合同制度。與此同時，法律服務委員會將進一步構建法律援助服務市場機制，充分發揮市場機制在法律援助服務工作中的自我約束、激勵和淘汰作用。美國的法律援助提供模式包括專職律師模式、合同律師模式和私人律師模式。合同辯護律師項目有兩種基本類型: 一種是固定價格合同，另一種是個案定價合同。從國外的實踐經驗可以看出，政府引入合同制購買法律援助服務，由律師事務所通過競標的形式和法律援助中心簽訂協議，并通過規定簽約律師條件和法律援助中心監督其辦案質量，提高了法律援助的質量和效率。

( 三) 我國法律援助實施市場化運作的社會背景

首先，在社會主義法治進程不斷推進的當下，通過法律援助保障社會貧弱者盡可能通過公正法律程序實現自己的合法權益具有深遠意義，其不僅是保障弱勢群訴權的實現，更是保障基本人權的制度體現。其次，政府購買服務制度在我國的試點和發展，已逐漸凸顯出其市場效益優勢。2015 年1 月4 日由財政部、民政部、國家工商總局聯合對外公布了《政府購買服務管理辦法( 暫行) 》，并于2015 年1月1 日起施行。如此，將政府購買服務進一步納入法律規范領域，對于提高公共服務供給的質量和效率，實現公共服務均等化，推進我國社會管理改革創新具有重要作用。再次，與其他國家相比，我國法律援助制度確立較晚，先天不足需要后天補足，各地法律援助機構在鼓勵和促進法律援助發展方面發揮著積極作用，并不斷探索在現有資源下的機制創新。最后，國家在十一五規劃中將法律援助列入規范和發展商業服務業條目之中，其意圖明顯地是欲引入市場競爭機制。十二五規劃中提出改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式的多元化。十八屆三中全會進一步指出社會改革創新的主要內容之一就是加大政府購買服務。

四、法律援助實施的市場化運作設計

( 一) 法律援助市場化運作的經濟法律關系定位

法律援助的市場化運作隸屬于政府購買服務制度，其自身制度特點與經濟法宏觀調控和市場規制之間具有天然的契合度。法律援助的市場化運作，實質即政府購買法律服務，由法律服務者提供給受援人。其經濟法律關系的主體即是政府、法律服務提供者和受援人。經濟法律關系的內容分為三個方面: 一是政府與法律服務提供者之間具有基于經濟合同的權( 力) 利義務關系，具體包括政府對法律服務提供者作為管理主體的經濟職權和職責。相應地，法律服務提供者對政府具有談判協商抗辯的權利，并有對受援人提供法律服務的義務。二是受援人具有對法律服務提供者的服務質量進行監督的權利。三是受援者有對政府行政權力的監督權和法律服務的反饋救濟權。

( 二) 法律援助機構作為公共管理機構的性質和職能轉變

政府是法律援助的責任主體，實現法律援助服務提供的市場化運作，既需要政府參與，也須糾正目前政府行政化過多的傾向。因此，法律援助機構應脫離政府職能部門，改革其行政機構屬性，使其作為相對獨立的第三方事業單位，參照英國法律援助委員會屬于非政府部門的公共管理機構的設置，依法行使政府對法律援助的經濟職權，負責對法律援助服務市場化運作的各環節進行基本的管理和質量監督。對符合條件的法律援助者進行資格審查，確定其法律受援權，負責援助過程中發生的撤銷援助、辦案過程中的監督以及結案后案件的審查和歸檔等工作，同時負責辦理非訴訟類法律援助案件和日常的法律援助咨詢等。

( 三) 實行競標方式和定量分配簽訂經濟合同

借鑒國外法律援助市場化的模式，仿效我國政府采購制度，依據我國《政府購買服務管理辦法( 暫行) 》、《政府采購法實施條例》、《招投標法》等，使法律援助的市場化運作以競爭性招標的方式與律師事務所或法律社團組織簽訂經濟合同的模式來進行。首先，由法律援助機構根據地域差別對本地的法律援助案件進行統計，估算近年來平均每年的案件數量和經費數額，估算社會律師基本可以接受的一年內案件的總價格。其次，以年為單位進行定量分配，將未來一年的不特定案件打包和標價，公開面向當地社會律師以競爭性招標的方式選擇律師事務所或法律社團組織。另外，各地可根據當地的實際情況，將不特定案件劃分為刑事、民事和行政類別分別進行打包等靈活的方式招標。最后，法律援助機構通過審查競標勝出者的資格和條件，確保法律援助案件的承辦質量，再與其簽經濟合同。經濟合同的內容包括法律援助服務質量標準和簽約律師的權利義務等。對于資金供應者來說，合同方式最主要的吸引力在于能夠通過限定合同總額來準確計劃來年的花費。以市場來配置資源，采用競標程序和固定價格可使簽約律師積極追求訴訟費用的最小化，降低法律援助的總費用。

( 四) 法律援助機構的監督和質量控制

法律援助服務質量是法律援助事業的生命。各個國家在質量控制方面采取了多種措施。其中，英國法律援助服務的契約化模式改革，雖然精簡了法律援助的律師，但其目的主要在于保證服務質量，而非通過市場競爭來壓低價格。與此相較，美國的法律援助在刑事辯護領域進行了契約化改革卻造成了服務質量的下降。在歐洲國家，PPI 模式( 即市場化運作模式) 有益于法律援助同時，也產生了諸如市場上公平的競爭環境、合同簽訂過程的合規性、PPI 相關法律問題等。因此，我國實行法律援助的市場化運作仍需要完備的質量監控措施。首先，制定《法律援助法》，并在其中明確規定法律援助市場化運作的主體、正當程序、法律服務標準、質量監控機制等，使其納入法律規制。其次，法律援助機構應嚴格按照法律規定的標準審查和評估競標者的資格，保證合格者才能簽訂協議并保證合同簽訂程序公正合法。再次，在法律援助案件承辦過程中，法律援助機構應采取分派監督員、定期聽取報告以及錯案糾正等措施來充分發揮其監督職能。最后，在協議期滿后，對簽約律所和律師進行整體評估，以決定是否續約和將個人律師評估納入律師年度考核等方法來保證法律援助案件的質量。

( 五) 我國法律援助實施市場化運作的制度配合

美國法律援助服務公司曾作過一個研究，結論是沒有任何一個單一的最好的提供法律援助服務的模式。澳大利亞的全國法律援助委員會在1989 年審查并回顧了法律援助的現狀后，致力于鼓勵廣泛的法律援助方式，包括社區援助、社會福利、政府資助的私人組織、法官、社會組織等。可見，法律援助提供模式多元化是大勢所趨。同時，由于我國經濟區域發展不平衡，從我國法律援助的需求狀況、資源狀況和經費等方面考察，單一進行法律援助的市場化運作不可行也不符合我國實際國情。因此，我國法律援助的實施模式應當以市場化運作為主，以多元化提供方式為輔，包括法律援助機構提供法律咨詢等非訴訟法律援助、積極鼓勵和支持社會組織以自身資源提供法律援助等。法律援助機構應將這些多元化方式共同納入管理和監督體制以便發揮各自的作用且相互配合。

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（一）機構

《法律援助條例》明確規定法律援助是政府的責任，由司法行政部門負責管理，下設法律援助中心具體負責受理、審查法律援助申請，指派人員為符合條件的公民提供咨詢、、刑事辯護等無償法律服務，并負責援助工作的監督檢查。

（二）人員

我國的法律援助制度包含了公設與指定兩種模式，既有公設的專職律師，以國家工作人員的身份專門從事法律援助業務，同時，也規定了社會律師的援助義務，調動社會律師補充公設援助力量的不足。公設專職律師屬于國家工作人員，只能接受法律援助中心的派遣，專門從事法律援助工作，嚴禁辦理非援助案件，嚴禁收取當事人費用；社會律師承辦援助案件同樣被嚴格禁止向受援人收取任何費用，其辦案的經費由國家以補貼的形式發放。此外，實踐中還有法律工作者作為公設專職律師參與民事法律援助業務的辦理，但不能參與刑事辯護。

（三）管轄

依據《法律援助條例》《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，我國法律援助以屬地管轄為主，同時輔以屬人管轄。首先，凡涉及訴訟的案件，包括刑事辯護與民事案件的，均由有管轄權的公安局、檢察院、人民法院所在地的法律援助機構管轄，而不考慮受援人、被告人（被申請人）的戶籍、居住地等情況。對于其他非訴訟法律援助案件的管轄，則借鑒民事訴訟法“原告就被告”地域管轄原則，確立由被請求人或履行義務者所在地的法律援助機構管轄的原則。此外，部分特殊事務的管轄以屬人管轄確立，由申請人住所地或工作單位所在地的法律援助機構管轄。此外，法律援助的級別管轄并不像公安、檢察、法院系統有嚴格限定，《法律援助條例》第五條規定：“直轄市、設區的市或縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構。”這說明，雖然我國現行的法律援助體系已形成中央、省、市、縣的四級架構，但是《條例》并沒有規定其上下級之間的領導與被領導或指導與被指導的關系，在管轄上也沒有嚴格的職責劃分，只規定受各自所在司法行政機關的監督管理，這實際上是取消了法律援助級別管轄。實踐表明，這樣的管理體系確實有助于更方便靈活地提供服務，提高了服務效率的同時，大大降低了運轉成本。2009年，為適應農民工流動性較強的情況，司法部主持全國36個城市簽署了《全國城際間農民工法律援助工作協作鄭州協議》，確立了“對受援人有利原則”，對于農民工申請援助的案件，會員單位之間的管轄確定從有利于申請人的角度出發。這在地域管轄上進一步拓寬了農民工申請法律援助的渠道，使這一特殊群體在非戶籍所在地也能及時便捷地申請法律援助。

二、法律援助的內容與實現途徑

《法律援助條例》將法律援助簡單區分為三類，咨詢、刑事辯護和。咨詢是指由法律援助機構為符合條件的公民提供專業法律咨詢、代書等服務，法律援助機構設專職工作人員接待辦理并隨時辦結；辯護是指為受到國家刑事追訴的人提供幫助；是指為公民在民事行政事務領域提供法律幫助。法律援助均免費提供服務。這里我們重點講述法律援助中的刑事辯護與民事。

（一）刑事辯護

《刑事訴訟法》規定，犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，至檢察機關審查期間與人民法院的審判期間均有權委托辯護人。犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難沒有委托辯護人的,本人及其近親屬可以向辦理案件的公安機關、人民檢察院、人民法院所在地同級司法行政機關所屬法律援助機構申請法律援助。刑事辯護法律援助的獲得有兩種途徑：1.申請援助。一般情況，犯罪嫌疑人、被告人確屬經濟困難的，本人及其近親屬可以向辦理案件的公安機關、人民檢察院、人民法院所在地同級法律援助機構申請法律援助，申請人需向法律援助機構提供經濟困難證明。特殊情況，具有下列情形之一,犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的,可以不受經濟狀況限制申請法律援助:（1）有證據證明犯罪嫌疑人、被告人屬于一級或者二級智力殘疾的；（2）共同犯罪案件中,其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護人的；（3）人民檢察院抗訴的；（4）案件具有重大社會影響的。2.通知辯護。也稱為指定辯護，犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護，法律援助機構無須考察受援人的經濟情況直接給予援助：（1）未成年人；（2）盲、聾、啞人；（3）尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人；（4）可能被判處無期徒刑、死刑的；（5）人民法院審理的強制醫療案件，被申請人或者被告人沒有委托訴訟人的。

（二）

法律援助的范圍比較廣泛，一般情況下援助機構本著“應援盡援”的原則為公民提供免費服務，在實際操作中，對特殊社會群體如農民工、殘疾人、未成年人、老年人等會放寬甚至免除對經濟條件的審查，免費為其提供法律援助。公民對下列需要的事項，因經濟困難沒有委托人的，可以向法律援助機構申請法律援助：1.依法請求國家賠償的；2．請求給予社會保險（養老、醫療、工傷、生育、失業）待遇或者最低生活保障待遇的；3.請求發給撫恤金、救濟金的；4.請求給付贍養費、撫養費、扶養費的；5.請求支付勞動報酬的；6.主張因見義勇為行為產生的民事權益的；7.因簽訂、履行、變更、解除和終止勞動合同導致合法權益受到侵害的；8.因交通事故、醫療事故、產品質量事故以及其他事故造成人身損害的；9.因家庭暴力、虐待、遺棄導致合法權益受到侵害的；10.因使用偽劣化肥、農藥、種子等直接用于農業生產的生產資料或者因遭受污染造成種植業、養殖業或其他損失的；11.殘疾人、老年人、未成年人、婦女合法權益受到侵害的；12.刑事訴訟中有下列情形之一的，公民可以向法律援助機構申請法律援助：（1）公訴案件中的被害人及其法定人或者近親屬，自案件移送審查之日起，因經濟困難沒有委托訴訟人的；（2）自訴案件的自訴人及其法定人，自案件被人民法院受理之日起，因經濟困難沒有委托訴訟人的。

三、法律援助的新領域———為特定企業提供服務

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一、進一步增強法律援助服務能力

1.擴大法律援助覆蓋面。認真貫徹執行蚌政辦〔2015〕1號文件，擴大法律援助事項，將法律援助經濟困難標準調整至最低生活保障標準的2.5倍，并將軍人軍屬、計生特困家庭、聘不起律師的申訴人等納入法律援助對象范圍。

2.提高法律援助經費保障水平。實行法律援助經費科目單列，專款專用。按照政府購買公共服務相關政策，推進政府購買法律援助服務項目的實施。

3.提升公共服務溝通協作能力。充分發揮單位群團法律援助工作站的作用，加強與工會、婦聯、殘聯等相關單位部門的協調配合，建立法律援助工作日常溝通協作機制。貫徹省高級人民法院、省司法廳《關于司法救助與法律援助相互銜接的若干規定的通知》，落實互免審查機制和告知義務。做好社會救助與法律援助等各項民生保障制度的有序銜接，提高公共服務能力和水平。

二、進一步提高法律援助案件數量與質量

4.保持辦案量穩定增長。以上年辦案總量為基數，實現案件數量穩步增長，每萬人獲得法律援助案件數量達到14件（此人口數按照戶籍人口為基數計算）。各工作站每月辦理或轉交有效法律援助案件不少于4件，各律師事務所律師全年平均每人辦理援助案件不少于20件，法律服務工作者每人全年辦理援助案件不少于3件，其中鄉鎮工作站全年辦理的訴訟類案件要占案件總數的50%以上，每月通報調度一次，全年的任務數要在11月底完成。

5.繼續優化案件結構。進一步提高刑事法律援助案件量比重，穩定律師事務所律師辦案量、訴訟類案件量比重。具體指標是：刑事案件數占法律援助案件總數比重不低于19%、訴訟類案件數占已結法律援助案件總數的比重不低于55%、律師事務所律師承辦案件數占法律援助案件總數比重不低于35%。

6.加強案件質量監督。貫徹落實《省法律援助案件質量監督管理辦法》（試行），設立案件質量監督人員，全程監督案件辦理及結案歸檔，初評案件質量等次。建立健全案件回訪、旁聽庭審等工作制度，對民事、非訴案件逐件進行回訪，擴大回訪覆蓋面，旁聽庭審案件不低于開庭審理案件的5%，實現辦案質量流程控制的規范化和長效化，提高法律援助案件結案率，規范案卷歸檔，開展案件質量評查，探索同行評估辦法，建立辦案質量和辦案補貼發放掛鉤制度。

7.加大刑事法律援助工作力度。認真貫徹落實市中級人民法院、市檢察院、市公安局、市司法局《關于做好刑事訴訟法律援助工作的具體意見》，完善刑事法律援助工作機制的銜接，進一步發揮看守所工作站的作用，規范在縣看守所派駐律師志愿者值班制度，進一步發揮在法院設立的法律援助工作站的作用。加強與公安和法院、檢察院的協調配合，做好被害人、申訴人法律援助工作。注重刑事法律援助案件質量，嚴格把握承辦案件律師的資質條件，指派具有三年以上執業經歷的律師辦理無期徒刑、死刑案件，指派熟悉未成年人身心特點的律師辦理未成年人案件，引導資深律師辦理刑事法律援助案件。鄉鎮工作站全年轉交有效的刑事法律援助案件不少于3件。

三、進一步深化法律援助便民服務

8.鞏固完善便民服務窗口、站點的公共法律服務功能。積極參與公共法律服務平臺建設，發揮法律援助在公共法律服務體系建設中的基礎性和前導性作用。借助公共法律服務體系建設，規范工作站點建設，創新服務方式方法，發揮工作站點方便、快捷服務困難群眾的功能。實現法律援助檔案二級達標。

9.深化信息化應用。以便民為導向，加強信息化深入應用，鄉鎮法律援助工作站對咨詢和案件申請實行即辦即錄，按規定上傳相關材料。法律援助中心實現網上審查、審批和指派，普及電子印章的使用。完善在線服務功能，及時處理網上法律援助咨詢、申請。

10.充分發揮“12348”法律服務熱線平臺功能作用。按照省廳《“12348”法律援助服務熱線項目建設指導意見》，完善系統的配套功能建設，安排專業人員解答熱線咨詢和日常運行管理，確保熱線暢通使用和功能穩定，充分發揮“12348”平臺在公共法律服務體系中的作用。做好“12348”熱線的數據統計和輿情分析，按季度報送，為各級領導提供決策參考。

11、切實發揮基層站、點作用。落實《省法律援助工作站管理辦法》要求，對基層站、點統一標牌標識，公開公示內容和工作制度，明確專兼職工作人員，開展咨詢、辦案業務，建立工作報告制度。開展聯系點建設檢查活動，重點檢查聯絡員配備及其對法律援助知曉程度、法律援助明白人隊伍建設、法律援助常識宣傳及幫助聯系申請法律援助等情況。將工作站、點建設融入美好鄉村建設，協同發展。

四、進一步提高法律援助管理水平

12.加大投訴案件查處力度。按照《法律援助投訴處理辦法》規定，向社會公示投訴地址、電話、傳真、電子郵箱及投訴事項范圍、投訴處理程序等信息，建立臺賬，及時受理和查處。投訴處理情況每半年一次報告上一級管理部門。投訴查處情況納入工作考核內容。

13.加強法律援助經費的監督管理。認真落實法律援助經費使用管理相關規定，建立法律援助經費使用收支臺賬，明確、細化法律援助經費支出項目，法律援助經費專款專用，辦案經費支出占業務經費支出總額比例不低于70%。

14.加強法律援助隊伍建設。采取招錄公務人員、實施政府購買公共服務項目、招聘公益崗位人員、聘用法律專業畢業的大學生等多種形式，充實法律援助機構力量。強化培訓，提高法律援助機構管理能力和服務水平。安排申請律師執業人員到法律援助中心實習，所有申請律師執業人員均需在法律援助中心進行不少于2個月的實習活動。法律援助實務納入申請律師執業人員考核內容，在執業起點培養律師的社會公益意識。

五、進一步加強改進法律援助宣傳

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一、杭州市余杭區流動人口法律援助基本情況

隨著我國城鎮化的發展，現在每年有大多農民工流入城市。據統計未來25年我國還將有4億農民工進入城市，流動人口法律援助的潛在需求量很大。現在隨著經濟快速發展和人民群眾對法律援助的逐步了解，流動人口請求法律援助越來越多，這既是對法律援助工作的支持，但同時又給法律援助造成很大的壓力。杭州市余杭區在為流動人口提供法律援助方面，做了大量的工作，很多切實舉措走在全國前列，值得各地借鑒。

（一）流動人口法律援助案件申請情況根據《法律援助條例》第十條、十一條、十二條的相關規定可知，我國的法律援助案件可分為指定援助和申請援助。由法院指定的法律援助案件一般適用于特定的刑事案件，主要是盲聾啞人、未成年人、可能被判處死刑的人和貧困者，僅小部分是犯罪嫌疑人和其親屬直接申請的。以2012年為例，余杭區刑事法律援助案件共452件，其中僅36件是申請援助，余杭區法律援助中心經審查后均予批準；民事案件共1023件，全部是申請援助，余杭區法律援助中心經審查后均予批準。由此得知，杭州市余杭區申請法律援助后獲批得到法律援助的成功率很高，2012年批準率為100%。

（二）流動人口法律援助案件數量及類型2012年杭州全市共辦理法律援助案件11295件，涉及農民工法律援助5597件，占案件總數的49.6%。接待來訪法律咨詢44741人（次），涉及農民法律咨詢15578人（次），占總咨詢量的34.8%，為農民工討回欠薪4005.93萬，使農民工更多地選擇法律手段維護合法權益。其中就余杭區而言，2012年共辦理法律援助案件1475件，相較于2010年的1744件和2011年1174件，整體呈上升趨勢。從比例上分析，2012年法律援助案件總計1475件，其中66%系為流動人口所提供的法律援助；且無論民事、刑事還是非訴案件，為流動人口提供援助的比例均接近及過半，刑事案件的比例高達86.7%（詳見下表：《2012年余杭區流動人口法律援助受援比例表》）。從案件類型來分析，流動人口法律援助案件中，在民事部分請求支付勞動報酬、工傷的占很高比例。其中請求支付勞動報酬共536起，涉及農民工的就有320起，涉及工傷案件的主體均為農民工；刑事案件中，故意殺人、故意傷害、搶劫、盜竊、尋釁滋事、容留他人等侵犯人身權、財產權的案件占絕對比，經濟型犯罪占比很小。

（三）對流動人口提供法律援助的積極舉措和成效1.深入基層建立工作站，貼近流動人口提供法律援助截止2013年7月，余杭區已建成法律援助工作站33個。其中依托基層司法所的工作站20個，依托婦聯、看守所、監獄等的工作站13個。此外，余杭區法律援助中心設立了四個專門的受理流動人口法律援助申請的工作站，即余杭區法院法律援助工作站、余杭區勞動仲裁委員會法律援助工作站、余杭區交通事故處理中心法律援助工作站以及運河街道外來人口法律援助工作站。上述工作站在為流動人口近距離、高效及時提供法律援助方面發揮了巨大的作用，是余杭區法律援助工作的一大亮點。2.著眼援助案件質量，為流動人口提供優質法律援助余杭區法律援助案件重視援助案件辦案質量，結案率、勝訴率都很高。以2012年度為例，民事法律援助案件中，調解結案的占到所有訴訟案件的64%，勝訴案件占34%，敗訴案件僅1起；在刑事法律援助案件中已結案件407起，其中援助律師的辯護意見被全部及部分采納的案件占比73%，順利挽回損失或取得利益156起，其中尚有45件案件未結案；非訴案件重在挽回損失或取得利益，其中順利為農民工討薪成功案件達852起。在2010年的杭州某公司群體性討薪案中，⑤余杭區法律援助中心第一時間組成援助律師團為其提供法律援助，連續奮戰45小時，化解了這起勞資糾紛，取得了良好的社會效果。

二、當前流動人口法律援助存在的問題

（一）流動人口法律援助存在立法缺陷首先目前我國的法律援助也只是一般意義上的政府責任，而非國家責任。因為關于法律援助的立法都只停留在政府行政立法的層面，而非國家層面人大的立法。所以現行的法律援助專門法無法很好地調節司法行政機關與法院、檢察院之間的關系，從而使得條例規定的內容在實施后無法取得理想的社會效果。其次現行法律法規中有些規定不利于流動人口維護自身權益。例如在《工傷保險條例》中認定工傷申請的需要提交“與用人單位存在勞動關系的證明材料”，但在現實中流動人口在維權時往往拿不出勞動關系的證明；再如《法律援助條例》規定公民在申請法律援助時需要提交經濟困難證明，表明我國在法律援助工作的指向是“經濟型”而非“權利型”，即以經濟能力來衡量是否對當事人是否提供援助。在實際操作中，申請人須提供由戶籍所在地村、社區出具的經濟困難證明，并由鎮、街道蓋章確認。這一規定往往導致那些常年在外的流動人口在居住地無法獲取經濟困難證明，而回戶籍地開具又成本高昂，最終只能無奈放棄申請援助。

（二）受援范圍有待進一步放寬我國現行法律援助的范圍主要是刑事和民事法律援助，很少涉及行政案件和非訴案件的法律援助。事實上，行政案件中面對強大的公權力原告方一般處于弱勢地位。余杭區的法律援助尚且走在前列，但在法援案件中涉及行政案件的僅國家賠償類案件、非訴案件僅占所有案件的9%，且訴訟形式比較單一。除此之外，現行條例也未能將法律援助涵蓋到國家法制運行的各個環節和各個層面。例如在刑事偵查階段若當事人想申請重新鑒定，能否因經濟困難免去鑒定費用的問題尚無明確規定；再如現在法律援助也未能深入到執行程序，使得當事人最終的權益無法更好地落實。

（三）流動人口維權成本高、難度大在民事法律援助中占比最大的是“討薪”案件。這類案件往往需經勞動仲裁、法院一審甚至二審，再加之強制執行才有可能完成，維權道路十分漫長。工傷案件則在仲裁之前還有工傷認定及傷殘等級鑒定兩大法律程序。漫長的維權之路超乎流動人口的想象，給其生活工作帶來了巨大的影響。在個別案件中，受援人雖然最終拿到了工資或賠償金，卻耗時兩年之久。這讓筆者不由想起英國政治家威廉•格拉德斯通的名言“遲到的義即非正義”，全社會均應充分反思。

（四）法律援助的辦案質量有待提高司法行政機關在對法律援助案件進行指派時，通常是隨機抽取或者輪流指派律師，這會造成律師專長與案件性質不匹配從而導致辦案質量不高。現實中很多律師尚停留在為生存而工作的階段。法律援助案件的補貼比委托案件收取的律師費低很多，有時甚至只有三到五分之一，因此部分律師辦理援助案件的積極性不高，甚至敷衍了事。而流動人口法律援助案件中常見的討薪、工傷案件程序尤其冗長，如律師積極性不高則更不利于受援人的權益保護。

三、完善流動人口法律援助的建議

（一）明確政府責任國家在憲法中規定“法律面前人人平等”的這一原則，政府就有保障其得以具體實施并獲得實效的責任。所以政府需將流動人口法律援助納入國民經濟和社會發展規劃，從宏觀上把握法律援助的開展，同時從微觀上不斷建立和完善各項制度，從政府角度來保障流動人口法律援助的開展。1.保障援助經費法律援助經費的多少是影響法律援助范圍最直接、最現實的因素，決定了一個政府所能提供法律援助的總量。但是我國法律援助經費主要是依靠地方財政，使得法律援助經費各地保障水平參差不齊，存在越貧困的地方、越需要法律援助的地方經費保障卻越低的狀況。余杭區法律援助經費從2011年的90萬，到2012年的120萬，2013年的160萬，每年以33.3%的速度增長，在經費保障方面做得是比較好的。而從全國范圍來說，完善法律援助經費撥付制度，建立并實行最低經費保障制度使經費能夠和法律援助案件數量相匹配，提高地方流動人口維權的效率和質量，是政府需要認真考慮的事宜。建立并完善政府專項資金制度，首先要做到專款專用，不得挪用或擠壓資金。其次要確保法律援助經費使用的最大效益，合理使用經費，降低法律援助成本和耗費，將有限的經費多用于辦案，更好地發揮法律援助的社會功能。2.加強援助網絡建設流動人口的維權之路中存在著取證難、成本高等重重困難，加強法律援助網絡建設，聯合工商、社保、勞動等部門，確保司法救助的實現，維護流動人口的利益。同時建立專門面向流動人口的法律援助機構，促使法律向基層不斷延伸，方便流動人口申請援助。3.強化勞動監管首先要加強勞動合同管理。勞動部門應加強對用人單位的教育，加大單位對違法用工的懲罰力度，同時需針對流動人口工作的特點來制定并推行適合簽約時間短、季節性強的工作的勞動合同文本。其次逐步解決流動人口的社保問題。結合我國當下社會發展狀況，盡快建立起流動人口的社會保障制度。當務之急就是要完善流動人口工傷保險，實現社會統籌，督促企業及時為工人繳納工傷保險。4.考核辦案質量援助案件的辦案質量直接決定了受援人的收益程度。保障權利、制度先行，行政主管部門應出臺并切實實施援助案件質量考核，不依賴于法律工作者的職業素養和道德修養，而是以制度加以約束和保障。