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【關鍵詞】公共租賃住房；城中村；改造模式

1 引言

在改革開放后的30多年里，一些經濟發達地區城市的建成面積迅速擴張，原先分布在城市周邊的農村被納入城市的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”即所謂的城中村。以武漢市為例，根據武漢市的界定，城中村是指《武漢市土地利用總體規劃主城建設用地控制范圍圖(1997-2010年)》確定的城市建設發展預留地范圍內，因國家建設征用土地后僅剩少量農用地、農民不能靠耕種土地維持生產生活且基本被城市包圍的行政村。據此，武漢市二環線以內共有147個城中村。鑒于城中村的眾多弊端，國內很多城市已經展開了對城中村的改造。

公共租賃住房是指是以滿足城市住房困難家庭的基本住房需要為目標，政府提供政策支持、執行政府公共租賃住房政策、納入公共租賃住房管理體系，限定保障面積、供應對象、租金水平，實行統一租金標準、分類補貼、租補分離、可租可售的辦法，面向城鎮住房困難家庭出租或出售的保障性住房。公共租賃住房保障模式標志著我國住房保障制度的巨大進步。大力發展公共租賃住房，是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導城鎮居民合理住房消費，調整房地產市場供應結構的必然要求。目前許多城市都在積極發展公共租賃住房保障模式。

基于城中村改造的公共租賃住房建設是指將城中村房屋按照公共租賃住房建設標準進行集體改造后納入公共租賃住房房源體系進行統一管理。同時，符合公共租賃住房標準的原有城中村房屋和已經改造后的還建房直接納入公共租賃住房房源。政府或公共租賃住房運營公司采用專門機構對原有城中村住房進行評估，按照公共租賃住房建設標準確定需要改造的房屋以及合格的房屋，進而將其納入公共租賃住房管理體系。

城中村改造與公共租賃住房建設二者存在密切的聯系。由于特定人群的存在與較低的租金，城中村出租房有巨大的市場剛性需求。城中村租賃市場具有必要性，城中村租住居民一般為城市低收入人群、外來進城務工人員（大部分是農民工）以及部分收入不高的剛畢業大學生，城中村租賃市場承擔著這部分人群的過渡性住房需求。隨著我國住房保障制度的發展，這部分人群逐步被納入到我國的住房保障體系中來，成為了公共租賃住房主要的保障對象。可以說，城中村在一定程度上發揮著保障住房的作用，但存在著租住水平較差，租金不合理等問題。因此，將城中村改造與公共租賃住房建設結合起來是十分可行的。將城中村改造后房屋統一納入到公租房管理體系中來，可以擴大公租房來源，可以使城中村租賃市場得到合理有效利用。如果改造和管理適當，可以實現各方共贏的局面。

2 將城中村改造與公共租賃住房建設相結合的現實必要性

2.1 有利于公共租賃住房建設的順利進行

住房建設必須以土地為依托和載體，大量建設公共租賃住房，需要的土地資源巨大。但目前我國許多城市存在土地供應緊缺的情況，特別是近些年一些城市的開發使得土地資源處于十分匱乏的狀況。如果將公共租賃住房建設在中心城區，則中心城區土地資源的稀缺必然造成其建設成本大的問題，進而會導致后期租金高，將違背公共租賃住房的住房保障性質。如果將公共租賃住房建設在城市邊緣地帶和郊區，雖然這些地方地價相對較低，土地資源也較豐富，但是這些地方，道路、管網、環境等基礎設施建設和生活、醫療、文化、教育配套服務相對滯后，既會影響公共租賃住房項目的建設進度和按期交付，也會無形中增加保障對象的生活成本，比如時間成本等，在一定程度上也會限制了保障對象的工作機會。因此保障對象可能不愿意入住，會造成“區位供需矛盾”，這也將違背公共租賃住房建設的初衷。目前就有部分地方出現了因公共租賃住房位置較偏而導致保障對象放棄入住的情況。可以看到，許多城中村地理位置優越，分布在市中心，生活配套設施齊全，交通較便利。將公共租賃住房建設在這些地區，在一定程度上可以解決某些公共租賃住房因為土地成本過高而建在交通不便利的地方的問題，有效地降低和節約了公共租賃住房保障對象的日常生活成本和工作成本。同時，使城市土地得到充分合理使用，有效的解決公共租賃住房建設中存在的土地制約因素。

除了土地資源，要完成公共租賃住房的前期建設，所需資金量十分巨大。目前，公共租賃住房建設的資金來源目前主要為地方政府。雖然國家政策鼓勵社會資本參與到公共租賃住房建設當中來，但由于公共租賃住房投資回報周期長、回報率低，利潤率不高，還存在一定的風險，開發企業不愿意投資，沒有積極性。在向銀行融資方面，公共租賃住房未來運營成本和維護成本會很高，能否收回本金是個問題，投資風險較大，導致銀行不愿意投資。因此，資金短缺也是制約公租房發展的因素之一。相比新建公共租賃住房以及以其它方式收購房源，對城中村進行改造可以說是成本較低的方式。

此外，將公共租賃住房集中建設在某些區域還可能存在著另一個問題：即出現所謂的平民窟，造成保障對象的心態不平衡等。而基于城中村改造所得的公共租賃住房房源分布在成熟生活小區，集中和分散適度，可以避免貧民窟現象的出現，可以平衡保障對象和周圍居民的社會心態和社會反差，從而極大地化解社會矛盾。

總之，基于城中村改造的公共租賃住房建設具有現實必要性，可以有效的解決公租房房源不足、選址不當、資金土地匱乏等問題。

2.2 有利于城中村改造的順利進行

目前我國許多城市的城中村存在種種弊端，對其改造具有一定的必要性。然而，城中村改造存在種種困境，包括政府缺乏改造動力、村民利益協調困難等。將城中村與公共租賃住房建設相結合可以更有效的激勵各方對其進行改造，可以化解一些城中村改造中不可避免的利益沖突，有利于城中村改造的順利進行。

由于城市化進程的各不相同，各地城中村存在的問題也有所不同。大體來說，我國城中村存在的主要問題有如下方面：首先是用地布局不合理，存在大量的違章建筑。用地不合理造成了土地資源的浪費。出現大量超出城建、國土部門要求底線的建筑，這些建筑存在著極大的安全隱患。其次是環境衛生差、基礎設施薄弱等。此外，城中村還存在著社會問題突出、治安很差的現象。因此，人們通常用“臟、雜、亂”來形容城中村，有人甚至稱其為“城市的毒瘤”，對城中村改造具有迫切性。

由于特定人群的存在，城中村租賃市場的存在具有合理性。然而城中村租賃市場住宅租賃存在嚴峻矛盾和不規范，亟待完善。城中村租房市場缺乏規范的管理，租賃行為一般用口頭協議或非正式的私人合同完成。存在大量隱性的租賃行為，由于管理力量的薄弱和地方實際情況的制約使得政府難以介入進行管理，從而導致租賃各方都很難得到相關權益保障。此外，城中村租賃市場一般與城市中開放的房地產市場脫節，成為一個個封閉租賃系統，經營風險很大。因此，城中村租賃市場亟需政府的介入，對其規范化進行監督管理，從而使租賃各方權利得到保障，促進城中村租賃市場的健康發展。

總之，由于城中村存在的種種弊端以及其租賃市場的不完善，城中村亟待改造。然而城中村在改造中，涉及到政府作用、改造主體、改造形式、籌資方式、土地權屬變更、拆遷補償方式、管理體制變更等諸多要素，各方利益難以協調。由于制度困境、管理困境等方面的制約，各方缺乏對其改造的動力。將城中村改造后納入公共租賃住房統一管理體系，有利于政府介入城中村原有混亂的住房市場，對其進行監督管理，可以規范城中村原有的租賃住房市場。

2.3 有利于社會資源的節約

目前，在我國，城中村改造和公共租賃住房建設都具有迫切性。將二者聯系起來可以實現社會資源的節約。城中村改造需要較多的資金投入，公共租賃住房建設需要巨大的資金和土地投入。將二者相結合，城中村改造所需要的資金與公共租賃住房建設所需要的資金可以系統使用。公共租賃住房建設所需要的土地正好可以實現對城中村土地的合理使用。改造后城中村改造所需要的基礎設施建設等與公共租賃住房的要求相結合。同時，城中村租賃市場需要政府的介入管理，將其改造后統一納入到公租房管理體系可以有效的節約政府的管理成本。因此，基于城中村改造的公共租賃住房建設可以使社會資源得到合理使用。

2.4 將城中村改造與公共租賃住房建設相結合的可行性分析

目前城中村改造存在的最大困境在于利益的難以協調，政府、村民等各方都缺乏對其進行改造的激勵機制。將城中村改造與公共租賃住房建設相結合可以給各方提供激勵機制。

城中村改造首先要保障的是原住村民的利益。將城中村改造與公共租賃住房建設相結合可以抓住村民的利益支點和根源。對目前城中村民而言，其大部分收入來源就是租金，將其房屋改造成公共租賃住房之后，其依然可以得到持續穩定房租收益，其利益支點沒有改變。此外，隨著公共租賃住房的大量投訴市場，必會對原有的租賃市場產生一定的沖擊，特別是城中村這種原有保障對象聚居地。城中村租賃市場租金下降是必然趨勢，且可能出現需求短缺的情況，即村民需要承擔一定的空置風險，對原有以租金為生的村民是十分不利的。而將城中村房源納入公共租賃住房房源可以確保房屋的出租率，可以使原有居民依然獲得相對穩定的租金收入。除了可以得到持續穩定的租金收益以外，改造后村民可以獲得更好的居住環境，周邊配套設勢必得到完善，其生活水平可以得到提高。因此，村民勢必愿意接受將其房屋進行改造后作為公共租賃住房使用。

就政府而言城中村的改造可以與城市建設相結合。既解決了保障住房房源短缺問題，又在一定程度上解決了亟待解決的城中村改造問題。就落實保障型住房政策而言，政策落實速度快，政策推行成本小，節約大量政策資金；政策運行費用低，政策效應高，兼顧多方主體利益，政策性租金補貼引導效應大。減少了土地、資金投入，合理的管理機制還可以節省后期公共租賃住房管理成本。因此，政府也有激勵機制將城中村改造與公共租賃住房建設相結合。

總之，基于城中村改造的公共租賃住房建設，一方面可以使得村民有長期租房收益保障，解除他們城中村拆遷改造的后顧之憂，同時獲得更好的居住環境等；另一方面滿足了外來務工人員和一部分城市常住居民的租房居住需求，彌補了市政建設的不足，同時符合了城市的發展要求，此外，還可以使政府更好的履行住房保障的職責，緩解政府公共租賃住房房源不足的困境。因此可以達到各方共贏局面，具有較強的可行性。

3 結語

城中村改造與公共租賃住房建設二者存在密切的聯系。將城中村改造與公共租賃住房建設結合起來具有較大的現實意義。同時，基于城中村改造的公租房建設可以給各方主體提供相應的利益機制，因此具有可行性。對城中村實施改造中，政府要合理規范的使用土地，保證房屋質量，維持房屋的可持續發展性。此外，改造過程中要做好原有村民和租戶的合理安置。改造完之后要采取一系列措施保障原著村民的利益，幫助其解決再就業等問題。政府應當對城中村原住居民以及租戶提供給全面的社會保障。總之，在城中村改造中，涉及到政府作用、改造主體、改造形式、籌資方式、土地權屬變更、拆遷補償方式、管理體制變更等諸多要素。同時，公共租賃住房的運作涉及到建設、分配、使用、管理及監督等一系列工作。因此，城中村改造與公共租賃住房建設這兩個問題都比較復雜，將二者相結合也涉及到很多方面，本文只是對基于城中村改造的公共租賃住房建設做了一個初步的探究，相關的土地權限、運營模式、管理體制等方面都有待做出進一步的研究。

參考文獻

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關鍵詞 鄭州 城中村 城市化 現代化

城市化是生產力提高和社會進步的必然結果，也是衡量一個國家和地區經濟、經濟、社會、文化、科技水平的重要標志。隨著當今世界的迅猛發展，城市化浪潮也越來越高漲。改革開放三十多年來，我國的城市化建設取得重大成就。然而，在快速城市化背景下，由于我國的社會保障及城市管理機制不完善，低收入流動人口在城中村集聚，使“城中村”問題成為我國城市化進程中凸顯的一種社會現象。城中村作為“問題村”，它阻礙著城市發展的現代化進程。

一、“城中村”問題對城市化發展的影響

城中村，是中國土地二元體制之下城市的特有形態，是我們城市化進程中的一種特有現象。鄭州市作為河南省城市化建設中的代表城市，其“城中村”問題尤為突出。近些年來，鄭州市城中村容納的進城務工人員近百萬，已成為鄭州市城市建設和發展中不可忽視的一部分。鄭州市的發展速度越來越快，土地和樓房價值迅速攀升。

“城中村”作為城市化建設有的社會現象，是多種因素綜合作用下的產物。而快速城市化背景下，社會保障及城市管理體制不完善是低收入流動人口在城中村集聚的關鍵。大量低收入流動人口居住于城中村，加劇了城市管理的壓力。同時，“城中村”的存在，造成了城市土地資源的浪費，不利于城市居民素質的整體提高，阻礙了城市建設的合理規劃與布局，給城市基礎設施建設與維護帶來了一定程度上的困難，這不利于城市的現代化發展。

二、“城中村”改造的必要性和急迫性

“城中村”的特殊地位和存在的諸多問題，成為制約城市化進程進而制約城市發展的重要障礙。一方面，隨著社會發展的日益加快，城市化建設中的問題也日益顯現出來。舊城區和“城中村”作為城市化建設中一個日益凸顯的問題，極大的降低了城市居民的生活質量，影響了城市的整體面貌。另一方面，隨著我國城市階層分化日益顯著，如何解決低收入流動人口的住房問題，已成為維持我國穩定發展最具挑戰的課題之一。

“城中村”作為城市化進程中的產物，該問題的解決必須著眼于城市的現代化進程中，以利于更好的實現我國的城市現代化。

所謂“城中村”，是指在城市里仍然保留和實行農村集體所有制和農村經營體制的農村社區，這些“社區”在生產方式、生活方式、景觀建設等諸多方面仍體現出農民特征。十以來，政府城鎮化質量明顯提高的要求，其實質核心內容是以人為本的農業轉移人口的市民化，旨在更好的實現城市居住農民向市民的轉型。城中村作為二元制下的農村戶籍，推動其剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移，有利于更好的促進農業現代化，提升村民的消費需求，從而推動國民經濟的持續健康發展。

三、“城中村”改造的措施及策略

城中村居住主體是就業型貧困人口，是沒有城市戶口的外來農民。在未來較長的時期內，大量的農村人口仍將源源不斷的涌向城市市場。而鄭州市地處中原，交通便利，每天都有大量的流動人口，有巨大的臨時租賃需求。同時，在經濟環境、就業形勢和相關政策等因素的綜合作用下，大量的高校畢業生落腳于城中村，城中村村民為持續獲取豐厚的租房收益，有效延緩了城中村改造，加劇了城中村的改造難度。

結合當前“城中村”研究，不難發現，國內學者過于關注“城中村”問題及解決路徑，對其客觀性及正面性認識不足。通過調查我們得知，城中村居住主體是就業型貧困人口（其中包括大量的大學畢業生），他們大多是沒有城市戶口的外來農民。大量低收入流動人口受購買力束縛，被隔離于城市正規住房供應體系之外，逐漸形成居住分異潮。城中村解決了流動人口在城市的基本生存問題，為農村剩余勞動力找到了失地后的出路，也為大量的大學畢業生提供了暫時的居住產所，在一定程度上緩解了城鄉差距。“城中村”問題的解決，必須著眼于其本身所存在的客觀性和正面性，從而更好的使城市資源得到利用。

結合以往鄭州市改造城中村的成功案例，筆者為 “城中村”問題的解決提供了以下建議：（1）政府消除“城中村”內違章搶建建筑的邊際利益，使這些違章搶建建筑的村民收益遞減；（2）大力推出高質同價乃至低價的廉租房的供應，促進住房消費市場化，加快解決低收入流動人口的住房困難；（3）提高城中村居民就業培訓力度，促進其就業安置，從而減少其對房租本身的過度依賴；（4）把“城中村”改造與房地產行業發展相結合，當地產行業過熱時，加快城中村的改造步伐，滿足地產行業的土地需求，從而促進城市化建設。

城中村改造是社會發展的必然要求，是城市現代化的必然要求。同樣，農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化與現代化的必然趨勢。政府在推進城中村問題的解決及改造時，必須本著人本主義與實用主義相結合的原則，將“城中村”問題的解決著眼于城市的現代化進程中，并將提高人口素質、提升城市資源的合理利用、推進城市基礎設施的建設與維護三者貫穿其中，從而更好的推進“城中村”問題的解決，使其經得起歷史和群眾的檢驗。

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一、全南縣城中村的現狀

全南縣地處江西省最南端，素有“江西南大門”之稱，總面積1535平方公里，總人口21萬，轄9個鄉（鎮）86個行政村，1057個村民小組。大部分城中村集中在縣城周邊規劃區內的金龍鎮、城廂鎮等兩個鄉鎮。

（一）主要特點

一是城中村面積大人口多。全南縣城中村共涉及金龍鎮河背村等9個行政村，93個自然村。其中：處于縣城建成區，已經完全沒有農業耕地的一類村莊有46個村小組，村民約1745戶，人口約6280人；處于縣城建成區周邊，還有少量農業耕地的二類村莊有10個村小組，村民約376戶，人口約1456人；處于縣城建成區郊區，還有較多農業耕地的三類村莊有37個村小組，村民約1546戶，人口5772人。

二是經濟發展基礎弱。目前，縣城建成區內的許多城中村，為了縣城的發展，已將大部分賴以生存的土地奉獻給了縣城建設，由此也產生了許多失地農民。這就使得這些村委既沒有集體經濟發展資金，又失掉了土地這一賴以生存的基本生產資料和最可靠的生活保障，導致集體經濟發展乏力，失地農民沒有就業保障，群眾生活水平日益下降。

三是社會保障待遇低。縣城建成區內的村民大部分仍然為農業戶籍，由于大部分農用地已被征收，成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的邊緣群體，生活在城市的邊緣，處于社會保障的真空地帶，已影響到城鄉社會穩定。

四是群眾生存環境差。城中村范圍的市政基礎設施不完善，致使生活污水橫流、垃圾隨意堆放、道路交通不暢。城中村范圍內的房屋建筑建設年代久遠，大多數已成為危房，嚴重危及群眾身體健康和生命財產安全。城中村范圍缺少公建或公益設施，給群眾的居住、出行、休閑帶來較大不便，居民的生存居住環境與黨的“十”提出的推動城鄉發展一體化，促進城鄉共同繁榮的要求不相符。

（二）存在問題

一是土地“瓶頸”問題難以突破。土地問題事關規劃、拆遷和安置補償等問題，涉及村民的根本利益，是城中村改造工作中公認的“瓶頸”問題。因“城中村”現有村落的房屋建筑密度大，道路體系凌亂且寬度小僅容人行通過，城中村改造必然需增加村莊建設用地，一方面由于村莊周圍少部分空地均為村民個人所有，村集體基本上無自留地，新增建設用地必須從村民之中征收，相當多的村民對失去自留地后的就業、經濟收入等問題十分擔憂，在實際土地征收中存在一定難度；另一方面村民原宅基地占地面積大小不一，如對城中村進行整體拆遷改造，部分村民不愿騰讓宅基地，要求拆一補一予以安置，使得原本就不足的建設用地難以滿足安置要求。

二是農村傳統的居住理念阻礙居住方式的轉變。許多村民特別是一些中老年人，把“單家獨院、有天有地”視為理想居家。他們對新穎、集約化的多層住宅懷有一定的畏懼心理，害怕在新的居住環境和社會關系中生活不能適應。

三是城中村改造中的違章建筑處理問題。由于村莊內的違章建筑大多為亂搭亂建，對村莊原有布局造成了較大的破壞，如對城中村整體改造，必定涉及到違章建筑的拆除和補償問題；對一部分保留的違章建筑戶在依法辦理相關審批手續后，按照“一戶一宅”宅基地的規定必須收回原老宅基地，實際操作過程中對原老宅基地難以收回，造成土地資源分配不公平，對城中村整體改造工作造成較大的阻礙。

二、城中村改造的必要性

實行城中村改造是貫徹落實黨的十提出的統籌城鄉發展的具體舉措，也是搶抓政策機遇、借勢城市建設的一項緊迫任務，更是推動城鎮化建設提質的一個重要載體，對于提高縣城城市化水平，實現經濟社會又好又快發展具有重要意義。

（一）實行城中村改造有利于加快城市化進程。縣城是全縣的政治、經濟、文化中心，也是一個縣的對外窗口。而城中村的存在直接影響縣城形象，影響城市化水平的提高。城市化水平的高低又直接影響著全縣的形象，影響著全縣經濟的發展。所以積極穩妥地解決城中村問題，促其經濟管理體制和社會管理體制向現代化城市管理體制和方式轉變，使城中村直接融入城市，對于加快城市化進程具有舉足輕重的作用。

（二）實行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承載能力。目前國家實行嚴格的土地政策，地方土地資源日益緊缺，而縣城建設又需要大量的建設用地，城市的發展正逐漸從粗放的外延式擴張向內涵式集約發展轉變，在這種情況下，改造城中村，盤活效益低下的城中村土地，騰出更多建設用地，緩解土地供求緊張矛盾，已成為歷史的必然，因此科學合理的城中村改造，將會大大促進城市土地潛力的提高，拓展縣城發展空間，提升城市的承載能力和經濟發展水平。

（三）實行城中村改造有利于改善居住環境，提高居住生活質量。通過高標準的規劃設計和改造，會使原來的城中村融入縣城，從根本上解決原來城中村基礎設施建設薄弱、建筑密度大，居住環境臟、亂、差，生產生活質量低劣等問題，改造后配套綠化、休閑、健身、環衛、物業等基礎設施，這將會極大地提高村民居住生活質量，讓他們更好地共享縣城發展帶來的成果。

（四）實行城中村改造有利于提升縣城形象，促進招商引資。城中村改造不是簡單的拆舊村建新村，拆平房建樓房，更不是低水平的重復建設，而是通過高標準規劃，高標準建設，將落后的村莊建設成為凸現城市現代化氣息的文明社區，將會變成縣城一道獨特的風景扮靚縣城，提升縣城品位，使縣城容貌得到顯著改觀，城市形象得到顯著提升，城市現代魅力進一步顯現。這樣以來，縣城環境質量的改善，城市化水平的提升必將對招商引資、項目建設產生極大的推動作用。

（五）實行城中村改造有利于城中村自身發展。加快城中村改造是城中村自身經濟和社會發展的需要。城市化發展也需要城中村在環境衛生、城建、治安等方面向社會化轉變，需要村民向市民轉變。對城中村改造，將其城市化，是城中村經濟社會發展難得的一次機遇，也是實現又好又快發展的必然選擇，無論是從城市整體發展還是從城中村自身發展來看，目前的存在形式都有其嚴重弊端，如果不加以改造，必然對經濟、社會、環境等各方面發展帶來嚴重制約。

三、城中村改造模式探討

在調研過程中，由于各“城中村”地理位置、經濟實力、房屋狀況等情況不同，經聽取較大多數村民及有關鄉鎮的意見建議，建議采取以下幾種模式進行改造較為合理。

（一）拆舊建新型。即在政府引導下，由村委會組織，由村民自行籌資建設，完成原有舊房拆除，在原宅基地上回遷建設的全部工作。拆舊建新改造模式的優點有：一是不需增加村莊建設用地，村民按原有宅基地面積進行重建；二是不改變村民原有的“生存、生產、生活”模式；三是該改造村民普遍較愿意接受，實施難度相對較小。存在的缺點有：一是由于保持村莊原有建筑布局，村莊道路、排水等設施用地維持原貌，對于布局凌亂的村莊將無法從根本上改變村民居住環境，出現僅有新村沒有新貌；二是部分宅基地面積小的村民，由于滿足不了新建宅基地的需求，對改造缺乏積極性。拆舊建新改造模式僅適用于村莊建筑布局較為整齊，原有村莊道路滿足要求的村落。

（二）原址重建型。即由村委會統一組織，對原有村落進行整體拆除，在不嚴重違反規劃的前提下，對原有宅基地重新合理分配給村民自行進行房屋建設。其優點有：一是對村莊布局進行科學合理規劃，能夠從根本上改善村民居住和生活條件；二是不改變村民原有“生存、生產、生活”模式。存在的缺點有：一是需要得到全體村民的積極支持，同意全面拆除；二是對村莊無房戶、多房戶的宅基地合理分配存在一定的難度。此模式適用于村莊規模小，原有村莊用地面積滿足村莊整體新建規劃用地需求的村莊。

（三）原址商業開發型。即由村委會統一組織，對原有村落進行整體拆除，在不嚴重違反規劃的前提下，對原有宅基地在滿足規劃條件下進行多層住宅或專業市場建設，由村民按原房屋面積比例進行分配。其優點有：一是對村莊布局進行科學合理規劃，能夠從根本上改善村民居住和生活條件；二是對有條件的村莊，可利用地理優勢，開發商品住宅或商業店面，從一定程度上解決失地村民的經濟來源問題。存在的缺點有：一是需要得到全體村民的積極支持，同意房屋全面拆除；二是所建房屋為多層住宅或專業市場，為確保工程質量，必須嚴格執行工程建設程序。此模式適用于原有村民接受居住多層住宅方式的轉變，村莊位于縣城中心區域或靠近主要道路附近，具有一定商業價值的路段。

（四）異地新建型。即在原有村莊附近另行征收一定規模的建設用地，用于城中村改造用地。其優點有：對村莊布局進行科學合理規劃，能夠從根本上改善村民居住和生活條件。存在的缺點是：必須解決新建村莊建設用地問題。此模式適用于：一是戶數較少的村莊進行整體搬遷，將其并入附近較大規模的村莊進行改造；二是對原有村莊建筑密度大，實行拆舊建新、原址重建等改造模式無法從根本上解決村民居住和生活條件的村莊，對一部分村民進行易地建設，騰讓出的宅基地由國土部門收回，用于安置另一部分村民的改建和公共設施建設用地。

（五）新征預留型。即政府在征收集體土地中，按照所征農用地面積的10%左右留做村莊建設用地，其余征為國有。塊內土地除優先安置原“城中村”范圍內村民，剩余土地按照規劃確定的用地性質進行商品房開發，辦理土地證和房屋產權證。其優點有：對有條件的村莊，可利用地理優勢，建設商業店面，從一定程度上解決失地村民的經濟來源問題；存在的缺點是：已完成土地征用的村莊村民意見較大，可能要求政府按相同條件解決。此模式適用于目前還保留有較多農業耕作的村莊。

四、推進城中村改造的對策與建議

對縣城城中村進行科學合理的改造，是縣城建設擴容提質的重要方面，更是全面建成小康社會的客觀要求，對推進城鄉統籌發展，做美做精縣城，提高城鎮化水平具有十分重要的意義，推進城中村改造重點要抓好以下五個方面。

（一）提高認識，深化理念。城中村改造表面上是一個城市建設問題，實質上是社會組織變革問題。城中村改造的本質是經濟耕作方式的變化，隨之而來的是社會身份的變更，建筑形態的變化是這種經濟形式變化帶來的一種表象而已。實踐中由于對城中村改造問題的這種艱巨性和關聯性認識不足，往往簡單地著眼于建筑形式的變化而忽視了對經濟耕作方式的變革，結果改造工作總是遇到這樣那樣的阻力，舊的問題一邊在解決，新的問題又隨之產生，政府規劃在執行中往往走樣，致使改造效果有時不理想，有時一改再改，造成很大的浪費。城中村改造的實質就是要改掉城中村，讓村莊與城市融為一體。城中村改造的目標就是要實現“農民變居民、村莊變社區、集體土地變國有土地、集體經濟轉為混合經濟”。要實現這一目標，需要在城市規劃、土地制度、組織形式、社會保障等方面同時努力，需要民政、勞動、規劃建設、國土資源等各個部門協同做好相關工作。

（二）加強領導，高位推動。城中村改造涉及社會各個方面，要加強對城中村改造組織領導，成立縣級層面的城中村改造建設領導小組，組織城中村改造調查研究，制定出臺相關政策、規定和措施，協調解決城中村改造建設過程中的各種矛盾和問題，推動改造工作順利有序地進行。

（三）拓寬思路，探索模式。城中村改造是一項艱巨任務，要根據城中村不同實際確立合理的改造模式，堅持從實際出發，分步實施改造，爭取廣大群眾的理解和支持，做到條件成熟一個，審批改造一個，真正成為民心工程，保證城中村改造的順利進行與社會和諧穩定。城中村改造應從實際出發，統籌考慮，合理調配，兼顧中長期發展，實行“一村一案”。政府要加強引導，鼓勵有條件的、城郊結合部的村集體經濟組織參與改造和自行改造。

篇4

“城中村”具有農村和城市雙重特征，是城市化進程中的歷史產物。是客觀上城市的快速發展，“城市包圍農村”和主觀上我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所形成的。由于城市中的人口急速增加，大量的廉價房屋出租使得“城中村”的居民獲利匪淺。于是“城中村”村民在利益的驅動之下，爭相蓋房，一座座“炮樓式”的建筑拔地而起。而城中村改造的過程更是村民、政府、開發商三方博弈的結果，其過程紛繁復雜，不能一拆了之。

一、城中村概述

（一）“城中村”概念

所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”。

（二）“城中村”改造的必要性

“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現象，必然會帶來一系列的社會問題：人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體，治安形勢嚴峻；城市規劃滯后，違法違章建筑相當集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。房屋密度高、采光通風條件差，村民居住環境差；基礎設施不完善，衛生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災。街巷狹窄、擁擠，存在嚴重消防隱患；土地使用存在諸多問題，宅基地、工業用地、商業用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發展，已成為困擾許多城市發展的“痼疾”。

二、城中村改造存在的問題

城中村是城市經濟社會發展中出現的現象，給城市的發展提供了寶貴的空間，但是，城中村改造中面臨的一些突出矛盾和問題，一定程度上影響和制約了改造工作的順利推進，主要表現在以下幾個方面：

（一）違法建設成風，加大了拆遷改造的難度

特別是近幾年，隨著城市基礎設施建設的不斷完善及城市房地產開發項目、物流園區、工業園區建設快速推進，土地房屋也隨之大大升值，村集體組織和村民受利益的驅動，紛紛加建、搶建房屋。拆遷范圍內一些村民一旦得到拆遷的信息，一夜之間兩層甚至多層房屋拔地而起，水井、苗木等各類地面附屬物也隨之密集出現，城中村內的個人和小產權開發等違法建設現象十分普遍。管理部門執法不嚴、疏于管理、“以罰代法”，致使違法建設愈演愈烈，呈蔓延態勢，這大大加重了城中村改造的難度。

（二）部分村（居）民對拆遷的期望過高

一是對補償標準要求過高，往往以周邊發達地區拆遷補償價格為標準和參照，高估自己的房屋價值，當拆遷補償低于自己的期望時，就認為房產機構評估價低、拆遷補償費少，對拆遷工作不配合、不支持；二是對拆遷改造的種種期盼遠高于優惠的讓利于民的政策規定，當村（居）民的期盼同制訂的優惠政策發生碰撞時，他們會認為自己的切身利益受到損害，然后采取各種辦法阻礙拆遷工作的開展；三是在堅持政策和原則的前提下，有些村（居）民因其居住面積小，家庭收入低，獲取的房屋拆遷補償少，家庭承受能力低而在支付購買安置房能力不足的情況下，也認為損害了他們的利益，進而拒絕拆遷。

（三）村（居）民對入住安置小區不感興趣

一是他們的出租房屋為其獲得了高額租金，這是城市拆遷改造中被拆遷人極不愿意拆遷的關鍵所在。當其眼前的利益受到損失而得不到期望的補償時，他們就拒不配合、阻撓施工、集體上訪。

（四）拆遷過渡時間較長

由于先拆后建，致使被拆遷人居住條件較為艱苦。同時過渡期內，被拆遷人無法正常經商、外出務工，導致其收入下降。這些都是影響拆遷改造的一個因素，更是容易引起上訪的一個原因。

（五）安置小區建設緩慢，社會保障政策落實不力

安置小區規劃及用地審批的協調落實，對區級部門和單位來講難度較大，在拆遷時，難以回答安置和搬入的時間，容易讓被拆遷人產生疑惑而影響拆遷。在拆遷完后，遲遲看不到安置規劃和征收安置地后又容易引起被拆遷人上訪。

三、解決城中村改造問題的對策和建議

城中村改造過程是政府、村民、開發商三方利益博弈的過程，村民渴望環境的改善卻擔心他們的收益得不到保護，開發商擔心高昂的開發成本會吞噬正常的收益，政府要謀求城市的長效機制和可持續發展，又不得對村民、開發商的利益做出一定的讓步。所以對城中村改造需要多費一點心思，以實事求是的態度制定科學的政策思路和建設規劃。

（一）加大政策和法制的宣傳力度

一是要充分考慮到拆遷工作直接關乎廣大被拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補償政策時應廣泛征求被拆遷人的意見，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安置政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內容，理解其合理性；二是要加大對“公平公正、陽光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關法律法規的宣傳力度，使與被拆遷人切身利益息息相關的法律法規深入民心，家喻戶曉，使被拆遷人在突發性事件中能識大體顧大局；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關法律法規和政策規定。

（二）提高城中村改造規劃和建設方案的科學性

政府要提高城中村改造規劃和建設方案的科學性，不搞“一刀切”，有序地推進城中村改造工程。深入研究不同城中村的位置、特點和問題，針對不同地區、不同類型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對城中村進行改造。

（三）要按照“先安置后拆遷”的原則，規范拆遷程序

對列入改造計劃的城中村，要提前做好前期調查、入戶測量和房產確權等基礎工作，并建立檔案。對即將改造的城中村，要將總體安置方案和分戶安置方案予以公告，并廣泛聽取被拆遷人的意見，應采取先建房后拆遷的程序安排，這樣有利于消除被征收拆遷人的疑慮，節約拆遷安置過渡的成本，加快安置進度。同時，要提前加強安置區域的交通道路、社會服務等配套設施建設，增強公共配套服務，讓搬遷戶感受到搬遷地段隨城市面貌的進一步改善，也有較大的增值空間。

（四）保障城中村村（居）民的合法權益，解決群眾的后顧之憂

政府在政策思路上要以人為本，保障城中村村（居）民的合法權益，切實解決群眾的后顧之憂。要對集體資產進行全面清產核資和產權登記，并把集體資產優先用于解決村居民的生活保障問題上。加快落實原村民的“市民待遇”，對醫療、教育、就業、保險、計生、戶口管理等體制逐一盤點，并采取適宜方案盡快將村民納入到“市民體制”。

（五）加強對城中村建房的監督和管理

目前，城中村內違法違建戶較多，城中村的村（居）民在宅基地搶蓋、加蓋的現象較為突出，對違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問題，在具體工作上難以把握，賠償了違建、搶建之風會越演越烈，也有違背政策之嫌；不賠償拆遷工作難以開展，甚至上訪。這就要督促相關部門切實加強對建房的監督和管理，夯實管理工作責任，打消村（居）民套取拆遷補償資金的念頭，做到補償公平、群眾不受損失，同時也能為拆遷改造創造有利的條件。

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（清華大學公共管理學院，北京100084）

摘 要：租賃合同因交易專用性財產價值很大而無法自我調節時，有必要通過適當的規制結構加以輔助，使得承租人利益得到保障。其他國家和地區的城市更新通常采取安置承租人或者明確承租人對出租人損失補償請求權的保障模式。在我國既無法律明文規定，政府機構又對非村民利益無力顧及的情況下，明確承租人損失補償的請求權基礎，使之可以通過司法途徑實現權利救濟是現實路徑。基于后合同義務的損害賠償請求權、代償請求權、不當得利請求權三條路徑可以作為承租人損失補償的請求權基礎，請求權的選擇需依個案確定。

關鍵詞 ：城中村改造；風險分配；后合同義務；代償請求權；不當得利請求權

中圖分類號：DF525

文獻標識碼：A

文章編號：1002-3933（ 2015 ）09-0114-14

收稿日期：2015 -04 -22 該文已由“中國知網”（ cnki．net） 2015年8月4日數字出版，全球發行

基金項目：中國博士后科學基金《大陸城中村改造與臺灣都市更新財產權法律制度比較研究》（2014M550689）

作者簡介：于鳳瑞（1985-），女，河南新鄉人，清華大學公共管理學院博士后、助理研究員，法學博士，研究方向：物權法與民法基礎理論。

一、問題的提出

承租人有大量的“交易專用性資產”，包括裝修、家具、鄰里關系以及在工作、生活上所作的其他投資，城中村改造對承租人的居住及經營影響重大。

依據《土地管理法》及其實施細則，征收補償的對象僅為土地所有權人、使用權人等物權人，作為債權主體的承租人未被納入補償范疇。國土資源部2010年修訂的《征收土地公告辦法》第6條規定：“被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征收土地公告規定的期限內持土地權屬證書到指定地點辦理征地補償登記手續。”該規定將“其他權利人”納入征收補償范圍，彌補了法律規范對征收過程中被征收人以外利益相關主體關注的欠缺。然而，該規定僅屬于程序性規定，未規定租賃合同補償安置的實體內容。而且，各地城中村改造除了征收方式外，還有保留集體土地所有權性質的改造方式，以及集體所有權直接轉為國有的形式等，其不適用該規定。

再來參考與城中村改造最為類似的舊城改造，舊城改造適用國有土地上房屋征收補償規定，已失效的《城市房屋拆遷管理條例》將房屋承租人確定為征收關系當事人，第27條規定了承租人的具體安置方式，承租權具有代位性。《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了上述規定，第23條僅授權各地對停產停業損失予以規定，承租人原來享有的代位權失去規范依據。

根據調研，政府在規劃城中村改造時，一般只考慮產權人的安置，對于房屋承租人、合建人、買受人等非村民的安置則不介入，交由各村自行安排。但村民獲得安置補償資源是有限的，讓非村民再來切分利益不符合“理性”。實務中，各村制定的補償安置方案最多將在該村居住時間較長的房屋合建人與買受人納入進來，鮮見對承租人的安置補償。因此，承租人的損失補償只能由當事人基于租賃合同自行協商，然而租賃合同糾紛卻是城中村糾紛案件的重要類型之一，對承租人的損失補償是爭議焦點。

現有研究已經注意到將承租人作為征收關系人的必要性，對于如何補償承租人方面，一種意見認為，征收公告之日尚未登記備案的，租賃權不予補償；另一種意見認為，征收造成承租人損失的，待有權機關依法確定后，由征收部門予以補償，或在征收協議中追加承租人，通過“三方協議”解決被征收人和承租人的損失。但現有研究多為提出觀點，對“承租人有沒有損失補償請求權？請求權基礎是什么？”這些實體問題欠缺系統梳理，尤其在城中村改造這一具體場域中租賃合同應如何處理，缺乏細微探究。

據此，本文將圍繞城中村改造中承租權的安置，依次探討兩個問題：第一，租賃合同未約定對承租人損失補償的情形下，承租人能否主張拆遷補償？第二，如果承租人主張損失補償具有正當性，其請求權基礎是什么？文章結構也將以此展開，在對司法裁判進行評析的基礎上，分析在當事人之間應當如何分配風險，并進一步討論承租人請求損失補償的法規范基礎。

在討論之前，首先需要界定承租人的范疇。實務中，形成租賃關系的原因比較復雜，有因政策原因形成的，例如直管公房，有因市場原因形成的，也有因規避法律形成的，如“以租代買”形式的小產權房，不同原因形成的租賃關系導致承租人的權利義務有重大差異。由于直管公房涉及歷史與政策因素，“以租代買”小產權房的處理涉及集體土地流轉的正當性評價，均已超越租賃合同這一單一的民事法律問題，因此，本文所探討的承租人指基于市場原因形成的租賃關系中的當事人；同時，為集中論述，本文將租賃合同限定為有效合同。其次，需要界定承租人請求損失補償的構成。參照《國有土地上房屋征收與補償條例》第17條補償金的構成，承租人請求損失補償的內容包括：作為房屋價值一部分的裝飾裝修殘值，因改造造成的搬遷補償，以及經營性房屋租賃中承租人的停產停業損失。

二、承租人損失補償請求權的正當性基礎

城中村改造案件中，法院在認定租賃合同履行不能的具體原因時，有三種觀點，一是明確其為不可抗力，二是明確否認其為不可抗力，三是對其不作定性②。在城中村改造是否屬于不可抗力這一問題上，由于作為城鎮化重要內容的城中村改造并非完全是一個令所有市場主體措手不及的突變過程，而是一個逐步演變的過程，當事人應當存在一定程度的預見和判斷，因此改造無法滿足不可抗力之“無法預見”構成要件。但由于城中村改造這一法律事實發生的客觀性，不可歸責于當事人，可以比照《合同法》第94條第1項的規定處理，產生合同解除、當事人之間適用風險負擔規則的法律后果。

（一）司法裁判的分歧

城中村改造導致租賃合同解除，承租人能否請求損失補償，一般依據租賃合同的約定來確定。根據司法實務的總結，涉案租賃合同對此的約定可歸為兩類情形，一是直接約定“如發生城中村改造，出租人對承租人所遭受的損失不承擔任何責任”等條款，二是租賃合同未對承租人損失承擔作明確約定或約定不明。兩種情形下，法院判決各有分歧：

1．情形一中的分歧

雖然合同對當事人的風險負擔有明確規定，但法院是否就應按照當事人約定徑行裁判？是否需要從公平角度來審視當事人之間的風險負擔規則？司法實務中，一種是嚴格按照當事人的約定進行裁判，出租人不對承租人給予任何補償。例如，“林燕鈺訴廣州市領匯物業管理公司、獵德經濟發展公司租賃合同糾紛案”中，法院認為租賃合同已明確約定“租賃期間內遇征地和拆遷，或城中村改造時，雙方應無條件服從，甲方不作任何補償給乙方”，也就是雙方在簽訂合同時已經預見到訟爭物業可能發生城中村改造而無法繼續履行合同，如遇到此種情況，出租人不承擔任何補償責任。該條款意思表示清楚明確，不存在歧義，故承租人上訴認為該條款無效或應作出有利于承租人一方的解釋的意見不予采納。法院對合同條款的文義解釋認為，承租人在簽訂租賃合同時應考慮必要的經營風險，發生城中村改造后其要求出租人予以承擔沒有依據。

另一種則從公平角度，認定出租人需就承租人投入部分承擔責任。例如，在“王紹沖與昆明市盤龍滇池針織廠租賃合同糾紛案”中，租賃合同約定“承租人在租賃期間自建房產、裝修設施遵循“來是建、去是丟”的原則；因國家市政建設的規劃、征用土地或拆遷等，雙方各自承擔損失，國家補償給甲方的歸甲方，乙方的歸乙方。”二審法院認為雖然雙方合同約定了自建房產、裝修設施遵循“來是建，去是丟”的原則，但該原則是建立在合同履行期滿的前提下，目前雙方僅過了三年就無法再繼續履行合同，雖然不是因出租方的行為造成，但出租方因房屋被拆遷取得了補償款，即使該補償款中未計算承租人投入的廠房設備價值，但因出租方作為被拆遷人與拆遷人協商訂立補償協議時未考慮承租人投入的部分的責任應由其承擔。該案法院對合同條款作補充解釋，認定出租人在與拆遷入簽訂補償協議時，應考慮承租人投入部分。

2．情形二中的分歧

在當事人約定不明的情況下，一種判決以當事人無明確約定為由，對承租人損失補償請求權不予支持，如“陳鴻偉與廣州市黃埔區文沖街文沖第十三股份經濟合作社租賃合同糾紛”中，租賃合同中約定“在租賃期內，如遇“城中村”改造需要拆遷，則雙方需無條件服從，征用單位按有關規定核算的臨遷費文沖十三社占10%、陳鴻偉占90%，其他與陳鴻偉無關的補償全歸文沖十三社集體所有。”訴訟中，陳鴻偉主張文沖十三社應支付臨遷費、裝修補償金、停產停業損失等，法院認為雙方在《鋪位租賃合同》中對此無約定，對該請求不予支持。

另一種則依據公乎原則和誠實信用原則，支持承租人的損失補償請求權，如“吳敬雄、李業花、吳廣強、吳庭輝與劉令姿租賃合同糾紛”中，租賃合同約定“如因不可抗力的原因，造成本合同無法履行時，雙方互不承擔責任；如遇國家征用或拆遷房屋，乙方有權獲得國家賠償旅業內裝修費用”。法院認為，由于案涉房屋在交還出租人且交由開發商拆除之前，裝飾裝修物歸承租人所有，補償款作為裝飾裝修物的代位物，依照物權歸屬原則，歸承租人所有。因此，在租賃房屋滅失之前，承租人可以就裝飾裝修物的賠償要求與開發商、出租人進行協商，但是，出租人作為案涉房屋的所有人在沒有解除租賃合同之前，即單方與開發商簽訂了《房屋拆遷補償安置方案》。因此，出租人與開發商簽訂協議時一并處分了屬于承租人的權利而使被上訴人最終得不到任何補償，出租人的行為侵害了承租人的合法權益，故出租人應當對于承租人的裝修損失予以適當補償。

（二）司法裁判評析

1．情形一：司法裁判的啟示

第一種情形下，法院裁判的邏輯是，當事人在締結租賃合同時約定了發生城中村改造時的免責條款，則說明承租人能夠預見到合同締結后可能發生的風險，在此基礎上仍然做出簽訂合同的決定，就表明其愿意承擔由于合同風險所帶來的損失。承租人如果利用誠實信用原則“去奪回已放棄的機會，即是惡意非信”。

情形一第二份裁判在當事人對風險承擔有明確約定的情況下，認為出租人應當在與拆遷入協商訂立補償協議時考慮承租人投入的廠房設備價值，否則，該部分的責任應由出租人承擔。相當于由出租人在履行通知承租人搬遷義務的同時，還須承擔租賃合同解除后以協助承租人獲得補償為內容的附隨義務。法院裁判的邏輯與前一判決迥異，但由于合同本身具有主觀化與客觀化兩個方面，合同解釋應不以文義為限，“出租人不對承租人做任何補償”并不意味著承租人不能獲得任何補償，出租人應在其中承擔協助義務。因此，法院從附隨義務的角度對租賃合同作補充解釋，要求出租人尊重承租人利益，以對待自己事務之注意對待他人事務，保證租賃合同當事人都能得到自己應得的利益，不得損人利己，并不違背合同解釋的規則。對于租賃合同未約定或約定不明時爭議的解決，能夠提供有益思路。

2．情形二：司法裁判的問題焦點

如果說情形一租賃合同中明確約定當事人風險負擔條款時，法院認定出租人對承租人不承擔任何責任尚有依據的話，對于租賃合同沒有對涉案房屋被拆除時裝修款、搬遷費、停業損失等補償款歸屬予以約定或約定不明的情形下，法院直接裁判承租人損失補償請求不予支持，則顯得理據不足。這一問題也是本文關注的中心。

城中村改造主體是取得拆遷行為許可證的單位，其拆遷行為必須經過政府批準才能實施，含有公共權力的成分，而政府拆遷主管部門在批準對某地進行拆遷前，亦要對拆遷后的建設方案進行考察，對有利于城市建設總體規劃的才予以批準。正是因為這一客觀原因，出租人才可解除與承租人的租賃合同。如按照出租人完全免責來處理租賃合同，將產生以下問題：一方面，出租人以客觀原因導致合同履行不能為由請求免除責任，同時得到回遷安置及搬遷費、停產停業損失等補償；另一方面，承租人承擔搬遷費、裝修損失、停產停業損失等不合理的負擔。承租人投入了資金，卻不能獲得相應補償，在情理上難謂公平。

這一司法實務現狀的主要原因在于對合同條款的嚴格解釋，即在當事人合同約定不完全的情形下，法院必須尊重當事人訂立的合同，根據合同條款執行合同，不必考慮當事人在實際生活中的具體狀態和聯系，更不必考慮合同的結果或結局。“法院在處理合同案件中的作用是非常有限的，公平正義所發揮的作用同樣有限。”如情形二中前一判決所示，司法實務中，在法律沒有特別保護承租人的傾向時，法官通常不會支持承租人基于租賃合同而做出的“信賴性”投資。

退一步而言，如果出租人拒絕對承租人予以損失補償，承租人則會訴諸法院。如果承租人拒絕搬遷，出租人也將不得不訴諸司法機關，尋求強制搬遷，因搬遷時間耽擱而難以得到的搬遷獎勵金、回遷房搖號順序的延后也會給出租人帶來相當大的損失，承租人與出租人形成一定程度的雙邊壟斷關系，雙方都會有機會主義或策略性行為的動力，其圍繞是否補償承租人損失而進行的討價還價成本只會增加而不會減少。總之，對于城中村改造中承租人的損失補償而言，若無規則而僅憑當事人自行調節，很容易發生逆向選擇的后果。正如威廉姆森指出的，在交易專用性財產價值很大而無法自我調節時（如企業將上下游產業整合在一起），便有必要通過適當的規制結構加以輔助。

（三）如何分配風險

事實上，詮釋和說明合同的整個過程都貫穿著交易公平的觀念，因此在合同案件中盡量保證交易中某種合理的互惠是法院職責中的一個重要部分。就現代社會的發展來看，經濟交易日趨復雜和長期，當事人很難事先將所有的風險分配妥當。而且，現代法的發展在很多方面已經對合同自由進行了限制，以達到實質公平，“當合同當事人在合同中表達不清楚或不完整時，法官完全是根據‘當事人的意愿是要訂立公正和符合社會利益的合同’這一推定對合同作出解釋”，因而，法院作為理性第三人對合同進行調整可能更能平衡當事人的利益。

更何況，發生城中村改造時，作為房屋所有權人的出租人可以直接與改造主體進行談判，獲得安置補償。正如阿狄亞所言，“即便某人并沒有承擔因事件異常發展使得合同履行不能的風險，但是，如果在合同履行不能時，他能通過向第三人追償而得到某種救濟的話，那么他就應承擔這種風險，或者法院認為將這一風險強加于他是合情合理的”。

這與合同的最優風險分配狀態相符：將風險配置給能夠進行最優預防的一方，如預防成本最小者或者風險承擔成本最小者。認定優位風險承擔者，三項標準具有決定意義：可能性評估標準（誰更知曉風險發生的可能性）、損害評估標準（誰更知曉風險發生的后果）、交易成本標準（誰處于分散這些風險的最佳位置）。最優風險分配構成了一個默示規則，當合同中風險分配不明時，就可以按照這個默示規則對合同進行解釋。如在租賃合同簽訂后發生城中村改造，合同不能繼續履行，按照合同法規則的一般處理是，依據免責條款免除出租人的責任。但是按照最優風險分配理論，在簽訂拆遷補償協議過程中，改造主體直接與房屋所有人協商，對于在城中村改造中遭受損失的風險，與承租人相比，出租人顯然是最優的預防者。出租人對城中村改造以及損失補償的構成有更多信息，可以與改造主體直接進行討價還價，并且預防產生的收益也將內部化為出租人的收益（減少事后與承租人的糾紛）。不預防則造成了外部性的外溢，使承租人受到損失，這種行為構成對誠信交易暗含條款的違反。因此，在租賃合同中沒有約定或者約定不明的情況下，不應完全免除出租人對承租人拆遷損失的補償責任。

“除法律的基本價值外，公共政策也是民法的考慮因素”，支持承租人的損失補償請求權是城中村改造“公共利益”屬性的內在要求。目前大陸各地城中村改造大部分是以開發商介入的民辦形式進行，改造后的不動產由村民與開發商獲取，表現出“私用征收”的特點，即征收財產的目的在轉移所有權給私人或透過私法或公法行為供私人特別使用，而不提供公眾使用。在此過程中，原先在此租住房屋用于居住或者經營的承租人被迫離開以外，開發商的逐利性使得被改造的村莊往往在區段較好、地價較高的區位，如此，不僅沒有達到增加房源供給的目標，普通市民還要承擔由于改造所帶來的高房價問題。基于城中村改造的公共利益屬性，在舊村落得以重建、村民居住環境得以優化的同時，使更多非村民能夠共享城市化的成果，確保改造具有更扎實的民意基礎，才是改造具有正當性的基礎。

三、承租人請求損失補償的法規范基礎

大陸周邊國家及地區的城市更新法律制度，對承租人利益的保護，一般采取兩種方式，一是協助提供安置，二是支付損失補償。日本1969年頒布的《都市再開發法》對都市更新單元內承租人的補償予以規定，2002年頒布的《集合住宅重建促進法》進一步規定了為房屋承租人提供出租住宅之租金優惠、補助搬遷費等措施。臺灣地區《都市更新條例》第37條規定了都市更新單元內出租土地及建筑物之處置，在契約對承租人補償未約定情形下，承租人得向出租人請求一定金額的補償。香港地區租戶占城市人口相當大比例，承租人利益尤其受到關注，根據香港城市重建局于2011年2月24日新修訂的《市區重建策略》，受影響租戶的安置意愿、住屋意愿、就業意愿、工作地點、社區網絡等是城市重建局對城市更新進行社會影響評估的重要內容（37條），并須就存在問題提出舒緩措施。城市更新中，區分住宅自住業主、空置及出租住宅業主以不同的補償及特惠金的安排（26條）。凡在市建局項目凍結人口調查時登記的合資格租戶，在其業主與市建局達成交易后，可獲安置（32條）。對于商業租戶，城市重建局會盡可能在重建項目同區物色合適處所，以協助受影響的商鋪營運者能遷往同區另一處所繼續營業，并會協助受影響的商鋪營運者租用在完成的重建項目內的鋪位（28條）。

而對于大陸而言，在法律既未對城市更新過程中承租人損失補償予以明文規定，僅安置村民就已經“焦頭爛額”的政府又無暇顧及包括租戶在內的非村民利益的情形下，探尋承租人損失補償的請求權基礎，通過司法途徑實現租賃合同當事人利益平衡是權宜之計。“公共政策得到執行的最佳方式是通過私人提起民事案件的形式實現”，這對于保障城中村改造等城市更新活動的正當性，使之符合“公共利益”目的，意義重大。具體而言，可以從三條路徑來探尋：

（一）基于后合同義務的損害賠償請求權

作為誠實信用原則的具體體現之后合同義務是合同法中的強行性規范，不以當事人約定為前提。20世紀70年代Macneil提出關系契約理論，對古典合同理論進行反思，認為合同的內容可以是允諾的內容，也可以是非允諾的因素。Macneil將合同規范放在一個行為軸線上進行分析，軸線的一端是個別性合同規范，另一端是關系性合同規范。根據關系契約理論，從當事人以締結契約為目的開始交涉到糾紛解決之前，當事人是一個以．誠實信用原則為軸心的既相互矛盾又相互依賴的利益共同體，雙方權利義務不僅由契約決定，同時也由因各自地位的具體要求而應承擔相應的誠實信用義務來決定。在遇到意外事件產生利益的重大不平衡時，一方當事人不能獲得過分的利益，另一方當事人也應當有適當途徑擺脫過分不利的局面。顯然，后合同義務具有明顯的關系性契約規范特征。

協助承租人獲得拆遷補償是租賃合同當事人作為利益共同體的重要內容，在法律性質上可以定性為租賃合同因城中村改造而終止的后合同義務。由于租賃合同發生城中村改造這一客觀原因而自動解除，在法律未規定，當事人對風險負擔也未約定或者約定得模糊不清的情況下，租賃合同自動解除難以使風險在當事人之間得以自動分配。“契約是一種社會過程”，此時出租人基于其產權人地位的信息優勢使得其在租賃合同終止之后，協助承租人處理契約終了的善后義務，仍應根據承租人的請求，與改造主體進行溝通，盡到協助承租人獲得補償的義務。我國《合同法》第60條第2款規定了合同進程中的附隨義務，第92條規定了后合同義務，《最高人民法院關于適用（合同法）若干問題的解釋（二）》（法釋[2009]5號）第22條進一步規定了當事人違反后合同義務的損失賠償責任。如果出租人應當考慮到承租人的投入，而未考慮，在簽訂拆遷補償協議時，一并將承租人的利益處分，使承租人得不到補償，則構成對承租人合法權益的侵害，應當承擔損害賠償責任。

在對出租人違反后合同義務的歸責原則方面，法釋[2009]5號第22條沒有明確主觀要件是否需要過錯。后合同義務派生于誠實信用原則，要求當事人對維護相對人的給付效果及固有利益盡到相當的注意義務，在主觀要件上要求當事人沒有過錯，方能維護當事人之間的利益平衡。而且后合同義務并非基于當事人的意思自治，在內容上具有不確定性，既然其在當事人之間形成一種“法定債之關系”，因此對當事人的主觀方面應當有所要求。在關系契約理論看來，后合同義務的目的在于實現實質公平。如果后合同責任的構成采過錯責任原則，適用“誰主張、誰舉證”的舉證規則，那么從獲取證據的角度來看，承租人需要舉證出租人存在主觀過錯比較困難，而在交易習慣確定的條件下，出租人對自己的主觀意思非常清楚，是否有免責的事由（比如，其獲得的拆遷補償款中不包含裝修損失補償、搬遷費等）在自己掌握之中，讓其承擔舉證責任比較公平。因此，可以運用過錯推定原則，使出租人舉證證明自己沒有過錯或有免責事由，不能舉證的，推定為有過錯。

對于出租人應當對承租人獲得損失補償承擔協助義務，會產生的質疑是：可能會誘發當事人倒簽租賃合同的日期而申報虛假承租權。如果承租人和出租人獲得的拆遷補償總額可以超過沒有租賃時能獲得的補償額，更容易誘發這種虛假申報行為的發生，因此承租人行使拆遷補償請求權應以租賃權登記備案為條件。筆者認為登記固然可以有效預防虛假租賃，但在我國尚未建立起有效的租賃權登記制度的情況下，通過承租人占有事實的認定同樣也可以起到預防假性租約的問題。例如，法釋[2009] 11號即強調占有對租賃權公示性的意義，其第6條規定，出租人就同一房屋訂立數份租賃合同，在合同均有效的情況下，承租人均主張履行合同的，人民法院按照占有、登記、合同成立時間為順序確定履行合同的承租人，并由承租人對其占有事實承擔舉證責任。最高院的這種解釋是符合實踐的，由于我國房屋租賃合同登記備案的主要意義在于實現城市流動人口管理，實務中，當事人將租賃合同登記備案的數量較少，賦予占有以更強的對抗效力有利于司法實踐具體操作。

城中村改造中，承租人主張賠償損失時，應當持有效的租賃合同以及合法占有租賃房屋的證明材料，對其占有事實承擔舉證責任。有學者認為“……占有分直接占有與間接占有、一次占有與持續占有，如何認定占有存在需進一步解釋的問題。占有的公示程度太低……”實質上，在認定承租人占有事實方面，占有制度已有成熟的參考要件，可予以借鑒，即以當事人對物有事實上的管領力為判斷標準，對于不動產而言，表現力對物有利用的事實。具體到承租人占有房屋客觀要件的判斷，須考慮以下三方面因素：第一，從空間上看，承租人與房屋須有一定的結合關系，即承租人與房屋已有場所上的結合，并足以使他人認識到房屋與承租人的這種結合關系。此時，從社會觀念上看，承租人對房屋已處于可排除他人干涉的狀態。第二，從時間上看，承租人與房屋在時間上須有相當的繼續性。第三，從法律關系上看，承租人與房屋因租賃關系的存在而結合，承租人基于租賃關系享有請求權。對于非住宅用途的租賃關系而言，承租人需證明其在拆遷之前取得合法、有效的營業執照。

當然，對于承租人主張的裝修補償，法院審理案件過程中，查明承租人何時完成裝修非常重要，這對于認定當事人對裝修損失風險的預期是十分關鍵。如果承租人明知要進行城中村改造，依然大量投入進行裝修，則應當自行承擔損失擴大的責任。

（二）代償請求權

在因不可歸責于債務人的事由為履行不能時，以債權人別無損害賠償請求權，代償請求權最能發揮其效用。所謂代償請求權，是指債務人因與發生履行不能的同一原因，取得給付標的的代償利益時，債權人對于債務人可以請求償還其代償利益的權利。《德國民法典》第285條以及臺灣地區“民法”第225條對其作了規定，其制度基礎在于“基于衡平思想，并斟酌當事人可推知之意思，旨在調整失當之財產價值的分配，屬于法定之契約補充解釋”。我國《合同法》雖沒有直接規定債權人可以享有代償請求權，但在解釋上宜承認可以成立債權人代償請求權。

承租人能否主張代償請求權還需分析其是否符合代償請求權的構成要件。一般而言，代償請求權需具備四個要件：（1）須有給付義務；（2）須因不可歸責于當事人的事由而致使給付不能；（3）須因給付不能之事由，對第三人有損害賠償請求權；（4）給付客體與損害賠償須具有同一性。如此看來，城中村改造中，租賃物被拆遷情形下，承租人主張代償請求權的關鍵問題在于租賃合同關系是否符合要件四？

對該問題存在爭議，否定說認為，由于此時出租人所負債務，為租賃物之供與，但其獲得的補償和補償請求權則是基于租賃物的所有權，這種補償和補償請求權并不是租賃物使用收益所得利益之替代，因而二者之間缺乏同一性，承租人不享有代償請求權。然而，由于代償請求權“系自公平之立場所認之制度，應以其代償移于債權人是否公平以為斷”，出于對債權人的保護，在確定同一性時應避免過分嚴苛的條件。況且，租賃關系中，代償請求權的同一性要件也存在適用的例外情形，即出租人所獲得的賠償中包含了其所負擔的提供使用可能的義務時，承租人可請求其交出賠償中包含的該部分代償利益。具體到城中村改造而言，如果出租人獲得賠償中包含了停產停業損失、搬遷費、裝飾裝修補償等，由于這些賠償對應于承租人對租賃物的具體用益，具有明顯的代償利益屬性，因此，承租人可要求出租人交付拆遷補償中的該部分代償利益或者將其請求權讓與己方。

關于代償請求權構成要件之“損害賠償”是否包括城中村改造中的拆遷補償？一般而言，損害賠償，系指因侵權行為或債務不履行所負之賠償責任，或保險契約之損害賠償，就文意言，似不包括具有公權性質的拆遷補償費在內。基于公平原則，使債務人返還因標的物給付不能而取得之代替利益，為貫徹立法上價值判斷，關于所謂損害賠償，應從廣義解為包括土地征收地價補償費在內。因此，出租人獲得的本應歸于承租人的裝修補償、搬遷費、停產停業損失等可構成代償請求權之客體。

（三）不當得利請求權

代償請求權與不當得利制度的法理基礎均為衡平思想，旨在矯正當事人之間的利益失衡，德國民法理論上有種觀點即認為“代償請求權制度是侵害權益型不當得利的特殊情形”。代償利益是代償請求權的核心，具體到城中村改造中的租賃關系，代償利益即出租人獲得的停產停業損失、拆遷費、裝修補償費等，系本應歸屬于承租人的利益，若由出租人獲得，則違反權益歸屬秩序，構成不當得利，承租人可依《民法通則》第92條請求出租人返還不當得利。

根據不當得利的類型劃分，此時的不當得利屬于非給付不當得利中的侵權型不當得利。實質上，如果出租人在簽訂拆遷補償協議時，本應考慮承租人的利益而未考慮，由此取得利益，并造成承租人損失的，對承租人而言，可能發生不當得利請求權與侵權請求權之間的競合。但由于二者在構成要件上存在差異，承租人主張侵權請求權的成本較高：城中村改造中，由于承租人不參與拆遷安置的協商過程，因此對租賃物補償的評估及其具體構成并不知悉，若適用侵權行為的證明責任，由承租人對出租人行為的違法性、損害后果、因果關系以及出租人過錯承擔舉證責任，無疑其證明責任較重，很可能因出租人沒有過錯而使承租人難以獲得已支出費用的補償。對比而言，承租人行使不當得利請求權，則能夠省去部分舉證責任，只需證明“出租人受有利益”、“己方因此受有損失”以及“沒有合法根據”。

司法實務中的爭議是，“沒有合法根據”的舉證責任承擔問題。依據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第2條，原則上應由受損方承擔證明責任，但也可依據第7條由受益方承擔。筆者認為，在城中村改造這一場域中，承租人無需對“沒有合法根據”承擔舉證責任。原因在于：城中村改造屬于因第三人行為的不當得利，損益變動并非因承租人行為引起，故承租人無法將“沒有合法根據”的要件轉換成特定的積極事實并加以主張和證明。此時“沒有合法根據”近乎于一種實質上的消極事實，從而給承租人的舉證帶來極大困難。而作為房屋所有權人的出租人，參與了拆遷補償的協商過程，始終處于損益變動的具體過程之中，更容易提供受益有法律上依據的原因之證據。在租賃合同當事人無事先約定的條件下，這種損益變動是在何種情況下和基于何種原因發生的，應當屬于作為受益人的承租人所支配的空間領域。因此，對這種損益變動存在合法根據的事實，應由受益人承擔舉證責任，否則即可成立不當得利。

法律適用中，對于剩余租賃期內裝飾裝修殘值的返還，法釋[2009] 11號第11條第4項規定“由雙方按照公平原則分擔”，采取公平分擔風險模式，將本應由承租人獲得的剩余租賃期內的裝飾裝修殘值，由雙方共同負擔，難謂公平。出租人雖然可以基于添附取得裝修物的所有權，取得他人財產而使自己的財產增值取得利益，但沒有保有所取得之利益的正當性，產生不當得利，出租人應當向承租人返還因其增添附屬物所因其的財產的增值利益（裝修殘值補償）。由于該項第二款接著規定“法律另有規定的，適用其規定”，《民法通則》效力高于司法解釋，且不當得利請求權亦具有獨立性，承租人有權援引《民法通則》第92條，行使不當得利返還請求權，法院不得以法釋[2009] 11號第11條已有規定為由，不支持承租人的請求。

需要說明的是，不當得利的功能，在于使受領人返還其無法律上原因所受的利益，其所謂致他人“損害”與侵權行為的“損害賠償”亦有不同，“不當得利請求權，系以使得利人返還其所受利益為目的，非以相對人所受損害之填補為目的”，因此，承租人主張返還不當得利的范圍并非自身遭遇的實際損失，而是以出租人獲得的經出租人同意承租人投入的裝飾裝修費用、搬遷費、本應歸承租人所有的停產停業損失部分等補償額為限。

（四）請求權的選擇

承租人行使何種請求權，需要結合個案來選擇：

1．當出租人獲得補償款中不包括裝修補償、停產停業損失、搬遷費時，由于出租人并未獲得相應利益，不符合代償請求權與不當得利請求權的構成要件，承租人損失補償的請求權基礎只能從出租人是否適當履行后合同義務角度來探尋。

2．當出租人獲得補償款中包括裝修補償、停產停業損失、搬遷費時，上述三項請求權構成競合關系，承租人得選擇使之。其中一個請求權因達到目的而消滅時，其他請求權亦因目的達到而消滅；反之，就一個請求權因目的達到以外之原因而消滅（如罹于時效）時，則仍得行使其他請求權。換言之，當事人選擇不當得利請求權或者代償請求權作為請求權基礎的，其損害賠償請求權并不當然歸于消滅，在不當得利請求權或者代償請求權還不足以填補承租人損失之情形下，承租人還可以行使損害賠償請求權以填補其損害。

3．各個請求權的構成要件、舉證責任多有不同，主張何者，直接影響案件的處理結果。行使基于后合同義務的損害賠償請求權，其構成要件特別強調出租人的行為的違法性、損害的發生程度、出租人主觀的過錯程度，并以此決定出租人應否承擔責任以及承擔責任的范圍。而行使代償請求權與不當得利請求權，其構成要件強調出租人因改造而受有利益，目的在于返還出租人所受得利益，返還利益的范圍以出租人實際獲得的不當利益為限。盡管如此，在出租人取得之利益多于承租人的損害或者承租人難以證明損害的發生程度而出租人受益尤其明顯的情形下，承租人行使不當得利請求權或者代償請求權意義尤為顯著。

結語

世界其他國家和地區通常采取由城市更新主體對承租人予以安置或者出租人對承租人予以補償的方式，作為租賃合同未約定或約定不明的補充。而在我國既無法律明文規定，政府機構又對非村民利益問題無力顧及的情況下，明確承租人損失補償的請求權基礎，使得“尚未上升為權利的法益”可以通過司法途徑實現救濟，不僅是民法公平原則與風險負擔規則的要求，更是“以人為本”新型城鎮化的重要內涵。承租人損失補償請求權基礎可以從基于后合同義務的損害賠償請求權、代償請求權、不當得利請求權三個方面來探尋，具體行使何種請求權，需依個案情形來選擇。

篇6

一、指導思想和工作目標

指導思想：以科學發展觀為指導，按照“解放思想、拼搏實干、爭先進位、跨越發展”的總體要求，圍繞爭創省級園林城市、建設生態縣城，堅持齊抓共管、綜合治理、標本兼治的原則，統籌謀劃，突出重點，協同推進，大力開展城市環境綜合整治，全面提升城市規劃、建設、管理水平，展現生態園林宜居城市的良好形象。

工作目標：圍繞群眾普遍關心的熱點、難點問題，立足治臟、治亂、治差，搞好綠化、美化、亮化、凈化、硬化，治理亂搭亂建，規范廣告設置，加強重點街道的環境整治，完善城市基礎設施，建立城市管理長效機制，改善城市環境質量，逐步實現設施優良、交通順暢、環境優美、秩序井然的目標。

二、綜合整治的主要內容

(一)城區環境衛生整治

按照“城鄉一體、統一管理，政府出資、社區參與，市場運作、多方聯動”的模式，建立科學長效的城市環衛管理機制，全面提升城市環境質量。

1、清掃保潔

縣城區20條主次干道清掃保潔由縣市容環境衛生管理處負責，包括：東山路、西山路、東原路、平湖路、宿昌路、興東一路、興東二路、金山路（市場）、后屯市場路、銀山街、幸福街、縣城東出口、龍山街、佛山街、白佛山前大街、香山街、匯河街、望山街、汶河街、稻香街，總長度42.9公里，清掃面積219.87萬平方米。

城中村（社區）小巷由鎮責成各社區成立專門環衛隊伍進行日常清掃保潔。

城區集貿市場由縣工商局牽頭，相關社區成立專門環衛隊伍，進行日常清掃保潔。

2、垃圾清運

城區主次干道產生的垃圾由縣市容環境衛生管理處負責清運；城區各機關團體、企事業單位、居民小區（物業公司）等單位的垃圾，由各單位與縣市容環境衛生管理處簽訂清運合同，管理處負責統一清運。

城中村（社區）要按城市規劃及舊城改造規劃，合理選址建設地下垃圾中轉站，收集本社區所產生的垃圾，并與縣市容環境衛生管理處簽訂合同統一清運。

城區集貿市場由縣工商局和社區選址建設垃圾中轉站，收集市場所產生的垃圾，并與縣市容環境衛生管理處簽訂合同統一清運。

城區建筑垃圾，由各建設單位在辦理施工許可證時按建筑垃圾產生量交納統一清運處置費，縣市容環境衛生管理處負責統一清運。

3、經費保障

城區主次干道垃圾清掃保潔、處置費由縣財政承擔。

城中村（社區）小巷垃圾清掃保潔、處置費按照縣、鎮、村各1/3的比例分擔，由縣財政通過與鎮的財政結算體制統一扣繳。

機關團體、企事業單位、各居民小區（物業公司）的生活垃圾清運、處置費由縣市容環境衛生管理處按規定收取。

城區集貿市場按有關規定由管理單位收取垃圾清掃保潔、處置費，并交至縣市容環境衛生管理處。

(二)城區市容市貌整治

1、整治亂搭亂建。加大對城區亂搭亂建現象的查處力度，依法拆除城區主次干道兩側鐵屋棚廈、殘墻斷壁等影響城市景觀的違法建筑物、構筑物和其他設施，把縣城出入口、城鄉結合部、主次干道作為重中之重進行徹底清理，對沿街建筑進行粉刷、鑲貼。規范沿街施工工地，臨時工地應設置高1.8米以上的遮擋圍墻。加大對亂搭亂建的監控力度，嚴禁出現“探頭”市場，杜絕新的違法建筑物、構筑物的出現。牽頭單位：縣城市管理綜合執法局。協助單位：縣建設局、公安局、工商局、鎮

2、整治戶外廣告。對縣城所有街道廣告設置進行全面整治，維修更新。沿街經營房的廣告牌匾一律按統一規格標準、統一制作材料（鋁塑板）、統一懸掛高度，由縣城市管理綜合執法局統一進行審批設置，并安裝射燈或霓虹燈；樓頂廣告一律按霓虹燈廣告設計安裝。嚴禁沿街業戶亂設彩虹門、條幅、燈箱、櫥窗、門窗不干貼字畫、戶外廣告牌等現象，堅決取締人行道上的地栽式、跨街（路）式、框架式廣告、燈箱及懸掛的條幅，杜絕亂寫亂畫、亂貼亂掛及街頭小廣告等違法現象。牽頭單位：縣城市管理綜合執法局。協助單位：縣建設局、文明辦、工商局、公安局、鎮

(三)城區集貿市場整治

按照“分區規范、按類設置、集中入市”的要求，重點整治縣城匯河街、望山街、汶河街、西山路、興東二路、四海城、汽車站附近及赤臉店社區內集貿市場及馬路市場，嚴禁占用主次干道經營，禁止主次干道店外經營，引導背街小巷商販進入市場經營。牽頭單位：縣工商局。協助單位：縣建設局、城市管理綜合執法局、公用事業局、公安局、衛生局、鎮

(四)城區交通秩序整治

實施暢通工程，整頓規范城區內所有機動車、出租車、三輪車運營。搞好城區內停車場規劃建設，嚴禁占用機動車道和人行道停車。徹底清理東山路南段、西山路南段、東原路中段等主要街道兩側無證洗（修）車、馬路洗（修）車和配件商店門前洗（修）車等影響城市環境的行為。整頓治理出租車市場秩序，出租車輛按指定地點停放，重點規范汽車站內外經營秩序，方便車輛出行。配套建設各類道路設施、交通標志和交通管理設施，在城區所有交叉路口安裝道路走向、名稱指示牌。牽頭單位：縣交通局。協助單位：縣公安局交通管理大隊、城市管理綜合執法局、建設局、工商局、質監局、鎮

(五)城區亮化工程整治

龍山街、佛山街(東起水泥廠，西至東原路)更換中華燈；西山路北段（古樓至汽車五場）安裝路燈；匯河街、望山街、汶河街路燈安裝分步實施；城區主要道路沿街建筑物安裝霓虹燈、射燈。牽頭單位：縣公用事業局。協助單位：縣建設局、城市管理綜合執法局、沿街樓房權屬單位和個人

(六)城區市政基礎設施整治

城區主要街道兩側設置高檔次垃圾箱、果皮箱，增加地下垃圾中轉站等環衛配套設施；全面清理疏通城區防洪管溝，確保汛期行洪安全；更換城區道路損毀排水溝蓋板，確保行人安全；對城區各種架空管線集中治理，東山路、西山路、龍山街、佛山街、稻香街等主要街道架空管線一律下地，消除空中“蜘蛛網”。牽頭單位：縣公用事業局。協助單位：縣廣播電視局、供電公司、聯通公司、移動公司、鐵通公司

（七）城區綠化工程整治

對城區廣場綠地進行苗木補植、增綠，提高綠化檔次和水平；各居住小區嚴格按照規劃設計建設綠地，使綠地率和綠化覆蓋率均達到標準要求；建設17片生態景觀林，搞好濟菏高速公路至縣城連接線、稻香街兩側綠化帶和白吉河沿岸等區域綠化美化，嚴禁砍伐城區行道樹等苗木。牽頭單位：縣公用事業局。協助單位：縣建設局、林業局、房管局、行管局、鎮

三、重點工程建設

1、高速路出口至平湖路配套建設。全長3.4公里，控制紅線寬度90米。完成非機動車道、人行道、排水溝、路燈亮化、景觀綠化的規劃設計和施工建設。責任分工：縣公用事業局負責實施建設。

2、龍山街、佛山街環境綜合整治。東起水泥廠，西至平湖路，全長3640米。對沿街建筑進行粉刷、鑲貼，實施管線下地，更新安裝路燈。責任分工：建設局負責規劃設計；公用事業局負責綜合協調、路燈安裝；其它整治任務由縣指揮部組織沿街部門、單位和個人實施。

3、博物館、展覽館建設。按規劃建設博物館、展覽館，建筑面積12000平方米。責任分工：建設局負責規劃設計；鎮、房管局負責拆遷安置；國土局、文體局負責組織施工建設。

4、白佛山中軸線框架道路建設。北起佛山街，南至望山街，北段設兩條平行道路，各長970米；南段長155米。實施道路硬化、人行道鋪設、道路綠化。責任分工：建設局負責規劃設計；公路局負責施工建設。

5、縣城旅游碼頭及清河生態公園建設。建設城標、道路、綠化及碼頭服務區、觀水亭臺、長廊等各種基礎設施，打造具有鮮明生態自然特色、良好服務功能和休閑娛樂功能的大清河水上樂園。責任分工：建設局負責規劃設計；交通局負責大堤以南碼頭及公園建設；財政局負責主題大堤以北雕塑及生態公園建設。

6、西山路南段綜合整治。北起四海城轉盤，南至流澤大橋，重點清理占道經營、店外經營，實施綠化改造、人行道硬化、建筑物美化等工程。責任分工：建設局負責規劃設計，組織實施；鎮、公用事業局、城市管理綜合執法局、交通局配合。

7、西山路北段道路建設。從古樓商場經閆村、殯儀館向北與新105國道交匯，全長3000米。鋪設瀝青路面，部分路段安裝路燈。責任分工：交通局負責道路路面的鋪設；公用事業局負責人行道鋪設、路燈安裝及綠化建設。

8、縣城生態景觀林建設。建設十七片生態景觀休閑林。責任分工：林業局負責規劃設計和總體協調；其他部門和單位按分工進行建設。

9、垃圾處理場建設工程。完成填埋一區、二區及場內污水處理、辦公樓等配套設施建設。責任分工：公用事業局負責建設。

10、污水處理二期、中水回用建設工程。完成2.5萬噸氧化溝土建及處理設備安裝；中水回用工程完成設備安裝和輸水管網鋪設。責任分工：公用事業局負責建設。

11、白吉河整治。北起銀山街，南至匯河街，全長1700米，河道藍線寬度為45米，綠線寬度為90米。砌筑石護坡，實施雨污分流，搞好沿岸綠化美化。責任分工：公用事業局負責實施。

12、王臺水廠、城區東二級加壓站擴容建設工程。新建日供水6萬噸水廠，2009年完成土地征用、地質勘測、環評、可研報批立項等前期工作，2011年全面竣工；城區東二級加壓站擴容建設，2009年完成600立方米水池、提水泵房及綜合服務樓建設。責任分工：公用事業局負責建設；建設局、國土局配合。

13、天然氣擴容建設。新增居民、飲食業用戶2000戶，新增工業用戶2戶（九州鋼業、兆宇石油管）。責任分工：公用事業局負責實施。

14、稻屯洼國家城市濕地公園建設。實施稻屯洼水質凈化工程，處理能力為10萬立方米/天。責任分工：環保局、鎮負責實施。

15、城中村和舊城改造。實施李泉子、后屯、焦村、焦園、一擔土等城中村改造，對原橡膠廠、鄉鎮企業局、糖茶公司、煤氣公司等四處舊城區進行改造，建筑面積40萬平方米。責任分工：鎮政府負責城中村改造；建設局、房管局負責舊城區改造。

16、縣城公廁建設。按照旅游強縣和省級園林城市標準，建設改造公廁20處，其中按三星級標準建設改造6處。責任分工：旅游局負責按照旅游強縣標準建設6處三星級公廁；公用事業局負責其它公廁的建設。

17、廉租房建設。為解決城區低收入家庭住房困難問題，2009年完成20套廉租房建設，至2013年建設廉租房100套。責任分工：建設局負責規劃設計；房管局負責實施建設。

18、龍王灣建設。對高級中學東北側龍王灣進行整治，底部做防滲處理，周邊砌壘石護坡，設置攔水壩，建設水體休閑景觀。責任分工：建設局負責規劃設計；水利局、高級中學負責龍山街南側的建設；人口和計劃生育局負責龍山街北側的建設；鎮負責附屬物清除。

19、規劃編制。完成縣城總規、新區控規、縣城旅游碼頭及清河生態公園景觀建筑性詳細規劃，施工圖設計，縣城中軸線城市設計，縣城綠化系統規劃等建設規劃。

四、綜合整治時間安排

這次集中整治活動共安排約十個月的時間，從3月5日開始至12月30日結束，分三個階段進行：

（一）宣傳發動階段（3月5日—3月10日）。召開全縣城市形象提升工程實施動員大會，統一思想，提高認識，增強各級、各部門、各單位搞好這次集中整治活動的責任感和自覺性。各責任單位制定具體整治方案，明確任務，強化責任，健全組織，落實人員。電視臺、報社等新聞媒體開辟城市形象提升工程宣傳欄目，廣造聲勢，烘托氣氛，為活動順利開展營造良好輿論氛圍。

（二）集中整治階段（3月11日—9月30日）。縣城市形象提升工程指揮部統籌抓好各項整治工作，各責任單位根據具體整治方案，進行集中清理和整治。

（三）鞏固提高驗收階段（10月1日—12月30日）。進一步鞏固整治成果，建立完善各項制度，形成環境整治長效機制。縣城市形象提升工程指揮部組織檢查驗收小組，對整治情況進行督導、檢查、驗收，對整治效果顯著的路段及單位進行通報表彰獎勵，對行動遲緩、整治不力的路段及單位進行通報批評。

五、組織領導

（一）加強組織領導，明確任務分工。為確保整治工作順利進行，縣里成立了縣城市形象提升工程指揮部，在縣公用事業局設立了指揮部辦公室。各責任單位要按照職責分工，各司其職，各盡其責，積極參與整治活動，創造性地開展工作，做到上下聯動、全面推進，確保各項目標任務落到實處。

（二）廣泛宣傳發動，營造濃厚氛圍。要營造正確的輿論導向，突出主題，集中時段宣傳城市形象提升工程的重要性、必要性，使群眾理解、干部支持，為工作順利開展創造良好條件。大力宣傳綜合整治過程中涌現出的先進典型，及時推廣新經驗、新做法，提高整治成效。對工作敷衍、措施不力、成效不明顯的責任單位要進行公開曝光。

篇7

關鍵詞：控制性詳細規劃；城市設計；舊村改造；運用

Abstract: in this paper, the transformation of old villages in the city as an example, combining foreign experience, analysis of city design in regulatory detailed planning on the issues.

Keywords: regulatory detailed planning; city old village transformation; design; application

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：2095-2104（2013）

近二十余年來我國城市規劃事業取得長足發展，隨著城鎮化水平的迅速提高，城市建設的飛速發展，對城市規劃工作提出了更高的要求。控制性詳細規劃作為城市規劃管理的直接依據，起著連接總體規劃和修建性詳細規劃的關鍵作用。城市設計是對城市體型和空間環境所作的整體構思和安排，貫穿于城市規劃的全過程，控制性詳細規劃層面的城市設計是控制性詳細規劃的有機組成部分，是對控制性詳細規劃的深化和補充。筆者針對在城市設計與控制性詳細規劃的結合中存在的一些問題，結合《威海市田村舊村改造控制性詳細規劃》等實踐工作對其進行分析研究。

一、項目概況

（一）規劃背景

威海市位于山東半島東端，地理位置在東經121°11′－122°42′、北緯36°41′－37°35′之間。市域的北、東、南三面為黃海環繞，西與煙臺市接壤，整個海岸線長985.9公里，東及東南與朝鮮半島和日本列島隔海相望，北與遼東半島隔海對峙，東西最大橫距135公里，南北最大縱距81公里。

隨著城市環境的逐步提高，城中村的問題也逐步體現出來，城中村中較差的居住環境和治安狀況逐漸不能適應社會的發展，2007年威海市政府提出用三年的時間完成市區51個主要城中村的改造，以形成新的城市景觀，改善城市環境，提升城市品位,廣大市民提供一個良好的居住環境，

（二）規劃方案簡介

根據已審批通過的《威海市城市總體規劃（2004-2020）》，規劃區被定位為以居住用地為主，《威海市城市綜合交通規劃（2006-2020）》中明確了規劃區周邊道路等詳細要求，《威海市城市公共設施布局專項規劃（2007-2020）》中明確規劃區內新增一所25班小學，規劃區東北角的市立醫院高區分院（佛頂山醫院）擴建至3公頃用地，保留田村派出所。結合規劃管理部門意見，規劃范圍控制在世昌大道以南，環山路以北，東至福山路，西至沈陽路，總用地規模54.25公頃。

本規劃區規劃功能結構特點概括為“一線雙環、雙軸四片”。

一線：規劃區東西狹長，且北臨交通性主干路世昌大道，南靠現狀城市交通性道路環山路，對此情況一般將解決用地狹長方向交通作為規劃交通準則。所以規劃以一條12米寬的曲線型小區級道路貫穿規劃區東西方向，成為區內交通的大動脈，并以曲線線型體現小區道路“通而不暢”的要求；并在東部與仁柳莊規劃小區路對接，使區間交通更為便捷、合理。

雙環：規劃區東西狹長，由東西向小區級道路聯系東西向交通。以中間規劃城市次干道為界，小區東、西兩部分由7米寬組團級道路組織南北向交通，并形成環路，使得交通形成良性運轉。

實軸：小區中部結合規劃次干道，形成空間主軸，集中設置小區配套公建，合理確定建筑高度與層次，豐富城市景觀。

虛軸：以小區南側植被豐富，風景優美的山體為對景，結合東西社區公共活動空間的設置，預留景觀通視走廊，形成景觀虛軸。將遠處制高點山景引入，并且向世昌大道輻射，使得規劃區與自然山體風景、城市結構緊密地聯系在一起，創造出一種獨一無二的景觀價值。

四片：依據道路結構，小區共劃分成四個片區：西北、西南、東北和東南。各個片區自成體系，又通過景觀軸線和道路緊密聯系，形成整個規劃小區的有機整體。

圖1 土地利用規劃圖

圖2 城市設計意向圖

（三）規劃編制的特點

1、項目的背景分析

由于這個項目是舊村改造項目，有其特殊性，涉及到村民躲遷、回遷等許多在普通房地產開發項目中不會遇到的問題，因而它的指標體系也就要求的更加嚴格和精確，需要充分考慮拆遷成本，同時這個項目位于城市主干路的南側，城市景觀也有更高的要求，因此城市設計的必要性顯的尤為突出。

2、 科學合理的控制體系

（1）功能分區合理。合理安排舊村回遷區，建設起步區，保證規劃能盡快順利實施。

（2）公共設施安排合理。根據上位規劃及相關規范，本次規劃范圍內設置25班小學一所，托幼兩處，根據服務半徑合理安排，并保證采光滿足要求。

（3）指標體系精確可靠。在經過專家評審認可城市設計后，對日照分析進行翔實驗證，使規劃指標能站得住，從而保證舊村改造的可操作性。

二、控制性詳細規劃層面的城市設計存在的問題分析

舊村改造是個循序漸進的過程，科學合理的劃分地塊，確立指標體系，從而保證改造的順利進行。雖然城市設計為控制性詳細規劃提供了嚴謹的依據，但是城市設計本身卻并沒有相應的法律地位，其地位相當尷尬，城市設計的法律地位問題現在已變成一個較為普遍的問題，在實施中導致一系列的矛盾。城市設計的立法變得十分必要：

（1）城市設計立法是確定城市設計在各個層次城市規劃中的地位的根本保證；

（2）將城市設計納入法規體系，是約束開發建設、規范建設活動、保證城市環境品質的必要條件。

一般而言。城市設計法律效力的實現有以下兩種途徑：

（1） 建立相關法規；

（2） 將城市設計納入城市規劃體系，以獲得法律效力。

三、對國外相關規劃層面的城市設計的研究

發達國家城市設計的研究起步較早，積累了許多運用城市設計工具引導和調控城市建設過程的經驗，特別典型的有美國和英國等。研究國外類似規劃層面城市設計的經驗和教訓，對推進我國城市設計的探索和實踐有著重要的借鑒和啟發意義。

（一）美國——與區劃（zoning）相結合的城市設計

美國的區劃和我國的控制性詳細規劃較為類似，美國各州乃至各個城市的規劃體制并不相同，城市設計管理體制也不一致，但總的來說，城市設計技術性地介入區劃是美國城市設計管理最顯著的特征，分區獎勵、開發權轉移、規劃整體開發單元以及管制特別區等已經大大拓寬了區劃的基本概念（John Punter，1999）。同時美國還有一千多個城市中實施了城市設計管理與審查許可制度（林欽榮，1995），這些措施充分保證了城市設計的實施途徑和執行力度。美國的城市設計管理準則通常會直接告訴開發者，怎樣的設計是允許建設的，這樣開發者可以通過有意識制定滿足要求的方案來獲得開發許可，這就好似面對一個目標明確的圈起跳。

（二）英國——結合“審查許可”的城市設計

英國城市設計的實施是借助設計控制的審查體制進行的，中央國土與經濟計劃的指引、地方發展與地方計劃當局對開發申請案的規劃許可制度是實施城市設計的重要工具（唐子來，2001）。城市設計由于是頒發規劃許可的重要考核內容因而能夠得到具體落實。與美國相反，英國城市中各種層次的城市設計管理準則往往不能直接告訴開發者什么樣的設計最終能獲得許可，所有開發案必須經過規劃管理部門的評議后才可得知建設允許與否，所以管理準則對設計的控制是彈性、原則的，開發者需要蒙著眼睛跳過一個方向不那么明了的圈。

（三）英美城市設計的經驗借鑒

國內針對英美城市設計運作體制的研究總結出了大量改善我國城市設計管理方法的建議，綜合起來可以概括為以下幾方面。

1、設立機構：在政府規劃管理部門中成立專門的城市設計管理機構或專題小組；

2、完善程序：制定必要的城市設計編制程序（內容、層次、深度）及審批管理程序；

3、法規保障：通過必要的法律法規、政策法令等確定城市設計的法律地位及實施保障；

4、控制引導：將設計成果轉化為可操作的政策導則等，通過控制與引導相結合的方法管理城市建設；

5、設計審查：建立城市設計審查體制，使城市設計要求成為項目開發建設的許可條件；

6、公眾參與：確保市民對城市設計的廣泛參與，確保城市設計能體現和維護公眾利益；

7、評價體系：建立科學的設計評價體系，讓專家、公眾、利益集團等多方共同參與設計的評價、審定以及實施、監督。

四、結語

城市設計作為一種控制性詳細規劃內容的預測論證方法在控制性詳細規劃編制過程中較為常見，所起的重要作用也逐漸被人們所認識，將城市設計研究作為一種制度確立，將其作為控制性詳細規劃階段的一個重要研究內容，有利于加速控制性詳細規劃階段城市設計內容規范化的進程。同時在控規中保障城市設計研究的制度化有利于促進控制性詳細規劃與修建性詳細規劃和建筑設計在城市設計層面的銜接，彌補控制性詳細規劃指標性控制方式的缺陷和不足。將控制性詳細規劃中的城市設計研究制度化，還有利于保持控制性詳細規劃在城市環境政策方面的連續性，它是城市環境長遠目標實現的根本保障。

參考文獻：

[1]唐歷敏.走向有效的規劃控制和引導之路[J].城市規劃，2006（1）：89-90.

[2]于丁一，胡躍平.控制性詳細規劃控制方法與指標體系研究[J].城市規劃，2006（5）：35-36.

[3]閻樹鑫.論控制性詳細規劃編制內容和深度的完善.同濟大學學報.2007,(7).

篇8

關鍵詞：市政排水設施；排水管道；質量管理；方案。

中圖分類號： TU99文獻標識碼：A

前言：目前，我國各大城市的市政排水設施中均存在一些問題，再加上近幾年經常出現暴雨襲擊的現象，這就要求政府加強對市政排水設施的管理過程，從根本上解決市政排水設施中存在的問題。針對這一問題，政府不斷采取各項解決措施。為了有效保證城市的環境質量、安全質量，營造良好的城市環境，就要加強對城市排水管網的建設以及養護。為了有效解決市政排水設施中存在的問題就必須對我國的市政排水設施的現狀進行詳細的調查和了解，然后制定出合理的規劃，通過使用新型材料以及加強質量管理等方面來改善市政排水實施的現狀。

目前我國市政排水實施中存在的問題。

市政排水設施建設是城市基礎設施建設的重要組成部分，對城市的環境保護以及城市的形象保護等方面都起著重要的作用。近幾年來，我國的城市化建設不斷發展，農村人口不斷涌入城市，使得城市中的生活污水以及工業廢水不斷增多，市政排水設施作為雨水排放以及污水匯集的重要渠道，目前卻存在下述幾方面的問題有待改善。

1.1、市政排水設施的管理與查詢效率低下。

由于城市排水管網的規模較大、結構較為復雜形成的是一個巨大的網絡系統，對于一些人口眾多，市政設施繁多的城市而言，對城市排水管網的管理工作更加艱難。下面從文本資料以及人工管理圖紙中存在的問題進行簡要的介紹。

(1)由于城市排水管網的圖紙沒有在一張圖紙上顯示出來，管理過程中不能縱觀全局就無法弄清管線的來龍去脈，不利于管理工作的進行。

(2)圖紙上只標注了管線的部分屬性信息，其余的信息都以文本的形式來儲存。這就導致在看圖紙的過程中不能獲取足夠的信息，只能講文本資料結合起來進行分析，不僅浪費時間還很難對全局做好掌控。

(3)由于傳統的管理方式提高工作效率的唯一方式就是提高管理人員的工作效率，并適當的增加管理人員。

(4)存儲量大。由于圖紙的存儲需要很大的空間，但存在磁盤上卻只需要很小的空間。

(5)難以保存。圖紙在長時間翻看之后很容易出現破損，在加上存儲環境的溫度、適度的影響，使得圖紙的破損速度更快.

(6)對于傳統的資料很難做出準確的分析，并且在對資料進行統計、分析、預測和決策過程中也存在一定的問題。

綜上所述，使用傳統的方法對城市排水管網進行管理已經無法滿足目前的要求了，再加上當前社會的市政建設速度在不斷地加快。所以可以通過建立計算機信息系統來對城市排水管網進行管理。

1.2、城中村以及老城中的排水管道數量較少。

目前，我國的許多城中村以及一些較老的老城區中的市政排水設施落后，排水管道數量較少，再加上許多排水管道已經無法滿足當代社會雨水排放以及污水匯集的需求。由于對某些老城區建筑的保護，使得排水管道的維修與改造工作存在一定的難度；目前許多城中村的市政基礎實施建設水平低下也是目前我國市政排水設施中存在的一大問題。

1.3、排水設施體系以及配套設施不完善。

由于我國的市政排水管道的建設過程是分段進行的，這就導致市政排水管道的連接性不強，無法形成一個完整的排水系統。再加上城市建設過程中的道路規劃與排水管道的規劃不同時，使得管道的配套設施不完善。除此之外，目前我國對市政排水設施的檢查、維修以及養護

工作不到位，導致管道出現破裂以及堵塞現象。

1.4、排水工程實施中存在的問題.

在進行市政排水設施的建設過程中由于市政排水設施的管理過程不規范，導致排水工程施工過程中經常出現違規操作的現象；眾所周知，監理是保證工程質量的重要一環，但目前許多排水工程實施過程中卻沒有采用監理進行工程的監督與管理；除此之外，排水施工企業的質量管理能力對市政排水設施建設的質量也有緊密的關系，所以不應加強對施工企業資質以及轉包、分包的管理。

市政排水設施的質量保證措施。

2.1、調查分析市政排水設施的現狀。

隨著我國城市化的不斷發展，市政基礎建設也在不斷地完善，為了更好地服務居民的生活，就應切實改善市政排水設施中存在的問題。這就要求我們加強對市政排水設施的現狀調查，通過調查來完善市政排水設施的數據庫資料。

2.2、制定合理的市政排水專業規劃，與其他基礎設施規劃同步實

施。

根據對市政排水設施的調查，針對需要改造的排水管道的具體情況，制定出合理的規劃。由于基礎設施建設是一個系統的工程，所以排水設施的規劃應與其他的基礎設施規劃同步實施。

2.3、采用新型的技術。

為了進一步加快市政排水設施建設的步伐，改善市政排水設施的質量，應該積極采用先進的技術進行市政排水設施建設。比如說管塑料纏繞管、夾砂玻璃鋼管、HDPE雙壁波紋等新型的材料可以有效地改善傳統的鋼筋混凝土材料較差的密封性以及腐蝕性的特征。

三、排水管道的維修保養措施。

3.1、對雨水管道進行人工清理。

為了保障排水管道的清潔，應該定期不定期的對雨水管道進行人工清掏。在城市排水管網的養護過程中人工清理雨水管道是一項非常重要的工作。只有將雨水口清理干凈了，才能使進入管道的垃圾減少。在進行排水管網的養護工作中，對雨水管進行人工清掏占養護工作的一大部分，工作量很大。目前，我國普通城市還在使用鐵鏟和鐵鍬進行清理工作，勞動效率低，工作效率差。

3.2、使用真空吸泥車進行管道養護。

隨著科學技術的不斷發展，目前在城市排水管網養護工作中逐漸引用真空吸泥車進行管道的清理。真空吸泥車包括兩種形式，風機式以及真空泵式。使用風機式吸泥車進行管道清理工作效率較高，發達國家在城市排水管網的養護工作中已經廣泛應用。

3.3非開挖管道修復

當城市排水管網出現嚴重損壞無法輸水時，應及時對損毀的管道進行修理與養護。目前我國對城市排水管道的修理一般采用PE穿插法（硬穿插法）以及軟襯法技術（樹脂軟襯法）。PE穿插法在進行管道維修時，產生的穿插阻力較小，一次性穿插距離較長，并且可以有效的減少路面作業坑的數量。使用軟襯法進行管道養護時，產生的管道斷面損壞較小，并且可以有效的改善管道的水利性能。

3.4、排水管網的養護發展新方向。

數字化排水技術對城市排水管網進行養護和管理過程采用先進的計算機技術，利用傳感器技術進行管理。數字排水系統為城市排水管網的養護管理過程建立了一個方便、有效的管理平臺。為了提高數字化排水管網系統的能力，我們還應該開發出新的專業模塊，配備更加強硬的硬件設備，并且建立起城市排水管網的數據維護系統。通過現代化的數字管理系統使城市排水管網的管理更加有效，排水設施能夠安全平穩的運行。

結束語：文章中筆者結合多年的工作經驗對市政排水設施建設過程中存在的問題進行了分析，并針對這些問題給出了相應的解決措施，提出了自己對加強排水管網的維修與養護工作的幾條建議。希望可以通過加強對市政排水設施的質量管理、使用新技術以及加強管道的維修與養護工作來改善市政排水設施的現狀，更好的為居民服務。

參考文獻：

[1]楊光. 城市排水管網的現代化管理［J］. 給水排水工程，2010（1）：81- 83.

[2]朱翔華.城市基礎設施投資效果分析方法研究[D].北京:北京交通大學,2008.

篇9

從我省乃至于全國的行政檢察工作的現狀來看，主要存在以下的問題：

首先，思想上對于行政檢察工作的重要性認識不足。

其次，缺乏體系化的制度建構。現有的制度體系已經為行政檢察工作的拓展提供了制度性的資源，但是還缺乏精細化和體系化。與抗訴相比，抗訴工作作為民行處的工作重點，已經多年，不但形成了體系化的辦案規則，而且，也形成了與相關部門的工作銜接機制。而行政檢察工作在制度上恰恰缺少這一塊，既缺少辦案規則也缺少工作銜接機制。這也是導致行政檢察工作難以開展的主要原因之一。

第三，從工作機制上來說，已有的行政檢察工作呈分散化的樣態。從我院的實際情況來看，對于行政檢察工作，有多個部門有所涉及，民行處當仁不讓屬于行政檢察的主要工作部門；反瀆部門管理著一塊，他們主要是針對在瀆職行為尚不構成犯罪的情況之下，或者針對被監督部門存在不規范行為的時候，提出檢察建議進行整改。反瀆部門的行政檢察工作主要是一種事后監督，有特定對象的監督。偵監部門也管理著一塊。多頭管理的不足在于，力量分散，信息溝通不足，最終導致監督缺乏體系性、連續性和重點性。

第四，行政檢察工作部門組織程度不足。目前對于行政檢察工作的是一種民行合一、以民為主的工作機制：行政檢察工作和民事檢察工作合署辦公，緊緊圍繞民事抗訴開展工作，行政檢察工作既無分管業務領導、也無專職的辦案人員。從民行處人員的配備來看，山西省行政檢察部門民行處力量有所不足，只有10多個人，其中包括離崗和接近退休人員，所學專業基本上是民商法學和經濟法學，沒有學習研究行政法專業的人員。在這樣的組織和人員配備的情況下，民行處人員基本上忙于日常工作和抗訴工作，至于行政檢察工作，實在缺乏力量開展。

二、立足實際，積極拓展行政檢察工作

今后，為了促進行政檢察工作的開展，應該本著“依法探索，積極試點，穩步推進”的原則進行。依法探索指的是，要在現有的制度框架內，開展行政檢察工作；積極試點指的是，由于行政檢察工作屬于新型的工作領域，為了總結經驗，有序進行，積極開展試點工作具有重要意義；穩步推進指的是，要在試點的基礎之上，總結經驗，規范制度，積極推廣。

目前的工作應當從以下幾個方面入手：

第一，從思想上提高對于行政檢察工作重要性的認識，把行政檢察工作當中今后院里工作開展的重點之一。今后幾年，院里應當積極開展對于行政檢察工作研究和探索工作。首先，院黨組要在思想上把行政檢察工作重視起來，以帶動行政檢察工作的進行，要把行政檢察工作放到與自偵、公訴部門同等的位置來看待。其次，今后在每年的工作部署中，都要把行政檢察工作作為一項重要的內容。第三，要組織全院的干警進行有關行政檢察工作的學習，在全院干警之中，提高對于行政檢察工作重要性的認識。

第二，要成立一個開展行政檢察的臨時性的內部協調機構，負責關于行政檢察工作的開展。行政檢察工作對于檢察機關來說是一個比較新型的工作領域，在目前的組織機構的配備上，尚缺乏相應的領導機構和工作機構，因此，需要在院里成立一個由院領導負責，由民行處負責行政檢察工作的處領導參加的內部協調機構來協調行政檢察工作的開展。

第三，積極開展試點工作。行政檢察工作的是一項新型的工作領域，這個“新”字，決定了行政檢察工作不可能一下子就全方位地在全省范圍內拓展開來。本著積極穩妥的方針，行政檢察工作應該選擇試點單位進行試點，繼而總結經驗，最后再行在全省范圍之內進行推廣。就目前的情況來看，選擇兩個情況有所差異的地市，每個地市再選擇兩個縣區開展行政檢察的試點工作，其他有條件的市可以跟進。這樣的好處就在于，可以形成比較對照，便于經驗的總結。

第四，積極開展研究以及調研工作。由法律政策研究室牽頭，開展有關于行政檢察工作的課題研究。一方面，可以確定相關的研究性課題，在省內外進行招標，由高校科研院所以及檢察系統的研究人員對此進行研究，以期對行政檢察工作在理論上進行探索，為行政檢察工作的拓展提供理論依據。在此基礎之上，以政研室牽頭，在省內外積極開展相關的調研工作，選擇山東、湖北等已經開展行政檢察工作的省份進行調研。進行橫向比較，總結歸納對方經驗，以期對我行政檢察的工作的開展提供經驗指導。最后，在適當的時候，可以召開關于行政檢察工作的理論研討會，對行政檢察工作做全面性的理論探討和經驗的總結。

第五，在現有的基礎之上，對所涉及行政檢察的各部門的職能進行整合，將其歸到民行處統一進行管理。我們知道現存的行政檢察工作還處在“分而散”的戰國時代，彼此不相統帥，各自為戰。這樣的狀態和機制，非常不利于行政檢察工作的的開展，使得行政檢察工作既無明確的工作重點與目標，也無法集中力量，重點攻關，因此，需要整合目前的行政檢察工作，以期職權統一。在目前的工作職能框架下，將行政檢察工作歸口到民行處統一安排是一個比較適宜的辦法。這樣做既與民行處的職能相契合，又便于統一安排部署，開展工作。

第六，在現有的制度資源的基礎之上，對于人民警察的執法工作積極展開監督工作，要形成既有現實成效又有制度支撐的長效工作機制。總所周知，人民警察的執法工作在行政機關執法行為中，其地位與重要性是不言而喻的，人民群眾對人民警察的執法工作也是非常關注，因此，對于人民警察的執法行為進行行政檢察既有必要性也是非常重要；正如上文所述，在現有制度框架之內，《人民警察法》和《治安管理處罰法》對于其執法行為進行行政檢察進行了特別的授權，因此，因此，無論是從必要性還是可行性上，都應該對人民警察的執法行為開展行政檢察監督。具體的來說，應該由民行工作部門，制定對于人民警察執法行為進行行政檢察的工作規則，然后會知公安部門，形成彼此配合的工作機制，在此基礎之上，展開對于人民警察執法行為的行政檢察工作。

第七，要選擇一些重點行業開展行政檢察工作。行政執法領域非常寬廣，而行政檢察工作則是剛剛開展，其制度、工作機制、人員配備、經驗等等，都非常的不足，因此，要全面展開行政執法行為的行政檢察工作在目前的條件下，幾乎是不可能的工作。因此，要有目標性的選擇一些重點行業的執法行為進行行政檢察工作。就目前來看，可以選擇一些惠民工程和重點涉民領域進行行政檢察，這些工程和領域關系民眾疾苦和重要利益，應該對其開展行政檢察工作，比如這些領域包括城中村改造、土地出讓、食品安全、行政綜合執法等等，尤其是要針對城中村改造，應當派駐檢察室。另外，要對一些關涉社會發展的重要領域進行行政檢察監督，比如城市規劃、環境保護等領域。

第八，在前述工作的基礎之上，要形成對于行政檢察工作整套內部工作制度。現有的行政檢察內部工作制度非常不健全，應當組織相關部門的人員對行政檢察內部工作制度進行研究和制定，以期為行政檢察工作提供必要的制度支撐。

篇10

7年時間搬家5次，對“家馨”來說頗為尷尬：它就像它救助的流浪兒童一樣，在城市中急迫地尋找落腳之處。

昆明市五一路，一棟居民小區的第七層，陸超群和他的同事們擠在一戶復式樓改成的辦公室內辦公。只有到門口，才能看到“家馨”的機構標志。室內空間擺設得很敞亮，但仍難掩光線的不足。狹窄的木地板樓梯通往樓上，為減少聲響，他們得時刻注意走路的腳步聲和說話聲。盡管如此，時間長了，還是不能避免鄰居們的抱怨。

大約一年前，他們花了近半年時間好不容易找到這個辦公場所，現在卻要再次搬家。對機構的老員工來說，這似乎已習以為常。從機構成立至今近8年時間，它和它的救助對象一樣，一直在這座城市“流浪”。

2003年9月從吳井路的辦公場所搬到順城街，是機構過去幾年為自身發展，唯一一次較為自主的搬遷選擇。

那是一棟回遷綜合樓，“家馨”所在的整層樓有500平方米左右，租金每年只要5萬元。設施齊全，空間獨立，租金在承受范圍內，最重要的是位于市中心，那里是城市流浪孩子經常聚集的場所。對“家馨”來說，也是開展流浪兒童救助工作最方便的一個辦公場所。

然而，剛剛搬進去兩個月后，“家馨”便收到通知，整棟房子將面臨拆遷。2005年7月，它搬到趙家堆，當年辦公的地方在短時間內被推平，取而代之的是現在繁華的順城購物中心。

2009年，趙家堆拆遷也進入倒計時，它再次艱難地尋找新的辦公場所。然而，此時整個昆明城已難再覓得一處合適的城中村房源。經過幾個月的尋找，它最終搬進巫家壩附近的一個老式居民小區。

新的環境還沒來得及完全磨合融入，僅僅搬進去1年左右，由于整個公司產權轉讓，新的物管公司估量著小區房價看漲，不愿意和機構續約，即使合約上寫著第二年租金可以漲10%。它再次收到搬遷的通知。

從2011年3月一直到10月，半年多找房子的經歷中，“家馨”驚訝地發現，比以前面積更小，位置在二環、三環之間，沒有裝修的毛坯房，房租也已經漲到三四十萬元了，是過去的六七倍。迫不得已，機構開始嘗試將住宿服務和辦公地點分開。“家馨”在距離昆明30公里的雙龍鄉找到一棟房子，建立一個兒童村。而“外展點”——也就是機構的辦公場所，則被設置在現在所在的地方。

“那時候沒有選擇，孩子需要住宿，在城里找不到合適的地方給他們。”陸超群說，“兒童村周邊有鄉政府、衛生院、集市和公辦學校，條件還可以。希望能盡力幫助想讀書的孩子進入學校。”

只是后來，兒童村旁邊的集市搬走了，給孩子們的生活帶來一些不便。又因為地理位置偏遠，從市內坐公交過去需要2個小時。很多孩子開始對“家馨”的服務產生疑慮。“把我們送到那么偏遠的地方去，你們是不是騙子啊？”為打消孩子的疑慮，“家馨”又不得不額外做一些工作。有的孩子去了，住了一兩個月便開始不耐煩，因為附近太不好玩了，與他們喜歡的城市里熱鬧的生活相比，那里簡直與世隔絕。

一年過去了，服務場所和辦公場所分離的模式未能獲得他們的認可。趁合約到期，“家馨”希望能找到一處合適的房子，獨門獨院，不影響鄰居，500-800平方米，能容納20-30個床位，有廚房和餐廳，“最好在二環以內”。這是為了讓孩子有活動、住宿的空間。

但是，情況似乎非常艱難。“家馨”寄希望于房子空著的企業或個人能夠提供優惠價格，為機構開展工作提供幫助。

公益組織在城市中的尷尬局面

城市日新月異的改造更新步伐，造成了公益組織“被搬遷”和多次搬遷。

“公益組織在昆明城中流浪，這種現象太普遍了。”璐璐是樂益青年培訓機構的項目助理，為公益機構提供培訓服務。最近，他們的機構也面臨被迫搬家。由于之前的辦公所在地拆遷，新的辦公場所還在籌備中，將近兩個月的時間，樂益處于無處辦公的狀態。“所有的辦公用品都打包好了，暫時存放在一個地方。”

逐一地拜訪公益機構，了解機構需求，成了璐璐這兩個月工作的主要內容。“走訪的十多家公益機構中，只有一家機構的辦公地點是自己的，其余都是暫時租住，搬家是家常便飯。”璐璐說。

身為云南連心社區照顧服務中心主任，李俊猜測，自己的機構大概是昆明搬家次數最多的公益機構之一了。機構創立時，辦公地點在翠湖邊的19層公寓，一年后，當“連心”最終定位做流動人口社區服務之后，決定搬遷。“這是‘連心’唯一一次自主決定搬遷。”

2007年元旦，“連心”搬遷到西山區伍家堆，當時昆明最大的流動人口居住片區之一。租下兩層樓，約80多平方米，租金每年1萬元。

隨著伍家堆進入大規模拆遷改造，“連心”開始了在社區內的頻繁搬家之旅。“社區服務機構，扎根社區，只要還有服務對象還在這個社區，就不能輕易搬離。一旦搬離，就意味著此前的所有工作都被切斷，社區關系和社區網絡都需要重新建立。越搬越遠的后果是，開展工作越來越艱難。志愿者花在路上的時間越來越長，偏遠又基本沒有出租車。”

3年時間，“連心”在伍家堆社區內搬了3次。直到2010年，整個社區拆完，“連心”才不得不另尋社區。

“連心”服務流動人員，也從流動人員身上學到了應對頻繁搬遷的生存環境適應能力。“頭一天知道要拆遷，他們能連夜打包，第二天搬到一個新地方，立刻開始新的生活。”李俊說，2008年至2009年間，他們見到那些曾經在一個社區的“老鄉”一年搬四五次家。“城市拆遷改造，流動人口搬離，但他們從來不會被消滅。”

最后，“連心”決定將辦公室搬到普吉。“因為普吉是當時唯一得到消息，半年內不會被拆除的社區。”同時“連心”發現不少曾經服務過的流動人口也搬到了普吉社區。

2010年搬到普吉后，又由于租房、租金等問題，在普吉社區內搬了兩次，直至現在落戶在普吉路王家橋村一處非常不起眼的民房中。李俊估摸著，接下來幾年可以定下了，修復頻繁動蕩帶來的工作斷層。

有些機構則沒有這么幸運。福華國際殘疾人康復部云南項目辦公室剛剛經歷了一場搬遷。“福華”原先所在的昆明博愛醫院因為租用場地到期，不得不限期搬離。由于時間太短，搬遷又很急，“福華”在明知新地點也將被拆的情況下，還是搬了進去。

“找不到地方了，可以預見一兩年內還得再搬。”負責人葛梅說，此前一年，“福華”剛從華夏中專搬到博愛醫院。

向城市尋求公益空間

城市社區需要公益機構，而公益機構需要做公益活動的空間。

“我們考慮過搬離城市，但最終還是謹慎地選擇放棄。”蒙多貝自閉癥兒童康復中心執行主任李孝峰說，“這樣一個機構，不能搬遷到離城市太遠、太偏的地方。自閉的孩子，本身是人際溝通障礙的孩子。如果為他們找一個很偏的地方，就更難幫助他們做到社會融合。”

李孝峰只能看著“蒙多貝”的面積越來越小，“每搬一次，家長抱怨都比較多，因為孩子能活動的空間縮小了。”

辦公區域位置對做城市流浪兒童救助服務的“家馨”來說，同樣很重要。它必須將辦公地點設置在離市中心近一點的地方，好離那些追求“自由”、喜歡聚集在市中心的流浪兒童們近一點。

“孩子在哪，‘家馨’便在哪。曾經的順城辦公點，對‘家馨’這樣的機構來說，是開展工作的理想場所。那里靠近步行街，我們經常能看到很多流浪孩子在步行街聚集，坐在大屏幕前看電視。”他們可以方便地請孩子們到辦公點玩耍，建立互信關系。

搬遷對機構工作的持續性產生很大影響，這樣的NGO需要一個穩定的環境，以對流浪的孩子形成吸引力。但是接連搬遷，則會干擾服務質量。

回憶起來，“在趙家堆的4年，是機構發展最穩定的一段時期。空間足夠，租金不貴，可以為孩子們提供夜間住宿。與孩子長期穩定的接觸，對孩子的幫助更大。”陸超群說，但這樣的空間難再尋。

很多時候，城市公益空間的存在都有必要性。城市社區對一些公益機構的需求，決定了部分公益機構必須在城市中覓得一塊生存空間。

下午4點多，“連心”的志愿者們已經在院子里準備，不多久，將有成群的孩子們來到這里做家庭作業。來自大學里的志愿者們免費為孩子們承擔起輔導工作。對這些孩子來說，放學后去“連心”已經成為習慣。在有些孩子的家里，昏暗的出租屋里甚至難覓一張書桌。

為城市流動人口子女提供社區公共空間，是“連心”社區服務的重要內容之一。在普吉的工作點，租來的一棟民房里，一樓的空間基本為孩子們設置，除了寫家庭作業的庭院，還有為孩子們設置的小型圖書室和放映室。二樓專門開辟為流動婦女就業創業扶持空間。“連心”還建立了昆明市第一家農民工維權點。

“連心”一直試圖拓展自己的服務空間。他們向政府倡導“一社區一中心”，“每2萬人的社區，大概需要一個200-300平方米的社區公共場所（服務場地），叫社區活動中心。”李俊說，但這需要場地和資金的支持。

今年的“兩會”期間，云南省婦聯主席和紅梅領銜，提出了《關于促進流動人口融入城市社區的建議》，提出要加快推動“一社區一社工服務中心”的建設。

為草根公益減負

提供場地、資金及政策支持，降低社會組織登記門檻，成為發展草根公益的當務之急。

辦公空間縮減、租金負擔過重所帶來的公益機構發展困難問題，在全國范圍內普遍存在，但在云南以外的有些地方，改變正在悄然發生。

2007年4月，一個以公益組織孵化為目的的“恩派公益孵化試驗”在上海首先試行。該項目為草根公益組織提供場地設備、能力建設、信息共享、創業基金，資源拓展、財務托管、協助注冊、管理咨詢等服務，幫助草根公益組織解決各種前期風險負擔，成功孵化一批草根組織。接下來的幾年，這項試驗在成都、北京、廣東等地復制。

“孵化”的概念，是讓大量的草根組織通過孵化器獲得政府的信任，而政府也利用對社會組織的孵化，降低其大量培育社會組織過程中的風險。

孵化基地在為社會組織提供完整的支持性體系，其中重要一項，便是為成長中的草根組織提供辦公場所，保證其能從容面對城市更新換代過程中的種種不確定性。

在深圳，一家名為“信實公益服務發展中心”的公益機構，便是最早一批從公益孵化基地培育出來的機構之一。最初，信實公益從孵化基地獲得4張辦公桌、小額補貼以及組織建設、協助注冊等幫助，這些恰好滿足了一個剛剛創立的草根組織的基本需求。直至該組織順利注冊，穩妥地走出孵化基地。

在云南省婦聯主席和紅梅的建議中，提到“應依據社區流動人口的數量及規模，由政府提供場地、資金及其他相關政策支持”，同時建議“在流動人口聚集的城中村及城鄉接合部社區建立社會工作服務中心，配備一定的社會工作者及社區服務人員，通過‘社工+義工’的模式開展流動人口服務與管理工作”。和紅梅在提案中同時建議，逐步取消主管和掛靠制度，并給予公益型社會組織和民辦社會工作機構免稅及審計優惠等待遇。