導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地所有制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

可以看到，上述對(duì)于我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革路徑選擇千差萬別。但是必須明確的是，對(duì)于前三種改革路徑的選擇，容易引起農(nóng)民的誤解、影響社會(huì)穩(wěn)定大局，實(shí)踐上也難以操作，并且極易出現(xiàn)土地兼并、影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、背離國(guó)家法律和政策等消極性甚至是災(zāi)難性的社會(huì)后果。

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是一種具有中國(guó)特色，符合我國(guó)國(guó)情的土地所有權(quán)制度。如果直接舍棄現(xiàn)存的集體土地所有權(quán)制度，實(shí)行新的制度，無異于一次大的社會(huì)震蕩。我國(guó)現(xiàn)存集體土地所有權(quán)制度已經(jīng)確立多年，在此制度的基礎(chǔ)上遵循循序漸進(jìn)的原則，在原有集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上加以具體完善，走出一條務(wù)實(shí)、高效的理性主義變革之路．確保農(nóng)民享有長(zhǎng)久、穩(wěn)定、可靠的土地權(quán)利，才是正確合理的選擇。

在對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的具體對(duì)策的完善上，應(yīng)該著重從下列幾個(gè)方面著手。

1. 大力加強(qiáng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體地位

改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的關(guān)鍵就在于重塑可以與基層政權(quán)以及基層自治組織相適應(yīng)的集體土地所有權(quán)的主體。至于集體土地所有權(quán)的主體是"集體經(jīng)濟(jì)組織"，還是"村農(nóng)民集體"等等，則可以因地制宜，探索出適合本地發(fā)展需求的集體土地所有權(quán)主體。

具體說來，首先，國(guó)家不應(yīng)以法定的形式強(qiáng)行分離集體土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)并確定代表集體行使所有權(quán)的主體, 而應(yīng)給予集體所有權(quán)主體以自治的空間, 選擇集體意志的形成機(jī)制以及權(quán)利的行使方式。

其次，依照公司法人治理結(jié)構(gòu)來改造農(nóng)村集體權(quán)利行使的組織形式。從法律上形成明確的集體土地所有權(quán)的組織形式，形成責(zé)權(quán)利分明，激勵(lì)和約束機(jī)制并存的集體土地所有權(quán)格局。[2] 因?yàn)楣局贫认鄬?duì)比較完善，可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)較多。因此，借鑒現(xiàn)代化的公司制度，不失為一種方法。

第三，完善農(nóng)民集體的成員權(quán)。應(yīng)大力充實(shí)村民的決策權(quán)，賦予農(nóng)民知情權(quán)、保障其參與權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)。在完善其成員權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持程序法治的要求，做到程序正當(dāng)合法、公開透明。

2. 具體完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能必須具備完整性，否則權(quán)利主體不可能在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中成為真正的市場(chǎng)主體。針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)著重在使用、收益、處分這三個(gè)權(quán)能上進(jìn)行完善。例如在完善收益權(quán)能方面，針對(duì)國(guó)家征收或征用對(duì)集體土地所有權(quán)的侵害，應(yīng)當(dāng)采取以下兩方面的措施：首先，土地征收或征用應(yīng)嚴(yán)格限定于"國(guó)家為了公共利益的需要"，以限制國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的處分權(quán)。對(duì)"公共利益"的界定，應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)規(guī)范性文件進(jìn)行明確而細(xì)致的規(guī)定。對(duì)于土地征收或征用的前提"公共利益"的界定，可以具體明確地定義為："公共利益的需要，主要包括國(guó)家機(jī)關(guān)用地、軍事、國(guó)防建設(shè)用地、公路、鐵路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地以及學(xué)校、醫(yī)院等公益事業(yè)用地等的需要"。其次，提高對(duì)被征收或征用土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)農(nóng)民集體作為集體土地所有者的收益權(quán)能。

3. 明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體范圍

集體土地按照用途進(jìn)行分類，主要包括兩類，一是農(nóng)用地，二是非農(nóng)用建設(shè)用地。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，還包括為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的配套設(shè)施用地，如水渠等。而非農(nóng)用建設(shè)用地指用于非農(nóng)業(yè)目的的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地和鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地以及屬于集體所有的"四荒"（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）土地等。搞好土地登記劃界工作，對(duì)于明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體范圍起著至關(guān)重要的作用。具體說來，一是做好對(duì)集體土地所有權(quán)主體的登記造冊(cè)；二是在實(shí)際操作中，認(rèn)真測(cè)量，明確土地邊界，還要妥善解決原有土地權(quán)屬的爭(zhēng)議以及新開拓土地權(quán)屬的登記造冊(cè)等問題。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳耀東、張志坡：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)之法律反思》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2005年2月，第1至6頁。

篇2

論文摘要：以家庭承包制為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制形式越來越不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的要求，股份制作為我國(guó)公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式是農(nóng)村土地集體所有制形式改革的目標(biāo)和方向，但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要通過多階段的過渡性形式。農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的改革必須首先滿足土地產(chǎn)權(quán)明晰，以及集體組織內(nèi)經(jīng)濟(jì)與行政職能分離這兩個(gè)前提條件。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的明晰在現(xiàn)有制度條件約束下，只能是相對(duì)明晰，但這種相對(duì)明晰的產(chǎn)權(quán)也能滿足農(nóng)村土地集體所有制形式從承包制向合作制、股份合作制、股份制的遞進(jìn)演變中的產(chǎn)權(quán)要求。

0　引言

以家庭承包制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。這種形式在解放農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的成功典范之一。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，要求土地作為一種市場(chǎng)資源在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以組織化的形態(tài)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在形態(tài)上具有成為市場(chǎng)化組織的基礎(chǔ)，并且也符合農(nóng)村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎(chǔ)的分散經(jīng)營(yíng)體制使集體經(jīng)濟(jì)的組織效能難以發(fā)揮，因此，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度前提的情況下，尋求適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的農(nóng)村土地集體所有制的新的實(shí)現(xiàn)形式就變得十分必要。

1　現(xiàn)行土地所有制形式存在的缺陷

以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)該說，以建立家庭承包制為核心的農(nóng)村土地制度改革作為中國(guó)漸進(jìn)式改革的開端，是一項(xiàng)偉大的制度創(chuàng)新，對(duì)激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率發(fā)揮了巨大的作用。概括起來，現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的缺陷主要包括：①農(nóng)村集體中土地產(chǎn)權(quán)模糊與委托——關(guān)系顛倒導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置。②農(nóng)村集體組織中行政與經(jīng)濟(jì)復(fù)合的職能干擾了土地經(jīng)營(yíng)中經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。③農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)職能弱化使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。

2　農(nóng)村土地所有制變革形式分析

農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革的原則包括：

2.1　土地產(chǎn)權(quán)明晰原則農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本缺陷，也是導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制實(shí)現(xiàn)形式一系列缺陷的根源。產(chǎn)權(quán)明晰是一切有效率的經(jīng)濟(jì)制度確立的基礎(chǔ)，而最終所有權(quán)的明晰又是有關(guān)產(chǎn)權(quán)的其它權(quán)益明晰的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)作為一組權(quán)利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權(quán)利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關(guān)系最終需要以產(chǎn)權(quán)的最終所有權(quán)來約束。因此，農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的明晰的關(guān)鍵是土地最終所有權(quán)的明晰。農(nóng)村土地集體所有杈明晰的相對(duì)性在于集體概念的相對(duì)性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當(dāng)成員發(fā)生變化時(shí)，會(huì)引起整體或局部的集體范圍或?qū)傩缘淖兓虼耍w處在一個(gè)相對(duì)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，這使集體所有權(quán)最終歸屬的確立出現(xiàn)困難。因?yàn)?，所謂集體所有權(quán)其實(shí)來自對(duì)其成員所有權(quán)的集合，當(dāng)集體成員發(fā)生變化時(shí)，集體所有權(quán)勢(shì)必也發(fā)生變化，比如對(duì)退出集體組織的成員是否允許將其所有權(quán)帶走，對(duì)于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權(quán)，因此，集體所有權(quán)也會(huì)處在相對(duì)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，而所有權(quán)的穩(wěn)定性又是產(chǎn)權(quán)明晰的必要條件，這就使集體所有權(quán)的明晰變得復(fù)雜和困難。因此，絕對(duì)化的所有權(quán)歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權(quán)的明晰只能是相對(duì)的。農(nóng)村土地最終所有權(quán)的相對(duì)明晰在于：一方面，集體土地最終所有權(quán)屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權(quán)這一基本性質(zhì)，以維持土地所有權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定性；另一方面，在一定時(shí)期和范圍內(nèi)，集體土地最終所有權(quán)在其成員間的歸屬是可以調(diào)節(jié)的，以滿足集體成員調(diào)整所有權(quán)結(jié)構(gòu)的要求。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下，土地最終所有權(quán)的相對(duì)明晰是可以實(shí)現(xiàn)的。 轉(zhuǎn)貼于

2.2　市場(chǎng)化原則公有制實(shí)現(xiàn)形式的選擇實(shí)質(zhì)上是要使公有制適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求各經(jīng)濟(jì)主體自主決策，自負(fù)盈虧，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行政干預(yù)是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相違背的。因此，農(nóng)村土地集體所有制在建立有效的實(shí)現(xiàn)形式時(shí)，必須使其成為真正自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體，這就首先必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)和行政職能的分離，改變現(xiàn)行農(nóng)村集體組織村社合一的狀況。另外，強(qiáng)化集體組織的經(jīng)濟(jì)職能，克服現(xiàn)行集體組織“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化問題，也是農(nóng)村集體組織成為經(jīng)濟(jì)主體的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2.3　制度變遷與社會(huì)保障系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的原則制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內(nèi)部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會(huì)成本。周其仁認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村改革取得成功的經(jīng)驗(yàn)在于：“改革同時(shí)兼顧新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)之間的互相配合，避免產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新孤軍奮進(jìn)。”因此，在進(jìn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會(huì)約束條件的可能性，實(shí)現(xiàn)新制度與社會(huì)保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。另一方面，社會(huì)保障系統(tǒng)應(yīng)有意識(shí)地實(shí)現(xiàn)支持新制度的自我變革，為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件6就現(xiàn)有的社會(huì)保障條件來講，第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的變革必須限定在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基本框架內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計(jì)中必須考慮農(nóng)民的社會(huì)保障問題：第三，國(guó)家的土地管理政策在短期內(nèi)難以改變，新制度的設(shè)計(jì)及運(yùn)行應(yīng)該考慮規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)；第四，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的完全吸納能力，新制度設(shè)計(jì)必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)接受能力。

2.4　因時(shí)因地制宜原則農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的路徑選擇，其最終實(shí)現(xiàn)股份制目標(biāo)的過渡階段的多少和時(shí)間的長(zhǎng)短，取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化程度和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支持系統(tǒng)的成熟程度，而我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局，這就意味著在農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革上不可能采取全國(guó)統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先鏈程度，而在于其對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)程度。應(yīng)鼓勵(lì)因時(shí)因地制宜，努力探索農(nóng)村土地集體所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。

3　農(nóng)村土地所有制發(fā)展路徑選擇

篇3

關(guān)鍵詞：；集體所有制；私有化；多樣性補(bǔ)償

1978年之后的，“土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”在當(dāng)時(shí)作為激活農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重要舉措，在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了重要作用，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值得到了歷史性的突破和發(fā)展。但是時(shí)至今日，在當(dāng)時(shí)的這種先進(jìn)舉措，逐漸在現(xiàn)今的工業(yè)化和城市化發(fā)展背景下成為了一種阻滯。這主要在于土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離，導(dǎo)致土地矛盾日益尖銳。

一、土地集體所有制的現(xiàn)狀與面臨的困境

體制解體后，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)基本特征是，土地所有權(quán)繼續(xù)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶則以承包方式獲得土地使用權(quán)。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定。前中國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)，三者在不同程度上都是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)代表，這不利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。鄉(xiāng)政府、村委會(huì)有政企合一的性質(zhì)， 他們?cè)谛惺拐δ艿耐瑫r(shí)， 還行使著對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的管理職能。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)代管， 但其內(nèi)部仍缺乏相關(guān)制度， 沒有對(duì)責(zé)任、權(quán)利做出明確的規(guī)定和約束。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏相應(yīng)的法律地位。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)， 盡管它實(shí)實(shí)在在地存在， 但不是獨(dú)立的法人單位。

而土地征用是我國(guó)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的唯一途徑。土地征用權(quán)是政府特有的權(quán)力，但國(guó)家只有為“公共目的”才能行使土地征用權(quán)，并且征用土地必須給予一定的補(bǔ)償。而我國(guó)在土地的實(shí)際征用中，對(duì)“公共目的”的限定不足，存在土地征用權(quán)的濫用，導(dǎo)致集體土地使用權(quán)不穩(wěn)定。

最后農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵不充分?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。事實(shí)上中國(guó)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻只具有耕種權(quán)、部分收益權(quán)和極其少量的處分權(quán)，與該法規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的真實(shí)內(nèi)涵相比，其內(nèi)容是很不充分的，其權(quán)能也是殘缺的。

產(chǎn)權(quán)主體不清，征用方式單一，農(nóng)民權(quán)利的缺乏造成了農(nóng)村土地矛盾的日益激化。其核心在于：集體所有制，同時(shí)損失了監(jiān)管者和勞動(dòng)者兩個(gè)方面的積極性，其要害是國(guó)家行為造成的嚴(yán)重產(chǎn)權(quán)殘缺”。

二、對(duì)方向的觀點(diǎn)

學(xué)者們從農(nóng)村集體土地所有制存在的缺陷出發(fā)，提出了各種改革主張，大致來說主要有以下幾種觀點(diǎn)：實(shí)行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有權(quán)；實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，取消集體土地所有權(quán)；部分取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存土地混合所有制或復(fù)合所有制；保留現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，對(duì)其進(jìn)行改革與完善。

總的來說，就是土地所有制，于“公”于“私”該怎么看。

對(duì)土地國(guó)有化的觀點(diǎn)：

向國(guó)惠（2005）一切土地歸國(guó)有。認(rèn)為這既符合土地的自然屬性—國(guó)家所有 公民共有，又符合我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)。同時(shí)避免了而集體土地所有權(quán)本身存在的主體虛位、權(quán)能不全、與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系不清等缺陷正是其功能缺失的一系列不良表現(xiàn)。我國(guó)實(shí)際情況看，土地集體所有已實(shí)行了很長(zhǎng)時(shí)間，若改為私有，不僅受到政治經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)意識(shí)形態(tài)的剛性約束，而且即使實(shí)行了土地私有制，也無法有效地解決當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)中存在的諸多難題。

對(duì)土地私有制的觀點(diǎn)：

私有化的觀點(diǎn)認(rèn)為：1.農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰；2. 農(nóng)村集體土地私有化可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；3. 現(xiàn)行的農(nóng)地制度既使農(nóng) 民處于不利的境地，又使農(nóng)村改革處于一種“理論陷阱”中；4. 現(xiàn)行農(nóng)村的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制并不能從根本上保護(hù)農(nóng)民的利益。

對(duì)各方觀點(diǎn)的分析：

從一個(gè)總體的觀點(diǎn)來看，大多數(shù)的學(xué)者對(duì)土地集體所有制應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革表示認(rèn)同，但是只有很少的學(xué)者表達(dá)了對(duì)土地私有制的謹(jǐn)慎考慮。這里，有一種潛在上的傾向和邏輯，認(rèn)為，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)當(dāng)以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，所以集體所有制代表了一種公有制經(jīng)濟(jì)，即使需要改革，也應(yīng)當(dāng)在公有制的范疇內(nèi)進(jìn)行改革，而如果實(shí)行了土地私有制，則是一種倒退。

事實(shí)上，處于公平而言，土地國(guó)有化也未必會(huì)實(shí)現(xiàn)縮小農(nóng)村城鎮(zhèn)之間的貧富差距。從表面看，城鎮(zhèn)居民沒有賴以耕作的土地，但是城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障福利等比農(nóng)村居民完善。城鎮(zhèn)居民完全不必考慮沒有土地之后怎么辦。但是農(nóng)村居民則不同，在農(nóng)村的社會(huì)保障的現(xiàn)況來看，土地則依舊是農(nóng)村居民最重要的保障。所以公有制被認(rèn)為是保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的一個(gè)重要方式。但是事實(shí)是，集體所有制實(shí)行這么多年來，貧富差距在不斷擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)保障依然不完善，大量的農(nóng)村人口制約了我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。最根本的原因，并不是集體所有制的制度缺陷所能解釋，而是土地作為一種生產(chǎn)要素并沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的生產(chǎn)效率導(dǎo)致的。這一點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度是顯而易見的，農(nóng)業(yè)相對(duì)于工業(yè)和服務(wù)業(yè)來說，在不能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)，無法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，土地生產(chǎn)效率的低下導(dǎo)致了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民收入的兩極分化。只有土地作為能夠自由參與到社會(huì)生產(chǎn)中去，才能享受到高利潤(rùn)的回報(bào)。在這里，土地的所有制就變成一種嚴(yán)重的阻礙。土地在農(nóng)民的手里，除了種地幾乎別無選擇。土地公有制帶給農(nóng)民的的權(quán)益的時(shí)候，通過又通過所有權(quán)和使用權(quán)的分離剝奪了農(nóng)民獲得土地的其他收益的權(quán)利。假如土地收歸國(guó)有，與農(nóng)民的合約關(guān)系其實(shí)并沒有太多的改變，只是在決定土地用途的時(shí)候，避免了土地管理權(quán)利的泛濫或者缺失。

而作為私有化的政策而言，更多的困難是對(duì)于是否違背了社會(huì)主義根本的思想這樣的思維傾向下，學(xué)界和政界對(duì)私有化采取了一種謹(jǐn)慎小心的態(tài)度。很多學(xué)者認(rèn)為，這是回到了建國(guó)之前的舊社會(huì)，這是一種時(shí)代的倒退。還有一種觀點(diǎn)就是將土地私有化，則會(huì)導(dǎo)致貧富差距，兩極分化。首先針對(duì)第一種說法，認(rèn)為這是一種時(shí)代的倒退，這是在從一個(gè)靜止的角度看問題。在舊社會(huì)中，工業(yè)并沒有這么發(fā)達(dá)，土地作為一種最主要的生產(chǎn)要素，農(nóng)民沒有了土地就幾乎只能捆綁在私有的土地之上，沒有其他的選擇。而在當(dāng)代，投資的方式出現(xiàn)了多樣性，但是相對(duì)的土地卻只能在一個(gè)很小的范圍內(nèi)參與到社會(huì)生產(chǎn)，加上每個(gè)農(nóng)戶持有的土地面積所限，只能維持在小規(guī)模的單個(gè)農(nóng)戶生產(chǎn)上，這極大的束縛了土地利用的能力，無形中增加了土地參與生產(chǎn)的交易成本。在現(xiàn)今，農(nóng)民名義上擁有土地的使用權(quán)，但實(shí)際上在把土地運(yùn)用到其他生產(chǎn)方式存在極大的阻力。農(nóng)民的利益在整體利益沒有減少的情況下增加了。較大的不同是政府不能再以一個(gè)低廉的價(jià)格收購?fù)恋兀@造成了政府的收益的減少。但是，要考慮到兩點(diǎn)，一方面是，隨著農(nóng)民收入的提高而減少了對(duì)農(nóng)業(yè)支持的負(fù)擔(dān)；另一方面是，政府從農(nóng)民增長(zhǎng)的收入中獲利。土地通過私有化參與到生產(chǎn)資料的流通，從效率來說是更高效的。農(nóng)民可以通過土地參與到更多種的經(jīng)營(yíng)模式，例如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)式經(jīng)營(yíng)中占有一定的股份，而不是簡(jiǎn)單的成為賣地者（而且是相對(duì)廉價(jià)的）和工人。從私有化的情況來看，其未必會(huì)造成比國(guó)有化更高的貧富差距和兩極分化。

三、對(duì)的一點(diǎn)建議

綜上，國(guó)有化和私有化之間是否存在一種折中的方式，而避免國(guó)有化的無效率和私有化的阻力？考慮到政府征用土地被逐層放寬和完全私有化的阻力，可以從幾方面提供一些建議參考。

1.對(duì)政府對(duì)土地的所有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。法律中提到政府只有在出于“公共目的”才能征用土地，但“公共目的”在實(shí)際上的實(shí)施中被不同程度的解讀和扭曲。政府在其中存在獲利機(jī)制，那么政府自身就有激勵(lì)不斷采取措施來通過廉價(jià)征用土地和高價(jià)賣出從中獲利。如果不能遏制這種獲利機(jī)制，農(nóng)民的弱勢(shì)地位將會(huì)持續(xù)。

2.增加征用土地的補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)途徑。現(xiàn)有的大部分情況是，政府通過一次性補(bǔ)償農(nóng)民一定收入（例如三年的土地耕種收入）而收回土地的使用權(quán)。事實(shí)上這是個(gè)廉價(jià)的收購。另外，在通常的考慮中被遺忘的是農(nóng)民的訴求。失地農(nóng)民將何去何從，這是一個(gè)復(fù)雜的問題，故而政府更偏好于用一筆錢來打發(fā)農(nóng)民。實(shí)際上有些農(nóng)民希望能繼續(xù)種地，或者希望能使用到其他用途，但是由于土地被強(qiáng)制收購的緣故，金錢作為一個(gè)替代選項(xiàng)，農(nóng)民從自身效用出發(fā)會(huì)提高補(bǔ)償要求來彌補(bǔ)他的機(jī)會(huì)成本。

3.政府在土地流轉(zhuǎn)方面的職能的集中化?，F(xiàn)有的土地所有權(quán)在各級(jí)政府中處于一種分散的狀態(tài)。土地的在各種生產(chǎn)要素中的限制是最為復(fù)雜的，這為土地參與多樣性生產(chǎn)形成較高的制度成本。農(nóng)民在高昂的交易成本中處于群體的劣勢(shì)?？梢钥紤]成立一個(gè)處理土地征用的專門部門，并保持較高的獨(dú)立性。該部門通過調(diào)整農(nóng)民對(duì)土地的不同訴求的同時(shí)，保持與政府決策部門的中立，通過對(duì)零散土地的征收與再組合分配，對(duì)土地用途的多樣性進(jìn)行管理。

四、結(jié)束語

土地治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而在這個(gè)過程中，政府成為土地市場(chǎng)中的交易者，因此，單純的土地公有制是無效率的。應(yīng)當(dāng)理性而客觀的眼光看待私有制和公有制的觀點(diǎn)，而不能簡(jiǎn)單的從某一方出發(fā)進(jìn)行改革。在的過程中，應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)民的訴求，對(duì)地方政府的征地行為進(jìn)行嚴(yán)格的限制。多樣性的土地補(bǔ)償機(jī)制是緩解土地矛盾的有效措施。（作者單位：廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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篇4

一、我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1、土地產(chǎn)權(quán)制度模糊內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)的定義很多，一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是由物的存在及對(duì)它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的基本功能在于影響激勵(lì)和行為，其主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性內(nèi)在化的激勵(lì)，產(chǎn)權(quán)界定不清一般被認(rèn)為是產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”的主要根源。就產(chǎn)權(quán)構(gòu)成來看，大部分學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等具體權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束，且物的交換價(jià)值主要取決于交易中權(quán)利束的大小。根據(jù)上述產(chǎn)權(quán)定義，土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)是因土地的存在及對(duì)其使用而引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是以土地為客體的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)之和。在產(chǎn)權(quán)明晰的條件下，土地交換價(jià)值應(yīng)取決于土地權(quán)利內(nèi)容的范圍和大小。

就制度來說，諾斯認(rèn)為，制度是一種社會(huì)博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制和規(guī)范人們相互交往行為的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度體現(xiàn)的是集體行動(dòng)的規(guī)則，也可以說是人們之間的正式或非正式的契約關(guān)系。進(jìn)一步理解，制度是一種放大的契約或稱之為群體契約，與個(gè)人之間契約不同的是，制度需要明確的是群體內(nèi)部或群體之間的行為規(guī)則。在這種情況下，因契約約束范圍模糊導(dǎo)致的契約邊界模糊便不可避免。布坎南在提及契約對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)問題時(shí)，認(rèn)為在原始契約得到履行的同時(shí)，必須制定出一些條款來控制邊界交叉的問題，以認(rèn)定并懲罰那些侵犯他人已界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的人，對(duì)制度來說，這個(gè)觀點(diǎn)似乎同樣適用。

具體到土地制度而言，它是對(duì)人們以土地產(chǎn)權(quán)為載體從事的各種行為的約束性規(guī)范，也是人們?cè)谑褂猛恋剡^程中產(chǎn)生或制定的規(guī)則，一般分為土地所有制和土地使用制，并分別對(duì)應(yīng)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。但實(shí)際上，由于公權(quán)力的干預(yù)，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)及各自作為權(quán)利束所包含的內(nèi)容仍具有一定的不確定性。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，由于產(chǎn)權(quán)主體在界定、保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)權(quán)利方面的費(fèi)用太高以及外來干預(yù)等原因，產(chǎn)權(quán)往往具有一定的殘缺性。需要明確的是，土地所有權(quán)作為一種非排他性或一定范圍內(nèi)非排他性的所有權(quán)，可以認(rèn)為是一種社團(tuán)產(chǎn)權(quán)。在出現(xiàn)社團(tuán)產(chǎn)權(quán)的情況下，產(chǎn)權(quán)明晰只有在對(duì)抗社團(tuán)以外其他人時(shí)才能體現(xiàn)，而在社團(tuán)內(nèi)部，由于所有者并不唯一，這種產(chǎn)權(quán)并不是非此即彼的關(guān)系，是不確定的。而對(duì)于土地使用權(quán)來說，其權(quán)利束所包含的內(nèi)容受法律規(guī)定或土地所有權(quán)代表與土地使用權(quán)人協(xié)商的影響，本身也是不確定的。上述這種不確定性表現(xiàn)在制度安排上，就是制度模糊。

2、我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊的原因及表現(xiàn)

我國(guó)的土地所有制是社會(huì)主義公有制。從前文分析可以看出，不管是何種性質(zhì)的土地所有制，只是所包含的權(quán)利人范圍不同，但作為社團(tuán)產(chǎn)權(quán)，在其內(nèi)部都存在產(chǎn)權(quán)界定不清晰的問題。當(dāng)然，從我國(guó)實(shí)踐來看，這種不清晰還有一個(gè)表現(xiàn)，就是全民所有制和集體所有制之間也存在一定的邊界交叉，并且受國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向影響，呈現(xiàn)出前者對(duì)后者的制度歧視，而造成這種結(jié)果的原因主要有兩點(diǎn)。

(1)制度變遷過程充滿了不確定性甚至過程中斷導(dǎo)致制度模糊。以集體土地所有權(quán)的演進(jìn)過程為例，建國(guó)初期，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)法》規(guī)定實(shí)行農(nóng)民階級(jí)的土地所有制，但實(shí)際上，在1952年這場(chǎng)完成之前的1951年底，中央就印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，要求在已完成改革的地區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)互助合作。后經(jīng)過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等一系列的制度實(shí)踐，逐步在所有權(quán)制度層面上抹去了農(nóng)村土地的私人所有權(quán)，至1962年《農(nóng)村工作條例修正草案》頒布實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村土地最終確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度體系。在1950年至1962年短短十二年的政策演進(jìn)過程中，實(shí)際上貫穿一條主線，即土地產(chǎn)權(quán)逐步由明晰的私人產(chǎn)權(quán)向模糊的社團(tuán)產(chǎn)權(quán)過渡，并逐步擴(kuò)大其范圍。從這方面看，既然集體土地所有權(quán)是一種“進(jìn)化不全面”的所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)制度模糊便不可避免。

(2)國(guó)家基于發(fā)展戰(zhàn)略的制度故意，即戰(zhàn)略性模糊。這種戰(zhàn)略性模糊可以從兩個(gè)方面予以說明，其一，源于城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)村支援城市戰(zhàn)略計(jì)劃，即長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)。從這個(gè)角度上講，自1953年開始，一直延續(xù)至今的低成本征地制度，至少說明這種產(chǎn)權(quán)制度模糊可以大大降低城市建設(shè)成本，并使農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性只能在狹窄的通道內(nèi)通過改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得以實(shí)現(xiàn)。其二，1978年之后的城鄉(xiāng)土地制度改革開始逐步強(qiáng)化用益物權(quán)，所有權(quán)在某種程度上成了“空制度”。以城市土地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的城鄉(xiāng)土地用益物權(quán)成為時(shí)展與社會(huì)性質(zhì)相妥協(xié)的產(chǎn)物。以至于何?皮特(Peger Ho)認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村改革之所以取得成功，關(guān)鍵就在于中央政府經(jīng)過審慎考慮后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地所有權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧中，即有意的制度模糊。

從實(shí)際情況來看，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊至少表現(xiàn)在以下方面：一是不同類型的所有權(quán)之間、同一類型所有權(quán)內(nèi)部存在制度模糊。我國(guó)《憲法》規(guī)定城市土地屬于國(guó)有，但由于“城市土地”、“國(guó)有”本身就是相對(duì)模糊的概念，城市土地的邊界、權(quán)利人主體都難以界定，結(jié)果就造成城市建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，集體土地不斷受到侵犯。同樣，勞動(dòng)群眾集體所有制脫胎于過去“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系，所有權(quán)主體邊界更加模糊。二是土地使用權(quán)制度模糊。以土地使用年期為例，城市建設(shè)用地使用年期長(zhǎng)期處于調(diào)整、總結(jié)和實(shí)踐的過程，從深圳早期土地出讓年期一般不超過30年到《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》(1988)規(guī)定最高期限不超過50年，到《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(1990)區(qū)分土地利用類型規(guī)定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出讓彈性年期制，可

以看出，土地使用權(quán)的使用年期是不斷調(diào)整變化的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣如此，早在1984年，國(guó)家有關(guān)政策要求土地承包期一般應(yīng)在15年，后《土地管理法》(1998年修改)將其調(diào)整為30年，《農(nóng)村土地承包法》(2002)區(qū)分耕地、草地、林地將承包期調(diào)整為30至70年不等。由此帶來的則是產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，進(jìn)而導(dǎo)致土地使用權(quán)人預(yù)期收益不穩(wěn)定。

二、產(chǎn)權(quán)制度模糊對(duì)土地規(guī)劃編制、實(shí)施的影響

1、產(chǎn)權(quán)制度與土地規(guī)劃的關(guān)系

一般認(rèn)為，土地規(guī)劃是國(guó)家利用公權(quán)力干涉甚至侵犯私權(quán)-利的工具，土地利用規(guī)劃出于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要或提高整體土地利用效益而獲得合法性基礎(chǔ)。

(1)產(chǎn)權(quán)是規(guī)劃編制及實(shí)施的條件之一。規(guī)劃影響產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，但同時(shí)，既定的產(chǎn)權(quán)也影響規(guī)劃編制及實(shí)施效率。我國(guó)新一輪土地規(guī)劃修編基本結(jié)束，與前兩輪不同的是，這次修編更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的公共政策屬性，更加重視規(guī)劃對(duì)土地布局及利用結(jié)構(gòu)的宏觀指導(dǎo)性，并將規(guī)劃作為土地管理的基本公共政策以實(shí)現(xiàn)土地利用與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。此外，這次規(guī)劃修編更加面向規(guī)劃的實(shí)施，在這種情況下，土地產(chǎn)權(quán)作為影響規(guī)劃實(shí)施成本的重要因素，必須得到充分考慮。

(2)在一定條件下，產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)主體保障規(guī)劃落實(shí)的動(dòng)力。土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是土地結(jié)構(gòu)的宏觀布局，賦予土地發(fā)展什么、怎么發(fā)展的權(quán)利，并指導(dǎo)土地利用方向。但產(chǎn)權(quán)主體作為理性經(jīng)濟(jì)人，在面臨規(guī)劃時(shí)他們首先考慮的往往是規(guī)劃對(duì)土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、進(jìn)而對(duì)土地價(jià)值的影響。不可否認(rèn)的是，對(duì)個(gè)體來說這種影響一般是雙面的，甚至可能使私權(quán)利受損。但從另一方面來說，如果實(shí)施規(guī)劃提高了權(quán)利人預(yù)期收益，由此帶來的保護(hù)力量無疑是最大的。

2、產(chǎn)權(quán)制度模糊對(duì)土地規(guī)劃編制、實(shí)施的影響

目前，土地產(chǎn)權(quán)邊界不清和主體模糊已成為我國(guó)土地管理的突出問題，土地產(chǎn)權(quán)制度模糊很大程度上降低了規(guī)劃實(shí)施效率，使規(guī)劃控制效果低于預(yù)期。在所有權(quán)層面上，土地產(chǎn)權(quán)邊界不清和主體模糊使規(guī)劃控制對(duì)象難以明確；在使用權(quán)層面上，產(chǎn)權(quán)有效期限不穩(wěn)定導(dǎo)致使用權(quán)人存在有效期限內(nèi)攫取最大利益的沖動(dòng)，使規(guī)劃難以有效保護(hù)和落實(shí)。

(1)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊使不同層次的管理主體行為目標(biāo)不一。我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)行使，但問題是，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家一省一市一縣一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的五級(jí)行政架構(gòu)中，縣級(jí)以上人民政府具有批地權(quán)，實(shí)際掌握了土地的部分處分權(quán)和收益權(quán)。不同層級(jí)政府出于多方面考慮，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)、立場(chǎng)和效果很難統(tǒng)一。對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)制度而言，也存在大量問題，一方面，自然村、行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是三級(jí)集體土地所有權(quán)主體，但從另一方面來看，一個(gè)自然村既是集體土地所有權(quán)主體，同時(shí)也是其所在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地所有權(quán)構(gòu)成主體之一。這種產(chǎn)權(quán)主體模糊、邊界不清的問題容易引發(fā)不同所有權(quán)主體之間的糾紛，并造成上級(jí)所有權(quán)主體對(duì)下級(jí)土地所有權(quán)主體的權(quán)益侵犯，提高了規(guī)劃實(shí)施成本。

(2)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊導(dǎo)致主體缺位，公眾監(jiān)督效力難以體現(xiàn)。主體缺位或虛置是產(chǎn)權(quán)制度模糊的直接結(jié)果，―方面，缺乏明確的產(chǎn)權(quán)主體意味著缺乏明確的被監(jiān)督對(duì)象，從法理角度分析，委托―關(guān)系并非意味著權(quán)利義務(wù)的絕對(duì)轉(zhuǎn)移，在某種程度上，責(zé)任主體仍為委托方；另一方面，主體不確定往往更容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱。土地利用規(guī)劃作為專業(yè)性相對(duì)較強(qiáng)的公共政策，具有一定的理解門檻，增加了受眾的監(jiān)督難度，而主體不確定進(jìn)一步增加了公眾獲取信息的難度，加大了信息的不對(duì)稱，提高了監(jiān)督成本。

此外，從當(dāng)前土地利用形勢(shì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃編制模式已是必然趨勢(shì)，而產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中交換物的基本特征。目前產(chǎn)權(quán)制度模糊和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存有明顯矛盾，并成為影響規(guī)劃編制效率和編制成本的主要因素。

三、基于推進(jìn)土地利用規(guī)劃編制及實(shí)施的土地產(chǎn)權(quán)制度改進(jìn)建議

1、物化土地產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)制度

一般來說，土地私有制在產(chǎn)權(quán)邊界及產(chǎn)權(quán)主體方面相對(duì)明確，產(chǎn)權(quán)保護(hù)效率較高，但我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)決定其不可能實(shí)行土地私有制。我國(guó)的土地所有制已經(jīng)超越所有權(quán)層面的價(jià)值，而被賦予了社會(huì)性質(zhì)的政治意義。但從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，公有往往意味著“都有”或“都沒有”，這明顯與當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相適應(yīng)，也是我國(guó)土地規(guī)劃編制和實(shí)施低效率的制度根源。

結(jié)合當(dāng)前的情況和產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于集體土地，從短期來看，必須在強(qiáng)化集體土地使用權(quán)上下功夫，在使用權(quán)層面上逐步強(qiáng)化私有，豐富和固化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。在明確的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，以規(guī)劃引導(dǎo)建設(shè)，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)規(guī)劃編制和實(shí)施。從長(zhǎng)期來看，還是應(yīng)審視和反思現(xiàn)行以全民所有制和集體土地所有制為構(gòu)成的土地所有權(quán)制度，消除國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的歧視性政策，盡快賦予集體土地相對(duì)完整、明晰的土地所有權(quán)。對(duì)于國(guó)有土地，一方面，應(yīng)穩(wěn)定現(xiàn)有土地使用權(quán)使用年限和內(nèi)容，明確土地使用權(quán)在時(shí)間維度和空間維度上的邊界；另一方面，要明確土地所有權(quán)的法律主體。在當(dāng)前行政管理和績(jī)效考核機(jī)制不變的情況下，建議以國(guó)有土地地域范圍為依托，明確權(quán)利主體和權(quán)利邊界。地域范圍的確定應(yīng)獨(dú)立于現(xiàn)在的行政邊界，以區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)體為主體，并編制區(qū)域土地利用規(guī)劃，改變地方政府因產(chǎn)權(quán)主體模糊而實(shí)際獲得近乎所有權(quán)的土地處分權(quán)現(xiàn)狀。

篇5

【關(guān)鍵詞】土地制度 改革 新思路

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度的局限性和存在的問題

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，所有權(quán)不明

1978年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整后的主要是為解決農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)民束縛的問題而產(chǎn)生，缺乏系統(tǒng)理論準(zhǔn)備、制度設(shè)計(jì)和有計(jì)劃地實(shí)施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，所有權(quán)不明。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系模糊，所有權(quán)不明主要體現(xiàn)在法律界定上。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都規(guī)定農(nóng)村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規(guī)定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；究竟是哪一級(jí)組織，法律制度均未明晰，這就造成農(nóng)地所有權(quán)表面的主體多重化和實(shí)際的主體虛化。同時(shí)，土地相關(guān)法對(duì)土地所有權(quán)內(nèi)涵、法律形式、實(shí)現(xiàn)方式，所有權(quán)主體地位沒有相應(yīng)合理的規(guī)定。這就造成政府經(jīng)營(yíng)土地，土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓高額收益被政府獨(dú)得。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性不強(qiáng)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是隨出現(xiàn)的。新《農(nóng)村土地承包法》頒布前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)，而非法律賦予的物權(quán)。雖然國(guó)家強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包制，但農(nóng)地制度改革是一個(gè)逐步演進(jìn)過程，其中涉及各種利益關(guān)系，由此造成農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系不穩(wěn)定。由于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定性不強(qiáng)，就為有關(guān)部門利用權(quán)力，任意進(jìn)行土地調(diào)整提供了便利。土地發(fā)包者在利益驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行權(quán)力尋租，利用土地所有權(quán)侵蝕農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，借結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等名目，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。由此引發(fā)農(nóng)民對(duì)土地預(yù)期的不確定，導(dǎo)致農(nóng)戶追求短期經(jīng)濟(jì)效益，粗放式經(jīng)營(yíng)，掠奪式開發(fā)，以致整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁乏力，最終使中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受阻。

3.農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后的制度保障缺失，造成農(nóng)民受益權(quán)隱性流失

土地利益分配機(jī)制是土地制度安排的關(guān)鍵，直接關(guān)系農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)行效率。從集體土地受益權(quán)來看，最初是將集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，以土地所有權(quán)向農(nóng)戶收取土地承包費(fèi)；農(nóng)戶作為承包方，承包土地使用權(quán)，獲取土地產(chǎn)出的全部產(chǎn)品，完成國(guó)家和集體的稅費(fèi)任務(wù)。然而，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家相應(yīng)免除了集體收取的土地承包費(fèi)，村集體喪失了土地所有權(quán)收益，并且集體土地不能直接入市交易?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回承包方?！边@意味進(jìn)入大中城市非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民將失去土地權(quán)益，造成大中城市與小城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)人員及全民和集體之間土地權(quán)益不平等。最后，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，很多農(nóng)村相應(yīng)制度保障缺失嚴(yán)重，地方費(fèi)大于稅，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)?；诂F(xiàn)行農(nóng)地制度安排的不完善，農(nóng)村土地生產(chǎn)能力因制度缺陷而受到制約。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)格局下，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)地承包制度，讓農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)分離，明確農(nóng)民使用權(quán)主體地位，以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要。在實(shí)際操作中，可將土地所有權(quán)分解為由國(guó)家掌控的社會(huì)所有權(quán)和農(nóng)戶掌控的個(gè)人所有權(quán)兩部分，農(nóng)村集體只在土地管理中承擔(dān)事務(wù)性工作。這種產(chǎn)權(quán)安排既確保國(guó)家擁有宏觀調(diào)控土地資源開發(fā)、利用權(quán)，又堅(jiān)持農(nóng)戶為基本的經(jīng)營(yíng)組織單位。實(shí)際就是賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以商品屬性?！锻恋爻邪ā房倓t提出讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化，為農(nóng)地使用權(quán)商品化提供了法律支持。貫徹《農(nóng)業(yè)法》，把農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)納入法制軌道，明確農(nóng)民土地使用權(quán)主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權(quán)，如此才能促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)土地的長(zhǎng)期投資和資本積累，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，明確農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)之間的關(guān)系，加強(qiáng)土地承包合同管理，允許農(nóng)民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴(yán)禁損害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。推動(dòng)土地市場(chǎng)開放和土地交易自由，嚴(yán)格按照土地市場(chǎng)規(guī)范推動(dòng)農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)，減少政府、企業(yè)、村民自治組織經(jīng)營(yíng)土地的弊端，使農(nóng)村土地達(dá)到優(yōu)化組合和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)土地使用權(quán)私有化，實(shí)行土地入股的經(jīng)營(yíng)方式。土地使用權(quán)私有化就是在農(nóng)村構(gòu)建土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的制度架構(gòu)，在保持土地所有權(quán)歸集體的前提下，明確土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，將農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)由30年、70年不變延長(zhǎng)到承包無限期，使土地使用權(quán)私有化長(zhǎng)期化的經(jīng)營(yíng)模式。土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，使勞動(dòng)者與生產(chǎn)要素能夠家庭經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)緊密結(jié)合，使農(nóng)民能夠合理地開發(fā)利用土地。在保證農(nóng)民土地使用權(quán)私有化的前提下，實(shí)行土地入股的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式成為可能。這種方式比較符合農(nóng)村目前生產(chǎn)力狀況。實(shí)行按股分紅與按勞分配結(jié)合的方式，讓愿意種地的農(nóng)民留下，激發(fā)農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期投資的積極性，保證土地利用效率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)；憑土地股份分紅的農(nóng)民可向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，獲得更多收入。再者，土地使用權(quán)私有化可避免土地承包定期調(diào)整時(shí)土地所有權(quán)人的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)，降低土地利用成本，解決土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農(nóng)地資產(chǎn)資本化、證券化進(jìn)程。

3.進(jìn)一步完善農(nóng)村稅費(fèi)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，完善農(nóng)村社保體系，為農(nóng)村土地制度改革提供保障。我國(guó)農(nóng)業(yè)稅改革已取得一定成果，但與體現(xiàn)土地價(jià)值，保證土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內(nèi)的土地稅體系尚需完善；此外，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村中的各種收費(fèi)侵蝕了稅改帶給農(nóng)民的利益，建立行之有效的費(fèi)改稅制度是勢(shì)所必需。其次，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建立，能夠克服農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)的弱點(diǎn)，有效解決農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)聯(lián)合作業(yè)等問題，有利于發(fā)揮分工協(xié)作優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)高技術(shù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)地制度改革提供有效的社會(huì)支撐。最后，完善農(nóng)村社保體系，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)和制度，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。

制度變遷的后果無法預(yù)測(cè)，國(guó)情決定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度只能在集體所有制前提下，進(jìn)行相對(duì)穩(wěn)妥地使用權(quán)創(chuàng)新。唯有如此，才能根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[2]張琦.中國(guó)農(nóng)村土地制度改革模式探索.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2006，28，（5）.

篇6

中華人民共和國(guó)憲法第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。除由法律規(guī)定屬于國(guó)家為我國(guó)農(nóng)村土地制度以后的相關(guān)立法奠定良好的基礎(chǔ)所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這就是我國(guó)農(nóng)村土地歸屬制度的立法現(xiàn)狀。

一、對(duì)農(nóng)村土地歸屬立法的幾種方案的反思

民法通則第74條第2款就憲法規(guī)定的“集體所有”具體化為“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”，土地管理法第10條補(bǔ)充規(guī)定了村民小組集體所有。

現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村中的土地歸“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”、“村民小組集體所有”，集體所有是公有制的一種，屬于我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的范疇，已被憲法所確認(rèn)。在人們的觀念中也是根深蒂固。為此，諸多學(xué)者提出了自己的見解，“80年代中期以來，學(xué)術(shù)界不斷有人提出改變集體土地所有權(quán)的主張。歸納起來，大體上可歸納為四種意見。第一種意見，取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化。第二種意見，取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地私有化。第三種意見，部分取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地的國(guó)家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存，第四種意見，保留集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地使用制度的改革?！睂W(xué)者之間有一種觀點(diǎn)值得注意，那就是在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公有”與法學(xué)上的“共有”之間找到契合點(diǎn)，改造法學(xué)上的“共有”以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公有”。不管怎么說，學(xué)者的這種努力要比取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行土地國(guó)有或者土地私有的觀點(diǎn)更務(wù)實(shí)。土地共同共有以一定區(qū)域（村民小組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的人存在共同關(guān)系為前提，根據(jù)社區(qū)的特點(diǎn)和我國(guó)目前戶籍制度存在的現(xiàn)狀，這種共同關(guān)系客觀存在，尚具有說服力，但在某個(gè)人或者某些人脫離這個(gè)共同體。原有的共同關(guān)系仍然存續(xù)的情況下，該脫離之人仍無權(quán)請(qǐng)求共同體分給自己一份土地而取得該份土地的所有權(quán)，也無法請(qǐng)求共同體給付該份土地所有權(quán)的對(duì)價(jià)。這顯然與共同共有制度的基本法理相悖。所以說，土地共同共有制度也不符合我國(guó)農(nóng)村土地制度歸屬的現(xiàn)狀。

二、農(nóng)村土地歸屬立法上的法人型方案的科學(xué)性

將農(nóng)村的土地，歸屬一定的法人所有，這種觀點(diǎn)在學(xué)者間也很具有代表性。對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的改造，“一種比較理想的方案，是將集體和成員之間的關(guān)系股份化，使成員對(duì)集體真正享有民法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而集體真正享有法律上的所有權(quán)?！边@種觀點(diǎn)的本質(zhì)是將集體與集體的成員獨(dú)立開來，集體雖然是由一定范圍的成員所構(gòu)成，但集體（群體）畢竟不同于單個(gè)的成員，在法律上將集體與成員獨(dú)立開來，作為兩類不同的主體，是符合法律科學(xué)性要求的，這在法律上也很常見。比如社團(tuán)法人總有一定數(shù)量的自然人構(gòu)成，如果沒有自然人也就不會(huì)有社團(tuán)法人，但這并不妨礙立法上將社團(tuán)法人和組成社團(tuán)法人的自然人當(dāng)作法律上的兩種不同的主體來對(duì)待，這種區(qū)分恰恰是必要的，也是可行的。總有制度中實(shí)質(zhì)上就包含了這種區(qū)分，根據(jù)總有制度的規(guī)定，總有共同體對(duì)共同體的財(cái)產(chǎn)享有管理權(quán)、支配權(quán)、處分權(quán)，實(shí)際上就是享有所有權(quán)，而共同體的成員對(duì)共同財(cái)產(chǎn)只享有使用權(quán)、收益權(quán)，團(tuán)體與組成團(tuán)體的成員之間是相對(duì)獨(dú)立的，總有制度賦予團(tuán)體以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但卻不肯承認(rèn)團(tuán)體的法律主體資格，這是總有制度令人遺憾的地方，但總有制度將團(tuán)體與組成團(tuán)體的成員相互區(qū)分的思想?yún)s是科學(xué)的，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地的立法構(gòu)造具有直接的借鑒意義。

從我國(guó)農(nóng)村土地歸屬的立法現(xiàn)狀出發(fā)，將“集體所有”（所有制）按照法律科學(xué)性的要求轉(zhuǎn)換成“集體法人所有”（所有權(quán)），集體法人屬法人范疇，而法人又是法律上的一類主體，這就解決了現(xiàn)行農(nóng)村土地歸屬立法上缺少符合法律要求的主體的問題，使所有制和所有權(quán)之間能協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。在農(nóng)村，土地?fù)?dān)負(fù)著保障人們生活的功能，土地最終要交給農(nóng)民來使用，集體法人存在的目的也就是為了如何在成員之間分配形成于土地上的利益，如何最大程度滿足集體的成員對(duì)土地利益的需求，如何充分發(fā)揮農(nóng)村土地的功用。集體法人的存在，說到底就是為了成員的利益。就是為了方便以土地管理和利用為中心的村內(nèi)公共事物的管理。取得了農(nóng)村戶籍，也就取得了成員身份，相應(yīng)的也就取得了成員權(quán)；反之，一旦喪失農(nóng)村戶籍，成員身份也隨之喪失，所取得的成員權(quán)也消滅。

篇7

一個(gè)好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個(gè)壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)，優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能給農(nóng)民帶來高額的回報(bào)。所以說，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。這兩個(gè)暫行辦法的，意味著我國(guó)原有的農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融體制將被“打破”，而賦予“兩權(quán)”的融資功能則是增強(qiáng)農(nóng)村土地資源效能，提高農(nóng)民貸款的可獲得性。這意味著農(nóng)村土地制度改革與深化農(nóng)村金融改革迎來更實(shí)際的突破。

西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)李錄堂教授，多年來在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究領(lǐng)域做著不懈的探索。近日，本刊記者走訪了李錄堂教授，就如何讓農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)起來等話題，聽取了李教授的一番解讀。

土地流轉(zhuǎn)亟待制度的完善

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國(guó)農(nóng)村估算有可流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值約100萬億元，其中耕地約40萬億元，林地20萬億元，宅基地40萬億元。如此巨額的一筆沉睡資本，隨著國(guó)家土地流轉(zhuǎn)政策的逐步明確，將被激活釋放出來。

去年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)，堅(jiān)持依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金投入，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

在李錄堂教授看來，這又是一次國(guó)家層面的農(nóng)村改革探索，值得肯定和支持，也符合“試驗(yàn)、試驗(yàn)又試驗(yàn)；探索、探索再探索”的中央精神。他說，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)在全國(guó)多個(gè)地方早就有人在做局部試驗(yàn)，此次中央將其提升到國(guó)家層面，說明中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展著實(shí)需要金融資本的推動(dòng)。“然而問題在于此次試點(diǎn)是在農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成的情況下展開的，抵押融資與抵押要素市場(chǎng)二者缺一不可，這就勢(shì)必使本次試點(diǎn)帶有一定的局限性?！崩钿浱谜f。

在李錄堂看來，在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村啟動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款，首先會(huì)面臨一個(gè)法律的所屬權(quán)問題：宅基地歸農(nóng)村集體所有，而不歸農(nóng)戶家庭所有，因此宅基地的所有權(quán)不能被農(nóng)戶用作抵押，只有宅基地的使用權(quán)可以被用作抵押。但就目前現(xiàn)狀而言，很多農(nóng)房根本沒有房產(chǎn)證，很多宅基地也沒有土地證或者土地使用證，這自然面臨農(nóng)戶如何將住房和宅基地使用權(quán)用于抵押的問題？這就使得一旦出現(xiàn)貸款違約，銀行或者信用社就難以回收貸款，以及將住房或者宅基地使用權(quán)進(jìn)一步轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。

李錄堂分析認(rèn)為：《意見》的頒布從某些方面來說有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，激活農(nóng)村金融?！氨热缯f在政府行政擔(dān)?；蛸N息擔(dān)保等條件下，以及農(nóng)民有了完整的社會(huì)保障條件下，土地的“兩權(quán)”抵押融資功能就會(huì)發(fā)揮一定的積極作用?！?/p>

然而，就目前現(xiàn)狀而言，首先，在集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)數(shù)量關(guān)系不清，且土地和農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)沒有形成的情況下，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，對(duì)銀行而言意味著一定的風(fēng)險(xiǎn)。雖說《意見》中也提到了“兩權(quán)”抵押風(fēng)險(xiǎn)的防范問題，但具體如何防范并沒有說明。其次，對(duì)土地集體所有者而言，有的農(nóng)民在還不上貸款時(shí)，他的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可能會(huì)被銀行出售，而買入者又不一定是原集體土地所有者，這就意味著土地集體所有者會(huì)因抵押風(fēng)險(xiǎn)而改變。怎么辦？第三，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)沒有形成，土地不能自由地轉(zhuǎn)換成貨幣，貨幣也不能自由地轉(zhuǎn)換成土地。所以，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，從商業(yè)融資功能上說幾乎無法發(fā)揮作用；加之我國(guó)銀行的誰放貸誰收回的責(zé)任制度，使“兩權(quán)”抵押商業(yè)貸款在現(xiàn)實(shí)中變得不可能。

如何讓“兩權(quán)”走出現(xiàn)有制度的瓶頸，實(shí)實(shí)在在地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，顯然是一道艱難的命題。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)新模式

“兩權(quán)”抵押貸款取得成功的關(guān)鍵，在于允許土地承包權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規(guī)定，為房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便利條件，農(nóng)民的所有集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)均應(yīng)得到確權(quán)，并盡快向確權(quán)人頒布具體的權(quán)益證書；及時(shí)修改與《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》相違背的法律法規(guī)條款，建立和完善農(nóng)村房產(chǎn)交易市場(chǎng)和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，只有這樣，才能保證“兩權(quán)”抵押貸款取得成功。

近年來，李錄堂教授堅(jiān)持不懈地從多方位探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可能性，并在陜西省藍(lán)田縣董嶺村建立起試驗(yàn)基地。李教授向記者介紹說，他的創(chuàng)新來自于七個(gè)方面：一是在試驗(yàn)村進(jìn)行土地所有制創(chuàng)新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡(jiǎn)稱為“51U49 式土地集體所有制”。二是確定轉(zhuǎn)出土地者和轉(zhuǎn)入土地者，讓他們達(dá)成土地比例化市場(chǎng)交易，且都能感受到雙重保障型農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關(guān)系。四是建立土地社會(huì)保障基金。五是建立土地規(guī)?；e金。六是實(shí)行土地規(guī)?；e金抵押貸款和土地長(zhǎng)期抵押貸款。七是形成農(nóng)村土地市場(chǎng)和適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，通過集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場(chǎng)自由買賣，逐步建立健全以家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

采訪中，李教授向記者詳細(xì)解讀了該試驗(yàn)的內(nèi)容：根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地的三項(xiàng)要求（土地集體公有制性質(zhì)不變；土地承包關(guān)系不變；土地用途不變）和農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的三項(xiàng)要求（農(nóng)民對(duì)土地在國(guó)家和集體層面的貨幣化社會(huì)保障要求；農(nóng)民利用土地實(shí)現(xiàn)生存就業(yè)和發(fā)展就業(yè)的要求；農(nóng)民利用土地作為商品實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)收入的要求），我們的試驗(yàn)提出了建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分并存”的《憲法》原則，借鑒國(guó)有企業(yè)劃分國(guó)有股、企業(yè)股和企業(yè)全員持股的經(jīng)驗(yàn)及城鎮(zhèn)住房公積金改革的做法，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（農(nóng)地承包使用權(quán)等）在集體和農(nóng)民之間按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例分配，然后再市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，該比例劃分不是絕對(duì)的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理。“我們主張集體所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會(huì)保障金和農(nóng)地規(guī)模化公積金，以解決農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個(gè)人所有，進(jìn)而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制（參見圖表），最終科學(xué)解決人多地少條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化所產(chǎn)生的社會(huì)震蕩問題，及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自由進(jìn)入和退出問題，探索一種集體土地市場(chǎng)化和規(guī)?；男峦緩?。該試驗(yàn)還將對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例市場(chǎng)流轉(zhuǎn)所需的配套措施，如農(nóng)民利用土地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和就業(yè)保障、農(nóng)地金融支持等方面進(jìn)行系統(tǒng)性的綜合探討。”李錄堂說。

走出土地流轉(zhuǎn)的悖論瓶頸

新西部：李教授，近年來許多研究農(nóng)村土地股份制、土地流轉(zhuǎn)問題的學(xué)者似乎都走入了死胡同，我國(guó)土地是公有制形態(tài)，在土地所屬權(quán)問題難以明確的情況下談土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，是否真的可行？

李錄堂：現(xiàn)在人們一談土地市場(chǎng)化，就要首先否定土地集體所有；一談堅(jiān)持土地集體公有制，土地似乎就無法市場(chǎng)化。實(shí)際上是可以在“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的《憲法》框架內(nèi)探索出一種新形式的，然后讓土地產(chǎn)權(quán)比例化自由買賣。也就是說，本著《憲法》為主導(dǎo)，既堅(jiān)持了土地集體所有制的主體地位，又實(shí)現(xiàn)了集體土地市場(chǎng)化，這樣，一切問題就都會(huì)迎刃而解。

新西部：這就是您最近一直在做的“51U49”式土地集體公有制試驗(yàn)嗎？按照您設(shè)計(jì)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體占51%，農(nóng)民占49%的比例進(jìn)行自由買賣，會(huì)不會(huì)致使土地變相私有化呢？

李錄堂：這個(gè)問題我必須回答，否則總會(huì)有人和你一樣懷疑的。這決不是變相私有化，為什么？因?yàn)閺撵o態(tài)看，該“51U49”式土地集體公有制完全符合《憲法》，毋庸贅述。從動(dòng)態(tài)交易過程看，轉(zhuǎn)出或賣出土地的農(nóng)民，獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農(nóng)民將來生存保障和就業(yè)保障的貨幣收入，這部分收入農(nóng)民會(huì)因?yàn)橛肋h(yuǎn)離開農(nóng)村而轉(zhuǎn)移接續(xù)至城鎮(zhèn)社保基金或退休最終拿走。也許有人會(huì)據(jù)此懷疑這部分正是土地變相私有化所在，其實(shí)這是一種誤解，是把土地貨幣化的社會(huì)保障理解成了私有化。接下來可以從轉(zhuǎn)入或買進(jìn)實(shí)物性土地者的角度清晰地看到，他所買入的土地產(chǎn)權(quán)，他只能占該實(shí)物土地產(chǎn)權(quán)的49%，集體仍然占該實(shí)物性土地產(chǎn)權(quán)的51%。也就是說該土地以集體公有為主的格局沒有任何改變。因此，不管農(nóng)地買賣多少次，“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制永遠(yuǎn)不會(huì)變。

新西部：您致力于土地流轉(zhuǎn)研究是基于怎樣一種考量？

李錄堂：一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個(gè)好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個(gè)壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)，優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能給農(nóng)民帶來高額的回報(bào)。所以說，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)地制度非常重要。

新西部：那么當(dāng)下我們以農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度存在著哪些弊端呢？

李錄堂：規(guī)模太小。規(guī)模小不利于現(xiàn)代科技使用，不利于良種化和機(jī)械化，不利于農(nóng)藝技術(shù)與機(jī)械技術(shù)結(jié)合；不利于農(nóng)業(yè)專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，不利于農(nóng)民增產(chǎn)增收，不利于農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移；這些弊端顯而易見，無需太多的論證。更大的弊端在于產(chǎn)權(quán)不清，糾紛不斷。

新西部：就您的土地集體所有制流轉(zhuǎn)新形式，聽起來十分誘人，目前所遭遇的實(shí)踐難題有哪些？

李錄堂：就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清而言，農(nóng)地為集體所有，但其所有的具體內(nèi)容是什么？是僅僅為實(shí)物性的土地，還是土地上的各種具體功能？不清楚。農(nóng)地集體所有的主體邊界在哪里？近年來討論較多，但無定論。如果有邊界，該邊界是靜態(tài)的，還是動(dòng)態(tài)的？幾乎沒人研究。實(shí)行農(nóng)地集體所有，據(jù)此相關(guān)法律法規(guī)從定性的角度規(guī)定集體擁有農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，如果把這兩種權(quán)力都理解為財(cái)產(chǎn)權(quán)利，那么，它們兩者之間是否有科學(xué)合理的數(shù)量比例關(guān)系？仍有待研究。

黨的十八屆三中全會(huì)后，不少人主張土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立，同理，這三者之間是否有科學(xué)合理的數(shù)量比例關(guān)系？這三種產(chǎn)權(quán)各自的具體內(nèi)容和功能又是什么？則無人回答。所有這些不清楚、無人回答和待研究的問題，都成為現(xiàn)實(shí)中土地糾紛的根源，尤其是成為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益被屢屢侵害的根源。我的研究就是試圖回答和找到解決這些問題的途徑。

新西部：如何真正有效地維護(hù)好農(nóng)民的利益？

李錄堂：在一段時(shí)間的調(diào)查研究中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)以來，有的農(nóng)民可能會(huì)面臨還不上貸款的問題，他們的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或住房財(cái)產(chǎn)權(quán)就可能會(huì)被出售。這時(shí)，農(nóng)民該向何處去呢？我們提出的“51U49”式改革主張簡(jiǎn)便易行，農(nóng)民容易理解實(shí)行（目前還在試驗(yàn)中）。此項(xiàng)改革既堅(jiān)持了土地以集體公有為主，又能實(shí)現(xiàn)集體土地市場(chǎng)化，使“兩權(quán)”抵押融資成為現(xiàn)實(shí)，能徹底盤活農(nóng)村沉睡的土地資本。如果一畝地融資按5000元計(jì)算，那么20億畝耕地就是10萬億元，這對(duì)推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是多么巨大的力量。

篇8

［關(guān)鍵詞］農(nóng)地制度；路徑約束；城鄉(xiāng)二元體制

［中圖分類號(hào)］F301.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

關(guān)于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度的改革，眾多學(xué)者從分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷出發(fā)，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點(diǎn)：私有化、國(guó)有化、復(fù)合所有制和保留現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，對(duì)其進(jìn)行改革與完善。農(nóng)地制度的變遷除了受經(jīng)濟(jì)主體追求自身利益的約束外,同時(shí)也受到制度環(huán)境和客觀條件的約束,這些制約因素就構(gòu)成了農(nóng)地制度變遷的路徑約束。農(nóng)地制度形成的體制背景是中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的制度安排,具體來說以戶籍管理制度為核心的城鄉(xiāng)二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業(yè)、社會(huì)保障等，正是二元體制構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑約束。

一、當(dāng)前農(nóng)地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農(nóng)村人口的自由流動(dòng)

1958年《中國(guó)人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個(gè)制度以法律形式對(duì)戶口遷移作了極大的行政限制,對(duì)農(nóng)村遷往城市、農(nóng)轉(zhuǎn)非、小城市遷往大城市都嚴(yán)加控制,在城市與農(nóng)村構(gòu)筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉(xiāng)二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會(huì)成員區(qū)域間的自由流動(dòng)。〔1〕當(dāng)時(shí)這個(gè)制度對(duì)工業(yè)化和和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用,但是它構(gòu)建了封閉性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu),這必然抑制了人力資源在社會(huì)發(fā)展中的能動(dòng)作用,也抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。最終,這種限制農(nóng)村人口自由遷移的戶籍制度必然對(duì)我國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民產(chǎn)生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農(nóng)民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會(huì)保障,也就是只能做到“離土不離鄉(xiāng)”。這種轉(zhuǎn)移的不徹底性,使得農(nóng)民工反復(fù)往返于城市和農(nóng)村之間,由于農(nóng)民工收入低、生活工作不穩(wěn)定，隨時(shí)面臨著失業(yè)等生活危機(jī)，這時(shí)土地成了農(nóng)民工最后的退路和生存保障。所以，農(nóng)民即使將其撂荒也不愿放棄對(duì)其擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.在二元就業(yè)制度下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排同時(shí)就是農(nóng)村就業(yè)制度安排

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的戶籍制度，禁錮了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民工始終處于城鄉(xiāng)管理體系的邊緣。作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力不能按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行流動(dòng),而只能在農(nóng)村的土地上進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè),從而形成了中國(guó)特有的城市和鄉(xiāng)村的二元就業(yè)制度。二元戶籍制度把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村,當(dāng)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制推行后,農(nóng)村生產(chǎn)方式雖然由原來計(jì)劃體制下的集體生產(chǎn)改為家庭承包分散經(jīng)營(yíng),但二元戶籍制度和二元就業(yè)體制并沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村勞動(dòng)力依舊主要是在農(nóng)村進(jìn)行就業(yè),土地及在土地上進(jìn)行勞作是農(nóng)村勞動(dòng)者即農(nóng)民獲得生活資料的首要來源。隨著城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差別的擴(kuò)大,農(nóng)民自發(fā)形成了“民工潮”。但是這種自發(fā)的要素流動(dòng)并沒有得到相應(yīng)的制度支持,反而遇到了嚴(yán)重的制度障礙,即戶籍制度及相關(guān)配套制度限制了這種自由流動(dòng),城市政府為保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和維護(hù)社會(huì)秩序的安定而傾向于直接或間接地對(duì)農(nóng)民工就業(yè)采取歧視的政策，各地方政府在對(duì)待農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，對(duì)就業(yè)工種、專業(yè)、人數(shù)、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規(guī)定，不僅造成了城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的人為分割和自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞，而且使歧視更加系統(tǒng)化、徹底化、公開化和制度化，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的就業(yè)面顯得相對(duì)狹窄。

3.二元制度下農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障的職能

中國(guó)的社會(huì)保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國(guó)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元分割的格局,使農(nóng)民工基本上被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外。盡管農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事的是苦、累、臟、險(xiǎn)的重活,不僅勞動(dòng)強(qiáng)度大、生活條件差,而且勞動(dòng)安全衛(wèi)生問題十分突出,但由于沒有城市戶口,工傷保險(xiǎn)的參保比率一直很低。同時(shí),由于農(nóng)民工文化技能相對(duì)較低,就業(yè)流動(dòng)性大等客觀原因,失業(yè)率高,也難以參加各種社會(huì)保險(xiǎn)。目前,中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率不足12%,醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為15%,絕大多數(shù)沒有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn),且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業(yè)、意外傷害、生活陷入困境時(shí)往往孤立無助。〔2〕如果沒有建立與其風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度,他們就無法擺脫對(duì)土地的天然眷戀和依賴,甚至有時(shí)會(huì)迫于生計(jì)又重新回到土地。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看,只有建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度,農(nóng)民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權(quán),農(nóng)村才可以更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng),從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加農(nóng)民收入。

農(nóng)地制度的變遷不僅受經(jīng)濟(jì)主體追求自身利益約束,同時(shí)也受一定的制度環(huán)境和客觀條件的約束。農(nóng)地制產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新模式的選擇受中國(guó)既有的二元經(jīng)濟(jì)制度安排的制度約束，因此，對(duì)農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新，首先要對(duì)二元經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革。農(nóng)村土地制度改革并不是單兵作戰(zhàn)，而是必須納入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中去，并有相關(guān)的配套措施，否則，農(nóng)地制度改革要么是脫離實(shí)際而難以進(jìn)行；要么因?yàn)閺?qiáng)行推進(jìn)，在滿足少數(shù)利益集團(tuán)的利益追求的同時(shí)，必將導(dǎo)致廣大農(nóng)民失去賴以生存的條件。諾斯對(duì)我們提出忠告:從歷史中存活下來的表現(xiàn)為社會(huì)文化中的知識(shí)技能和行為規(guī)范，使制定變遷絕對(duì)是漸進(jìn)的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點(diǎn):你過去是怎么走過來,你的過渡是怎么進(jìn)行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來面對(duì)的制約因素,選擇我們有哪些機(jī)會(huì)。〔3〕

篇9

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革；土地國(guó)有化；種田上崗證制度

中圖分類號(hào)：F32　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1672-3198(2010)11-0065-02

1　引言

眾所周知，農(nóng)業(yè)是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，不僅如此，它的發(fā)展程度將決定著一國(guó)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)協(xié)調(diào)的發(fā)展，一國(guó)能否實(shí)施強(qiáng)有力的對(duì)外政治經(jīng)濟(jì)交往策略。在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了二十多年的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制后，我國(guó)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平仍處于較低層次，耕地也在逐年減少，農(nóng)村的勞動(dòng)者文化素質(zhì)水平不斷下滑，有一大批新時(shí)代的文盲在從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，他們憑經(jīng)驗(yàn)種田，只求養(yǎng)家不求發(fā)家，其中的一部分人還集體作弊，鉆政府的政策空子，每天想著如何領(lǐng)取糧食補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，只顧眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在這種情況下，我們?nèi)绾斡?％的耕地來養(yǎng)活約占世界五分之一的人口?農(nóng)業(yè)興則國(guó)家旺，因此我們要進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，要對(duì)所有制及其實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行深刻變革。

2　現(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度的不足

(1)使農(nóng)村土地過于零碎、分散，無法形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，造成土地利用效率低，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平落后，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力低下。

(2)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清，歸屬安排不當(dāng)，權(quán)責(zé)混亂、土地使用關(guān)系不穩(wěn)定，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的土地保護(hù)意識(shí)淡薄，土地拋荒、隨意建房、農(nóng)地非農(nóng)化、掠奪式經(jīng)營(yíng)的情況時(shí)有發(fā)生。

(3)農(nóng)地的使用制度存在缺陷，政策雖然明確規(guī)定長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，但是并沒有一個(gè)明確的期限，使得農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入信心不足，缺乏熱情，不少地區(qū)還出現(xiàn)了農(nóng)民的短期掠奪式經(jīng)營(yíng)。

(4)農(nóng)村的土地管理工作薄弱，村干部利用集體土地，部分國(guó)家權(quán)力部門借行政力量，低價(jià)、無償獲得農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，用于非農(nóng)建設(shè)等。

3　農(nóng)村土地國(guó)有化策略

針對(duì)于農(nóng)村集體土地制度的不足，我們應(yīng)該從所有制及其經(jīng)營(yíng)方式上進(jìn)行深刻變革。首先，廢除農(nóng)村土地集體所有制，割斷上述種種弊端的制度基礎(chǔ)。其次，實(shí)施農(nóng)村土地國(guó)有化制度，將一切土地收歸國(guó)家所有，這符合我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)。按照這一制度，我國(guó)有關(guān)學(xué)者如向國(guó)惠(2005)年設(shè)計(jì)出了農(nóng)村土地國(guó)有化的方案：國(guó)家“購買”集體土地的所有權(quán)一集體將所得“收益”全部分配給農(nóng)民一農(nóng)民用所得“收益”購買國(guó)家土地的永久使用權(quán)(私有)。筆者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，以下為具體的方案。

3.1　國(guó)家購買集體土地所有權(quán)的過程

為了便于管理國(guó)家的土地，國(guó)家首先應(yīng)該采取措施取得農(nóng)村土地的所有權(quán)，這一過程需要各省、市、縣的土地管理局進(jìn)行操作，并且要求各地的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從旁協(xié)助。國(guó)務(wù)院制定有關(guān)購買土地所有權(quán)相關(guān)的行政法規(guī)，下發(fā)給國(guó)土資源部，再由國(guó)土資源部統(tǒng)一部署和預(yù)算，并且根據(jù)土地的使用情況、肥沃程度、地理位置等制定固定的購買標(biāo)準(zhǔn)，將土地按照不同等級(jí)和價(jià)格進(jìn)行購買，賦予各個(gè)省、市、縣的土地管理局認(rèn)證權(quán)利，將購買土地所需的資金調(diào)撥給中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。具體的購買工作將細(xì)致到村一級(jí)，村支部派人統(tǒng)計(jì)該村的耕地面積，并且對(duì)每戶百姓所擁有的土地面積做好記錄，隨后上報(bào)鄉(xiāng)一級(jí)的組織，在鄉(xiāng)政府把各個(gè)村的土地面積統(tǒng)計(jì)明細(xì)之后匯報(bào)給縣土地管理局，該局的土地鑒定技術(shù)人員將和本地農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信貸部門的相關(guān)職員組織土地鑒定小組，對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)上報(bào)的耕地面積進(jìn)行復(fù)查，并且依據(jù)國(guó)土資源部下發(fā)的土地鑒定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)’所有的耕地進(jìn)行分級(jí)。然后將統(tǒng)計(jì)結(jié)果直接送往各省的土地管理局，這樣既可以精簡(jiǎn)程序、提高辦事的效率，還可以避免權(quán)力壓制。省土地管理局組織土地監(jiān)督小組，針對(duì)各縣的土地統(tǒng)計(jì)報(bào)表深入到各個(gè)縣城，根據(jù)具體的情況進(jìn)行復(fù)查，確定報(bào)表上的情況屬實(shí)之后就將復(fù)查結(jié)果回饋給省土地管理局。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)之后，各省的土地管理局將具體的耕地面積總數(shù)以及耕地等級(jí)以文件形式送往各縣的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，由銀行發(fā)放購買資金。

3.2　給農(nóng)民分發(fā)相關(guān)購買資金的過程

經(jīng)過上一個(gè)程序，集體的土地已基本上收歸國(guó)家所有，但是這僅僅完成了初始階段，接下來會(huì)有更加重要的過程需要國(guó)家監(jiān)督和實(shí)施。當(dāng)購買資金到達(dá)每個(gè)地區(qū)相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中后，各個(gè)縣下屬村的村民便可以到所屬區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行領(lǐng)取土地購買資金。農(nóng)民到達(dá)制定地點(diǎn)后只需報(bào)出本人姓名和所在的村名，銀行系統(tǒng)就會(huì)根據(jù)上級(jí)下發(fā)的文件查出應(yīng)付的金額。與此同時(shí)，國(guó)家土地資源部則依據(jù)歷年來各省土地的種植情況進(jìn)行宏觀調(diào)控，規(guī)劃出哪些省適合種小麥，哪些省適合種水稻，哪些省適合種非農(nóng)業(yè)作物等等，這樣既可以協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)作物與非農(nóng)業(yè)作物之間的矛盾，也可以緩和農(nóng)業(yè)的滯后性，又保證了全國(guó)的糧食供給。

3.3　購買土地使用權(quán)的過程

在這個(gè)購買過程中，最重要的一點(diǎn)，也是本文值得強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是購買土地的人員不是每個(gè)農(nóng)民都可以購買，也不是城市居民就不可以購買，購買土地的時(shí)候不但要有相應(yīng)的購買資金，還要有國(guó)家統(tǒng)一頒發(fā)的種田上崗證。如果我們像以前一樣，不分青紅皂白的胡亂把土地分給農(nóng)民，只會(huì)使一些無法承擔(dān)責(zé)任的農(nóng)民無所適從，他不知道該提供多少人的口糧、提供多少人的肉食、提供多少人的禽蛋等等，到最后甚至?xí)⑼恋鼗膹U。的目的就是避免這種情況的出現(xiàn)，使每塊土地都能各盡所用，真正解決人口多耕地少的狀況，因此我們引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制――種田上崗證制度。各個(gè)縣土地管理局開辦種田學(xué)習(xí)班，讓每個(gè)想掌握種田知識(shí)的人可以如愿以償，通過一定的技術(shù)培訓(xùn)給那些合格的學(xué)員頒發(fā)國(guó)家統(tǒng)一的種田上崗證，這里值得注意的是不同地區(qū)根據(jù)要種植的作物不同進(jìn)行對(duì)應(yīng)的培訓(xùn)，比如種植非農(nóng)業(yè)作物的地區(qū)對(duì)種田上崗證的要求要更加嚴(yán)格一點(diǎn)。取得證書的人員便有了購買土地使用權(quán)的基本條件，剩下的就是從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中借貸足夠的資金來購買自己想要種植的土地。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在放貸的過程中一定要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，只能讓那些取得科學(xué)種田資格證書、有至少初中文化程度、具有一定管理能力、能夠履行一定責(zé)任的人來借貸購買土地的資金，這些資金不能移作它用，銀行要與借貸人簽訂相關(guān)合同。接下來便可以到土地管理局辦理相關(guān)的手續(xù)，按照購買土地的最低面積標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行購買(不同地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不同，這樣有利于形成規(guī)模效應(yīng))。在耕作土地的過程中，要每年按照規(guī)定上繳收成，如果連續(xù)三年都未完成耕作指標(biāo)(特殊情況除外，如干旱、洪水等自然災(zāi)害)，則土地管理局可以強(qiáng)行收回種田上崗證，如果連續(xù)三年都可以超質(zhì)超量的完成任務(wù)，那么農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以相應(yīng)降低利率，以此來鼓勵(lì)人們的耕作熱情。

實(shí)行種田上崗制度，意味著農(nóng)村和城市一樣真正進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。事實(shí)上在城里工作，不管是城里人還是鄉(xiāng)下人，只要取得上崗證或者職業(yè)資格證便可以從事相關(guān)的工作。同樣不管是城里人還是鄉(xiāng)下人如果滿足種田資格條件也完全可以購買土地，城里人也能在農(nóng)村大干一番事業(yè)。我們可以想到推行這種制度將會(huì)是我國(guó)一代又一代的農(nóng)民文化、技術(shù)、思想等等將得到大大提高，它還有利于拉近城鄉(xiāng)的距離，使城鄉(xiāng)融為一體，對(duì)建立和諧社會(huì)有著重要的意義。

4　結(jié)論

本文提出的土地國(guó)有化及相應(yīng)的措施可以促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，根據(jù)效益原則配置資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。當(dāng)然，本文提出的一些措施還欠思考，有很多不足的地方，針對(duì)這些情況筆者今后將進(jìn)行更多的研究，爭(zhēng)取不斷完善。

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篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包經(jīng)營(yíng)；流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)；法律防范

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161132132

實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的十幾年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的助推手段。但也要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也蘊(yùn)含很大的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)如果處理不好就會(huì)影響現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是在遵守土地性質(zhì)不變、用途不變和農(nóng)民利益不被損害的前提下進(jìn)行的。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于資本投入及政府管理方面的風(fēng)險(xiǎn)已嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.1 資本審查環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)

在進(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過程中為了吸引更多資金投入以平衡單項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼的失衡關(guān)系，很多政府都對(duì)土地流入方給予一定的補(bǔ)貼。這個(gè)補(bǔ)貼在短時(shí)間內(nèi)起到一定作用，但是由于對(duì)土地流入方的監(jiān)管不到位，使得補(bǔ)貼資金脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政進(jìn)行農(nóng)業(yè)連續(xù)投資行為也是不利的。偶爾也會(huì)有房地產(chǎn)商借土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之機(jī)進(jìn)行圈地，其發(fā)展的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也是偏離經(jīng)營(yíng)實(shí)力，并存在一定隱患的。由于政府政策沒有對(duì)介入土地流轉(zhuǎn)的資本規(guī)模做規(guī)定，因此各地引進(jìn)的資本基本是無門檻的，這就為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)埋下了隱患。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)通常都是村委會(huì)代替農(nóng)民與企業(yè)簽訂的，當(dāng)村民權(quán)益受到侵害時(shí)，村民第一個(gè)找到的是村委會(huì)，村委會(huì)就承擔(dān)了較大的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)許多地方在對(duì)資金引入時(shí)沒有嚴(yán)格把關(guān)，導(dǎo)致流D后的土地在經(jīng)營(yíng)時(shí)是非農(nóng)化和非糧化的。甚至有些農(nóng)家樂等項(xiàng)目違規(guī)占用基本農(nóng)用田地，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和產(chǎn)出率的淡化。

1.2 流轉(zhuǎn)合同監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

在進(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)各地所簽訂的合同是不均衡的，由于合同簽訂率不高導(dǎo)致發(fā)生糾紛時(shí)沒有依據(jù)來處理。實(shí)際是農(nóng)民與外來大企業(yè)簽訂合同較多，但是在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)簽訂合同較少。在集體內(nèi)部的農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)由于沒有合同導(dǎo)致糾紛發(fā)生的概率高，處理難度大。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中土地流轉(zhuǎn)合同備案中心發(fā)揮的作用不充分。土地流轉(zhuǎn)合同備案中心是在土地流轉(zhuǎn)前土地供給和需求信息，在土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行合同登記備案。土地流轉(zhuǎn)合同備案中心所起到的作用依然是有限的，主要是土地流轉(zhuǎn)合同備案沒有常規(guī)化，土地流轉(zhuǎn)合同備案是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)，但是很多備案中心只為有規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行備案。另外，農(nóng)民私自進(jìn)行流轉(zhuǎn)的糾紛也是比較多的。由于農(nóng)業(yè)稅免收后，一些惠民政策的相繼出臺(tái)，導(dǎo)致沒有書面合同的代耕代種土地流轉(zhuǎn)的毀約量大增。沒有書面合同，無論是民間調(diào)解還是行政調(diào)解還是法院審判都可能存在結(jié)果與事實(shí)不符的情況，社會(huì)公平問題也面臨挑戰(zhàn)。

1.3 改革風(fēng)險(xiǎn)

引起的土地細(xì)化導(dǎo)致土地生產(chǎn)規(guī)模不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的是農(nóng)民要離開土地，但是離土并不是離鄉(xiāng)，對(duì)于農(nóng)民來講，只要有可以回歸農(nóng)村的可能，就不愿意放棄土地。中的制度不利于將農(nóng)民從土地的高度依附中剝離出來，如果不能處理好土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的問題，就不能取得的改革效果。

2 防范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的策略

2.1 再造并強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性

預(yù)防農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。要突出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，盡快采用物權(quán)登記方式來推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)確權(quán)；要完善立法，通過法律來明確和細(xì)化農(nóng)村土地所有權(quán)的主體規(guī)定，以確保產(chǎn)權(quán)明晰。土地所有權(quán)和承包權(quán)是2個(gè)不同的概念，承包權(quán)利是從所有權(quán)分離出來的，如果將權(quán)利界定清楚，就會(huì)降低交易成本；要區(qū)分所有權(quán)和所有制，所有權(quán)是屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的，所有制是屬于上層建筑層面的。所以在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中要同意農(nóng)民自愿選擇土地進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)。

2.2 通過產(chǎn)權(quán)權(quán)能改造并推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

在產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整的情況下進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是會(huì)有很大隱患的。在農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)權(quán)權(quán)能改造主要是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整性、梯次性和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分解性。產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整是增加土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值核心，可以從法律制定上來明確規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性和交易性。產(chǎn)權(quán)權(quán)能的梯次性是土地所有權(quán)和其他權(quán)利劃分界線要明確，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，確保承包人對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有支配性，防止集體過度干預(yù)承包人的權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分解主要是打破土地流轉(zhuǎn)過程中的不順利因素，將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并對(duì)承包權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)分別確權(quán)，以消除農(nóng)民的顧慮，保護(hù)農(nóng)民的利益。

參考文獻(xiàn)