導語：如何才能寫好一篇國土空間總體規劃的概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】三規合一、濱河國際新城、信息化、數據化

一、三規合一概念

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。

“三規合一”并非僅僅指一個規劃，主要指一個共同的空間，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉建設部關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》文件提出“以科學發展觀為指導，全面落實新型城鎮化的戰略要求，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則，按照城鄉一體、全城管控、部門協作的要求，編制縣（市）城鄉總體規劃，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。

4、國家新型城鎮化規劃提出 “多規合一”――《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》2014年3月印發。提出：加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

地方實踐

2008年10月上海政府機構改革，原城市規劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規劃與國土資源管理局，該機構的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關機構調整，“規土整合”一時成為2009年中國規劃管理領域和政府機構改革的熱點。

國家推進

2003年10月，國家發改委正式啟動了規劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規劃能真正成為“國家規劃體系的支撐點”。

隨后，“三規合一”的改革試點陸續在國內部分省市展開：2007年，重慶市城鄉總體規劃獲批并被確定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，以此為契機，重慶市開始了統籌城鄉的規劃改革，2009年重慶市發改委開展了“四規疊合”綜合實施方案試點工作，除發展規劃、城市規劃和土地規劃外，生態環境保護規劃也被納入規劃協調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環境功能區劃的要求，更進一步的體現了規劃作為一個整體系統的開放性和協調性。

三、河南特色“三規合一”

1、以產業集聚區建設為基礎。

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業集聚區科學規劃科學發展的指導意見》，對全省首批確定的180個產業集聚區進行調查，在掌握全省產業集聚區基本情況的基礎上，對產業集群生存狀況、發展條件、產業集聚區基礎設施、產業發展態勢進行對比分析，為省委、省政府制定產業集聚區發展政策，分類指導產業集聚區發展提供決策依據。

2、以“三規合一”為平臺，將產業集聚區規劃、土地規劃、城市規劃“三規合一”，這無疑是河南的創舉。河南省要求，一個產業集聚區不能超過3個主導產業，實現企業（項目）的集中布局。

3、以產城互動為依托。河南省通過產業集聚促進人口集中，依托城市服務功能為產業發展、人口集中創造條件，實現基礎設施共建共享，完善生產生活服務功能，提高產業支撐和人口聚集能力，實現產業發展與城市發展相互依托、相互促進。

四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發建設有限公司建設開發的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經南十五路及經南十四路以北，四港聯動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設、市政基礎設施建設、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開發建設過程中尤其前期手續辦理：紅線圖、設計條件、“一書兩證”、土地證等因規劃/土地主管部門標準的不統一、規劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規劃部門與土地部門焦點不統一導致部分土地無法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個規劃中建設用地的未交集片區造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規劃編制主體采用不同基礎數據導致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規劃與土地利用總體規劃采用不同測量精度，導致行政界線偏差。

困境4――規劃管理矛盾重重：

難以科學決策――審批決策中缺乏科學評判的空間管理信息基礎；

土地利用總體規劃的基本農田保護范圍與城鄉規劃的建設用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；

進行建設項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門各自為政――各類空間事權界線不清，缺乏系統劃定。

困境5――部門利益不同，發展底線和焦點問題認識不一：環保――環境為重；國土――供地指標和基本農田保護；規劃――城市建設指標；工信――工業發展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統的空間管制措施：空間事權交叉處理缺乏依據――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統全面梳理――未全覆蓋、難準確定位、標準不一仍然存在。

2、濱河國際新城的建議

從河南省實施“三規合一”的效果來看，以產業集聚區發展規劃為導向十分正確，但是經濟快速的發展超越了配套服務功能區域的發展速度。

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中相同的部分統一起來，即可避免目前區域城市規劃與土地利用規劃的二者不相符，土地無法出讓的情況。

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【關鍵詞】土地利用總體規劃、結構調整目標、生態足跡

1引言

土地利用總體規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排 [1]。目前，我國環境問題日益嚴重，土地資源的環境問題更是尤為突出，因此對土地利用總體規劃進行環境影響評價研究關系重大。土地利用總體規劃環境影響評價是對土地利用總體規劃中土地發展戰略、土地利用目標和方針、土地利用結構和布局調整、規劃實施的保障措施的實施可能對環境帶來影響做出預測、分析和評價，并提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施的過程。本文從土地利用結構調整的角度，利用生態足跡法對臨湘市土地利用總體規劃目標進行了環境影響評價研究。

2生態足跡評價模型

2.1生態足跡法簡介

生態足跡理論是由Rees和Wachernagel提出并完善的一種可持續發展的生物物理評價方法[2]。該方法通過測算人類對自然生態服務的需求與自然所能夠提供的生態服務之前的差距，評價人類對自然資源的利用情況并較準確地判定評價對象的可持續發展程度和狀況[3]。其基本思想就是把消費與支持消費需要的各類土地聯系起來，把物質消費轉換為生態生產性土地面積，以此來度量人類消費對生態資源的占用和對生態環境的沖擊[4]。

2.2生態足跡法的基本假設

生態足跡的概念和計算主要基于以下假設：人類消費的大多數資源和產生廢棄物的數量是可以確定的；這些資源和廢物流可轉換成相應的生物生產面積；每單位土地面積轉化為全球均衡面積，每單位全球均衡面積代表著相同的生物生產力；各類土地在空間上是互斥的，即一塊土地只能有一種屬性，這樣就能對各類土地進行加總；自然系統能夠提供的生態服務量也可以表達為標準化公頃為單位的生態生產面積；人類對土地面積的需求可以超越自然可提供的土地面積。

2.3生態足跡法的計算模型

4措施建議

綜合以上的分析結果，本文認為臨湘市土地利用總體規劃的結構調整方案，在一定程度上有利于提高該市的生態承載力，改善其生態環境，但可以采取以下幾方面措施使方案的實施更好地降低臨湘市的土地生態壓力。第一，充分、合理地開發利用自然資源，保護良好的生態環境；第二，保護耕地，提高耕地質量等級，合理調整農業種植結構，增加耕地的產出率；第三，保護林地并適度開發利用林業資源；第四，控制建設用地規模，提高空間利用率，節約集約利用建設用地。

參考文獻

[1] 王萬茂，韓桐魁.土地利用總體規劃學[M].北京：中國農業大學出版社，2002

[2] 劉鎏，黃云，高德山.土地利用總體規劃的環境影響評價研究――以樂山市峨邊縣為例[J].安徽農業科學，2007，35（8）：2348―2349

[3] 陳文波，趙小敏，武春友.土地利用總體規劃環境影響評價理論與方法初探[J].江西農業大學學報，2006，28（1）：134―138

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2008年，中國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》實施已進入第三個年頭，“棋”至中盤，規劃邁入承前啟后、中期評估之年。又恰逢政府換屆，對照規劃實施情況，回頭審視規劃的藍圖，尋找規劃本身的局限，對進一步厘清和修正發展思路不無裨益。

十一五規劃的適應性

從1953年中國編制第一個五年計劃算起，到2006年第十一個五年規劃公布，中國先后共制定了11個中長期總體規劃(計劃)。目前，國民經濟規劃體系已經初步形成由國家級、省級、市縣級“三級”，總體規劃、專項規劃、區域規劃“三類”組成的“三級三類”規劃管理體系。

回顧規劃沿革，發展規劃的歷史任務都是與當時的現實條件、發展水平和面臨的主要問題緊密相聯。“十一五”規劃與我國以往發展規劃相比，無論是從戰略思想、手段方法，還是規劃的框架形式，都有較明顯不同，主要體現在：規劃編制理念的人性化，由“以物為本”、片面追求經濟增長速度向“以人為本”轉變；規劃側重點的轉換，涉及市場調控的內容已漸淡出，所要解決的問題主要集中于市場機制下不能或難于自發解決的宏觀性的經濟和社會問題，著力于對各項關鍵改革的梳理。

“十一五”規劃還體現了實施手段有效性的增強。規劃中有兩個提法影響深刻，一個是能耗、污染排放、水耗等約束性指標的提出。另一個則是主體功能區的概念的提出。對于“節能減排”的約束性指標，中央政府及各級政府都根據規劃要求，對于規劃中提出的幾大約束性指標都提出了分解方案，并出臺了考核辦法。

在空間結構不合理、耕地面積減少過快、生態系統整體功能退化的大背景下，主體功能區域的劃分和區域互動機制的構建，意味著中國發展規劃的實施手段由原來的依靠相對分散凌亂的指令性命令轉變為依靠通過較為系統的專項規劃和區域規劃，結合各地實際來規劃生產力布局、生活空間布局以及生態空間布局的整體協調。

四是規劃期限靈活性的提高。從“十一五”開始，不再要求所有規劃都以5年為期編制和修訂。“十―五”規劃綱要的規劃期，以5年為主，同時展望到2020年。專項規劃、區域規劃的規劃期，可根據規劃對象的特點合理確定，可以滾動修訂。有些領域的專項規劃，可以根據完成任務的需要確定規劃期，可以是3年、4年等。

規劃本身的變化，反映的是對一個國家或地區在適應經濟社會發展需要、對待發展中的突出矛盾和問題而進行的制度調整。

建構理性的出路

從目前已逐步形成的規劃體制現狀中，不難發現其弊端。

首先是規劃本身的定位問題。從“十一五”規劃的變化來看，在規劃的制定中，政府明確了規劃是以人為本的規劃，規劃的功能是間接指導性以及宏觀性、戰略性、政策性的。這種導向應該說是非常正確，但在我國行政管理體制有待改善的背景下，仍有相當一部分地方政府對規劃的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市縣一級的規劃中，規劃只是對上一級規劃的“拷貝”，多說“普通話”，少有本地方言，而規劃內容中有本地特色的卻多讓產業發展唱了主角，關于行業方面的專項規劃占了各類規劃中的相當數量。這種代替市場規劃產業的做法，反映的是規劃制訂者計劃經濟思維的殘留。這樣的規劃，操作性和可行性有限，顯然難以應對瞬息萬變的市場環境，最后多會落得“紙上畫畫、墻上掛掛、到頭來全是空話”的結局。

哈耶克曾說，一切建構的理性，都是“致命的自負”。從規劃本身的定位來看正是如此，當前形勢下的規劃，并不是要規劃分散決策的市場，而規劃的恰恰應是規劃的制定者――政府的行為。

毫無疑問，規劃定位問題有待政府職能的根本性轉變。而規劃體系不順同樣是目前較緊迫的問題，也與政府職能轉變密切相關。

可借鑒的經驗表明，完整的國家層面的規劃體系包括四個層次：國家戰略(規劃期約50年)；國土規劃(規劃期約30年)；經濟社會總體規劃(規劃期5年)、專項規劃、區域規劃；土地利用規劃、城市規劃。其中，國土規劃主要是著重對基本國情和國家戰略在空間上的反映和安排。各個層面的規劃，越往下層越具體越微觀，也越接近空間規劃。國外成熟的市場經濟國家的規劃，大多數是強調空間布局的規劃，而且這些國家對中長期的綜合性社會經濟發展規劃的編制正在不斷弱化，而重點領域的專項規劃和空間規劃的地位在不斷提高。

目前，中國規劃部門編制的三級三類的規劃都集中在第三和第四個層面，不包括第二個層面的國土規劃。由于總體規劃與土地利用規劃和城市規劃制定部門的不同，又因為具有資源的空間配置和布局安排的基礎性規劃――國土規劃“缺位”以及行政區劃和經濟布局間的不吻合，當前側重經濟和社會發展的總體規劃、專項規劃常常與土地利用規劃和城市規劃發生“沖突”，這種現象的產生，表面上是規劃的銜接協調不夠，但背后反映的卻是政府部門間利益的“交鋒”，是政府體制改革滯后造成的。

目前中國還未出臺《規劃法》，規劃工作的規范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦規劃間產生沖突，哪個規劃說了算，就難免變成部門(或地區)間的博弈。浪費的是不僅是人財物，更浪費了發展改革的有利機遇。

值得欣喜的是，“十一五”以來，中國積極推動京津冀以及長三角兩個區域規劃編制的試點，這一類空間規劃的推進及示范效應，或將有望改變按行政區劃來配置資源的狀況，彌補通盤考慮空間布局的缺失，以統一協調各級各類規劃，為在最大范圍內優化資源配置，理順區域間經濟和社會管理間的沖突，提供制度保證。

當然，必須認識到的是，對任何完全理性的苛求都是不恰當的。對于規劃寄予太多的期望無疑是本末倒置。事實上，我們曾有過許多規劃失效的經驗教訓，比如“九五”計劃中就提出了“兩個根本性轉變”，但在隨后的10年中并沒有因有規劃而有根本性好轉，粗放的增長方式甚至有惡化態勢。又比如制定“十五”計劃對東南亞危機后的經濟發展前景趨勢判斷悲觀，規劃的電力建設滯后，引發隨后的“電荒”，成為發展的瓶頸。即使是最近的“十一五”規劃，僅僅兩年，就讓我們不得不重新審視發展的突出問題，當初規劃中對經濟增長的預期是7.5％，而2006－2007年我國經濟增長都在兩位數以上，而且能耗、排放以及耕地等幾大約束性的指標按目前發展趨勢在2010年實現的壓力也非常之大。

客觀地說，這些教訓大多數并不是規劃本身的失效，而是體制改革滯后的后果。強調教訓也不是否定規劃的作用，恰恰相反，是要提醒我們什么是好的規劃，規劃的實質意義何在?

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關鍵詞：土地利用總體規劃；城鄉規劃；銜接

城鄉規劃和土地利用總體規劃（以下簡稱“兩規”） 都是對城鄉社會經濟發展具有重要調控和指導意義的綜合性規劃。從“兩規”基本作用看，城鄉規劃指導城鄉建設，土地利用總體規劃指導土地利用（曹榮林，2001）。但城鄉建設離不開土地，土地利用也不能脫離城鄉建設。

上一輪土地利用總體規劃在實施時，設置“待置換用地區”以增強規劃彈性，但是破壞了規劃剛性。新一輪土地利用總體規劃修編時劃定“有條件建設區”，允許建設用地指標在有條件建設區內布局，既維護了規劃剛性，又能實現與城市規劃區進行無縫銜接。浙江省遂昌縣在新一輪土地利用總體規劃修編中探索全方位的銜接模式，從基礎數據、空間布局、規劃實施措施等三個方面與城鄉規劃進行了充分對接。

一、基礎數據銜接

遂昌縣土地利用總體規劃大綱（2006—2020年）和遂昌縣域總體規劃（2006—2020年）都使用2005年作為規劃基礎年，將2005年遂昌縣的常住人口（包括戶籍人口和外來人口）作為現狀人口基數。“兩規”的戶籍人口都采用了統計部門正式公布的數據，外來人口略有差別。

1.人口總量。遂昌縣土地利用總體規劃大綱和遂昌縣域總體規劃采用的人口數據基本一致，為2005年遂昌縣總人口為23.04萬，其中戶籍人口總量為22.74萬，暫住人口為0.30萬。經銜接，2005年遂昌縣常住總人口為23.14萬，戶籍人口為22.74萬，暫住人口為0.30萬。

2.人口分布。“兩規”在城鎮人口、農村人口、城市化水平方面基本一致。經銜接，以縣域總體規劃統計的城鎮人口數據為主，同時采納土地利用規劃中提出的“城鄉兩棲人口”的概念。這是考慮到遂昌縣存在一定數量的農村人口居住在城鎮中，但其農村戶籍、宅基地等保留的現象。由于這部分人在統計常住人口時已經被計入城鎮人口，而沒有計入農村人口，使得在計算人均農村居民用地面積時數值虛高。經銜接，2005年遂昌縣城鎮人口為8.49萬，農村人口共有16.55萬（含兩棲人口2萬，由于這部分人口已經計入城鎮人口，故不再重復計入總人口）。

二、空間布局銜接

1．土地利用總體規劃明確的用地空間布局。結合遂昌縣地形地貌情況，根據用地、功能與結構，與遂昌縣城鄉一體化規劃相協調，確定遂昌縣形成“一心、兩翼，兩軸、四點”的城鎮體系空間布局。

一心——妙高鎮、云峰鎮組合城鎮區，包括馬埠工業區。

兩翼——石練—大柘組合鎮區，北界—新路灣組合鎮區。

兩軸——兩條發展軸線。

四點——四個兼顧點。湖山—金竹組合城鎮、王村口、垵口、黃沙腰。

在“一心、兩翼，兩軸、四點”的城鎮體系方案下，規劃期內進一步形成三個經濟發展區域：即東北部經濟區、中部經濟區和西南部經濟區。

以妙高鎮和云峰鎮為龍頭，石練—大柘鎮、北界鎮兩個中心鎮為襯托，構建相互呼應、支點拓展的產業格局，建設由各種功能區塊組成的產業群體與產業積聚區，以完善的設施配套、合理的資源配置、特殊的政策扶持，使產業得到發展壯大。

2．縣域總體規劃明確的用地空間布局。遂昌縣城鎮體系空間結構規劃可概括為“一心、兩翼、兩軸、四點”。（1）一個核心城鎮區。妙高—云峰組合鎮區，包括馬埠工業區。（2）兩個次中心城鎮區。石練—大柘組合鎮區，北界—新路灣組合鎮區。（3）兩條發展軸線。結合龍麗高速公路，以妙高鎮為中心，向東西兩翼拓展，發展大柘鎮、石練鎮和云峰鎮，形成“一點兩翼”的布局結構，使其成為縣域主要發展軸。規劃期內，以公路交通干線及產業布局為導向，遂昌縣域城鎮體系空間布局將形成兩級發展軸帶。一級發展軸為云峰—妙高—石練一線。沿線城鎮現狀基礎較好，縣城妙高鎮除有50省道通過外，還有遂龍省道等四個方向的放射狀公路通往縣域內外，其中心地位是明確的，能夠充分起到遂昌縣域經濟增長極的作用，也是麗水城市群的重要組成部分。石練和大柘作為重點發展城鎮，為縣域第二大鎮區。縣城至石練的公路已經改造升級為二級公路，對沿線城鎮的發展有重要促進作用。龍麗高速公路北界—新路灣—云峰為二級城鎮發展軸，北界、新路灣為一般城鎮中的促進發展城鎮，這條軸帶沿線的中心村條件較好，農業發展有一定基礎，作為中心城鎮遂昌的外圍地區，隨著龍麗省道改造升級為高速公路，將加快城鎮及中心村的發展。（4）四個兼顧點。湖山—金竹組合城鎮、王村口、垵口、黃沙腰。這四個點分別有豐富的旅游資源，也是當地農村集貿、生活服務基地。在湖山—金竹，還有非金屬采礦業。 轉貼于

3．“兩規”各類主要用地空間布局的銜接。（1）城鎮空間布局的銜接。由于“兩規”在城鎮建設用地規模上基本一致，所以把銜接的重點放在劃定城鎮建設用地邊界上。城鎮建設用地增長邊界主要由以下三大部分內容組成：1）現狀城鎮建設用地：主要是指城鎮建成區部分，由城建部門根據城市建成區的內涵，在國土部門的現狀變更圖上劃定范圍，范圍內的建設用地均作為城鎮建設用地。2）規劃期的城鎮建設用地控制范圍：根據“兩規”銜接后的城鎮建設用地規模，按照“保證重點、統籌布局”的要求，通過“兩規”協調確定的規劃期內近期和遠期各城鎮建設用地范圍和相應的增長控制邊界。3）彈性增長空間范圍：彈性增長空間主要是為規劃期內各類用地的選址保留的彈性空間。在空間上，將縣域規劃中的發展備用地劃定為彈性增長空間范圍。（2）農村空間布局的銜接。規劃共設村莊159個，其中中心村56個（含集鎮、個別集鎮為鄉政府所在地），基層村103個。確定“兩規”農村建設用地布局銜接的原則如下：1）山區地區完善與發展中心村建設。2）平原地區堅持走城市化道路。3）遷移部分村莊。包括位于高山遠山地區等不利于基礎設施建設的地區；位于地質災害易發區、景區、水源保護地等特殊控制地區；受區域性基礎設施建設（庫區、電廠等）影響的地區。（3）工業園區空間布局的銜接。規劃期內獨立工礦用地應對現有的進行布局、結構調整，盡可能集中布局，以取得集約用地和集聚效益。調整優化產業產品結構，促進生產力合理布局，積極開展生態工業園區建設。拓展發展空間，建設工業新區，按照“強園興鎮、鎮園互動”要求，實施工業化和城市化互動發展，加快遂昌東城工業園區擴園工作，努力形成一園五區框架。①規劃期新增的獨立工礦用地，主要用于浙江遂昌工業園區建設，規劃期內共需用地600公頃，其中妙高、云峰、石練三個區塊在城鎮用地中綜合考慮50%，其余50%在城鎮用地范圍外選址，作為彈性工業用地不進行定位。（4）耕地空間布局的銜接。規劃嚴格保護耕地特別是基本農田，在空間布局上，除中心城市和中心鎮因必要的城鎮發展和交通水利等基礎設施建設占用耕地外，基本保護并保有原有的耕地空間布局，占用的耕地必須通過農村建設用地整理、農用地整理或未利用地開發按照占補平衡的原則補充，同時“農轉非”耕地表土再利用制度。（5）園地空間布局的銜接。規劃除必要的城鎮和交通、水利設施等基礎設施的建設利用園地外，嚴格保護園地特別是優質園地，因此“兩規”銜接基本保持原有的園地空間布局。（6）林地空間布局的銜接。“兩規”銜接規劃布局在充分利用部分低丘緩坡地作為城鎮建設用地和新農村建設用地外，基本保持現狀的林地空間布局，其中的優質林地特別是森林公園如桃花岕省級森林公園要嚴格保護。（7）旅游用地布局的銜接。根據土地利用現狀更新調查資料，2005年遂昌縣特殊用地面積為25.74公頃，許多特殊用地用作風景區旅游用地基礎設施配套建設。

三、規劃實施措施的銜接

1.嚴格控制彈性增長空間范圍內城鎮建設用地的使用。彈性增長空間范圍內的用地，只有在總體規模不突破的情況下，根據縣域規劃布局和城鎮發展實際需要，才可在彈性增長空間范圍內使用一定的建設用地。

2.控制增量，盤活存量。嚴格控制土地供應總量，與土地利用總體規劃和近期規劃相銜接，制定土地供應計劃，嚴格控制年度土地供應。土地利用指標和城鎮用地增長范圍相互結合管理，各類建設用地的年度計劃必須在之內安排。嚴禁超年度計劃批地，嚴禁在城鎮增長邊界之外安排城鎮用地項目。

3.嚴格用地定額指標管理。新建項目在建設用地預審、審批和供應各個環節，國家有明確規定的，嚴格執行建設用地定額指標、土地投資強度指標、建筑系數指標、容積率指標和辦公及福利設施用地指標。

參考文獻

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1.建設用地復墾概念

建設用地復墾是根據土地利用總體規劃，運用工程技術，將農村各類建設用地（包括農村宅基地、工礦企業用地等）復墾成為耕地或可調整為耕地的其它農用地的行為。開展建設用地復墾工作，是保障當前經濟社會又好又快發展的需要，是落實保護耕地基本國策的需要，是統籌城鄉發展、構建和諧社會的需要，也是積極順應宏觀調控，拓展建設用地空間、緩解土地資源制約最現實、最有效的途徑。

2.農村建設用地復墾存在問題

2.1思想認識不到位，復墾效益不明顯

目前，由于建設用地復墾指標的使用不受年度用地計劃總盤子控制，這大大調動了各地對建設用地復墾工作的積極性。但有相當一部分的區（縣）領導，把建設用地復墾簡單理解為獲取建設用地指標的手段，不切實際地下達復墾任務，造成復墾地塊遍地開花，不同程度地影響了復墾后耕地質量和墾后耕地的有效利用。據了解，目前除沿海平原地區復墾成的耕地大部分與周邊耕地銜接較好，能得到有效充分利用外，其它山區、半山區等復墾成的耕地有相當一部分很難得到有效利用。

2.2缺乏法律依據，政策處理難度大

由于村民對農村宅基地擁有合法的使用權，因此只能在取得群眾的理解和支持后，才可以開展復墾整理工作。但由于部分群眾思想觀念難以轉變，認為房子雖破舊，但是祖上留下的財產，不愿意放棄；也有部分群眾由于對復墾工作不理解，認為是政府在賺錢，趁機漫天要價等等，加上宣傳發動工作不到位，全社會理解和支持開展建設用地復墾工作的良好環境還沒有很好形成。另外，農村建設用地拆遷安置補償和集體用地置換等辦法沒有出臺，缺乏應有的法律依據，導致一定量的廢棄建設用地不能得到有效復墾。

2.3經濟實力不平衡，影響工作開展

就當前建設用地復墾工作而言，農村經濟社會發展水平，農戶的經濟實力也是能否順利開展建設用地復墾工作的重要因素。據調查，重慶地處我國中西部，農村群眾收入偏低，個別偏遠山區沒有經濟實力蓋新房，將就住著舊房子，加上村級集體經濟薄弱的現象普遍存在，在一定程度上影響著復墾工作的順利開展。

2.4復墾周期長，效益得不到及時體現

農村建設用地復墾實施周期較長，既要通過前期規劃測繪及審查、備案登記、施工圖審查、工程招投標、進場施工、竣工驗收等等一系列工作，這樣一個周期一般情況要12-24個月才能實施，甚至更長，成效的體現就顯得較慢。因此，周期長與見效慢的矛盾，導致了農民看不到真正的實惠，極大的打擊了群眾的積極性。

3.農村建設用地復墾解決對策

3.1加強領導，統一認識

建設用地復墾是當前順應宏觀調控下拓展建設用地空間、緩解土地資源制約，保障經濟社會持續發展的有效途徑，符合中央有關新農村建設的指示精神，各級有關部門要各司其職，加強協調，齊抓共管，做到年初有部署，年中有檢查，年終有總結；區（縣）要把建設用地復墾工作列入鄉鎮綜合目標考核的重要內容，促進各鄉鎮加強對建設用地復墾工作的領導，實行年終獎懲制度。

3.2做好宣傳，轉變觀念

在建設用地復墾工作中，要堅持以人為本，發揮政府的主導作用，廣泛聽取和尊重群眾意愿，解決群眾的實際困難和問題，贏得群眾的理解和支持。同時，要充分利用廣播、電視、報紙等新聞媒體進行宣傳，使群眾了解建設用地復墾不僅能增加新的耕地，還能給群眾帶來更多的實惠。逐步轉變群眾的思想觀念，對建設用地復墾的重要性形成共識，做到上下一致，使建設用地復墾工作成為大家的自覺行動。

3.3因地制宜，分類指導

從前幾年的建設用地復墾結果和墾后利用的情況看，不同區域差距較大，為使建設用地復墾工作真正落到實處，應做到因地制宜，分類指導。

3.4規范管理，確保質量

做好建設用地復墾工作，要認真把握好工作中的各個環節，其中規范管理是前提。為使該項工作合法、有序、正常開展，確保復墾后耕地質量，務必把好立項、實施、驗收關。

規劃：進一步做好村鎮建設規劃和土地利用總體規劃的銜接，建議由區（縣）政府根據資源狀況編制建設用地復墾專項規劃，作為今后建設用地復墾的依據。

立項：區（縣）國土部門接到申請后及時進行審核，對資料齊全、方案可行的給予上報立項。復墾范圍必須符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，并明確復墾區塊不再用于非農建設用地，凡在規劃確定的建設區范圍內一律不得立項。

實施：建設用地復墾應以鎮或行政村為單位組織實施，鎮政府要組織發動本鎮的村、企業等單位和個人進行復墾，有條件的可引進鄉鎮以外的其他單位和個人實施復墾。同時還要加強對復墾工作的監督管理，確保項目嚴格按照規劃設計方案實施，防止復墾單位在復墾的耕地的數量、質量上弄虛作假。在20萬元以上的單項工程，必須進行公開招投標，并成立項目工程質量管理監督機構，以確保工程質量。在對復墾主體實施完畢后支付受益人相應補助資金。

驗收：項目竣工后，由鎮政府在初驗合格的基礎上，向上級國土部門提出驗收申請，區（縣）國土部門及時組織實地竣工測量后，再上報市國土部門復驗，核準建設用地復墾指標。

篇6

關鍵詞：土地資源管理；“3S”技術；發展趨勢

長期以來，落后的土地管理技術一直制約著我國土地管理工作的深入開展，尤其是現勢實時動態信息的缺乏，阻礙了土地利用信息的及時變更和規劃方案的適時調整川。隨著土地資源管理信息化水平的不斷提升，土地資源管理對土地資料獲取、空間信息分析、土地利用動態監測、圖形圖像處理和數字制圖的要求也相應提高。“3S”技術以其在空間信息獲取與管理方而的優勢和特點，使土地資源管理數字化、信息化、可視化、智能化的實現成為可能。本文對“3S”技術在土地資源管理中的應用現狀進行總結，并對其應用前景與發展趨勢進行展望。

一、“3S”技術

“3S”技術即指遙感技術（RS）、地理信息系統技術（GIS）和全球定位系統技術（GPS），是目前對地觀測系統中空間信息獲取、存貯、管理、更新、分析和應用的三大支撐技術。隨著現代科技的不斷發展，三者以其不同的技術特點和功能互補，在實際應用中的結合日趨緊密。GPS主要用于實時、快速提供目標的定向定位信息；RS用于實時或準實時地提供目標及其環境信息，以發現地球表面的各種變化，及時更新GIS數據庫；GIS集成系統的基礎平臺，可對多源時空數據進行C合處理、動態存儲、集成管理和分析決策，形成一個完整的閉環控制系統。

（一）遙感探測技術

遙感即在不直接接觸的情況下，對目標或自然現象進行遠距離感知的一種探測技術，是指在高空和外層空間的各種平臺土，運用攝影儀、掃描儀和雷達等傳感器獲取地表信息，通過數據傳輸、處理，研究地面物體形狀、大小、位置、性質及其與環境相互關系的一門現代化技術科學。自20世紀60年入使用以來，遙感技術發展迅速，現己廣泛應用于土地資源調查與規劃、自然災害防治、氣象觀測預報、農作物估產、環境動態監測等領域。近年來，傳感器技術、數據通信技術和航空航天技術的發展，為遙感由定性向定量、靜態向動態轉變創造了新的契機。

（二）地理信息系統

地理信息系統由計算機系統、地理數據和用戶組成，通過對地理數據的集成、存儲、檢索、操作和分析，生成并輸出各種地理信息，從而為土地利用、環境監測、資源管理、交通運輸、城市規劃、工程設計以及政府各部門行政管理提供決策服務。GIS由計算機硬件和系統軟件、數據庫系統、數據庫管理系統、應用人員和組織機構等4個子系統構成。GIS不但能夠管理海量空間信息，供瀏覽、查詢，還可對其進行空間分析，以探析空間實體間的相互關系，分析和處理一定區域內分布的現象和過程，該技術正沿著衛星系統性能改進、接收機性能改進和導航定位方法完善3個方向發展。

（三）全球定位系統

GPS是由地面控制系統、空間和用戶裝置等部分組成的空間衛星導航定位系統。GPS具有全天候全球覆蓋、高精度、多用途、定位速度快、自動化程度高、抗干擾性能好、保密性強和經濟效益高等特點。目前，GPS己經成功地應用于航空攝影測量、運載工具導航和管制、地殼運動監測、工程變形監測和資源勘察等多個方面。

二、“3S”技術在土地資源管理中的應用

（一）土地利用現狀調查

國外有關利用“3S”技術進行土地利用現狀調查的研究主要集中在遙感影像分類、處理及信息提取等方面。我國依次經歷了一次詳查、變更調查、更新調查（拋開己有調查成果，重新開展的土地資源調查）和第二次全國土地調查等多次全國范圍內的土地利用現狀調查。我國學者對于“3S”技術在土地利用現狀調查中的應用研究，應用GIS進行農業土地利用適宜性評價，通過對比適宜農業土地利用區域和現實土地利用區域的空間分布差異，獲得農業土地利用潛力區空間分布情況。

（二）土地利用動態監測

土地利用動態監測，即將不同時相（至少兩個時相）的土地利用數據進行對比，從空間和數量分析其動態變化特征和未來發展趨勢。早期的土地利用研究以定性研究為主，20世紀70年代地球資源衛星的發射成功獲取了遙感圖像多光譜與多時相數據，為土地利用變化的動態監測和定量分析提供了基礎資料，極大地促進了土地利用研究。土地利用動態監測中，RS發現變化，GPS測量變化區域，UIS統一管理數據與傳統外業調查方式相比，在時效性和準確性方而具有明顯優勢。

（三）土地利用總體規劃

20世紀70年代以來，隨著全球特別是發達國家人口-資源-環境-發展（PRED）問題日益突出，西方國家對土地利用規劃研究的重視程度逐漸提高，并且在土地利用規劃中運用“3S”技術、系統科學、決策理論等理論方法，取得了顯著的成果。在計算機技術和數理統計等數學方法的支持下，土地規劃研究實踐中復雜數學模型的建立和求解成為現實，土地規劃的定量化研究逐漸增強，土地規劃的科學性、工作效率和精確度得到提高。

（四）土地整理

土地整理是以保護耕地為主要特征的國土整治措施，是按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，對土地利用狀況進行調整改造、綜合整治，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。土地整理是一項復雜的系統工程，“3S”技術以其強大的功能和良好的適應性為土地整理工作提供了堅實的技術支撐。

三、展望

“3S”技術在土地利用現狀調查、土地利用動態監測、土地利用總體規劃和土地整理等土地資源管理領域當中的應用徹底改變了我國傳統的土地管理方法和模式，優化和完善了我國當前土地管理的方式和內容。

篇7

不要一味“做大”還要“做強”

城市不是建筑的堆砌，更不是只會制造財富的機器。2014年起，根據國務院印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，濟南由“特大城市”調整為“Ⅰ型大城市”。也許每一個濟南人都有一個“大濟南”的夢。從21世紀初，濟南市將城市發展戰略根據著名規劃大師、國家最高科學技術獎得主吳良鏞的指導確定為大家耳熟能詳的“東拓、西進、南控、北跨、中疏”十字方針之后，濟南城市規劃就頗受關注。

未來15年濟南的城市發展將歸何處。按照的數據，要邁入特大城市意味著，未來濟南要增加約150萬城區常住人口。雖然濟南實際建成區面積接近規劃中的中心城區規模，但成長的步伐不能停歇。

山東省曾提出，“支持濟南調整行政區劃，增加市轄區，壯大中心城區規模，拓展城市發展空間”。2013年公布的《省會城市群經濟圈發展規劃》提出，將加速濟陽、章丘融入濟南中心城區。規劃提出，支持濟南適時研究調整優化市內行政區劃，促進東部新區、西部新區、濱河新區、南部山區和北部地區發展，推動濟陽縣、章丘市撤縣設區。據悉，濟陽縣城市總體規劃確定至2020年城市人口為35萬人，章丘市城市總體規劃確定2020年章丘市城市人口為50萬人。這也意味著，一旦這兩地融入濟南中心城區，到2020年即可增加85萬中心城區人口。隨著城鎮化的發展，這兩地到2030年預計可為濟南貢獻近百萬中心城區人口。有關人士認為，如果濟陽縣、章丘市能在2030年前撤縣設區并融入中心城區，那么濟南實現“城區人口超500萬”并不是難事兒。

事實上，一旦城市進入特大城市序列，發展時往往會受到一些限制。比如，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》對新概念下的特大城市提出一些限制，如“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”、“有效控制特大城市新增建設用地規模，推動特大城市中心城區部分功能向衛星城疏散”等。這也意味著，一旦成為特大城市，濟南在發展過程中受到的限制更多。

城市的發展，并不是簡單的人口增加，還應隨著人口的增長實現健康、可持續發展。有關專家認為，濟南在人口增長的同時，不僅要“做大”，更要“做強”。因此，濟南往特大城市發展雖然是自然規律，但絕不能只要人口數據上的突飛猛進，而是要伴隨著城市做強的過程。這就體現了城市規劃的重要性。

2013年出臺的《山東省城鎮化發展綱要（2012-2020年）》提出，要著力把濟南、青島打造成為具有國際影響力的國家區域性中心城市。其中，濟南市要努力建設區域性經濟中心、金融中心、科技教育中心、文化旅游中心、物流中心，成為黃河中下游地區的中心城市。

今年，濟南也明確提出，要“打造全國的區域性經濟、金融、物流中心和科技創新中心，建設與山東經濟文化強省相適應的現代泉城”。當前，這些任務已經相繼展開，而且還規劃建設了濟南中央商務區，未來這些工作的開展，將大大增強濟南的核心地位。

業內人士分析認為，濟南目前已經是東西狹長的帶狀布局，中心城區東西兩側發展已經突破繞城，不能再一味兩翼拉長，而南部山區限制開發，未來的主攻方向毫無疑問就是北部地區。在此之前濟南市已經做出了向國家申請濟南新區的決策。將黃河納入中心城區，這是濟南城市建設的必答題。

今年國土部門也將增加兩個核心區建設用地規模。濟南市國土資源局一位相關負責人表示，今年爭取用地指標2萬畝左右，用于滿足重點項目和重點。

“城市病”考驗濟南發展

濟南市規劃局總規劃師牛長春曾表示，過去濟南老城區的開發壓力和城市功能負荷很大，所以城區局部開發的“打補丁”模式令濟南顯得極為零亂。2003年以來，濟南逐步確立和完善“東拓、西進、南控、北跨、中優”的城市發展規劃，特別是2009年濟南以舉辦第十一屆全運會為契機，城市面貌發生了顯著的改善。

現在，濟南城市發展東西雙翼展開，老城開發壓力減小，由此為名泉和歷史風貌建筑保護提供了更多的空間。

去年，濟南為漢峪金谷等132個市級重點項目辦理規劃手續，新甄選宜家等55個項目納入綠色通道管理。邀請麥肯錫、SOM等頂尖團隊開展中央商務區規劃編制；完成22個片區的控規修編，編制完成濟萊協作區同城化發展規劃、濟北新城總體規劃和市區鎮村體系規劃等重要成果。此外，他們還加快推進芙蓉街一百花洲等3處歷史文化街區保護規劃編制，完成35個棚改片區包裝策劃。

本刊記者從濟南市規劃局了解到，今年，濟南將完成城市可持續發展研究和城市中心、次中心與衛星城規劃布局研究，完善中央商務區綜合交通、地下空間利用、市政基礎設施等專項規劃編制。同時，做好濟南國家級新區及新東站、鵲山龍湖、創新谷、華山等重點片區的審批服務工作，年內基本完成中心城控規修編工作。深化完善名城保護規劃，探索創新歷史文化街區保護規劃，推進實施明府城商埠區保護開發市級戰略。

工作人員耿老師介紹：“目前城市總體規劃未有待解決的難題，《2003年-2020年濟南市城市總體規劃方案》已經上報國務院，目前正在等待批復。”對于項目落地，今年規劃局還將開辟服務“綠色通道”。濟南市規劃局長賈玉良在報告中指出，要暢通重大建設項目綠色通道，進一步擴大綠色通道項目范圍，落實日常申報制度，優化提前開工規定。

從目前來看，隨著東西新城的開發以及章丘收費站的取消和濟南到長清軌道交通的開建，省城東西兩翼正在越展越長，章丘和長清也在加速進入省會生活圈。近lO年時光，東拓、西進、南控、中優均有令人嘆為觀止的進展，但北跨仍是短板。

環境惡化、交通擁擠、生活成本高企、社會管理成本增大……在高速的城市化進程中，一系列“城市病”逐漸顯現。當前，濟南的城區人口還不足400萬，堵車和空氣污染等一系列問題已經很突出，有些人擔心：一旦濟南進入特大城市行列，這些問題會不會加劇？

有關人士認為，濟南一旦成為特大城市，未來的人口密度會更大。資源有優勢、人口又多，必然會推高房價。這也會在一定程度上導致城市出現回流和外遷的現象。當前有些年輕人逃離“北上廣”就是例子。

人口過于密集也會給城市帶來巨大的生態環境壓力，以及公共服務供給不足、城鄉差別和貧富差別嚴重、外來人口難以享受均等化市民待遇、交通堵塞、醫療和教育資源緊張、環境污染等各種“城市病”，如何應對這些問題考驗著城市的智慧。有關人士認為，城市化進程中，關鍵是要提高品質，各種服務和基礎設施必須跟上，城市才有吸引力。事實上，濟南市已經開始考慮人口密集可能帶來的承載不足的問題，并提出“要做好衛星城規劃布局，形成由城市中心、次中心與衛星城構成的城市發展規劃體系，為城市長遠可持續發展奠定基礎”。

濟南之美就是要“顯山露水”

濟南市市長楊魯豫曾表示，“要彰顯泉城特色就是要保泉用泉，就是要做足泉的文章，就是要‘顯山露水’，展現湖光山色，就是要精心巧妙地建設我們賴以生存的城市。”

何為“美麗泉城”？“美麗泉城”都包含了哪些方面的內容？楊魯豫表示，“美麗泉城”至少包含了泉城特色突出、規劃布局合理、建筑和諧美觀、設施配套齊全、生態環境良好、管理井然有序等六個方面的內容。

其中，軌道交通是濟南城市規劃的重點。今年計劃編制“十三五”綜合交通體系規劃，出臺《城市交通發展白皮書》，以引領城市交通向公共交通轉型。

目前，濟南市軌道交通第二輪建設規劃線路數量增至8條，中心城區每隔1.248公里就有一個軌交站點。按照計劃，濟南市軌道交通第二輪建設規劃將力爭在今年上半年獲得國家批復。該建設規劃起止時間定為2016年至2022年，如果進展順利，濟南市民有望在2022年之前乘坐R3線直通遙墻機場。

濟南是具有“山泉湖河城”獨特資源的城市，特別是眾泉噴涌享譽中外。按照吳良鏞等專家的設想，“泉城特色風貌帶”概念被首次提及。泉城特色風貌帶南起千佛山，北到華山、鵲山，將濟南的山、泉、湖、河、城融為一體，從而形成獨有的風貌特征。

千佛山位于特色風貌帶的最南端，地理區位優勢明顯。作為濟南老城區的南端，千佛山周邊已經開發的比較成熟。目前，千佛山景區申報5A級景區已經通過山東省住建廳審核，上報國家旅游局。

華山、鵲山位于特色風貌帶的最北端，吳良鏞當時專程考察了華山，建議濟南往北發展，并提出“北湖”概念。現如今，十多年過去了，華山、鵲山片區已經發生了翻天覆地的變化，吳老提出的“北湖”概念已經成為現實。

根據吳良鏞的建議，小清河南岸將新開挖建設一個面積約400畝的北湖公園，南側中央位置沿水屯路西側開挖通航河道中濼河連通大明湖和北湖。北湖和華山湖的修建，將極大地改變濟南北部的格局，屆時一大批臨安水居住宅將崛起，區域價值不言而喻。

城市有了水，就有了靈氣。未來四大泉群還是以保護為主，吳良鏞當年提出的擴建大明湖已經全面實現。目前大明湖周邊適合地產開發的空間很小，未來舊城改造或能帶來一波開發潮，業內人士指出，開發項目更多的還是將以商業地產和公寓為主。

篇8

【關鍵詞】土地開發；土地整理；耕地占補平衡；市場化

土地是民生之本、發展之基、宏觀調控的重要手段，是一切經濟發展建設的空間基礎。現階段，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，大量耕地由于建設占用、生態退耕、災害損毀使耕地總量快速減少。同時依然存在耕地空間分布不均、生產條件差、生態環境惡化等諸多問題限制我國經濟的快速健康發展，對我國的糧食安全構成威脅。在2007年全國十屆人大五次會議《政府工作報告》上，總理鄭重承諾，一定要確保全國18億畝耕地的“紅線”不能突破，這是一個事關14億人吃飯的重大問題。我國政府通過土地利用總體規劃、農用地用途轉用管制，建設用地審批等多種方式嚴格限制耕地的非農轉用。在限制我國農用地轉用同時對于必須占用耕地的建設用地進行耕地補充是維持耕地占補平衡的必要方式。

土地開發整理項目是保證我國耕地總量動態平衡的一個重要方法手段和重要因素，是促進土地合理有效利用，調整土地利用結構、土地關系的重要手段。在實現土地資源的合理配置，提高土地利用率和改善生態環境方面日益起到不可低估的作用。我國土地開發整理工作起步較晚，在其過程中依然存在著一些管理方式和制度不健全等問題。其中土地開發整理的市場化程度較低是主要問題之一，如果能在土地開發整理方面引入市場機制，創造更多市場作用因素，就能使很多問題迎刃而解。當然市場化不是萬能的，只有在政府的引導和監督下的市場化才能避免市場失靈的發生，真正保證我國的糧食安全。所以在本文的最后一段探討土地開發整理市場化后的社會效益與可能出現的問題。

一、土地開發整理與耕地占補平衡的理論內涵

（一）耕地占補平衡與土地開發整理的概念

耕地占補平衡是指非農建設占用耕地與土地整理開發復墾補充耕地兩者的平衡。1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》中正式提出實施耕地占補平衡制度，按照“占多少，墾多少”原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地不減少。2004年國務院28號文《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，各類非農建設經批準占用耕地的，建設單位必須補充數量質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。

學者對于耕地占補平衡的理解層次比較豐富，除了數量，質量的平衡，還提出耕地的生態平衡，區域平衡等多方面多層次的占補平衡概念。而依據我國現階段的耕地占補情況來看，新疆，內蒙古，黑龍江等地儲備耕地較多，而發達的中東部地區的儲備耕地數量已經不多，區域不平衡現象顯著，實現總量與質量的平衡需要一定程度的易地開發項目，因為土地的有限性，長時間實現區域內的平衡就更加困難甚至是不可能的。

土地開發與土地整理原本是兩個不同的概念，國土資源部土地整理中心認為：土地開發是對目前尚未利用，但其自然條件適宜或允許被開發為某種用途，且有利用潛力和開發價值的土地，采取技術經濟手段進行開發利用，包括開發荒山、荒地、荒水和灘涂等。而土地整理的概念則是：在一定的地域區間內，按照土地利用總體規劃和土地利用計劃的要求，采用一定的措施和手段，調整土地利用關系，改善土地利用結構，科學規劃，合理布局，綜合開發利用，提高土地資源的利用率和產出率，增加可利用土地數量，確保經濟、社會、環境三大效益良性循環的措施。它既可以是農地整理，也可以是市地整理。”

可以看出，土地開發的主要對象是完全沒有經過開發的荒地，而土地整理的對象主要是已經經過開發利用的土地，其主要目的是集約利用，使得原來的土地發揮更大的經濟作用。本文中將土地開發整理概念合并使用的目的主要是因為土地開發整理都可以增加可耕作耕地的面積，提高土地利用率和利用效率。如果耕地指標可以在市場上交易，它們都可以為耕地占用提供指標，具有市場化的條件。

（二）耕地占補平衡與土地開發整理的密切聯系與理論基礎

耕地占補平衡與土地開發整理之間密切相關，土地開發整理的主要目的是增加有效耕地面積，實現耕地占補平衡，保護我國糧食安全，經濟快速有效發展和生態環境安全。耕地占補平衡的實現也離不開土地開發整理，耕地成為非農業用地后只能通過易地開發或者整理的手段來補充，別無他法。

二者密切的聯系還體現在它們有一些共同的理論基礎，主要有土地資源的稀缺性，可持續發展理論，動態平衡理論，土地價值理論與土地生產潛力理論都是解決和指導耕地占補平衡和土地開發整理的理論基礎。具體理論內容不在此詳述。而在我國，《土地管理法》是耕地占補平衡和土地開發整理的法律基礎，從理論基礎和法律基礎的相關性可得出兩者的關系緊密。

二、現階段我國土地開發整理的主要模式

目前，我國土地整理的產業化運作一種是按照市場機制運作，各種造地公司接受政府、集體或農戶的委托自行籌資進行土地開發整理，其成果經驗收合格后，納入新增耕地標儲備庫。另一種是行政指導市場運作相結合，這種市場運作是比較廣泛的，各種形式的土地整理企業接受政府、集體或農戶的委托墊資進行土地開發整理，其成果驗收合格后，納入新增耕地指標儲備庫，然后由土地開發整理中心核定土地整理企業的成本并予以相應的補償。具體主要模式有以下兩種：

篇9

雖然現行城市總體規劃的期限是到2020年，但“規劃趕不上變化”，針對當前首都地區出現的新變化、新狀況、新需求、新問題，原版城市“總規”已顯露出諸多不合時宜。對其進行調整和增補，漸成京城政商學界共識。

1月12日，北京市規劃委員會向《財經國家周刊》記者獨家披露了內部正在研討的城市“總規”修改框架性構想。北京市規劃委主任黃艷強調，此次是對現行城市總體規劃的“修改”，而非對原有規劃的全盤否定和推倒重來。

據參與北京“總規”修改前期研究的知情人士透露，目前修改細節仍在內部討論中。如果進展順利，有可能在2014年年中形成規劃草案上報。

會診“大城市病”

按官方總結，現行北京市城市總體規劃（2004?2020）實施10年來，北京以建設“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”為目標，在籌辦舉辦奧運會等重大事件的帶動下，首都職能不斷強化，城市的現代化、國際化水平顯著提升，基本實現了構建現代化國際城市基本構架的階段性目標。

然而，在快速發展中，北京也凸顯出超大城市常見的問題。

首要問題就是人口增長過快。現行總規提出的一個關鍵目標，城市總人口到2020年控制在1800萬人，但該目標提前10年就已被突破——截至2012年，北京市常住人口已達2069.3萬人。

人口的過快增長與資源環境承載力之間的矛盾日益突出。有關專家指出，水資源緊缺將成為制約北京長期發展的重大瓶頸。

北京市還面臨的兩項棘手難題是，產業結構優化升級任務繁重，城鄉二元結構矛盾突出。

2013年9月，在參加清華大學主持召開的“京津冀地區城鄉空間發展規劃三期報告”研討會上，北京市副市長陳剛表示，北京市“對低端產業很頭疼”。它占用了北京大量的建設用地，但創造的生產總值卻非常低，而且還吸引了大量的流動人口，造成了大量的污染和違法建設。陳剛表示，“這件事情一定要抓起來”。

此外，交通、住房、公共服務和環境污染等方面的矛盾凸顯，也成為影響首都協調可持續發展和城市競爭力的突出環節。雖然北京已經意識到，解決這些“大城市病”，單靠一己之力難以完成，必須在更大的空間范疇，即“跨區域合作”上求解，但現行總規在這方面卻缺乏足夠引導，用北京市規劃部門的評估意見說，“區域協調發展機制還沒有真正建立起來，京津冀區域一體化發展相對滯后”。

基于對現行總規的上述評估意見，規劃部門得出結論：北京城市發展中所面臨的不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。這些問題主要體現在規劃的整體性與實施的分散性之間的矛盾一直存在，“規劃實施的體制機制有待創新和完善”。

現在看來，北京市修改城市總體規劃的政治環境已經成熟。2013年12月12?13日在北京召開的中央城鎮化工作會議，對特大型城市發展布局給出兩條指導原則：一是嚴格控制人口規模，二是科學設置開發強度，盡快劃定開發邊界。

這成為北京市修訂城市總體規劃的依據之一。黃艷告訴《財經國家周刊》記者，此次總規修改的主要目標，是貫徹落實十、十八屆三中全會、中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議對新時期首都發展提出的新要求，并為統籌解決目前發展面臨的“大城市病”做好基礎性工作。

黃艷表示，此次總規修改將有的放矢，即“抓住困擾北京城市發展的一些重點問題，進行有針對性地調整和優化”。尤其是將以問題導向為方法，“希望能改革規劃的編制方法”，也就是“將過去單純的藍圖式和目標式的總體規劃，轉變為強調制定公共政策、強調制定實施規劃的約束條件”。

北京規委的回復：修規新五條

北京市規劃委員會在給《財經國家周刊》記者的回復中，首度披露了北京市下一步城市規劃修訂工作的戰略方向，包括五項內容—

一是明確和強化新時期首都功能職責的戰略定位，優化提升首都核心功能，加快宜居城市建設；

二是提出在規劃實施中，如何統籌考慮人口資源環境承載能力、嚴控人口規模和城鄉建設用地規模、降低新征占土地規模、減少工業用地比例、提高土地利用效率等等目標的管控政策、路徑和條件；

三是優化城鄉空間布局，首先做到“兩規合一”，即城市規劃和土地利用規劃的完全統一。黃艷認為，城鄉土地空間的管理要在一張圖、一種條件下，才能真正遏制城市“攤大餅”式的發展。下一步將通過劃定城市增長邊界和生態紅線，控制建設空間，擴大綠色空間，推動城鄉建設集中緊湊發展；

四是改革城鄉規劃編制的方法和實施管理的方式，從擴張性規劃轉變為約束性規劃，從目標式規劃延伸為政策式規劃，發揮城鄉規劃龍頭作用，引領新型城鎮化可持續發展。并將積極推動城鄉規劃、土地利用規劃、經濟社會發展規劃的“三規合一”，實現城和鄉的統一規劃和管理；

五是統籌京津冀城際間交通、能源、水資源、產業、生態的布局，主動融入京津冀城市群發展。

在研究城市規劃的專家看來，上述總規修改指導意見中，最具有突破性的是后兩條。即強調對規劃編制和實施方法進行改革，以及在京津冀城市群發展的基礎上制定北京的城市空間發展規劃。

實際上，兩院院士、清華大學教授吳良鏞在1999年就首次提出“大北京”的規劃概念。此外，他一直呼吁對“規劃被部門化”的現狀進行改革。

聚焦“城鄉”和“生態”

十報告中提出政治、經濟、社會、文化和生態文明建設“五位一體”的總體布局，這為城鄉規劃建設轉型指明了新方向。

據此，北京市城市規劃修訂將“建立城鄉統籌規劃實施機制”和“劃定生態保護紅線、強化空間管制”作為工作重點。

具體而言，在城鄉統籌方面有兩件大事：一是劃定城鄉統籌的規劃實施單元，建立城鄉統一的建設用地規劃和管理機制；二是重點探索集體建設用地的規劃原則和實施策略，引導集體土地的合理流轉和統籌、高效、集約利用。

在劃定生態保護紅線方面，有三項主要內容：一是綜合考慮水資源涵養、風沙治理、生物多樣性保護等生態要素，劃定生態保護紅線，強化生態保護和建設；二是通過“綠環、綠楔、河流”等綠色生態體系將平原區劃分成多個建設組團，限定城市增長邊界，制定管控措施和機制，引導城鄉建設集中緊湊發展，防止攤大餅；三是完善生態紅線內的財政轉移支付等相關政策。

有業內分析人士指出，上述兩項規劃修訂重點，均針對當前城市發展突出問題。

北京市集體建設用地規劃近于失控、城鄉接合部矛盾突出的問題，已成規劃部門的心頭之患。北京市規劃部門有關人士此前曾指出，北京市70%的外來人口，約有將近500萬人住在城鄉接合部“攤大餅”的地方。這些地方目前還沒有被規劃真正管理起來。北京市每年通過規劃部門放出的用地約30平方公里，但每年為農村不合法占掉的土地卻達80平方公里。農村的人口才100多萬，但農村的建設用地卻跟城市的建設用地一樣多。

因而，規劃部門擔心，如果沒有總量控制，農村集體建設用地一旦放開，集體建設用地規劃將面臨嚴峻挑戰。

生態文明建設，無疑是履行首都職能的重中之重。2013年9月，國務院領導專程到北京調研，對生態治理強調的力度非常大，提出了一系列硬性指標，尤其要求重點治理北京的燃煤、機動車尾氣污染。

北京市副市長陳剛曾表示，未來在首都生態治理方面，除了行政措施外，法律和經濟措施、社會監督和公眾參與等多種措施都將跟上步伐。

跨行政區劃協同布局

目前已從“學術共識”逐步轉變為“社會共識”、“決策共識”的是，北京要化解自身出現的大城市病，單靠一己之力難以完成，需要著眼于京津冀一體化，在更大的空間范圍內謀求跨區域合作。比如大氣污染防治，必須由京津冀協同周邊省市，共同合力，才能拿出有效措施。

但問題的關鍵在于，京津冀如何實現協同發展？

國土資源部規劃司司長董祚繼在接受《財經國家周刊》記者采訪時曾建議，京津冀要實現協同發展，不但要各自做好各自的城市規劃，還應攜起手來共同做一個區域規劃。

“區域發展不能用行政區劃來分割。北京自身規劃好自己的‘布點’，河北、天津也要明確一些點的發展定位。”董祚繼建議，統一規劃好定位后，再推動產業轉移以及醫療、教育等公共服務資源向相應的“點”分類轉移。

在給《財經國家周刊》記者的回復中，對于實現京津冀區域協調發展，北京市規劃委員會提出了四項構想—

一是以交通設施為先導，促進功能、產業、人口和用地向位于交通走廊上的城鎮集中；

二是構建區域生態安全格局，加強京津冀區域北部地區水資源涵養、風沙治理、防護林建設以及南部城鎮組團間重要生態廊道的保護建設；

三是促進區域產業布局與城鎮體系的對接，共建產業功能區和區域新城，推進區域產業轉型升級；

四是推動北京教育、醫療等優質公共服務資源向周邊地區輻射，提升京津冀區域整體公共服務水平。

在黃艷看來，區域統籌需要規劃先行，政府的主要職責，是通過交通引導和生態規劃，促成京津冀城市群向協同布局、基本公共服務同城化方向發展。

有跡象表明，北京城市總體規劃修訂還將面臨一些需要跨越的難題。早在2011年，北京市規劃部門就曾傳出“將于2013年重新修編城市總體規劃”，但隨后又進行了辟謠。顯然，“規劃重修”是一個敏感話題。

篇10

【關鍵詞】產業園；基地；研究；對策

一、引言

近年來隨著我市經濟、社會的快速發展，各類大型商業、工業、物流、科技、文化等項目的建設實施，使我市城市建設和各項產業都有了長足的發展。近期由自治區有關廳級、國企、民營企業以及個人申請建設各類產業園、基地項目較多，而且產業種類門類較多，申請的用地面積規模較大，用地選點較為分散。為有利于城市經濟、社會的協調、健康和可持續發展，有利于產業布局，進一步促進項目的落地和建設實施。

二、產業園區的基本概念、特征

產業園區是指由政府或企業為實現產業發展目標而創立的特殊區位環境。聯合國環境規劃署（UNEP）認為，產業園區是在一大片的土地上聚集若干業企業的區域。它具有如下特征：開發較大面積的土地；大面積的土地上有多個建筑物、工廠以及各種公共設施和娛樂設施；對常駐公司、土地利用率和建筑物類型實施限制；詳細的區域規劃對園區環境規定了執行標準和限制條件；為履行合同與協議、控制與適應公司進入園區、制定園區長期發展政策與計劃等提供必要的管理條件。

三、近期申請各類產業園、基地的基本情況

（一）申請用地面積總體規模較大，不同園區用地面積差異較大。

目前我市擬申請建設的各類產業園、基地項目共計17個，合計需要總用地面積約63.3平方公里。用地規模最大的產業園是自治區科技廳申請的新疆科研機構創新基地，用地面積約14平方公里；用地規模最小的是自治區新聞出版局申請的文化出版創意產業園用地規模僅有7.5畝，建設一棟高層建筑。

（二）產業園、基地項目涉及產業門類較多，基本可分為以下幾類產業：

1.工業類。如達坂城建材工業園項目、中國新疆紡織服裝國際商貿物流中心項目、中央廚房產業園項目。

2.倉儲物流類。如新疆米東現代物流園、古牧地鎮農副產品倉儲物流交易中心項目、航空城項目、中西亞國際采購基地。

3.文化創意類。如烏魯木齊文化創意產業園項目、新疆和田玉文化藝術產業園項目、新疆廣電文化傳媒產業園項目、文化出版創意產業園項目、新疆青年創業創意產業孵化園（孵化基地）項目。

4.科技研發類。如烏魯木齊國際服務外包產業園項目、“天山云”產業基地項目、新疆科研機構創新基地。

5.生態旅游類。如烏拉泊農牧業高科技生態示范園區、石人谷旅游開發項目。

四、存在問題

（一）《烏魯木齊市城市總體規劃（2012- 2020年）》確定到2020年城市建設用地規模為500平方公里，減去現狀建成區368.4平方公里，到2020年城市新增建設用地僅為131.6平方公里。申請的園區數量多、建設用地總量較大，各類產業園、基地的總用地面積已超過了63.3平方公里，占城市未來新增建設用地指標的一半以上。這些產業園、基地占城市新增建設用地指標的比例過大，將影響城市其它項目布局，不利于城市的全面健康有序協調發展。

（二）所申請的產業園、基地項目，缺乏建設項目規劃審批和供地依據。

所申請的產業園、基地項目，多數僅只有一紙報告，尚處于概念階段，缺少系統性的可行性論證和研究，也無相關部門的立項批復，用地規模提出無依據。未來園區的運營模式都未深入研究，無法作為規劃管理和土地供地的準確依據。

產業園區的概念被泛用，未與我市已批準園區相結合，都要求自行新建產業園、基地。產業園、基地的建設管理主體多，有自治區相關廳局、國有和民營企業、也有個人申請。申請規模差別較大，有的申請達到14個平方公里，有的將一棟樓也作為產業園申請，缺少具體審核標準，同時不利于城市和產業的集聚、協調和持續發展。

（三）部分申請的產業園區、基地位于總體規劃確定的建設用地范圍之外。

擬申請的文化創意園、烏拉泊農牧業高科技生態示范園、新疆科研機構創新基地、中西亞國際采購基地用地均位于《烏魯木齊市總體規劃（2012-2020年）》、《烏魯木齊市土地利用總體規劃（2006-2020年）》確定的城市建設用地范圍外，如占用“兩規”確定的生態綠化用地建設這些園區，按照城鄉規劃法，還需要依法按程序對《烏魯木齊市總體規劃（2012-2020年）》、《烏魯木齊市土地利用總體規劃（2006-2020年）》進行調整。

（四）過多、過于分散的園區和基地，容易造成園區管理平臺資源的重復建設和浪費。各類分散、功能相近、各自為政的園區，不利于產業鏈的形成和高效運轉，也不利于體現園區產業規模化發展的優勢。

五、現有主要園區基本情況

目前我市有三個國家級園區，為高新技術開發區、經濟技術開發區、烏魯木齊市甘泉堡工業區。另有米東化工園區、水磨溝八道灣工業園區、烏拉泊國際物流基地、烏魯木齊文化創意產業園。總用地面積合計約353.3平方公里。

（一）高新區

烏魯木齊高新區是經國務院批準，于1992年8月成立的全國首批國家級高新技術產業開發區之一，是新疆第一家國家級高新區。該片區的發展定位是以創新型特色產業園區為發展導向，聚焦特色主導產業，建成烏魯木齊的科技總部新城區。

（二）經濟技術開發區

烏魯木齊經濟技術開發區于1994年經國務院批準設立為國家級開發區，是集國家級開發區、出口加工區、大學科技園于一體的經濟區域。

（三）烏魯木齊市甘泉堡工業區

烏魯木齊市甘泉堡工業區于2007年建設成立，規劃范圍總面積約360平方公里，到2020年，規劃建設用地面積約193平方公里。其發展定位為：烏昌地區未來以實施優勢資源轉化戰略，以高新技術為先導的先進制造業基地，以新能源和優勢資源深度開發利用為主，具有循環經濟特色，面向中亞和東歐市場的出口加工基地。

（四）米東化工園區

米東化工工業園位于烏魯木齊市北部，總面積約110平方公里。該區域是依托大型石油石化生產基地建省級大型化工工業園區，園區地域開闊，基礎設施完善，服務配套，功能齊全，交通便利，環境優良，是烏魯木齊市的副中心和投資發展的重要基地。

（五）水磨溝八道灣工業園區

八道灣工業園工業園區與2006年經自治區人民政府批準設立，規劃面積7.2平方公里，該區按照生態型、都市型、園林型的發展定位，以工業經濟優化提升為發展目標，堅持以現有產業為基礎，以資源利用為導向，規范產業布局為發展目標。

（六）烏拉泊國際物流基地

烏拉泊國際物流基于2011年9月份開始建設，其具體功能主要包括國際性的果蔬、糧油及日用百貨物流基地；烏魯木齊市蔬菜副食品戰略性儲備基地；烏魯木齊市南部過境大貨車的綜合服務基地；烏魯木齊沙場生態恢復和國土整治的示范區；烏魯木齊南郊公路客運樞紐。

（七）烏魯木齊文化創意產業園

在烏魯木齊總規中確定紅光山會展中心區局部確定為烏魯木齊文化創意產業園，該片區利用紅光山國際會展中心建設，積極發展會展和文化、傳媒等現代信息交流空間，建設影響中亞的國際會展及文化傳媒中心，用地規模約43公頃。

六、建議及對策

（一）規劃建議

1.產業集聚、協作發展。

園區的規劃建設應當特色鮮明，產業集聚、分工協作、差異化發展。可采取“區中園、園中園”的方式，避免設置功能產業重復的園區，造成園區之間相互的惡性競爭和資源利用的低效。

2.節約土地。

新申請的產業園、基地應符合《烏魯木齊市城市規劃建設及工業用地投資強度管理（暫行）規定》，同時必須提高土地投資強度，實現資源節約利用、土地集約發展、提高土地利用效率。

3.精簡集約高效。

要避免園區多元分散和低效開發的路子，新的園區建設必須堅持精簡集約高效的原則，促進“資源節約型、環境友好型”社會發展。

（二）工作方案

1.新申請的各類產業園區、基地，要產業特色明確、分工合理的條件，避免多元分散和低效開發和重復建設的現象。要結合資源稟賦、按照市場導向需求，形成集聚發展模式，形成具有規模效應產業鏈。應先做好項目可行性研究，落實相應的開發建設資金和管理建設平臺。按照“精簡、集約、高效”的原則，對產業園區的發展進行合理引導，確保園區有序協調發展。

2.產業園區、基地的選址和建設必須符合城市總體規劃。

新建各類產業園、基地項目必須按照《烏魯木齊市城市總體規劃》確定的城市功能和產業布局，結合各類現有園區，充分利用烏魯木齊市高新區和經濟技術開發區、甘泉堡工業開發區等園區，在現已逐步成熟的開發區范圍內進行建設。

（1）項目擬選用地原則上應在城市總體規劃確定的城市建設用地范圍內選址，所有產業園區、基地應做好環境影響評價并符合環保要求。

（2）應以產業為主，不應進行設置居住、商業等房地產項目開發。

（3）對于城市總體規劃確定的建設用地外的項目，必須經過論證后，依法按程序做好總體規劃調整后，再進行選址。

（三）產業園布局建議

按照“南控北擴、東延西進”城市空間發展戰略和產業布局要求。在符合城市總體規劃的前提下，建議各類產業園區、基地項目應結合現有產業園區安排。

擬申請的各類產業園、基地，應按照產業類型，建議可先征得各相關園區主管部門的意見，結合現有的各類產業園區（國家級園區、自治區級園區、省級園區）集中布置。

參考文獻：

[1]韓濤. 產業園區規劃建設基本原則

[2]王淑芬， 產業園區規劃規劃[J]，環境科學2008（21）

[3]馬達，工業園區規劃理念與功能布局研究[J]，科技之友2007（9）