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可以看到，上述對于我國農村集體土地所有權制度的改革路徑選擇千差萬別。但是必須明確的是，對于前三種改革路徑的選擇，容易引起農民的誤解、影響社會穩定大局，實踐上也難以操作，并且極易出現土地兼并、影響農業發展、背離國家法律和政策等消極性甚至是災難性的社會后果。

我國農村集體土地所有權制度是一種具有中國特色，符合我國國情的土地所有權制度。如果直接舍棄現存的集體土地所有權制度，實行新的制度，無異于一次大的社會震蕩。我國現存集體土地所有權制度已經確立多年，在此制度的基礎上遵循循序漸進的原則，在原有集體土地所有權的基礎上加以具體完善，走出一條務實、高效的理性主義變革之路．確保農民享有長久、穩定、可靠的土地權利，才是正確合理的選擇。

在對我國農村土地所有權制度的具體對策的完善上，應該著重從下列幾個方面著手。

1. 大力加強農村集體土地所有權的主體地位

改革農村集體土地所有權主體制度的關鍵就在于重塑可以與基層政權以及基層自治組織相適應的集體土地所有權的主體。至于集體土地所有權的主體是"集體經濟組織"，還是"村農民集體"等等，則可以因地制宜，探索出適合本地發展需求的集體土地所有權主體。

具體說來，首先，國家不應以法定的形式強行分離集體土地經營管理權并確定代表集體行使所有權的主體, 而應給予集體所有權主體以自治的空間, 選擇集體意志的形成機制以及權利的行使方式。

其次，依照公司法人治理結構來改造農村集體權利行使的組織形式。從法律上形成明確的集體土地所有權的組織形式，形成責權利分明，激勵和約束機制并存的集體土地所有權格局。[2] 因為公司制度相對比較完善，可以借鑒的經驗較多。因此，借鑒現代化的公司制度，不失為一種方法。

第三，完善農民集體的成員權。應大力充實村民的決策權，賦予農民知情權、保障其參與權、收益權、監督權和申訴救濟權。在完善其成員權的同時，還應堅持程序法治的要求，做到程序正當合法、公開透明。

2. 具體完善農村集體土地所有權的各項權能

農村集體土地所有權的各項權能必須具備完整性，否則權利主體不可能在經濟競爭中成為真正的市場主體。針對現實情況，應當著重在使用、收益、處分這三個權能上進行完善。例如在完善收益權能方面，針對國家征收或征用對集體土地所有權的侵害，應當采取以下兩方面的措施：首先，土地征收或征用應嚴格限定于"國家為了公共利益的需要"，以限制國家對集體土地所有權的處分權。對"公共利益"的界定，應由立法機構出臺規范性文件進行明確而細致的規定。對于土地征收或征用的前提"公共利益"的界定，可以具體明確地定義為："公共利益的需要，主要包括國家機關用地、軍事、國防建設用地、公路、鐵路、水利等基礎設施用地以及學校、醫院等公益事業用地等的需要"。其次，提高對被征收或征用土地的補償費標準，以體現農民集體作為集體土地所有者的收益權能。

3. 明確界定農村集體土地所有權的客體范圍

集體土地按照用途進行分類，主要包括兩類，一是農用地，二是非農用建設用地。農用地包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，還包括為農業生產服務的配套設施用地，如水渠等。而非農用建設用地指用于非農業目的的土地，包括宅基地、鄉村企業用地、鄉村公益事業用地和鄉村公共設施用地以及屬于集體所有的"四荒"（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）土地等。搞好土地登記劃界工作，對于明確農村集體土地所有權的客體范圍起著至關重要的作用。具體說來，一是做好對集體土地所有權主體的登記造冊；二是在實際操作中，認真測量，明確土地邊界，還要妥善解決原有土地權屬的爭議以及新開拓土地權屬的登記造冊等問題。

參考文獻：

[1] 陳耀東、張志坡：《農村集體土地所有權之法律反思》，《貴州師范大學學報（社會科學版）》，2005年2月，第1至6頁。

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論文摘要：以家庭承包制為基礎的農村土地集體所有制形式越來越不適應農村經濟市場化發展的要求，股份制作為我國公有制的主要實現形式是農村土地集體所有制形式改革的目標和方向，但實現這一目標需要通過多階段的過渡性形式。農村土地集體所有制實現形式的改革必須首先滿足土地產權明晰，以及集體組織內經濟與行政職能分離這兩個前提條件。農村集體產權的明晰在現有制度條件約束下，只能是相對明晰，但這種相對明晰的產權也能滿足農村土地集體所有制形式從承包制向合作制、股份合作制、股份制的遞進演變中的產權要求。

0　引言

以家庭承包制為基礎，統分結合的雙層經營體制是我國現階段農村土地集體所有制的主要實現形式。這種形式在解放農村生產力，調動農民生產積極性，促進農村經濟發展等方面發揮了巨大的作用，是我國經濟體制改革的成功典范之一。但隨著農村經濟的市場化發展，要求土地作為一種市場資源在流動中實現優化配置，要求農業經濟以組織化的形態參與市場競爭。雖然農村集體經濟組織在形態上具有成為市場化組織的基礎，并且也符合農村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎的分散經營體制使集體經濟的組織效能難以發揮，因此，在堅持農村土地集體所有制這一基本制度前提的情況下，尋求適應市場經濟發展要求的農村土地集體所有制的新的實現形式就變得十分必要。

1　現行土地所有制形式存在的缺陷

以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國現今農村土地集體所有制的主要實現形式。應該說，以建立家庭承包制為核心的農村土地制度改革作為中國漸進式改革的開端，是一項偉大的制度創新，對激發和調動農民生產積極性，提高農業勞動生產率發揮了巨大的作用。概括起來，現行農村土地集體所有制實現形式的缺陷主要包括：①農村集體中土地產權模糊與委托——關系顛倒導致集體土地產權主體虛置。②農村集體組織中行政與經濟復合的職能干擾了土地經營中經濟目標的實現。③農村集體組織經濟職能弱化使農村集體經濟組織成為“偽經濟實體”。

2　農村土地所有制變革形式分析

農村土地集體所有制實現形式改革的原則包括：

2.1　土地產權明晰原則農村土地產權的殘缺是現行農村土地制度的基本缺陷，也是導致現行農村土地所有制實現形式一系列缺陷的根源。產權明晰是一切有效率的經濟制度確立的基礎，而最終所有權的明晰又是有關產權的其它權益明晰的基礎。產權作為一組權利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關系最終需要以產權的最終所有權來約束。因此，農村土地集體產權的明晰的關鍵是土地最終所有權的明晰。農村土地集體所有杈明晰的相對性在于集體概念的相對性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當成員發生變化時，會引起整體或局部的集體范圍或屬性的變化，因此，集體處在一個相對的動態調整過程中，這使集體所有權最終歸屬的確立出現困難。因為，所謂集體所有權其實來自對其成員所有權的集合，當集體成員發生變化時，集體所有權勢必也發生變化，比如對退出集體組織的成員是否允許將其所有權帶走，對于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權，因此，集體所有權也會處在相對的動態調整過程中，而所有權的穩定性又是產權明晰的必要條件，這就使集體所有權的明晰變得復雜和困難。因此，絕對化的所有權歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權的明晰只能是相對的。農村土地最終所有權的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權這一基本性質，以維持土地所有權的相對穩定性；另一方面，在一定時期和范圍內，集體土地最終所有權在其成員間的歸屬是可以調節的，以滿足集體成員調整所有權結構的要求。在現行農村土地制度條件下，土地最終所有權的相對明晰是可以實現的。 轉貼于

2.2　市場化原則公有制實現形式的選擇實質上是要使公有制適應市場經濟的要求。市場經濟要求各經濟主體自主決策，自負盈虧，而經濟活動中的行政干預是與市場經濟的要求相違背的。因此，農村土地集體所有制在建立有效的實現形式時，必須使其成為真正自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟主體，這就首先必須實現現行農村集體組織經濟和行政職能的分離，改變現行農村集體組織村社合一的狀況。另外，強化集體組織的經濟職能，克服現行集體組織“偽經濟實體”化問題，也是農村集體組織成為經濟主體的一項重要內容。

2.3　制度變遷與社會保障系統相互協調的原則制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。周其仁認為中國農村改革取得成功的經驗在于：“改革同時兼顧新產權合約及其執行和保障系統之間的互相配合，避免產權創新孤軍奮進。”因此，在進行農村土地集體所有制實現形式的制度設計時，必須充分考慮滿足新制度執行的社會約束條件的可能性，實現新制度與社會保障系統的協調。另一方面，社會保障系統應有意識地實現支持新制度的自我變革，為新制度的執行創造條件6就現有的社會保障條件來講，第一，農村土地集體所有制是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村土地集體所有制實現形式的變革必須限定在社會主義經濟制度的基本框架內；第二，農村土地對農民的社會保障功能在短期內不可替代，新制度設計中必須考慮農民的社會保障問題：第三，國家的土地管理政策在短期內難以改變，新制度的設計及運行應該考慮規避政策風險；第四，目前工業化與城市化進程還不具備對農村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設計必須考慮由其引起的非農勞動力轉移的社會接受能力。

2.4　因時因地制宜原則農村土地集體所有制實現形式的路徑選擇，其最終實現股份制目標的過渡階段的多少和時間的長短，取決于農村經濟發展的市場化程度和當地社會保障支持系統的成熟程度，而我國區域經濟發展呈現嚴重的不平衡格局，這就意味著在農村土地集體所有制實現形式改革上不可能采取全國統一的“一刀切”式的舉措。衡量農村土地集體所有制實現形式優劣的標準不在于其形式上的先鏈程度，而在于其對當時當地經濟發展要求的適應程度。應鼓勵因時因地制宜，努力探索農村土地集體所有制的多種實現形式。

3　農村土地所有制發展路徑選擇

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關鍵詞：；集體所有制；私有化；多樣性補償

1978年之后的，“土地聯產承包責任制”在當時作為激活農民生產積極性的重要舉措，在當時發揮了重要作用，使農業產值得到了歷史性的突破和發展。但是時至今日，在當時的這種先進舉措，逐漸在現今的工業化和城市化發展背景下成為了一種阻滯。這主要在于土地的所有權和使用權的分離，導致土地矛盾日益尖銳。

一、土地集體所有制的現狀與面臨的困境

體制解體后，中國農村土地產權制度的一個基本特征是，土地所有權繼續歸農民集體所有，農戶則以承包方式獲得土地使用權。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中，都有明確的規定。前中國集體土地產權的主體有三種形式：鄉鎮農村集體經濟組織、村農民集體經濟組織、村內農民集體經濟組織，可以簡稱為 “鄉鎮、村、組”三級，三者在不同程度上都是農村集體土地的所有權代表，這不利于農地產權的穩定，必然降低土地產權制度的有效性。鄉政府、村委會有政企合一的性質， 他們在行使政府功能的同時， 還行使著對集體經濟的管理職能。盡管農村集體經濟組織由相應行政機構代管， 但其內部仍缺乏相關制度， 沒有對責任、權利做出明確的規定和約束。我國農村集體經濟組織缺乏相應的法律地位。由于農村集體經濟組織沒有成立相應的組織機構， 盡管它實實在在地存在， 但不是獨立的法人單位。

而土地征用是我國集體土地轉為國有土地的唯一途徑。土地征用權是政府特有的權力，但國家只有為“公共目的”才能行使土地征用權，并且征用土地必須給予一定的補償。而我國在土地的實際征用中，對“公共目的”的限定不足，存在土地征用權的濫用，導致集體土地使用權不穩定。

最后農地承包經營權的內涵不充分。《中華人民共和國農村土地承包法》規定，農戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。事實上中國農村的土地承包經營權卻只具有耕種權、部分收益權和極其少量的處分權，與該法規定的土地承包經營權的真實內涵相比，其內容是很不充分的，其權能也是殘缺的。

產權主體不清，征用方式單一，農民權利的缺乏造成了農村土地矛盾的日益激化。其核心在于：集體所有制，同時損失了監管者和勞動者兩個方面的積極性，其要害是國家行為造成的嚴重產權殘缺”。

二、對方向的觀點

學者們從農村集體土地所有制存在的缺陷出發，提出了各種改革主張，大致來說主要有以下幾種觀點：實行農村土地私有化，取消集體土地所有權；實行農村土地國有化，取消集體土地所有權；部分取消集體土地所有權，實行農村土地國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存土地混合所有制或復合所有制；保留現有的集體土地所有權，對其進行改革與完善。

總的來說，就是土地所有制，于“公”于“私”該怎么看。

對土地國有化的觀點：

向國惠（2005）一切土地歸國有。認為這既符合土地的自然屬性—國家所有 公民共有，又符合我國社會主義性質。同時避免了而集體土地所有權本身存在的主體虛位、權能不全、與國家所有權關系不清等缺陷正是其功能缺失的一系列不良表現。我國實際情況看，土地集體所有已實行了很長時間，若改為私有，不僅受到政治經濟制度和社會意識形態的剛性約束，而且即使實行了土地私有制，也無法有效地解決當前土地經營中存在的諸多難題。

對土地私有制的觀點：

私有化的觀點認為：1.農村集體土地產權不清晰；2. 農村集體土地私有化可以促進農村經濟的發展；3. 現行的農地制度既使農 民處于不利的境地，又使農村改革處于一種“理論陷阱”中；4. 現行農村的雙層經營機制并不能從根本上保護農民的利益。

對各方觀點的分析：

從一個總體的觀點來看，大多數的學者對土地集體所有制應當進行改革表示認同，但是只有很少的學者表達了對土地私有制的謹慎考慮。這里，有一種潛在上的傾向和邏輯，認為，我國是社會主義國家，應當以公有制經濟為主體，所以集體所有制代表了一種公有制經濟，即使需要改革，也應當在公有制的范疇內進行改革，而如果實行了土地私有制，則是一種倒退。

事實上，處于公平而言，土地國有化也未必會實現縮小農村城鎮之間的貧富差距。從表面看，城鎮居民沒有賴以耕作的土地，但是城鎮居民的社會保障福利等比農村居民完善。城鎮居民完全不必考慮沒有土地之后怎么辦。但是農村居民則不同，在農村的社會保障的現況來看，土地則依舊是農村居民最重要的保障。所以公有制被認為是保護農民基本權益的一個重要方式。但是事實是，集體所有制實行這么多年來，貧富差距在不斷擴大，農村社會保障依然不完善，大量的農村人口制約了我國的工業化和城鎮化進程。最根本的原因，并不是集體所有制的制度缺陷所能解釋，而是土地作為一種生產要素并沒有實現應有的生產效率導致的。這一點從經濟學的角度是顯而易見的，農業相對于工業和服務業來說，在不能實現大規模生產，無法產生規模效應，土地生產效率的低下導致了城鎮居民和農村居民收入的兩極分化。只有土地作為能夠自由參與到社會生產中去，才能享受到高利潤的回報。在這里，土地的所有制就變成一種嚴重的阻礙。土地在農民的手里，除了種地幾乎別無選擇。土地公有制帶給農民的的權益的時候，通過又通過所有權和使用權的分離剝奪了農民獲得土地的其他收益的權利。假如土地收歸國有，與農民的合約關系其實并沒有太多的改變，只是在決定土地用途的時候，避免了土地管理權利的泛濫或者缺失。

而作為私有化的政策而言，更多的困難是對于是否違背了社會主義根本的思想這樣的思維傾向下，學界和政界對私有化采取了一種謹慎小心的態度。很多學者認為，這是回到了建國之前的舊社會，這是一種時代的倒退。還有一種觀點就是將土地私有化，則會導致貧富差距，兩極分化。首先針對第一種說法，認為這是一種時代的倒退，這是在從一個靜止的角度看問題。在舊社會中，工業并沒有這么發達，土地作為一種最主要的生產要素，農民沒有了土地就幾乎只能捆綁在私有的土地之上，沒有其他的選擇。而在當代，投資的方式出現了多樣性，但是相對的土地卻只能在一個很小的范圍內參與到社會生產，加上每個農戶持有的土地面積所限，只能維持在小規模的單個農戶生產上，這極大的束縛了土地利用的能力，無形中增加了土地參與生產的交易成本。在現今，農民名義上擁有土地的使用權，但實際上在把土地運用到其他生產方式存在極大的阻力。農民的利益在整體利益沒有減少的情況下增加了。較大的不同是政府不能再以一個低廉的價格收購土地，這造成了政府的收益的減少。但是，要考慮到兩點，一方面是，隨著農民收入的提高而減少了對農業支持的負擔；另一方面是，政府從農民增長的收入中獲利。土地通過私有化參與到生產資料的流通，從效率來說是更高效的。農民可以通過土地參與到更多種的經營模式，例如在鄉鎮企業或大規模農場式經營中占有一定的股份，而不是簡單的成為賣地者（而且是相對廉價的）和工人。從私有化的情況來看，其未必會造成比國有化更高的貧富差距和兩極分化。

三、對的一點建議

綜上，國有化和私有化之間是否存在一種折中的方式，而避免國有化的無效率和私有化的阻力？考慮到政府征用土地被逐層放寬和完全私有化的阻力，可以從幾方面提供一些建議參考。

1.對政府對土地的所有權進行嚴格的限制。法律中提到政府只有在出于“公共目的”才能征用土地，但“公共目的”在實際上的實施中被不同程度的解讀和扭曲。政府在其中存在獲利機制，那么政府自身就有激勵不斷采取措施來通過廉價征用土地和高價賣出從中獲利。如果不能遏制這種獲利機制，農民的弱勢地位將會持續。

2.增加征用土地的補償機制的實現途徑。現有的大部分情況是，政府通過一次性補償農民一定收入（例如三年的土地耕種收入）而收回土地的使用權。事實上這是個廉價的收購。另外，在通常的考慮中被遺忘的是農民的訴求。失地農民將何去何從，這是一個復雜的問題，故而政府更偏好于用一筆錢來打發農民。實際上有些農民希望能繼續種地，或者希望能使用到其他用途，但是由于土地被強制收購的緣故，金錢作為一個替代選項，農民從自身效用出發會提高補償要求來彌補他的機會成本。

3.政府在土地流轉方面的職能的集中化。現有的土地所有權在各級政府中處于一種分散的狀態。土地的在各種生產要素中的限制是最為復雜的，這為土地參與多樣性生產形成較高的制度成本。農民在高昂的交易成本中處于群體的劣勢。可以考慮成立一個處理土地征用的專門部門，并保持較高的獨立性。該部門通過調整農民對土地的不同訴求的同時，保持與政府決策部門的中立，通過對零散土地的征收與再組合分配，對土地用途的多樣性進行管理。

四、結束語

土地治理是一個復雜的系統工程。而在這個過程中，政府成為土地市場中的交易者，因此，單純的土地公有制是無效率的。應當理性而客觀的眼光看待私有制和公有制的觀點，而不能簡單的從某一方出發進行改革。在的過程中，應當重視農民的訴求，對地方政府的征地行為進行嚴格的限制。多樣性的土地補償機制是緩解土地矛盾的有效措施。（作者單位：廣西師范大學經濟管理學院）

參考文獻

[1]韓俊. 中國農村土地制度建設三題[J]. 管理世界，1999，03：184-195.

[2]沈關寶，王慧博. 解讀“失地農民問題”——國內外失地農民問題研究綜述[J]. 江西社會科學，2008，01：186-192.

[3]周其仁. 產權與制度變遷——中國改革的經驗研究（增訂本）[M]北京：北京大學出版社，2004.

[4]劉榮材. 當前中國農村土地所有制改革模式研究綜述[J]. 商業研究，2006，18：149-155.

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一、我國土地產權制度現狀

1、土地產權制度模糊內涵

產權的定義很多，一般認為，產權是由物的存在及對它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權的基本功能在于影響激勵和行為，其主要功能是引導人們實現將外部性內在化的激勵，產權界定不清一般被認為是產生“外部性”和“搭便車”的主要根源。就產權構成來看，大部分學者認為產權是一組包括所有權、使用權、收益權、處分權等具體權利在內的權利束，且物的交換價值主要取決于交易中權利束的大小。根據上述產權定義，土地產權應是因土地的存在及對其使用而引起的權利義務關系，是以土地為客體的所有權、占有權、使用權、收益權、處分權之和。在產權明晰的條件下，土地交換價值應取決于土地權利內容的范圍和大小。

就制度來說，諾斯認為，制度是一種社會博弈規則，是人們所創造的用以限制和規范人們相互交往行為的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度體現的是集體行動的規則，也可以說是人們之間的正式或非正式的契約關系。進一步理解，制度是一種放大的契約或稱之為群體契約，與個人之間契約不同的是，制度需要明確的是群體內部或群體之間的行為規則。在這種情況下，因契約約束范圍模糊導致的契約邊界模糊便不可避免。布坎南在提及契約對財產的保護問題時，認為在原始契約得到履行的同時，必須制定出一些條款來控制邊界交叉的問題，以認定并懲罰那些侵犯他人已界定的財產權利的人，對制度來說，這個觀點似乎同樣適用。

具體到土地制度而言，它是對人們以土地產權為載體從事的各種行為的約束性規范，也是人們在使用土地過程中產生或制定的規則，一般分為土地所有制和土地使用制，并分別對應土地所有權和土地使用權。但實際上，由于公權力的干預，這種劃分標準及各自作為權利束所包含的內容仍具有一定的不確定性。根據產權理論，由于產權主體在界定、保護或實現權利方面的費用太高以及外來干預等原因，產權往往具有一定的殘缺性。需要明確的是，土地所有權作為一種非排他性或一定范圍內非排他性的所有權，可以認為是一種社團產權。在出現社團產權的情況下，產權明晰只有在對抗社團以外其他人時才能體現，而在社團內部，由于所有者并不唯一，這種產權并不是非此即彼的關系，是不確定的。而對于土地使用權來說，其權利束所包含的內容受法律規定或土地所有權代表與土地使用權人協商的影響，本身也是不確定的。上述這種不確定性表現在制度安排上，就是制度模糊。

2、我國土地產權制度模糊的原因及表現

我國的土地所有制是社會主義公有制。從前文分析可以看出，不管是何種性質的土地所有制，只是所包含的權利人范圍不同，但作為社團產權，在其內部都存在產權界定不清晰的問題。當然，從我國實踐來看，這種不清晰還有一個表現，就是全民所有制和集體所有制之間也存在一定的邊界交叉，并且受國家發展戰略導向影響，呈現出前者對后者的制度歧視，而造成這種結果的原因主要有兩點。

(1)制度變遷過程充滿了不確定性甚至過程中斷導致制度模糊。以集體土地所有權的演進過程為例，建國初期，為推動經濟復蘇，促進農業發展，調動農民積極性，1950年6月頒布的《中華人民共和國法》規定實行農民階級的土地所有制，但實際上，在1952年這場完成之前的1951年底，中央就印發了《關于農業生產互助合作的決議(草案)》，要求在已完成改革的地區實行農業互助合作。后經過農業生產互助組、初級農業生產合作社、高級農業生產合作社等一系列的制度實踐，逐步在所有權制度層面上抹去了農村土地的私人所有權，至1962年《農村工作條例修正草案》頒布實施，我國農村土地最終確立了“三級所有，隊為基礎”的所有權制度體系。在1950年至1962年短短十二年的政策演進過程中，實際上貫穿一條主線，即土地產權逐步由明晰的私人產權向模糊的社團產權過渡，并逐步擴大其范圍。從這方面看，既然集體土地所有權是一種“進化不全面”的所有權，產權制度模糊便不可避免。

(2)國家基于發展戰略的制度故意，即戰略性模糊。這種戰略性模糊可以從兩個方面予以說明，其一，源于城市建設和工業發展需要的農村支援城市戰略計劃，即長期的農業支持工業發展及城市建設。從這個角度上講，自1953年開始，一直延續至今的低成本征地制度，至少說明這種產權制度模糊可以大大降低城市建設成本，并使農村土地的資產屬性只能在狹窄的通道內通過改變產權性質得以實現。其二，1978年之后的城鄉土地制度改革開始逐步強化用益物權，所有權在某種程度上成了“空制度”。以城市土地使用權和農村土地承包經營權為核心的城鄉土地用益物權成為時展與社會性質相妥協的產物。以至于何?皮特(Peger Ho)認為，中國農村改革之所以取得成功，關鍵就在于中央政府經過審慎考慮后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農村土地所有權制度隱藏在模棱兩可的迷霧中，即有意的制度模糊。

從實際情況來看，我國土地產權制度模糊至少表現在以下方面：一是不同類型的所有權之間、同一類型所有權內部存在制度模糊。我國《憲法》規定城市土地屬于國有，但由于“城市土地”、“國有”本身就是相對模糊的概念，城市土地的邊界、權利人主體都難以界定，結果就造成城市建設用地面積不斷擴大，集體土地不斷受到侵犯。同樣，勞動群眾集體所有制脫胎于過去“三級所有、隊為基礎”的所有權結構體系，所有權主體邊界更加模糊。二是土地使用權制度模糊。以土地使用年期為例，城市建設用地使用年期長期處于調整、總結和實踐的過程，從深圳早期土地出讓年期一般不超過30年到《深圳經濟特區土地管理條例》(1988)規定最高期限不超過50年，到《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990)區分土地利用類型規定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出讓彈性年期制，可

以看出，土地使用權的使用年期是不斷調整變化的。農村土地承包經營權同樣如此，早在1984年，國家有關政策要求土地承包期一般應在15年，后《土地管理法》(1998年修改)將其調整為30年，《農村土地承包法》(2002)區分耕地、草地、林地將承包期調整為30至70年不等。由此帶來的則是產權不穩定，進而導致土地使用權人預期收益不穩定。

二、產權制度模糊對土地規劃編制、實施的影響

1、產權制度與土地規劃的關系

一般認為，土地規劃是國家利用公權力干涉甚至侵犯私權-利的工具，土地利用規劃出于維護社會公共利益的需要或提高整體土地利用效益而獲得合法性基礎。

(1)產權是規劃編制及實施的條件之一。規劃影響產權內容，但同時，既定的產權也影響規劃編制及實施效率。我國新一輪土地規劃修編基本結束，與前兩輪不同的是，這次修編更加強調規劃的公共政策屬性，更加重視規劃對土地布局及利用結構的宏觀指導性，并將規劃作為土地管理的基本公共政策以實現土地利用與環境保護、經濟發展相協調。此外，這次規劃修編更加面向規劃的實施，在這種情況下，土地產權作為影響規劃實施成本的重要因素，必須得到充分考慮。

(2)在一定條件下，產權是產權主體保障規劃落實的動力。土地規劃強調的是土地結構的宏觀布局，賦予土地發展什么、怎么發展的權利，并指導土地利用方向。但產權主體作為理性經濟人，在面臨規劃時他們首先考慮的往往是規劃對土地產權內容、進而對土地價值的影響。不可否認的是，對個體來說這種影響一般是雙面的，甚至可能使私權利受損。但從另一方面來說，如果實施規劃提高了權利人預期收益，由此帶來的保護力量無疑是最大的。

2、產權制度模糊對土地規劃編制、實施的影響

目前，土地產權邊界不清和主體模糊已成為我國土地管理的突出問題，土地產權制度模糊很大程度上降低了規劃實施效率，使規劃控制效果低于預期。在所有權層面上，土地產權邊界不清和主體模糊使規劃控制對象難以明確；在使用權層面上，產權有效期限不穩定導致使用權人存在有效期限內攫取最大利益的沖動，使規劃難以有效保護和落實。

(1)土地產權制度模糊使不同層次的管理主體行為目標不一。我國城市土地屬于國家所有，由國務院負責行使，但問題是，我國現行國家一省一市一縣一鄉(鎮)的五級行政架構中，縣級以上人民政府具有批地權，實際掌握了土地的部分處分權和收益權。不同層級政府出于多方面考慮，導致規劃實施目標、立場和效果很難統一。對集體土地產權制度而言，也存在大量問題，一方面，自然村、行政村和鄉鎮是三級集體土地所有權主體，但從另一方面來看，一個自然村既是集體土地所有權主體，同時也是其所在行政村和鄉鎮的土地所有權構成主體之一。這種產權主體模糊、邊界不清的問題容易引發不同所有權主體之間的糾紛，并造成上級所有權主體對下級土地所有權主體的權益侵犯，提高了規劃實施成本。

(2)土地產權制度模糊導致主體缺位，公眾監督效力難以體現。主體缺位或虛置是產權制度模糊的直接結果，―方面，缺乏明確的產權主體意味著缺乏明確的被監督對象，從法理角度分析，委托―關系并非意味著權利義務的絕對轉移，在某種程度上，責任主體仍為委托方；另一方面，主體不確定往往更容易導致信息不對稱。土地利用規劃作為專業性相對較強的公共政策，具有一定的理解門檻，增加了受眾的監督難度，而主體不確定進一步增加了公眾獲取信息的難度，加大了信息的不對稱，提高了監督成本。

此外，從當前土地利用形勢和長遠發展來看，探索市場經濟條件下的規劃編制模式已是必然趨勢，而產權清晰是市場經濟中交換物的基本特征。目前產權制度模糊和市場經濟發展存有明顯矛盾，并成為影響規劃編制效率和編制成本的主要因素。

三、基于推進土地利用規劃編制及實施的土地產權制度改進建議

1、物化土地產權，明確產權制度

一般來說，土地私有制在產權邊界及產權主體方面相對明確，產權保護效率較高，但我國的社會性質決定其不可能實行土地私有制。我國的土地所有制已經超越所有權層面的價值，而被賦予了社會性質的政治意義。但從國外經驗來看，公有往往意味著“都有”或“都沒有”，這明顯與當前的市場經濟發展要求不相適應，也是我國土地規劃編制和實施低效率的制度根源。

結合當前的情況和產權制度發展趨勢，對于集體土地，從短期來看，必須在強化集體土地使用權上下功夫，在使用權層面上逐步強化私有，豐富和固化農村土地承包經營權和宅基地使用權。在明確的產權基礎上，以規劃引導建設，以產權保護促進規劃編制和實施。從長期來看，還是應審視和反思現行以全民所有制和集體土地所有制為構成的土地所有權制度，消除國家對集體土地所有權的歧視性政策，盡快賦予集體土地相對完整、明晰的土地所有權。對于國有土地，一方面，應穩定現有土地使用權使用年限和內容，明確土地使用權在時間維度和空間維度上的邊界；另一方面，要明確土地所有權的法律主體。在當前行政管理和績效考核機制不變的情況下，建議以國有土地地域范圍為依托，明確權利主體和權利邊界。地域范圍的確定應獨立于現在的行政邊界，以區域發展經濟體為主體，并編制區域土地利用規劃，改變地方政府因產權主體模糊而實際獲得近乎所有權的土地處分權現狀。

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【關鍵詞】土地制度 改革 新思路

一、當前我國農村土地制度的局限性和存在的問題

1.農地產權關系模糊，所有權不明

1978年，農村土地產權關系調整后的主要是為解決農村計劃經濟體制對農民束縛的問題而產生，缺乏系統理論準備、制度設計和有計劃地實施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農地產權關系模糊，所有權不明。

現行農地產權制度關系模糊，所有權不明主要體現在法律界定上。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都規定農村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(鎮)、村兩級，而在《農業法》和《土地管理法》中則是鄉(鎮)、村或村內農村集體經濟組織；究竟是哪一級組織，法律制度均未明晰，這就造成農地所有權表面的主體多重化和實際的主體虛化。同時，土地相關法對土地所有權內涵、法律形式、實現方式，所有權主體地位沒有相應合理的規定。這就造成政府經營土地，土地產權轉讓高額收益被政府獨得。

2.農地承包經營權穩定性不強

土地承包經營權是隨出現的。新《農村土地承包法》頒布前，土地承包經營權屬契約規定的債權性質，而非法律賦予的物權。雖然國家強調穩定農村家庭承包制，但農地制度改革是一個逐步演進過程，其中涉及各種利益關系，由此造成農地承包經營權關系不穩定。由于農地承包經營權關系穩定性不強，就為有關部門利用權力，任意進行土地調整提供了便利。土地發包者在利益驅動下進行權力尋租，利用土地所有權侵蝕農民的承包經營權，借結構調整、規模經營、農業產業化等名目，強行流轉農民土地經營使用權。由此引發農民對土地預期的不確定，導致農戶追求短期經濟效益，粗放式經營，掠奪式開發，以致整個農業生產后勁乏力，最終使中國特色農業現代化發展受阻。

3.農村稅費制度改革后的制度保障缺失，造成農民受益權隱性流失

土地利益分配機制是土地制度安排的關鍵，直接關系農村土地經營制度運行效率。從集體土地受益權來看，最初是將集體經濟組織作為發包方，以土地所有權向農戶收取土地承包費；農戶作為承包方，承包土地使用權，獲取土地產出的全部產品，完成國家和集體的稅費任務。然而，取消農業稅后，國家相應免除了集體收取的土地承包費，村集體喪失了土地所有權收益，并且集體土地不能直接入市交易。《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回承包方。”這意味進入大中城市非農就業農民將失去土地權益，造成大中城市與小城鎮非農就業人員及全民和集體之間土地權益不平等。最后，農村稅費改革后，很多農村相應制度保障缺失嚴重，地方費大于稅，加重農民負擔。基于現行農地制度安排的不完善，農村土地生產能力因制度缺陷而受到制約。

二、當前我國農村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經營格局下，進一步穩定和完善農地承包制度，讓農地所有權和使用權分離，明確農民使用權主體地位，以適應現代化農業經營的需要。在實際操作中，可將土地所有權分解為由國家掌控的社會所有權和農戶掌控的個人所有權兩部分，農村集體只在土地管理中承擔事務性工作。這種產權安排既確保國家擁有宏觀調控土地資源開發、利用權，又堅持農戶為基本的經營組織單位。實際就是賦予農村土地使用權以商品屬性。《土地承包法》總則提出讓農地承包經營權長期化，為農地使用權商品化提供了法律支持。貫徹《農業法》，把農地家庭承包經營納入法制軌道，明確農民土地使用權主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權，如此才能促進農戶對土地的長期投資和資本積累，保障農業可持續發展。同時，明確農地集體所有權與農民使用權之間的關系，加強土地承包合同管理，允許農民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴禁損害農民合法權益的行為。推動土地市場開放和土地交易自由，嚴格按照土地市場規范推動農地的自由流轉，減少政府、企業、村民自治組織經營土地的弊端，使農村土地達到優化組合和規模經營。

2.規范土地經營模式，推進土地使用權私有化，實行土地入股的經營方式。土地使用權私有化就是在農村構建土地所有權與使用權分離的制度架構，在保持土地所有權歸集體的前提下，明確土地使用權歸農民私有，將農民對土地的承包權由30年、70年不變延長到承包無限期，使土地使用權私有化長期化的經營模式。土地使用權歸農民私有，使勞動者與生產要素能夠家庭經營范圍內緊密結合，使農民能夠合理地開發利用土地。在保證農民土地使用權私有化的前提下，實行土地入股的農地經營方式成為可能。這種方式比較符合農村目前生產力狀況。實行按股分紅與按勞分配結合的方式，讓愿意種地的農民留下，激發農民對土地長期投資的積極性，保證土地利用效率，增強農業規模經營效應；憑土地股份分紅的農民可向非農產業轉移，獲得更多收入。再者，土地使用權私有化可避免土地承包定期調整時土地所有權人的權力尋租機會，降低土地利用成本，解決土地使用權流轉障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農地資產資本化、證券化進程。

3.進一步完善農村稅費制度，加強農業社會化服務體系建設，完善農村社保體系，為農村土地制度改革提供保障。我國農業稅改革已取得一定成果，但與體現土地價值，保證土地市場化經營相應的土地產權稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內的土地稅體系尚需完善；此外，農業稅取消后，農村中的各種收費侵蝕了稅改帶給農民的利益，建立行之有效的費改稅制度是勢所必需。其次，農業社會化服務體系的建立，能夠克服農地家庭承包經營的弱點，有效解決農業技術推廣、農機聯合作業等問題，有利于發揮分工協作優勢，促進高技術農業發展和農業規模經營，為農地制度改革提供有效的社會支撐。最后，完善農村社保體系，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉變為依靠社會和制度，還土地以正常的生產要素性質。

制度變遷的后果無法預測，國情決定農村土地產權制度只能在集體所有制前提下，進行相對穩妥地使用權創新。唯有如此，才能根本上改變城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展。

參考文獻

[1]施勇杰.中國農地制度現狀及對策.中國經貿導刊，2007，（21）.

[2]張琦.中國農村土地制度改革模式探索.當代經濟科學，2006，28，（5）.

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中華人民共和國憲法第10條規定：“農村和城市郊區的土地。除由法律規定屬于國家為我國農村土地制度以后的相關立法奠定良好的基礎所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這就是我國農村土地歸屬制度的立法現狀。

一、對農村土地歸屬立法的幾種方案的反思

民法通則第74條第2款就憲法規定的“集體所有”具體化為“村農民集體所有”、“鄉（鎮）農民集體所有”，土地管理法第10條補充規定了村民小組集體所有。

現行法律規定農村中的土地歸“村農民集體所有”、“鄉鎮農民集體所有”、“村民小組集體所有”，集體所有是公有制的一種，屬于我國基本經濟制度的范疇，已被憲法所確認。在人們的觀念中也是根深蒂固。為此，諸多學者提出了自己的見解，“80年代中期以來，學術界不斷有人提出改變集體土地所有權的主張。歸納起來，大體上可歸納為四種意見。第一種意見，取消集體土地所有權，實行農村土地國有化。第二種意見，取消集體土地所有權，實行農村土地私有化。第三種意見，部分取消集體土地所有權，實行農村土地的國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存，第四種意見，保留集體土地所有權，實行農村土地使用制度的改革。”學者之間有一種觀點值得注意，那就是在經濟學上的“公有”與法學上的“共有”之間找到契合點，改造法學上的“共有”以適應經濟學上的“公有”。不管怎么說，學者的這種努力要比取消集體土地所有權，實行土地國有或者土地私有的觀點更務實。土地共同共有以一定區域（村民小組、村、鄉鎮）范圍內的人存在共同關系為前提，根據社區的特點和我國目前戶籍制度存在的現狀，這種共同關系客觀存在，尚具有說服力，但在某個人或者某些人脫離這個共同體。原有的共同關系仍然存續的情況下，該脫離之人仍無權請求共同體分給自己一份土地而取得該份土地的所有權，也無法請求共同體給付該份土地所有權的對價。這顯然與共同共有制度的基本法理相悖。所以說，土地共同共有制度也不符合我國農村土地制度歸屬的現狀。

二、農村土地歸屬立法上的法人型方案的科學性

將農村的土地，歸屬一定的法人所有，這種觀點在學者間也很具有代表性。對農村集體所有權的改造，“一種比較理想的方案，是將集體和成員之間的關系股份化，使成員對集體真正享有民法上的權利義務關系，而集體真正享有法律上的所有權。”這種觀點的本質是將集體與集體的成員獨立開來，集體雖然是由一定范圍的成員所構成，但集體（群體）畢竟不同于單個的成員，在法律上將集體與成員獨立開來，作為兩類不同的主體，是符合法律科學性要求的，這在法律上也很常見。比如社團法人總有一定數量的自然人構成，如果沒有自然人也就不會有社團法人，但這并不妨礙立法上將社團法人和組成社團法人的自然人當作法律上的兩種不同的主體來對待，這種區分恰恰是必要的，也是可行的。總有制度中實質上就包含了這種區分，根據總有制度的規定，總有共同體對共同體的財產享有管理權、支配權、處分權，實際上就是享有所有權，而共同體的成員對共同財產只享有使用權、收益權，團體與組成團體的成員之間是相對獨立的，總有制度賦予團體以財產所有權，但卻不肯承認團體的法律主體資格，這是總有制度令人遺憾的地方，但總有制度將團體與組成團體的成員相互區分的思想卻是科學的，對我國農村土地的立法構造具有直接的借鑒意義。

從我國農村土地歸屬的立法現狀出發，將“集體所有”（所有制）按照法律科學性的要求轉換成“集體法人所有”（所有權），集體法人屬法人范疇，而法人又是法律上的一類主體，這就解決了現行農村土地歸屬立法上缺少符合法律要求的主體的問題，使所有制和所有權之間能協調統一起來。在農村，土地擔負著保障人們生活的功能，土地最終要交給農民來使用，集體法人存在的目的也就是為了如何在成員之間分配形成于土地上的利益，如何最大程度滿足集體的成員對土地利益的需求，如何充分發揮農村土地的功用。集體法人的存在，說到底就是為了成員的利益。就是為了方便以土地管理和利用為中心的村內公共事物的管理。取得了農村戶籍，也就取得了成員身份，相應的也就取得了成員權；反之，一旦喪失農村戶籍，成員身份也隨之喪失，所取得的成員權也消滅。

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一個好的農地制度能使不愛農業的人干好農業，一個壞的農地制度能使熱愛農業的人干不好農業；好的農民能使差的土地增產，不好的農民能使優質的土地減產；好的農地制度能夠產生優秀的農場主和家庭農場，優秀的農場主和家庭農場能夠培育出優秀的職業農民，優秀的職業農民能夠產出優質的農產品并提供優質服務，優質農產品和優質服務能給農民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、銀監會、保監會、財政部和農業部再次聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。這兩個暫行辦法的，意味著我國原有的農村土地制度與農村金融體制將被“打破”，而賦予“兩權”的融資功能則是增強農村土地資源效能，提高農民貸款的可獲得性。這意味著農村土地制度改革與深化農村金融改革迎來更實際的突破。

西北農林科技大學經濟管理學院副院長李錄堂教授，多年來在農村土地流轉研究領域做著不懈的探索。近日，本刊記者走訪了李錄堂教授，就如何讓農村的土地流轉起來等話題，聽取了李教授的一番解讀。

土地流轉亟待制度的完善

據相關資料顯示，我國農村估算有可流轉的土地價值約100萬億元，其中耕地約40萬億元，林地20萬億元，宅基地40萬億元。如此巨額的一筆沉睡資本，隨著國家土地流轉政策的逐步明確，將被激活釋放出來。

去年8月，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權（以下統稱“兩權”）抵押貸款試點，堅持依法有序、自主自愿、穩妥推進、風險可控的原則，按照所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉有關要求，以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。

在李錄堂教授看來，這又是一次國家層面的農村改革探索，值得肯定和支持，也符合“試驗、試驗又試驗；探索、探索再探索”的中央精神。他說，農村“兩權”抵押貸款試點在全國多個地方早就有人在做局部試驗，此次中央將其提升到國家層面，說明中國農業現代化發展著實需要金融資本的推動。“然而問題在于此次試點是在農村土地市場尚未形成的情況下展開的，抵押融資與抵押要素市場二者缺一不可，這就勢必使本次試點帶有一定的局限性。”李錄堂說。

在李錄堂看來，在我國現有的農村啟動“兩權”抵押貸款，首先會面臨一個法律的所屬權問題：宅基地歸農村集體所有，而不歸農戶家庭所有，因此宅基地的所有權不能被農戶用作抵押，只有宅基地的使用權可以被用作抵押。但就目前現狀而言，很多農房根本沒有房產證，很多宅基地也沒有土地證或者土地使用證，這自然面臨農戶如何將住房和宅基地使用權用于抵押的問題？這就使得一旦出現貸款違約，銀行或者信用社就難以回收貸款，以及將住房或者宅基地使用權進一步轉讓變現。

李錄堂分析認為：《意見》的頒布從某些方面來說有利于盤活農村土地資產，激活農村金融。“比如說在政府行政擔保或貼息擔保等條件下，以及農民有了完整的社會保障條件下，土地的“兩權”抵押融資功能就會發揮一定的積極作用。”

然而，就目前現狀而言，首先，在集體與農戶之間的土地產權數量關系不清，且土地和農村房產市場沒有形成的情況下，農村“兩權”抵押貸款試點，對銀行而言意味著一定的風險。雖說《意見》中也提到了“兩權”抵押風險的防范問題，但具體如何防范并沒有說明。其次，對土地集體所有者而言，有的農民在還不上貸款時，他的承包土地經營權或住房財產權可能會被銀行出售，而買入者又不一定是原集體土地所有者，這就意味著土地集體所有者會因抵押風險而改變。怎么辦？第三，由于農村土地市場沒有形成，土地不能自由地轉換成貨幣，貨幣也不能自由地轉換成土地。所以，農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款，從商業融資功能上說幾乎無法發揮作用；加之我國銀行的誰放貸誰收回的責任制度，使“兩權”抵押商業貸款在現實中變得不可能。

如何讓“兩權”走出現有制度的瓶頸，實實在在地維護農民的土地權益，顯然是一道艱難的命題。

創新土地流轉試驗新模式

“兩權”抵押貸款取得成功的關鍵，在于允許土地承包權和住房財產權的自由流轉。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規定，為房地產所有權和使用權以及宅基地使用權的轉讓提供便利條件，農民的所有集體資產和私人資產均應得到確權，并盡快向確權人頒布具體的權益證書；及時修改與《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》相違背的法律法規條款，建立和完善農村房產交易市場和土地流轉市場，只有這樣，才能保證“兩權”抵押貸款取得成功。

近年來，李錄堂教授堅持不懈地從多方位探索農村土地流轉的可能性，并在陜西省藍田縣董嶺村建立起試驗基地。李教授向記者介紹說，他的創新來自于七個方面：一是在試驗村進行土地所有制創新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡稱為“51U49 式土地集體所有制”。二是確定轉出土地者和轉入土地者，讓他們達成土地比例化市場交易，且都能感受到雙重保障型農地市場流轉機制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關系。四是建立土地社會保障基金。五是建立土地規模化公積金。六是實行土地規模化公積金抵押貸款和土地長期抵押貸款。七是形成農村土地市場和適度農業規模經營主體，通過集體土地產權比例化市場自由買賣，逐步建立健全以家庭農場、專業大戶、農民專業合作社和龍頭企業為載體的適度農業規模經營主體。

采訪中，李教授向記者詳細解讀了該試驗的內容：根據國家現行法律法規對農地的三項要求（土地集體公有制性質不變；土地承包關系不變；土地用途不變）和農民對農地的三項要求（農民對土地在國家和集體層面的貨幣化社會保障要求；農民利用土地實現生存就業和發展就業的要求；農民利用土地作為商品實現其財產收入的要求），我們的試驗提出了建立農地產權比例化市場流轉機制的創新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業劃分國有股、企業股和企業全員持股的經驗及城鎮住房公積金改革的做法，將農地產權（農地承包使用權等）在集體和農民之間按集體占51%、農民占49%的比例分配，然后再市場化流轉。

當然，該比例劃分不是絕對的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理。“我們主張集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民土地社會保障金和農地規模化公積金，以解決農地市場流轉過程中失地失業農民的生存和就業保障問題，其余49%的收益歸農民個人所有，進而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩定性的農地產權市場流轉機制（參見圖表），最終科學解決人多地少條件下農地產權市場化所產生的社會震蕩問題，及農地產權自由進入和退出問題，探索一種集體土地市場化和規模化的新途徑。該試驗還將對農地產權比例市場流轉所需的配套措施，如農民利用土地實現社會保障和就業保障、農地金融支持等方面進行系統性的綜合探討。”李錄堂說。

走出土地流轉的悖論瓶頸

新西部：李教授，近年來許多研究農村土地股份制、土地流轉問題的學者似乎都走入了死胡同，我國土地是公有制形態，在土地所屬權問題難以明確的情況下談土地市場化流轉，是否真的可行？

李錄堂：現在人們一談土地市場化，就要首先否定土地集體所有；一談堅持土地集體公有制，土地似乎就無法市場化。實際上是可以在“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的《憲法》框架內探索出一種新形式的，然后讓土地產權比例化自由買賣。也就是說，本著《憲法》為主導，既堅持了土地集體所有制的主體地位，又實現了集體土地市場化，這樣，一切問題就都會迎刃而解。

新西部：這就是您最近一直在做的“51U49”式土地集體公有制試驗嗎？按照您設計的農地產權集體占51%，農民占49%的比例進行自由買賣，會不會致使土地變相私有化呢？

李錄堂：這個問題我必須回答，否則總會有人和你一樣懷疑的。這決不是變相私有化，為什么？因為從靜態看，該“51U49”式土地集體公有制完全符合《憲法》，毋庸贅述。從動態交易過程看，轉出或賣出土地的農民，獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農民將來生存保障和就業保障的貨幣收入，這部分收入農民會因為永遠離開農村而轉移接續至城鎮社保基金或退休最終拿走。也許有人會據此懷疑這部分正是土地變相私有化所在，其實這是一種誤解，是把土地貨幣化的社會保障理解成了私有化。接下來可以從轉入或買進實物性土地者的角度清晰地看到，他所買入的土地產權，他只能占該實物土地產權的49%，集體仍然占該實物性土地產權的51%。也就是說該土地以集體公有為主的格局沒有任何改變。因此，不管農地買賣多少次，“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制永遠不會變。

新西部：您致力于土地流轉研究是基于怎樣一種考量？

李錄堂：一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個好的農地制度能使不愛農業的人干好農業，一個壞的農地制度能使熱愛農業的人干不好農業；好的農民能使差的土地增產，不好的農民能使優質的土地減產；好的農地制度能夠產生優秀的農場主和家庭農場，優秀的農場主和家庭農場能夠培育出優秀的職業農民，優秀的職業農民能夠產出優質的農產品和提供優質服務，優質農產品和優質服務能給農民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農地制度非常重要。

新西部：那么當下我們以農地家庭聯產承包為基礎的農村雙層經營制度存在著哪些弊端呢？

李錄堂：規模太小。規模小不利于現代科技使用，不利于良種化和機械化，不利于農藝技術與機械技術結合；不利于農業專業化和標準化，不利于農民增產增收，不利于農村勞動力向非農轉移；這些弊端顯而易見，無需太多的論證。更大的弊端在于產權不清，糾紛不斷。

新西部：就您的土地集體所有制流轉新形式，聽起來十分誘人，目前所遭遇的實踐難題有哪些？

李錄堂：就農地產權不清而言，農地為集體所有，但其所有的具體內容是什么？是僅僅為實物性的土地，還是土地上的各種具體功能？不清楚。農地集體所有的主體邊界在哪里？近年來討論較多，但無定論。如果有邊界，該邊界是靜態的，還是動態的？幾乎沒人研究。實行農地集體所有，據此相關法律法規從定性的角度規定集體擁有農地統一經營權，農民擁有農地承包經營使用權，如果把這兩種權力都理解為財產權利，那么，它們兩者之間是否有科學合理的數量比例關系？仍有待研究。

黨的十八屆三中全會后，不少人主張土地所有權、承包權和經營權三權分立，同理，這三者之間是否有科學合理的數量比例關系？這三種產權各自的具體內容和功能又是什么？則無人回答。所有這些不清楚、無人回答和待研究的問題，都成為現實中土地糾紛的根源，尤其是成為城鎮化過程中農民土地權益被屢屢侵害的根源。我的研究就是試圖回答和找到解決這些問題的途徑。

新西部：如何真正有效地維護好農民的利益？

李錄堂：在一段時間的調查研究中我們發現，農村“兩權”抵押貸款試點以來，有的農民可能會面臨還不上貸款的問題，他們的承包土地經營權或住房財產權就可能會被出售。這時，農民該向何處去呢？我們提出的“51U49”式改革主張簡便易行，農民容易理解實行（目前還在試驗中）。此項改革既堅持了土地以集體公有為主，又能實現集體土地市場化，使“兩權”抵押融資成為現實，能徹底盤活農村沉睡的土地資本。如果一畝地融資按5000元計算，那么20億畝耕地就是10萬億元，這對推動農村農業現代化將是多么巨大的力量。

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［關鍵詞］農地制度；路徑約束；城鄉二元體制

［中圖分類號］F301.2 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

關于我國當前農村集體土地制度的改革，眾多學者從分析農地產權制度存在的缺陷出發，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點：私有化、國有化、復合所有制和保留現有的集體土地所有權，對其進行改革與完善。農地制度的變遷除了受經濟主體追求自身利益的約束外,同時也受到制度環境和客觀條件的約束,這些制約因素就構成了農地制度變遷的路徑約束。農地制度形成的體制背景是中國城鄉二元體制的制度安排,具體來說以戶籍管理制度為核心的城鄉二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業、社會保障等，正是二元體制構成了當前農地制度創新的路徑約束。

一、當前農地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農村人口的自由流動

1958年《中國人民共和國戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個制度以法律形式對戶口遷移作了極大的行政限制,對農村遷往城市、農轉非、小城市遷往大城市都嚴加控制,在城市與農村構筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區域間的自由流動。〔1〕當時這個制度對工業化和和社會穩定產生了積極作用,但是它構建了封閉性很強的經濟和社會結構,這必然抑制了人力資源在社會發展中的能動作用,也抑制了經濟發展的活力。最終,這種限制農村人口自由遷移的戶籍制度必然對我國的農村、農業、農民產生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障,也就是只能做到“離土不離鄉”。這種轉移的不徹底性,使得農民工反復往返于城市和農村之間,由于農民工收入低、生活工作不穩定，隨時面臨著失業等生活危機，這時土地成了農民工最后的退路和生存保障。所以，農民即使將其撂荒也不愿放棄對其擁有的經營權。

2.在二元就業制度下，農地產權制度安排同時就是農村就業制度安排

計劃經濟時期形成的戶籍制度，禁錮了農村勞動力的流動，使農民工始終處于城鄉管理體系的邊緣。作為生產要素的勞動力不能按照市場規律進行流動,而只能在農村的土地上進行勞動就業,從而形成了中國特有的城市和鄉村的二元就業制度。二元戶籍制度把農村人口限制在農村,當家庭承包經營責任制推行后,農村生產方式雖然由原來計劃體制下的集體生產改為家庭承包分散經營,但二元戶籍制度和二元就業體制并沒有發生根本性的轉變,農村勞動力依舊主要是在農村進行就業,土地及在土地上進行勞作是農村勞動者即農民獲得生活資料的首要來源。隨著城鄉和地區發展差別的擴大,農民自發形成了“民工潮”。但是這種自發的要素流動并沒有得到相應的制度支持,反而遇到了嚴重的制度障礙,即戶籍制度及相關配套制度限制了這種自由流動,城市政府為保護當地居民的就業和維護社會秩序的安定而傾向于直接或間接地對農民工就業采取歧視的政策，各地方政府在對待農民工的就業競爭時，對就業工種、專業、人數、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規定，不僅造成了城市勞動力市場的人為分割和自由競爭機制的破壞，而且使歧視更加系統化、徹底化、公開化和制度化，導致農民工在城市的就業面顯得相對狹窄。

3.二元制度下農村土地承擔著社會保障的職能

中國的社會保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國社會保障的城鄉二元分割的格局,使農民工基本上被排斥在城鎮社會保障體系之外。盡管農民工在城鎮主要從事的是苦、累、臟、險的重活,不僅勞動強度大、生活條件差,而且勞動安全衛生問題十分突出,但由于沒有城市戶口,工傷保險的參保比率一直很低。同時,由于農民工文化技能相對較低,就業流動性大等客觀原因,失業率高,也難以參加各種社會保險。目前,中國農民工養老保險的總體參保率不足12%,醫療保險的平均參保率為15%,絕大多數沒有失業保險、工傷保險和生育保險,且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助。〔2〕如果沒有建立與其風險相適應的社會保障制度,他們就無法擺脫對土地的天然眷戀和依賴,甚至有時會迫于生計又重新回到土地。從長遠角度看,只有建立和完善農民工的社會保障制度,農民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權,農村才可以更好地實現產業化、集約化經營,從而提高農業生產效率,增加農民收入。

農地制度的變遷不僅受經濟主體追求自身利益約束,同時也受一定的制度環境和客觀條件的約束。農地制產權制度改革和創新模式的選擇受中國既有的二元經濟制度安排的制度約束，因此，對農村土地制度的改革和創新，首先要對二元經濟制度進行改革。農村土地制度改革并不是單兵作戰，而是必須納入到整個經濟體制改革中去，并有相關的配套措施，否則，農地制度改革要么是脫離實際而難以進行；要么因為強行推進，在滿足少數利益集團的利益追求的同時，必將導致廣大農民失去賴以生存的條件。諾斯對我們提出忠告:從歷史中存活下來的表現為社會文化中的知識技能和行為規范，使制定變遷絕對是漸進的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點:你過去是怎么走過來,你的過渡是怎么進行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來面對的制約因素,選擇我們有哪些機會。〔3〕

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關鍵詞：農村土地制度改革；土地國有化；種田上崗證制度

中圖分類號：F32　文獻標識碼：A　文章編號：1672-3198(2010)11-0065-02

1　引言

眾所周知，農業是一個國家的基礎產業，不僅如此，它的發展程度將決定著一國自身社會經濟能否持續協調的發展，一國能否實施強有力的對外政治經濟交往策略。在我國農村經歷了二十多年的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制后，我國的農業機械化水平仍處于較低層次，耕地也在逐年減少，農村的勞動者文化素質水平不斷下滑，有一大批新時代的文盲在從事農業勞動，他們憑經驗種田，只求養家不求發家，其中的一部分人還集體作弊，鉆政府的政策空子，每天想著如何領取糧食補貼和農機補貼，只顧眼前利益，不顧長遠發展。在這種情況下，我們如何用5％的耕地來養活約占世界五分之一的人口?農業興則國家旺，因此我們要進一步深化農村經濟體制改革，要對所有制及其實現方式進行深刻變革。

2　現行農村集體土地制度的不足

(1)使農村土地過于零碎、分散，無法形成適度規模經營，造成土地利用效率低，農業發展水平落后，農產品國際競爭力低下。

(2)農村集體土地產權主體不清，歸屬安排不當，權責混亂、土地使用關系不穩定，這會導致農民的土地保護意識淡薄，土地拋荒、隨意建房、農地非農化、掠奪式經營的情況時有發生。

(3)農地的使用制度存在缺陷，政策雖然明確規定長期穩定農民土地承包權，但是并沒有一個明確的期限，使得農民對土地的長期投入信心不足，缺乏熱情，不少地區還出現了農民的短期掠奪式經營。

(4)農村的土地管理工作薄弱，村干部利用集體土地，部分國家權力部門借行政力量，低價、無償獲得農地的使用權、收益權和處分權，用于非農建設等。

3　農村土地國有化策略

針對于農村集體土地制度的不足，我們應該從所有制及其經營方式上進行深刻變革。首先，廢除農村土地集體所有制，割斷上述種種弊端的制度基礎。其次，實施農村土地國有化制度，將一切土地收歸國家所有，這符合我國社會主義國家的性質。按照這一制度，我國有關學者如向國惠(2005)年設計出了農村土地國有化的方案：國家“購買”集體土地的所有權一集體將所得“收益”全部分配給農民一農民用所得“收益”購買國家土地的永久使用權(私有)。筆者在此基礎上進行了改進，以下為具體的方案。

3.1　國家購買集體土地所有權的過程

為了便于管理國家的土地，國家首先應該采取措施取得農村土地的所有權，這一過程需要各省、市、縣的土地管理局進行操作，并且要求各地的中國農業發展銀行從旁協助。國務院制定有關購買土地所有權相關的行政法規，下發給國土資源部，再由國土資源部統一部署和預算，并且根據土地的使用情況、肥沃程度、地理位置等制定固定的購買標準，將土地按照不同等級和價格進行購買，賦予各個省、市、縣的土地管理局認證權利，將購買土地所需的資金調撥給中國農業發展銀行。具體的購買工作將細致到村一級，村支部派人統計該村的耕地面積，并且對每戶百姓所擁有的土地面積做好記錄，隨后上報鄉一級的組織，在鄉政府把各個村的土地面積統計明細之后匯報給縣土地管理局，該局的土地鑒定技術人員將和本地農業發展銀行信貸部門的相關職員組織土地鑒定小組，對各個鄉上報的耕地面積進行復查，并且依據國土資源部下發的土地鑒定統一標準對’所有的耕地進行分級。然后將統計結果直接送往各省的土地管理局，這樣既可以精簡程序、提高辦事的效率，還可以避免權力壓制。省土地管理局組織土地監督小組，針對各縣的土地統計報表深入到各個縣城，根據具體的情況進行復查，確定報表上的情況屬實之后就將復查結果回饋給省土地管理局。經過統計之后，各省的土地管理局將具體的耕地面積總數以及耕地等級以文件形式送往各縣的農業發展銀行，由銀行發放購買資金。

3.2　給農民分發相關購買資金的過程

經過上一個程序，集體的土地已基本上收歸國家所有，但是這僅僅完成了初始階段，接下來會有更加重要的過程需要國家監督和實施。當購買資金到達每個地區相關的農業發展銀行中后，各個縣下屬村的村民便可以到所屬區域的農業發展銀行領取土地購買資金。農民到達制定地點后只需報出本人姓名和所在的村名，銀行系統就會根據上級下發的文件查出應付的金額。與此同時，國家土地資源部則依據歷年來各省土地的種植情況進行宏觀調控，規劃出哪些省適合種小麥，哪些省適合種水稻，哪些省適合種非農業作物等等，這樣既可以協調農業作物與非農業作物之間的矛盾，也可以緩和農業的滯后性，又保證了全國的糧食供給。

3.3　購買土地使用權的過程

在這個購買過程中，最重要的一點，也是本文值得強調的一點是購買土地的人員不是每個農民都可以購買，也不是城市居民就不可以購買，購買土地的時候不但要有相應的購買資金，還要有國家統一頒發的種田上崗證。如果我們像以前一樣，不分青紅皂白的胡亂把土地分給農民，只會使一些無法承擔責任的農民無所適從，他不知道該提供多少人的口糧、提供多少人的肉食、提供多少人的禽蛋等等，到最后甚至會將土地荒廢。的目的就是避免這種情況的出現，使每塊土地都能各盡所用，真正解決人口多耕地少的狀況，因此我們引入了競爭機制――種田上崗證制度。各個縣土地管理局開辦種田學習班，讓每個想掌握種田知識的人可以如愿以償，通過一定的技術培訓給那些合格的學員頒發國家統一的種田上崗證，這里值得注意的是不同地區根據要種植的作物不同進行對應的培訓，比如種植非農業作物的地區對種田上崗證的要求要更加嚴格一點。取得證書的人員便有了購買土地使用權的基本條件，剩下的就是從農業發展銀行中借貸足夠的資金來購買自己想要種植的土地。農業發展銀行在放貸的過程中一定要嚴把質量關，只能讓那些取得科學種田資格證書、有至少初中文化程度、具有一定管理能力、能夠履行一定責任的人來借貸購買土地的資金，這些資金不能移作它用，銀行要與借貸人簽訂相關合同。接下來便可以到土地管理局辦理相關的手續，按照購買土地的最低面積標準來進行購買(不同地區的標準不同，這樣有利于形成規模效應)。在耕作土地的過程中，要每年按照規定上繳收成，如果連續三年都未完成耕作指標(特殊情況除外，如干旱、洪水等自然災害)，則土地管理局可以強行收回種田上崗證，如果連續三年都可以超質超量的完成任務，那么農業發展銀行可以相應降低利率，以此來鼓勵人們的耕作熱情。

實行種田上崗制度，意味著農村和城市一樣真正進入了市場經濟。事實上在城里工作，不管是城里人還是鄉下人，只要取得上崗證或者職業資格證便可以從事相關的工作。同樣不管是城里人還是鄉下人如果滿足種田資格條件也完全可以購買土地，城里人也能在農村大干一番事業。我們可以想到推行這種制度將會是我國一代又一代的農民文化、技術、思想等等將得到大大提高，它還有利于拉近城鄉的距離，使城鄉融為一體，對建立和諧社會有著重要的意義。

4　結論

本文提出的土地國有化及相應的措施可以促進土地合理流轉，根據效益原則配置資源，實現農業規模經濟，增加農民收入。當然，本文提出的一些措施還欠思考，有很多不足的地方，針對這些情況筆者今后將進行更多的研究，爭取不斷完善。

參考文獻

[1]陶林.21世紀中國農村土地制度創新和展望[J].學術論壇，2008，(12).

[2]劉榮材.當前中國農村土地所有制改革模式研究綜速[J].商業研究，2006，(18).

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關鍵詞：農村；土地承包經營；流轉風險；法律防范

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161132132

實行農村土地承包經營權流轉的十幾年來，農業發展迅速，農村土地承包經營權流轉也成為新型城鎮化發展的助推手段。但也要認識到農村土地承包經營權流轉在促進農村經濟發展的同時也蘊含很大的風險，這種風險如果處理不好就會影響現代化農業發展和整個社會經濟穩定。

1 農村土地承包經營權蘊含的風險

農村土地承包經營權流轉是在遵守土地性質不變、用途不變和農民利益不被損害的前提下進行的。但是在現實中，由于資本投入及政府管理方面的風險已嚴重影響到農村經濟的可持續發展。

1.1 資本審查環節的風險

在進行土地承包權流轉過程中為了吸引更多資金投入以平衡單項惠農補貼的失衡關系，很多政府都對土地流入方給予一定的補貼。這個補貼在短時間內起到一定作用，但是由于對土地流入方的監管不到位，使得補貼資金脫離農業生產，對當地財政進行農業連續投資行為也是不利的。偶爾也會有房地產商借土地承包經營權流轉之機進行圈地，其發展的農業項目也是偏離經營實力，并存在一定隱患的。由于政府政策沒有對介入土地流轉的資本規模做規定，因此各地引進的資本基本是無門檻的，這就為土地承包經營權的流轉埋下了隱患。由于土地承包經營權的流轉通常都是村委會代替農民與企業簽訂的，當村民權益受到侵害時，村民第一個找到的是村委會，村委會就承擔了較大的土地流轉風險。同時許多地方在對資金引入時沒有嚴格把關，導致流D后的土地在經營時是非農化和非糧化的。甚至有些農家樂等項目違規占用基本農用田地，導致農村土地承包經營權流轉提高農業生產率和產出率的淡化。

1.2 流轉合同監管風險

在進行土地承包權流轉時各地所簽訂的合同是不均衡的，由于合同簽訂率不高導致發生糾紛時沒有依據來處理。實際是農民與外來大企業簽訂合同較多，但是在集體內部流轉簽訂合同較少。在集體內部的農戶之間的流轉由于沒有合同導致糾紛發生的概率高，處理難度大。在土地承包經營權流轉過程中土地流轉合同備案中心發揮的作用不充分。土地流轉合同備案中心是在土地流轉前土地供給和需求信息，在土地流轉后進行合同登記備案。土地流轉合同備案中心所起到的作用依然是有限的，主要是土地流轉合同備案沒有常規化，土地流轉合同備案是一項專業性強的業務，但是很多備案中心只為有規模的土地流轉進行備案。另外，農民私自進行流轉的糾紛也是比較多的。由于農業稅免收后，一些惠民政策的相繼出臺，導致沒有書面合同的代耕代種土地流轉的毀約量大增。沒有書面合同，無論是民間調解還是行政調解還是法院審判都可能存在結果與事實不符的情況，社會公平問題也面臨挑戰。

1.3 改革風險

引起的土地細化導致土地生產規模不能適應現代農業發展。城鎮化發展帶來的是農民要離開土地，但是離土并不是離鄉，對于農民來講，只要有可以回歸農村的可能，就不愿意放棄土地。中的制度不利于將農民從土地的高度依附中剝離出來，如果不能處理好土地承包權和經營權分離的問題，就不能取得的改革效果。

2 防范農村土地承包經營權流轉風險的策略

2.1 再造并強化土地承包經營權的物權屬性

預防農村土地承包經營權流轉風險主要是強化對農村土地承包經營權的保護。要突出土地承包經營權的物權屬性，盡快采用物權登記方式來推進土地承包經營權的物權確權；要完善立法，通過法律來明確和細化農村土地所有權的主體規定，以確保產權明晰。土地所有權和承包權是2個不同的概念，承包權利是從所有權分離出來的，如果將權利界定清楚，就會降低交易成本；要區分所有權和所有制，所有權是屬于經濟基礎層面的，所有制是屬于上層建筑層面的。所以在農村土地承包經營權流轉實踐中要同意農民自愿選擇土地進行土地經營。

2.2 通過產權權能改造并推動土地承包經營權分離

在產權權能不完整的情況下進行土地承包經營權流轉是會有很大隱患的。在農村進行產權權能改造主要是實現產權權能的完整性、梯次性和土地承包經營權的分解性。產權權能完整是增加土地產權的價值核心，可以從法律制定上來明確規定土地產權的產權屬性和交易性。產權權能的梯次性是土地所有權和其他權利劃分界線要明確，在土地所有權與承包經營權分離的基礎上，確保承包人對承包經營權有支配性，防止集體過度干預承包人的權利。承包經營權的分解主要是打破土地流轉過程中的不順利因素，將承包權與經營權分離，并對承包權的經營權分別確權，以消除農民的顧慮，保護農民的利益。

參考文獻