導語：如何才能寫好一篇農村集體土地宅基地新規，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、寧陽縣建立城鄉統一的建設用地市場的實際情況

1.對城鄉統一的建設用地市場內涵的認識

城鄉統一的建設用地市場，即對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

這意味著，需要使用農民集體土地的經營項目，可以在符合規劃的條件下，通過有形土地市場，取得農民集體土地使用權；符合規劃的集體建設用地直接進入市場的，與城市固有土地一樣，價格將由市場決定。這項制度提高了集體土地所有權地位，還原了集體土地所有權，使集體所有權真正成為和國家所有權并立的公有制所有形式之一。

2.寧陽縣建立城鄉統一的建設用地市場現狀

⑴國有建設用地一、二級市場情況。我縣2009-2013 年共辦理國有存量建設用地出讓手續38 宗，面積71.8511 公頃，收取土地出讓總價款30180.29萬元；辦理新增建設用地出讓手續169 宗，面積657.3612 公頃，收取土地出讓總價款251005.8萬元；辦理國有建設用地轉讓手續295 宗，面積361.59 公頃，土地轉讓金為77593.8萬元；辦理國有建設用地抵押手續1238 宗，面積1693.41 公頃，貸款額為367991.83萬元。

⑵征地制度制約一體化進程。根據現行的土地流程及政策規定，當用地單位確實需要使用農村集體所有的土地時，必須通過國家征收將農村集體所有土地轉化為國家所有的土地，之后通過出讓等方式取得國有建設用地使用權。因此，征收制度決定了國有建設用地具有凌駕于集體建設用地的產權，集體建設用地基本被排斥在成熟的國有建設用地市場之外，城鄉建設用地市場之間缺乏有機聯系。

⑶農村集體經營性建設用地流轉現狀。①配套制度不完善。社會保障體系在農村尚未建立，農民將土地視為安身立命的保障。在沒有完善農村社會保障體系的情況下，允許農村土地進入城鄉建設用地市場，容易使廣大農民存在后顧之憂，不能積極正確的響應政策。

②集體建設用地所有權不明確將影響建設用地市場的進程。目前我縣正在進行農村土地確權發證工作，在現實操作中,大部分農民對于土地歸誰所有都存在疑惑,村內生產小組與村委會對于農村土地都有一定的管理權和控制權。因此,農村土地的所有權主體極其不明晰,這對于城鄉土地市場一體化進程中供給主體的培育極為不利,容易造成利益糾紛。

⑷農村宅基地流轉現狀。我縣進行了新農村社區建設規劃，但大部分村莊只注重規劃占新區建房而不考慮舊村莊改造。有的經濟條件好的到縣城、鄉鎮駐地或新規劃社區購房后，村里宅基地仍然閑置占用；部分村民不愿在老地方建房，年復一年，造成村內宅基地空閑閑置。另外由于農村集體土地使用權只能在同村內部轉讓，在新農村社區建設過程中，用地確權遇到難題。

二、建立城鄉統一的建設用地市場建議

1.健全相關法律制度，使符合條件的農村建設用地進入市場

集體建設用地進入市場首要障礙是現行的土地管理法規，要使城鄉建設用地市場健康，有序，規范的發展，必須修改相關的法律條款，為城鄉統一建設用地市場提供法律上的保障。根據憲法和土地管理法相關表述，農村建設用地只能在符合規劃情況下內部使用，如果外部使用，就必須經過征地。而按現行土地管理法，農民集體所有土地使用權可以參與聯營，但不得出讓、轉讓或出租。按物權法、擔保法等相關規定，家庭承包土地、宅基地不能用來抵押。債權改變后，不得改變土地用途和所有權。必須推動相關法律的統一，解決土地法規碎片化、矛盾化問題，為城鄉統一建設用地市場提供先決條件，使農村建設用地在符合相關規劃的條件下進入建設用地市場。

2.制定有效的土地收益分配政策，促進農村社會保障體系的建設

土地收益應當主要歸集體所有，政府和土地管理部門作為管理者無權直接分享產權人的處置價款，集體土地所有者的土地收益應當納入集體資產統一管理，主要用于集體經濟組織成員的社會保障和發展生產。在社會保障制度不健全的情況下，農村土地承載著社會保障的功能，因此必然減低農民流轉土地的積極性，必然會給城鄉統一建設用地市場帶來阻力。為了促進建設用地市場的發展，必須相應的構建農村社會保障體系，以此來保證失地農民的最低生活水平。

3.做好集體建設用地市場的確權工作，賦予農民完整的土地產權

明確產權要依靠土地登記確權，實行土地統一登記發證制度。集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。賦予農民完整的土地權利，包括占有，使用，收益，轉讓，入股，租憑等。

4.規劃建立城鄉統一的建設用地市場的試點范圍

建立城鄉統一的建設用地市場宜先在鄉、村莊規劃區范圍內試點。在城鄉統一的建設用地市場中，城鎮土地市場和農村土地市場具有同等重要的地位。通過農村建設用地入市，土地使用者可在土地市場中任意選取能滿足自身需要的城鎮土地或農村建設用地，實現城鎮土地市場與農村建設用地市場的協調統一。

5.嚴格控制集體建設用地流轉后的用途

應嚴禁使用集體建設用地用于商品住宅開發，用于商品住宅開發的必須征為國有。如果允許使用集體建設用地進行商品住宅開發，難以實現控制房地產開發總量的要求，同時由于產權形式復雜，也難以保證商品住宅交易的安全，讓小產權房入市有機可乘。

6.保障農戶宅基地用益物權，完善農村宅基地制度

完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。

在宅基地的分配上，對擴展邊界內的城郊、近郊農村居民點用地，不再進行單宗分散的宅基地分配，鼓勵集中建設公寓式住宅或有特色的農民新居。對擴展邊界外的村莊，嚴格執行一戶只能申請一處符合規定面積標準的宅基地。經濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村集體組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。在基礎管理工作上，要依法加快宅基地確權登記發證，妥善處理宅基地爭議。積極建立農村宅基地動態管理信息系統，實現宅基地動態信息查詢和管理。

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[關鍵詞]住房；小產權房；住房政策；制度設計

[作者簡介]程浩，深圳大學當代中國政治研究所講師，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，廣東深圳518060

[中圖分類號]F293　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672-2728(2009)02-0051-06

一、概念厘定

產權本來是不分大小的。一個基本的共識是：產權主要包括占有(狹義所有權)、使用、收益和處置四項權力。但由于中國的一些特色，形成了社會上一些約定成俗的提法，如“大產權”、“小產權”。對小產權房的解釋，歸納起來主要有三種：第一種是針對發展商的產權而言，將發展商的產權叫大產權，購房人的產權叫小產權，這種詮釋是基于購房人的產權由發展商的產權分割而來；第二種解釋是按房屋再轉讓時是否需要繳納土地出讓金來區分的，不用再繳土地出讓金的叫大產權房，要補繳土地出讓金的叫小產權房，按這種解釋，普通商品房就是大產權房，經濟適用房、軍產房、政府和原國有企事業單位的集體房產(住房)就是小產權房；第三種解釋是按產權證的發證機關來區分的，縣級及以上人民政府房管部門頒發產權證的叫大產權房，由鄉鎮人民政府頒發產權證的叫小產權房。第一、二類小產權房是合法的，只要交足購房款，或轉讓時補繳土地出讓金，就可以自由買賣，其法律規定較為明確；而第三類小產權房的法律屬性目前仍存在較大爭議，官方認為此類小產權房并不構成真正法律意義上的產權，因此，其權益得不到法律保護。目前面臨整治的，就是這一種。

本文所指稱的“小產權房”，屬于第三種，是指在農民集體所有的土地上，由開發商和村委會合作或村委會自行組織開發建設的房屋，在未交納土地出讓金和各種稅費的情況下自行銷售，并向購房者發放由鄉鎮人民政府制作的“房產證”，故又被稱為“鄉產權房”、“農民房”。目前現存的此類小產權房(鄉產權房、農民房)又分兩種情況，一種是在農村集體建設用地即通常所說的“宅基地”上建成的房子；另一種是在集體企業用地、農民自留地、自留山或者占用耕地違法建設的房子。兩種情況下的小產權房，都沒有國家有關部門發的土地使用證和預售許可證，國土房管部門也不給予備案。

二、小產權房的發展現狀

小產權房在各地以舊城改造、城中村改造等名義存在已久，發展到今天已呈難以遏制之勢。即使在國家原建設部、國務院辦公廳等國家有關部門于2007年6月、12月先后購買小產權房“風險提示”和嚴禁違規開發小產權房、勸禁城鎮居民購買小產權房“通知”之后，仍有大量城郊村鎮打著建設社會主義新農村的名義，在集體土地上進行違規開發建設小產權房。據中國新聞網載文指稱，目前中國60％以上的房屋資源還沒有實現商品化運轉。通過舊城改造、城中村改造、合村并鎮、新農村建設、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信托持有等多種途徑和形式，涉及到城市居民和公司擁有的小產權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積330億平方米的20％以上，其中涉及到村鎮住宅的大約50多億平方米，涉及到村鎮生產性建筑的規模也很大，它甚至已經成為許多中小企業、三資企業的主要的生產場所。由于在建、已建小產權房分散而“隱秘”，其數量很難統計；由于小產權房沒有完善的銷售手續，小產權房在全國范圍內占住房總量的比例也很難統計。

目前，以舊城改造甚至新農村建設名義，違規在農村集體土地上進行小產權房開發建設的形式主要有三種：一是一些村(居)未經審批，擅自組建隊伍搞建設；二是部分村(居)與開發商合作，由村(居)出地，開發商出錢，雙方利益分成；三是個別村(居)委會直接把農村集體土地賣給開發商，非法轉讓集體土地使用權。開發建成后的小產權房，從物業形態看，一般是普通住宅，也有少量高檔住宅和別墅，北京等地還有三合院、四合院等稀有物業類型。從價格看，一般只有同樣位置商品房價格的40％至60％，城市低收入群體買不起高價房，小產權房就是他們心目中的經濟適用房。從購買對象看，以北京為例，主要有五類群體購買小產權房：少數手里有土地、旅游等資源的政府官員，選擇第二居所的高收入群體，用房屋做投資生意的人，外地來京初期獲利的務工人員，普通工薪階層，其中，選擇第二居所的高收入群體、用房屋做投資生意的人、外來務工人員占絕大多數，普通工薪階層幾乎很少；而在武漢，購買廉價小產權房的人群并非中低收入家庭，老板、公務員、教師甚至包括律師等中高收人群體是這個灰色市場的交易主體。從買賣手續看，未辦理國家土地使用證、建設許可證和預售許可證，沒有繳納商品房買賣契稅，沒有在國土房管部門備案，買賣雙方一般只簽訂一份“購房協議書”，換言之，這樣的小產權房買賣是國家所不認可的，購買此類房屋的權益也將不受國家法律所保護。從使用成本看，物業管理費便宜、水電費便宜、采暖費便宜，交通費相對較高(一般需要自駕車出行)。從物業管理看，多由鄉政府指定的開發商成立物業管理機構進行管理，服務和管理水平不是很高。

據部分媒體典型個案調查和國土資源部抽樣調查資料顯示，目前在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟南、鄭州、珠三角等地，均已建起大量的小產權房。國土資源部執法監察局負責人表示，小產權房問題在北京、天津、濟南、鄭州等一些城市比較突出，特別突出、頗具典型、影響較大的，當數北京。北京市小產權房從20世紀90年代中期就開始陸續出現。當時主要是一些明星、藝術家等為了休閑或養老到郊區買地蓋別墅，或者直接購買農家院。“當時購買的人比較少，而且不是作為第一居所使用，所以并沒有引起相關部門注意”，然而，從2003年開始，小產權房的性質發生了變化。“很多人開始購買‘小產權房’，作為第一居所使用”。2003年之后，小產權房的開發建設也開始變為當地村委會、鎮政府的大規模開發行為。據中國房地產協會副會長顧云昌測算，到2007年6月28日原建設部發出《關于購買新建商品房的風險提示》前后，北京小產權房大約占到北京在售樓盤總量的兩成左右，其房價多在每平方米2500元至4000元之間，這僅為四環內商品房價格的25％至30％。北京市我愛我家房地產經紀公司副總經理胡景暉估計，北京已售和在建的小產權房總面積將超過1000萬平方米。從區域分布看，北京小產權房主要集中在昌平、房山、通州、密云、順義、懷柔等近郊區域。

在近幾年商品房價格不斷攀高、土地資源日趨稀缺的全國幾乎所有大中型城市，均出現以舊城改造、城中村改造、合村并鎮、新農村建設等名義違規開發建設的小產權房，并呈蔓延之勢。如在天津，據焦點天津房地產網記者調查，不僅近郊地區有小產權房在銷售，遠郊地區也開始有所分布，雖為星星之火，卻有遍地開花之勢。由于其價格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少購房者的目光。焦點天津房地產網面向網友的調查顯示，超過半數的人表示會考慮購買小產權房，且隨著城市外擴趨勢的進一步加快，是否位于市郊也已不是購房人考慮的首要要素。據有關部門統計，在天津，郊縣地區小產權房銷量已經占到整個市場的20％。在成都，據《天府早報》報道，目前在三環路外的城鄉結合部，不少樓盤建在農民的宅基地上，嚴格來說是不折不扣的“小產權房”。據業內人士估算，目前成都全市小產權房業主至少數以萬計。購買這些房子的人，有當地鄉鎮基層政府工作人員及其親友，有退休老人，還有一些其他地方移居成都、選擇在成都安家落戶的外地人，更多的則是收入一般的工薪階層，也有部分投資的，買來出租。在西安，據新華網報道，小產權房主要集中在城郊和城鄉接合部，許多小產權房都是以城中村改造的名義進行，村委會拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發商合作建設或自己建設，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售。在武漢，小產權房多集中于城中村及城市邊緣地帶，多是農民在宅基地建房或城市周邊鄉村大面積進行新農村建設時，在資金不足的情況下引進外援開發，一部分留給當地村民居住，另一部分則向外發售。成品樓往往是面積較大的獨棟別墅，價格一般比周邊樓盤低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武漢小產權房交易信息只在知情人的圈子中散布，不會像其他城市一樣打出大幅廣告。在南京，《經濟參考報》《南京晨報》撰文指稱，城郊的小產權房從2000年左右就出現了，一些村組、街道、社區紛紛圈地搞起了房地產開發，2007年前后市場大約有將近200個小產權房項目，有的村組開發的項目現在已經住進了幾萬人。這些小產權房實際起到了經濟適用房的作用，因為價格便宜，吸引了許多中低收入者來購買。在濟南，就連政府為節水保泉制訂的“南控”規劃，也難以控制一些違規小產權房項目在南部山區的任意開發。在2007年7月實施拆除風暴之前，濟南市內5區和高新區有145個村居正在實施違法舊村(居)改造，已建成小產權房住宅面積約700萬平方米，還有約300萬平方米開工在建。在鄭州，一些城中村及城市周邊村莊利用集體土地，借城中村改造之名變相搞房地產開發的行為屢禁不止，嚴重擾亂了土地市場秩序，“惠濟區已建和在建的小區95％都是小產權房”，花園口鎮南月堤村的南月堤社區(又名東方萊茵)、花園口鎮京水村所開發的京水社區、惠龍社區、田園風光、區委家屬院等均是小產權房……而在這所有的已建成的小產權房社區里，基本上都住滿了人，而且“90％以上是市里的人”。在珠三角，城市化、城鎮化進程速度相對較快，程度(水平)相對較高，由此直接促進和造就了城郊和城中村的小產權房以規模化的方式不斷蔓延和拓展。“在珠三角地區，農民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個龐大的灰色市場……上世紀90年代中期開始，‘村集體出地，開發商出錢’的所謂集資房在廣州大行其道。”東莞還曾出現印發“郭富城”、“張三豐”等宣傳單售賣小產權房的獨有的售樓方式。一些機構、專家的抽樣調查顯示，珠三角地區小產權房的數量非常驚人，深圳這樣的城市小產權房占城市住房總面積的比重可能高達40％、近50％；而宅基地(小產權房)的出租則占據了廣州房屋出租市場一半以上的份額。

三、小產權房的成因分析

《中國經濟周刊》時評認為，小產權房的出現背景，其實與近一段時間涌動的“單位集資建房”、“個人合作建房”等一樣，是高房價下越來越多的市民買不起房而出現的必然結果。中南民族大學經濟學院張躍平認為，小產權房出現的根本原因是城鄉土地被人為分割成了二個體系的不合理制度，只要城鄉土地市場未實現一體化，小產權房就不可能退出歷史舞臺，隨著城市房價的飆升只會愈演愈烈，將低收入群體也逼近購買小產權房的大軍之中。即使國家重典高壓也很可能只是把小產權房逼進黑市交易，但不可能杜絕其存在。北京隆安律師事務所陳旭認為，小產權房的泛濫和市場(商品房價格)有關，也和以往立法、執法不及時、不嚴格相關。

中國新聞網載文認為，導致小產權房大量產生的根本原因有三：一是近20年來中國城市化、工業化的高速進程。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45％，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。根據國家有關部門預期：“按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口。”大規模的城市擴展造就了中國歷史上的村鎮規模以最快的速度急劇減少，也直接促進和造就了小產權房以規模化的方式不斷誕生和運轉。小產權房的住宅目前總體上已相當于中國120億平方米城鎮住宅的40％以上，小產權房已經成為中國最重要的房產權利類型之一。而且，中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產權房的運轉規模也就會不斷擴大。

二是近20年來中國政府沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系。有關農村集體土地使用權轉讓的國家法律是非常不完善的，實行的是城鄉不平等的國家壟斷性的征地制度。各級政府2006年通過招、拍、掛和協議轉讓土地的土地出讓金收入高達13168，98億元，相當于2006年國家財政收入的30％，成為中國地方政府推進改革的主要資本。不可否認，土地的開發肯定有地方政府和開發商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，它導致了村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。為此，目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地試點方法已不足以應對小產權房造就的改革利益的調整了，以新的全國性的法規統一解決小產權房問題已成為改革的必然。

三是近10年來中國的房改沒有根據1998年7月3日《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的承諾，落實房改的進程和政府擔保。該項改革指南強調：“深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。”∞事實上，由于政府沒有“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，沒有廣泛發展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等以平抑急劇住房商品化的運轉風險，而主要依賴開發商的商品化住房的開發以解決城市住房需要，導致中國

最高的城市化發展速度與最高的城市房價并存。倘若政府依據全國住房改革的承諾，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，也會極大地抑制小產權房的發展。

綜觀各方述評后，小產權房“欣欣向榮”的成因，還可以從如下主客觀兩個層面加以體認：一是客觀上小產權房買賣方市場已經形成并頗具規模。近十幾年來，中國社會結構發生了較大變動，城鄉二元分割而治的模式被迫松動，城鄉人口頻繁而又密集地流動，一方面，一部分城市近郊農民因進城務工、子女教育、收入增長、意欲改善生活境遇等移居城市，騰空了近郊農戶部分宅基地，加上村鎮的違規批轉和變賣，為小產權房開發提供了一定量的、必要的空間，同時，一部分近郊農民自建房直接轉讓，變成了小產權房；另一方面，不少遠郊、外地進城務工人員、城市低收入群體因不堪高價商品房之累而定居近郊小產權房，一部分城市高收人群體為保值增值進行投資、選擇第二居所乃至第一居所而選購小產權房，為小產權房售賣準備了較大的買方市場。二是主觀上不同利益主體急欲利用小產權房進行套利、逐利、分利。市場經濟的發展分化了原本虛構的“社會整體利益”和高度同構的“國家利益”，社會個體的利益意識相繼覺醒，小集體利益逐步形成，呈現出明顯的“分利集團化”，一方面，農村建設土地使用者(農戶、村居、鄉鎮企業)甚至耕地使用者(農戶)急欲利用土地進行“套利”，于是，轉讓土地使用權、設法開發小產權房雖禁難止；另一方面，村鎮干部以帶領村民共同致富為名，與之結成“利益共同體”，通過批轉變賣土地、協同開發小產權房進行“逐利”，部分建筑商、地方政府及其官員參與分利，形成“分利集團”，共同推動城郊小產權房開發熱潮。

誠如《南方都市報》社論所指出的，無論是建設數量還是市場需求，小產權房都相當龐大，具備了相當深刻的社會影響力，成為政府不得不嚴肅面對的一個社會問題。焦點房地產網調查后也指出，小產權房的尷尬地位，實際上是各方利益博弈的結果，一些鄉鎮政府、一些開發商，迎合了城鎮居民的需求，把小產權做成了一個大市場，不少人也暫時圓了自己的住房夢，但畢竟，國家的耕地保護制度、糧食安全，又是不可逾越的紅線，政策和法律都不允許對小產權房網開一面，這種左右為難的境地中，小產權房未來究竟何去何從?這是一個不得不面對的難題。

四、問題與對策

自2006年9月北京?宋莊畫家村多起農民房訴訟以來，小產權房合法性問題引發激烈討論，全國各級主管部門明確表示，小產權房不受法律保護。一些法律專家也表示，小產權房實際上并沒有真正的產權，沒有國家發的土地使用證和預售許可證，房管部門也不會給購房合同備案。因此，小產權房就算可以轉讓，這種轉讓實際上是不具有任何法律效力的。由于難以辦理土地使用證、房產證、契稅證等合法手續，小產權房本身缺乏明晰的產權，購房者未來在遺產繼承時也會遇到困難。此外，小產權房面臨的土地占地、質量保障、售后保修、物業管理、公共安全與衛生等問題，也比較突出。

重典嚴禁而又屢禁不止的小產權房，還折射出如下幾個具有重大理論意義的現實問題：一是農民宅基地規劃缺乏統一的依據和標準，其正當性常遭質疑。在大量小產權房在建已建的2008年1月1日之前，并沒有可用于指導農民宅基地規劃的專門法；2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》雖將城鄉納入一體規劃，但各地政府掌握的尺度卻因人情因地域因風水而差異顯著。二是根據中央精神，“有條件的地方”，“相對集中建設公寓式樓房”后，多出來的宅基地能否多建“公寓式樓房”用于租賃或轉讓?農村居民能否像城鎮居民一樣購買多套房產?三是為農戶建房專用的宅基地仍屬集體所有，農戶承包盡管有如十七屆三中全會所作政治性承諾“長期不變”并可以“以多種形式流轉土地承包經營權”，但并非“永佃”，更不能“自由買賣土地”，倘遇國家征用或集體重新規劃利用，有損于農戶房屋產權的，該如何調處?四是根據《憲法》規定，“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山”，那么，勞動者能否自行或聯合利用自留地、自留山“經營”開發小產權房?五是有望破解的戶籍制度既然允許農村居民到城市“買房落戶”，城市居民能否到農村“買房落戶”或“承包”宅基地后建房落戶?不同集體的農戶能否交互宅基地和住房而改變居住環境?六是中華人民共和國公民能否“自由遷徙”?公民的“遷徙自由”如何在住房政策中加以體現和保障?

針對“愈演愈烈”的小產權房問題，中央及有關部門一直在試圖進行規制。小產權房問題比較突出的部分城市，地方政府也在設法努力規制。但是，正如《南方都市報》社論所指出的，即便是在國家最高土地行政管理部門，對于如何處置小產權房也存有分歧。強調既定政策的權威性，繼續宣告小產權房的非法身份，實質上體現了行政者的消極退守，無助于彌補小產權房在政策及現實處境下的分裂局面。《中國經濟周刊》特約撰稿人發表時評質問：面對公眾“鋌而走險”去買小產權房，政府主管部門究竟應該怎么辦?采取“封殺”措施，是不是合適?是不是一個利于百姓住房難題解決和房地產業規范發展的正確選擇?小產權房政策選擇的最基本標準到底是什么?封殺還是引導的政策比較和選擇中，究竟是讓老百姓“買得起房、住得上好房”重要，還是維持一個被暴利壟斷的房地產市場更為重要?這是一個基本的問題。……政府在住房政策上的“第一要務”，應該是使人民買得起、住得好房。……政府部門要做的應該是引導而不是“扼殺”；要為其從“合情合理”到“合法合規”、走上制度化的合法渠道提供政府部門應有的作為。　基于小產權房現行政策的評估與選擇，本文提出如下概括性的制度設計思路：

1　循國際之通則，在《中華人民共和國憲法修正案》中確立公民自由遷徙權與住房權等憲制原則；

2　參《物權法》等保護已擁有房屋財產人權利的法律，出臺能夠保障沒有房屋之公民居住權的《住宅法》及與之相關的《土地規劃法》；

3　改戶籍制為居住制，允許城鄉居民自由選擇居住地和住所；

4　改農村土地承包制為永佃制，賦予鄉居民以“恒產”；

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第一條為了加強對集體所有土地征收及房屋拆遷補償安置管理，保障征遷工作順利進行，保護被征土地的所有權人、使用權人的合法權益，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、法規、規章，結合本市實際，制定本辦法。

第二條市城市規劃區范圍內征地拆遷補償安置，適用本辦法。法律、法規和省人民政府另有規定的，從其規定。

第三條本辦法所稱集體土地征收及房屋拆遷補償安置，是指因依法征收集體所有的土地及拆遷地上建(構)筑物，按照本辦法規定對被征遷的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人支付補償費用和實施安置的行為。

第四條市國土資源行政主管部門負責征遷土地的組織協調、審查報批和監督管理工作。其從事征遷事務工作機構，承擔統一征遷土地的事務性工作。

市房地產管理部門負責房屋拆遷的監督管理工作。其房屋拆遷管理機構負責房屋拆遷監督管理具體事務。

各區人民政府負責本轄區內征遷土地的協調配合工作。

第二章征地拆遷工作的組織實施

第五條征地方案經依法批準后，由市人民政府將批準征地機關、批準文號、征地的用途、范圍、面積以及征地拆遷補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地拆遷補償的期限等，在被征土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。具體工作由國土資源行政主管部門負責實施。

第六條被征土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到指定地點辦理征地拆遷補償登記。被征土地上有建(構)筑物的，還應提供有關建(構)筑物的合法證件。國土資源行政主管部門或會同有關部門組織拆遷工作人員到現場調查核實。

自征地公告公布之日起，被征土地所有權人、使用權人不得在征地拆遷范圍內種植樹木，興建建(構)筑物。

第七條國土資源行政主管部門根據經批準的征地方案，會同有關部門擬訂征地補償、拆遷安置方案，在被征土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告或組織聽證，聽取被征地的農村集體經濟組織和村民的意見。征地拆遷補償安置方案經批準后，由國土資源行政主管部門組織實施。

第八條被征土地的所有權人、使用權人對征地拆遷補償安置標準有爭議的，按國家和省有關規定處理。征地拆遷補償、安置爭議不影響征遷方案的實施。

被征土地的所有權人、使用權人對土地及房屋補償標準有異議的，可以按照有關規定申請具備相應資質的法定評估機構進行評估。

第九條征地拆遷的補償費用，包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物(含建、構筑物)補償費。

第十條征收土地的，按照被征土地的原用途給予補償。征地拆遷的各項費用，應在規定時間內全額支付。

第十一條被征土地的所有權人、使用權人，應在征地拆遷安置補償方案公告的期限內領取補償費，讓出土地。無法定事由拒不讓出的，依法申請人民法院強制執行。

第三章土地、青苗補償與勞力安置

第十二條征收土地的，按下列標準支付土地補償費：

(一)征收耕地的，按該耕地被征前3年平均年產值的6至10倍補償；

(二)征收林地的，按該林地被征前3年平均年產值的8倍補償；

(三)征收果、茶、桑等園地的，按該園地被征前3年平均年產值的7倍補償；未曾收獲的，按同類土地前3年平均年產值的6倍補償；

(四)征收魚塘、藕塘、葦塘、菱塘等水域的，按其被征前3年平均年產值的6倍補償；

(五)征收集體所有的建設用地的，按其所在村(組)旱耕地前3年平均年產值的4至5倍補償；

(六)征收未利用地的，按其旱耕地前3年平均年產值的2至3倍補償。

土地補償費具體標準由市國土資源行政主管部門會同有關縣、區政府、林業、漁業等部門制定，報市人民政府批準。

第十三條征收土地的，按下列規定支付安置補助費：

(一)征收耕地的，按照需要安置的農業人口計算，每1個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不超過被征收前3年平均年產值的15倍。

(二)征收耕地以外的農用地的，每1個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為其前3年平均年產值的3至4倍。

(三)征收耕地以外的農民集體所有的建設用地的，每1個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的2至3倍。

(四)征收無收益土地的，不支付安置補助費。

需要安置的農業人口數，按照被征土地數量除以征地前被征收單位平均每人占有土地的數量計算。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人，其中符合參加社會保險條件的，征得被安置人員同意后，安置補助費可以用于支付被安置人員的社會保險費用。國家和省有新規定的，從其規定。

安置補助費具體標準由市國土資源行政主管部門會同有關縣、區政府及有關部門制定，報市人民政府批準。

第十四條按本辦法第十二條、第十三條規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，報經省人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不應超過土地被征前3年平均年產值的30倍。土地補償費、安置補助費的總和達到法定上限，仍不足以使被征地農民保持原有生活水平的，按照國家有關規定執行。

第十五條被征土地上的青苗，按下列標準支付青苗補償費：

(一)被征耕地上的青苗，按照當季作物的產值補償；多年生作物，按其年產值補償；無青苗的，不予補償。

(二)魚苗放養2年以上的，不予補償；不足2年的，按照放養魚苗費的3至4倍補償。

(三)用材林、防護林、特種用途林主干平均胸徑大于20厘米的，按照其實有材積價值的10%至20%補償；主干平均胸徑5至20厘米的，按照其實有材積價值的60%至80%補償。

(四)苗圃苗木、經濟林、薪炭林按照其被征前3年平均年產值2倍補償；尚無產值的，按實際造林投資2倍補償。幼齡林、新造林按實際投資2倍補償。青苗補償費具體標準由市國土資源行政主管部門會同林業、漁業等主管部門制定，報市人民政府批準。

第四章房屋拆遷補償安置

第十六條被征土地上的房屋及附屬物的補償標準，由市物價主管部門會同有關縣、區政府、市國土資源、房地產管理部門制定，經市人民政府批準后，報省人民政府備案。

被征土地上的房屋及附屬物補償標準，應當根據本市經濟發展水平，綜合考慮被拆遷房屋的區位、用途、建筑結構、成新等因素確定。

第十七條拆遷住宅房屋，被拆遷人可選擇貨幣補償安置，也可選擇以房屋產權調換方式補償安置。對產權調換補償安置面積，可按該戶常住人口人均不超過30平方米建筑面積控制，超過部分實行貨幣補償。

拆遷非住宅房屋，以貨幣補償為主，也可采取產權調換方式補償安置。

拆遷房屋附屬物，實行貨幣補償。

第十八條實行貨幣化補償安置的，拆遷人應當按照規定的補償標準，向被拆遷人支付補償款。

實行產權調換的，拆遷人與被拆遷人應當按前款規定，確定拆遷補償款，并與安置房屋結算差價。

第十九條對利用自有住宅房屋從事生產經營活動并持有工商營業執照的，按住宅房屋予以認定，但對其實際用于經營的建筑面積部分給予適當營業補償。

第二十條拆遷補償中認定的房屋占地面積，以土地使用證登記的面積為依據；經合法批準但尚未取得土地使用證的，以批準的用地面積為依據。

拆遷補償中認定宅基地上房屋建筑面積，不得超過建設工程規劃許可證或其他法定批準文件規定的建房面積；已合法領取房屋所有權證的，以房屋所有權證登記的面積為依據。

第二十一條拆遷住宅房屋，給予每戶搬家費300元。過渡費按18個月計算，具體標準由市物價主管部門會同市房地產管理等部門制定。

拆遷非住宅房屋，還應當按實際情況對被拆遷人補償下列費用：

(一)需要搬遷設備的，按國家和本市規定的貨物運輸價格、設備安裝價格計算的設備搬遷和安置費用；

(二)因拆遷設備無法恢復使用的，按重置價結合成新結算的費用；

(三)因拆遷造成停產、停業的，對停產、停業期間的直接經濟損失，給予適當補償。

第二十二條有下列情形之一的，不予補償：

(一)在城市規劃區內集體土地上建造的建筑物、構筑物，未按《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規劃法》等法律法規的規定辦理批準手續；

(二)在城市規劃區外集體土地上建造的建筑物、構筑物，未按《中華人民共和國土地管理法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規的規定辦理批準手續；

(三)在征地公告后搶建的建筑物、構筑物，搶栽的樹木；

(四)其它違法建筑物、構筑物。

第二十三條拆除超過批準期限的臨時建筑不予補償。

第二十四條拆除經依法批準的尚未超過批準期限的臨時建筑，按照重置價格結合剩余期限給予適當補償。

第五章罰則

第二十五條有下列情形之一的，按照土地管理等法律法規規章，由有關部門給予處罰：

(一)買賣或者以其他形式非法轉讓土地的；

(二)違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的；

(三)違法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的；

(四)未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的；

(五)農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的；

(六)無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法定程序批準占用、征收土地的；

(七)擅自將農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的。第二十六條國土資源等管理部門依照土地管理等有關法律法規的規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起15日內，向人民法院；期滿不又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。

第二十七條侵占、挪用被征遷單位及個人的征遷補償費用和其他有關費用的，由監察、審計部門依法查處；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十八條房屋拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，一方或雙方可以請求市房地產管理部門進行協調；同時，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院。

第二十九條國土資源、房地產等管理部門及其他有關部門的工作人員，、、，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

第六章附則

第三十條被征土地上的房屋拆遷管理實施細則，由市房地產管理部門、國土資源行政主管部門依照有關法律、法規和本辦法規定另行制定。本市過去有關規定與本辦法不一致的，以本辦法為準；本辦法施行前已經批準的征收集體土地房屋拆遷，仍按原有關規定執行。