導語：如何才能寫好一篇集體土地房屋征收法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

中國土地所有權性質的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結構，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權法》《土管法》等法律作為主要依據已不能滿足現實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關征收執法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構中立法完善、規范執法、強化司法的路徑和重點。

關鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查

中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權性質不同，現行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮化步伐加快，城鎮建設用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農建設用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產生大量訴訟和以及的重災區。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復議機關與司法機關、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質性矛盾、充分保障被征收人合法權益與防止被征收人濫用訴權的結構性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規范執法、強化司法等途徑實現集體土地房屋征收與補償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點

土地權利人或利害關系人對涉及農村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數據，并對此進行了相關情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規劃、農用地專用的集中審批、用地人的經濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。

說明：數據來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網統計。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權人開始運用法律武器維護自己的權益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補償標準而起。縱觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數額的多少。從案件協調解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償的談判籌碼。補償中存在相鄰地區補償標準不同一、同一地區因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區修建工業園區，對同一區域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執行補償，但政府認為由于沒有政策依據而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現狀。

（二）案件主要特點

土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數量增長快、類型較復雜，且此類案件涉及農民權益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償的標準；“責令交出土地”的性質等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關對抗性強、矛盾尖銳，容易引發。據了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發輿論炒作或造成網絡事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補償案件“連環訴訟”多發，往往一個問題引發多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發多個案件甚至連環訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復議申請一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復后再向省政府對用地批復的合法性申請復議；又如王某等人訴省政府駁回復議申請三案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復信息，王某等人對用地批復不服向省政府提起復議，省政府認為其不是利害關系人而決定對復議不予受理，法院經審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復，則其公開信息行為初步證明了原告與批復之間存在利害關系，則省政府以原告不是利害關系人而決定不予受理復議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復議決定，責令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復議和訴訟關系理解錯誤、時機和舉證時限不當等因素而敗訴。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現前述特點，主要原因在于有關征地拆遷的法律規范尚不健全、地方政府征地行為不夠規范、輿論氛圍和司法環境不佳、個別被征收人素質不高、補償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補償實踐中產生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補償法律規范不健全，司法審查依據不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”。通過授權方式，對土地征收的規定最終轉化為地方性法規甚至行政規章。農村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區、直轄市規定[3]，但具體由哪一個部門規定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權利授權給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經濟發展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉鎮政府規定不一，十分混亂。征收農村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規劃區范圍， 如仍依據農村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法行他字〔2005〕5號）規定“行政機關征用農村集體土地之后， 被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權， 房屋所在地已被納人城市規劃區的， 應當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權人予以補償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復也隨之失效。但最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對前述規定的精神予以了延續，其第12條第2款規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予以支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。”

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業利益交織，司法審查認定難

中國《憲法》及《物權法》僅規定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《條例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業、保障性安居工程建設、舊城區改造、法律法規規定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規定，征收實踐中出現了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統一，甚至出現同區域法官對類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規避法律，違反法律和相關程序征收土地

第一，違規下放土地征收審批權。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權下放，如將土地審批權層層授權到轄區縣市乃至開發區或者鄉鎮，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發區泛濫，出現圈占、倒賣、囤積土地的現象。

第二，地方政府為了經濟發展，在土地征收過程中變通執行相關法律法規。具體表現在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農民集體土地用于非農建設。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉鎮企業為名，行個人獨資企業為實租用農村集體土地引發糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現象確實存在。（3）化整為零。《中華人民共和國土地管理法》第45條

《中華人民共和國土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”規定由國務院批準征收超過35公頃基本農田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調整規劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區政府征收的集體土地達到1 200畝，應該由國務院實施征收，區政府無權征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務院申請對省政府作出的用地批復進行裁決，國務院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規劃將基本農田調整為非基本農田進而批準征收，屬于規避占用基本農田應當依法上報國務院審批的行為，違反了相關法律規定。鑒于被征收土地符合現已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區搬遷項目建設，解決已破產鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經建設完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據此裁定確認省政府作出的用地批復合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調解書。，紫云縣政府因建設白云工業園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協議，然后通過民事訴訟先予執行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關履行協議或者法定職責，再通過行政先予執行方式達到征地目的。

（五）行政機關忽視征收補償的規范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關敗訴原因的具體分析，發現少數行政機關在集體土地房屋征收活動中存在片面強調行政效率而忽視依法行政，片面追求經濟發展而忽視群眾利益，不注重規范程序，不注重合理性，認定事實主要證據不足，甚至超越職權、等問題。主要表現在以下幾個方面。

其一，重實體，輕程序。部分行政機關缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規范，在集體土地征收的審批、公告、補償登記及確定補償方案、組織實施的幾個環節中，行政機關始終處于主導地位，而土地所有權人并沒有充分參與到征收環節中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關作出行政決定的形式不規范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”及《貴州省土地管理條例》第42條

《貴州省土地管理條例》第42條規定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行。”之規定，應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規對責令交出土地形式未明確規定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權利義務不產生實質性影響。根據《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。”、最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第45條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件……”之規定，應當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規范。土地征用的兩個必經程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。”中有規定，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復雜，很難案結事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關單純關注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協調、行政裁決、行政復議等行政救濟請求。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協調，省政府收到上訴人協調申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協調申請后未予答復處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協調案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機關認為，合理性屬于自由裁量權的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關不作為或違規頒發用地規劃、施工許可手續等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發的行政機關作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關規定而被法院撤銷決定，責令重作。

四、集體土地房屋征收補償法治化路徑

黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據、規范行政執法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農民的合法利益成為當務之急。應當在中國《憲法》《物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎上，構建符合發展實際的農村土地征收的法治標準，以解決當前農村集體土地征收中出現的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側重于維護國家整體利益、社會經濟秩序[8]，內容涉及土地所有權和使用權、土地利用、耕地保護、建設用地等土地管理基本制度。農村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權益內容的法規，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統一的《房地產征收法》[9]，以適用于城市房屋和農村集體土地上的房屋，實現征收主體、對象、內容、程序等全覆蓋。

法律法規完善的重點應當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發矛盾的直接原因是補償的公平合理問題，遵循合法合理的補償原則是當務之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益。二是提高補償標準。農村房屋等土地附著物、建筑物的補償應當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結構方式的同質化。三是拓寬補償方式。除現金補償外，也可借鑒其他國家的經驗采取通過股權或債券進行補償或替代性補償的方式。

（二）嚴格規范行政機關的征收補償行為

第一，尊重被征收人的參與權。行政機關應適用公開透明、平等參與的規范程序，進一步尊重被征收人的參與權。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續、規范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協商談判的權利，避免程序違法。

第二，關注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關方面原因形成的“住改商”經營性用房、違法建筑，可根據實際經營使用狀況、是否辦理營業執照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。

第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發現一些行政機關在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質性解決糾紛的角度，重視行政協調、行政裁決、行政復議程序，發揮行政機關的自我糾錯優勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關于征地補償方案的批復，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務，開陽縣政府在法定期限內未依法及時履行政府信息公開義務，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。” 之規定。

（三）依法履行審判職能，在促進發展與保障被征收人合法權益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發展。

1從嚴“公共利益”司法審查

為克服行政機關對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設，此項目所屬的貴州省高新中小企業創新園系生態科技產業園的組成部分，由相關地方政府主導實施，與貴州省的科技發展密切相關，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴格行政機關法律規避的審查

對于行政機關法律規避行為，應當根據是否有利于相對人權利保護、是否對相對人權利造成損害作出判定[10]。如果行政機關的法律選擇有利于維護相對人權利，體現行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設義務、減少權利的行為則應當嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規定應當依據《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行補償，按照后者規定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權利的行為，法院應當予以支持。

篇2

【關鍵詞】集體土地 非住宅 補償原則

我國城市化的加速發展使得各種大型公益項目的需求增加，在國有土地征用貧瘠的狀況下，集體土地開始大量被征收。從法律層面來講，2011年1月21日國家頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱新條例），集體土地非住宅房屋征收與補償沒有一套完整的法律保障，只是暫參考2011年頒布的新條例執行，在此背景下，集體土地非住宅房屋征收實施能否順利有效進行是個很大的疑問，據報道的征收實踐工作所引起的經濟糾紛甚至個別惡性案件則說明了征收補償過程中的各利益方對此做出了不同的反應，權利與利益的平衡被打破。以最少的成本代價獲取最優的利益均衡效果，使得公平補償能夠真正實現，這是思考如何制定合理的法律的重心。

經濟學角度分析集體土地非住宅房屋征收補償，實質上是征收補償相關主體的利益相爭，價值目標、利益需求及所處地位所占有資源的不同就必然引發利益方面的博弈，利益博弈過程就是相關方利益重新組合的過程，其根源在于征收補償中利益分配失衡 ，反應在補償價款上。

集體土地非住宅房屋征收過程中，被征收人與政府、征收實施單位之間就補償安置方案互相磋商是正常現象。關鍵在于政府的償付意愿是否能與被征收人的受償意愿互相吻合或接近吻合，而征收實施單位作為中間人，以委托代辦費為利益目標，一般起到調解和促成協議的作用。考慮到博弈過程過長會產生一定的社會資源及時間價值浪費，因此分析在不同補償原則下集體土地非住宅房屋征收補償的利益各方博弈效果具有非常重要的實踐意義，能夠有效避免征收過程中利益相關方的各種利益損失。

針對集體土地征收后大多用于公益項目的建設這一現狀，加上我國特殊的雙重“二元化”土地市場機制，基于公共利益層面的集體土地非住宅房屋征收是中國特有的征收補償方式。本文從不同的補償原則方面研究集體土地非住宅房屋的征收補償方式，因此本文主要探討分析三種利益主體：政府、拆遷實施單位和被拆遷人。這三種主體從自身的利益出發，占據不同的社會信息資源，代表不同的利益方，征收補償工作中所產生的矛盾及問題實際上就是三方的利益沖突。

一 假設前提

對于征收工作中涉及的各利益方，信息掌握程度各不相同，假定征收方案完全是依據法律條文的程序制定的，則政府方在擬定征收方案之后就應該通過各種途徑對外完全公開，若征收方案可信度大，則被征收人在了解了征收方案之后就會形成一個對征收對象價值的大致估算。雖然征收對象―房屋可以通過評估機構獲取一份合理的房屋價值評估報告，但各種信息因素交流的不對稱原因，仍然存在或多或少的房屋價值估算錯位偏移。在此我們假設信息完全公開對稱，以便博弈過程能夠順利進行，除了信息假設前提外，

還需要對各利益相關方行為分析進行其他方面的假設，例如他們都追求自身利益最大化、需求偏好多種多樣、理性選擇、機會傾向主義等，以上這些都是分析各利益相關方博弈的基本假設前提。

二 博弈要素

（1）參與人：本文所研究的是集體土地非住房房屋征收補償方式，由于開發商角色涉及甚少，故征收工作的參與人僅由政府、征收實施單位和被征收人三方組成。

（2）行動：政府、征收實施單位和被征收人是利益相關方，政府擔當機制供給者的角色，在不同的補償原則下它可以采取不同的行動策略，進行機制創新；征收實施單位是征收工作的執行者，行動策略有三種：協商征收、談判征收、強制征收；被征收人是被征收房屋的權利方，行動策略一般采取服從、拖延后服從、不服從或同意、不同意。

（3）信息：假設信息對流順暢，完全公開，則每個參與人清楚其他參與人采取的行動方案，并了解其他參與人的支付值。

（4）支付：支付是博弈參與者參與博弈所得到的支付，而不是他們所付出的支付。由于參與人的支付受到諸多因素的直接或間接影響，鑒于資料的有限性，很難用具體的函數進行解析說明，在此利用邏輯分析進行假設嘗試，得出有意義的博弈結論。

三 博弈分析

本文選用三種不同的補償原則：適當補償原則、公正補償、完全補償，每一個利益主體都是在一定得場合前提下對其他相關利益方采取某種行為對策做出理性的分析，并綜合考慮相互之間可能產生的影響因素，以此來選擇自己的行為策略，達到利益或效用最大化，通過博弈較量，博弈結論匯總如下表所示：

補償原則 最優策略 各利益方

政府 征收實施單位 被征收人

適當補償 服從 L-R C+D A

公正補償 同意 L F A+B

完全補償 同意 L F A+B+M+K

其中：L-政績收益；R-失信損失值；C-委托代辦費；D-征收實施單位的期間收益；F-獲取的各種收益包括委托代辦費以及征收工作中的特殊收入（C+D

從收益值角度考慮，從表中數據不難看出：選擇完全補償各利益方利益組合最優。從工作難易程度考慮，適當補償原則下的征收條款使得征收實施單位操作方便快捷，工作效率較高；在公正補償原則下因為有協調的因素使得談判工作難度增大；遵循完全補償原則時正因為搬遷獎勵措施的增加，征收工作進度有了很大的推進，且征收實施單位作為獨立的社會服務機構，進展工作更加透明和公正，取得被征收人的信任，間接推動征收工作進程。從社會發展角度來講，政府在適當補償原則下實行強制征收方案，對被征收人的切身利益考慮不夠周全，強征行為引發矛盾重重，不利于社會和平發展，造成被征收人的權利義務嚴重不對等。公正補償原則下在一定程度上緩解了利益矛盾，但由此造成了時間價值和社會資源的嚴重支出局面，且有可能增加社會動蕩風險。完全補償原則可謂是征收補償工作的完美原則，補償效果顯著，各方矛盾進一步得到緩解甚至解決。

綜上述，利益三方選用完全補償原則，能夠權衡各方利益，使其達到最優組合。隨著社會法律的逐漸完善，經濟實力迅速壯大，綜合考慮完全補償原則的利弊優劣，我國集體土地非住宅房屋征收補償機制走上以完全補償為基礎的道路是勢在必行的趨勢。

參考文獻

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[4]李紅波，譚術魁. 當代中國土地沖突問題及其根源探究[J].天府新論，2006，06：60-63.

篇3

>> 農村集體土地征收制度研究 試論我國農村集體土地征收法律制度的完善 論我國集體土地征收補償制度的完善 我國集體土地征收制度的反思與完善 我國農村集體土地產權制度改革的對策研究 我國農村集體土地征收存在的法律問題及對策 我國農村集體土地流轉機制完善和制度創新 我國農村集體土地產權制度的缺陷和改革措施 農村集體土地征收制度存在問題的探討 斷裂與彌合：我國集體土地征收補償邏輯的解構與重構 我國農村集體土地財產權利研究 探析農村集體土地征收概況 完善我國農村集體土地所有權制度的具體對策 淺析我國農村集體土地所有權制度的改革思路 集體土地征收之我見 我國農村集體土地所有權研究現狀的分析 我國集體土地上房屋拆遷法律制度的完善 我國集體土地制度管理改革的思考 我國集體土地產權制度存在的問題及對策 我國農村集體土地產權狀況及對策建議 常見問題解答 當前所在位置：，2013年12月11日訪問。

[5] 王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1998，（5）.

[6] 日本《土地征收法》第3條列舉了49種可以發動土地征收的“公共利益”。其中包括依據道路法進行的公路建設；以治水或水利為目的的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、蓄水池及其他設施；國家、地方團體進行改造與綜合開發所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫院、墓地、公廁、公園等.

[7] 范進學.定義“公共利益”的方法論及概念詮釋[J].法學論壇，2005：1.

[8] 李才銳.農村承包土地征用的法律思考[J].廣西社會科學，2004，（9）：86.

篇4

關鍵詞：小產權房；所有權缺失；土地征收

中圖分類號：F301 文獻標識碼： A文章編號：1671-1297（2008）10-119-02

近年來，隨著我國城市房產價格的不斷上漲，房地產投資熱不斷升溫。大城市郊縣農村集體經濟組織開始大量修建商品房出售給城市居民，農民從中獲取相當收益。由于在農村土地上修建商品房沒有依法進行土地所有權的轉換，建房的農村集體經濟組織沒有向國家繳納土地使用費，導致這些商品房價格較城市商品房價格低好多，購買者蜂涌而至，農村建商品房現象開始蔓延；另一方面，這些所謂的商品房用地沒有進行土地所有權的轉換，房屋所有人無法獲得房產證和土地使用權證，從而出現了眾多的所謂“小產權房”。這種現象的出現對我國現行法律制度提出了挑戰，使得國家土地管理部門陷入兩難困境：一方面，這些房屋建在農村集體所有的土地上，按照我國現行法律制度的規定，這是違法的。依據有法必依和執法必嚴的原則，這些房屋必須拆除；另一方面，由于這種現象在全國大中城市是一種比較普遍的現象，如果真的依法全部拆除，必將給社會財富和農村集體經濟組織以及房屋所有人造成重大經濟損失，從而形成新的社會不穩定的根源。

如何破解這種兩難的困境，理論界與管理部門紛紛提出不同的見解，這些見解歸納起來主要有兩種意見：一種觀點認為，既然小產權房是違法行為的產物，依據有法必依的原則，對這種違法行為必須予以取締，不能以這種現象具有普遍性以及法不罰眾為由而任其存在；另一種觀點則認為，為了不給社會財富造成損害、給農村集體經濟組織和農民造成經濟損失，應當有條件地承認之前的小產權房合法。同時加強管理，以防這種現象再出現。筆者認為：上述觀點不妥。因為上述觀點既未從根本上厘清導致小產權房現象出現的原因，又不能從根本上杜絕這種現象的出現。所以，為了保持法律的嚴肅性，同時更有效地維護農村集體經濟組織和廣大農民的經濟利益，從根本上解決小產權房問題，必須首先厘清導致小產權房現象出現的原因。

導致小產權房現象出現的原因從大的方面看主要有兩個：其一是經濟上的原因；其二是法律上的原因。

經濟上的原因除了房地產投資熱的帶動、廣大購房者期望以低廉的價格購房等待升值，然后獲得較大回報等原因以外，其中一個根本的原因是我國土地征收補償金太少。根據有關資料顯示，在全國范圍內，土地征收中用于補償農民損失的補償金只是同期國家土地出讓金的百分之五。過低的土地補償金一方面大大降低了土地征收的成本，鼓勵了各個地方政府的土地征收行為，使得我國農業用地面積不斷縮小，嚴重威脅我國糧食安全。另一方面，過低的土地補償金嚴重侵犯了農民的經濟利益，農民為了維護自身經濟利益，于是在自己的土地上建設商品房出售，從而獲得遠遠高于補償金的經濟回報。

法律上的原因主要有：1、農村集體土地所有權的缺失。這種缺失主要體現在：其一是權利主體的缺失。根據我國民法通則和物權法的規定，農村土地所有權的所有人是農村集體經濟組織。但是，上述法律沒有明確農村集體經濟組織究竟是指誰。由于法律規定的不明確，造成農村土地所有權的權利主體在法律規定上存在，在實踐中缺失。這種缺失帶來的最大消極后果是當農村集體土地所有權受到侵犯時，沒有明確的權利主體來維護所有權。其二是農村土地所有權權利主體權利的缺失。根據財產所有權的一般原理，財產所有權的內容應當包含占有、使用、收益和處分等權能。但是根據我國現行法律的規定，農村集體土地所有權人在行使處分權時是受到嚴格限制的。這種限制體現在：首先，農村集體土地所有權只能通過由國家征收的形式出讓給國家。除此以外，農村集體土地所有權不得出讓。其次，土地使用權也不得任意出讓。除了荒山、灘涂等土地用于農業生產目的可以有償出讓給非農村集體經濟組織成員以外，其他的土地使用權不得出讓給非農村集體經濟組織成員。這樣的制度安排其初衷是為了保護農民的根本利益，防止農民土地的流失導致農民生活無著。但是另一方面也確實導致農村集體土地所有權內容的缺失。正是這樣一些缺失使得農民在城市化的進程中不僅不能充分享受城市化的成果，反而要為城市化付出新的犧牲。在現有的土地法律體制 下，農民為了維護自身的利益，能夠享受城市化的成果，只得突破現行法律制度，冒著違法的風險建設商品房出售。而這些商品房由于不能取得房產證和土地使用權證，于是在我國出現了所謂小產權房現象。2、土地征收法律制度的缺陷。我國法律一方面規定保護農村集體土地所有權，另一方面又規定國家為了公共利益的需要可以對農村集體土地行使征收權。這種制度安排從形式上看應當是沒有問題的。但是，由于征收行為具有強制性和單方性，國家征收權一旦行使將會導致土地所有權的轉移，給土地所有人造成重大損失。所以，對土地征收權行使的前提條件、土地征收后應當如何補償以及土地征收中農民的話語權等問題，法律必須明確規定。然而，上述問題在我國現行法律中并沒有嚴格明確的規定，從而使得征收權的行使容易而且成本低廉。農民在土地征收過程中處于絕對弱勢地位。為了對抗濫用征收權的現象，農民在其土地上開始建房出售，小產權房現象出現了。

盡管導致小產權房現象的出現有經濟和法律兩方面的原因。但實質上上述原因本身也在互相影響，互為原因：農民為了經濟利益用建設小產權房的行為企圖突破現行法律的規定；而現行法律制度的使得農民的經濟利益不能得到有效的保護。在上述原因中，法律制度的缺陷是根本的原因。所以，要解決小產權房現象必須從解決法律制度的缺陷著手。

一、完善農村土地管理法律，明確農村集體土地所有權的權利主體

根據我國現行土地管理法的規定，農村村民委員會代表農村集體經濟組織行使農村集體土地所有權。這一規定似乎明確了集體土地所有權的權利主體，但是這一規定與我國農村土地所有權權利主體的現實狀況不符。農村的現實狀況是，村民委員會無論是對內還是對外都不是集體土地所有權的權利主體。實際上是村民小組在行使著土地所有權。正是法律上的規定與現實不符，導致集體土地所有權權利主體的缺失。所以，應當修改現行法律規定，明確規定農村集體土地所有權的主體為村民小組。這既符合農村的現實，又符合農村集體土地所有權建立的歷史，從而解決農村集體土地所有權主體缺失的問題。進而為小產權房問題的解決提供制度上的條件。

二、 完善農村集體土地所有權的權利內容

依據我國現行法律的規定，農村集體土地所有權的轉讓是受到嚴格限制的，農村集體經濟組織對其所有的土地沒有處分權。這種制度安排盡管對農業用地的安全有一定的意義，但是，其缺陷也非常明顯。它導致土地這一最大的存量資產不能發揮最大的效能，不能為農業的發展和農民生活的改善發揮應有的作用，反而為侵犯農民利益大開了方便之門，也不能從根本上保證農業用地的安全。所以，必須修改現行土地管理法律制度，一方面賦予農村集體土地所有權以完全財產所有權的內容，另一方面嚴格保護農村集體土地所有權。只有農民的合法利益得到法律的有效保護，農民才不會冒著違法的危險去建設小產權房，從而才能從根本上杜絕小產權房現象。

三、完善土地征收法律制度

我國現行法律規定，為了公共利益的需要，國家可以對農村集體土地行使征收權。這種制度安排對于實現社會公共利益是非常必要的。但是，國家征收權的行使會導致農民合法權益的喪失，社會公共利益的實現是以犧牲農民合法權益為代價的。所以，為了實現公共利益與農民合法權益的平衡，法律應當明確規定公共利益的范疇和土地征收后充分合理地補償農民的損失。然而，我國現行法律既沒有明確規定公共利益的范疇，又沒有合理充分地補償農民的損失。正是現行法律制度上的缺陷，導致土地征收過程中地方政府任意擴大公共利益的范疇，輕易行使土地征收權，嚴重侵犯農民的合法權益。另一方面，由于土地征收中補償費用低廉，這為地方政府濫用打開了方便之門。這種現象的出現既無法保障農業用地的安全，直接導致我國耕地面積銳減。根據國家統計局資料，從1997年到2006年我國耕地面積減少了1億2千萬畝，嚴重威脅我國的糧食安全。同時，土地征收權的濫用嚴重侵犯農民的合法權益，嚴重影響“三農”問題的解決。所以，小產權房問題的解決必須從完善土地征收法律制度開始，嚴格限定公共利益的范疇，同時，對由于土地征收給農民造成的損失給以充分合理的補償。只有這樣，才能從根本上解決小產權房問題。

參考文獻

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一、以往征收土地工作模式存在的主要問題

我局以全國第二次土地調查為契機，大力推進集體土地所有權登記發證，制定了《關于做好集體土地所有權登記發證工作的通知》等文件，完成了全市集體土地所有權登記。在房地登記整合、農村集體持有《集體土地所有證》的基礎上，我們發現征地部門在辦理部分集體土地征收時，征地與登記二者的銜接存在下列問題：

一是被征收土地權屬不清晰。此類問題主要表現是征地時不以集體土地所有權證書為要件，且存在征地、登記重復指界問題。在征地部門土地征收過程中，要求集體土地所有權人對擬征收土地進行指界并填寫《征收土地情況確認表》，在用地單位后續辦理登記時仍需再次進行指界，兩次指界不僅浪費人力、物力，更容易造成兩次指界結果不一致，導致權屬矛盾糾紛，影響征地糾紛處理的剛性。這既會影響土地征收管理的嚴密性，又會影響后續環節辦理登記手續。其主要原因，在于征地部門在進行土地征收時沒有以權屬登記信息作為依據，導致被征收的土地權利主體、范圍等不清晰。

二是重復征地問題。例如，A村集體名下集體土地9公頃，出于城市開發建設需要由所在區縣政府征收了其中1.5公頃變為國有土地，后因原項目擱置取消等原因導致該地塊沒有供應、建設，A村居民見狀又陸續在其上耕種。若干年后，另一項目選址在上述1.5公頃國有土地之內，但因檔案管理不善等緣由，征地部門認定該土地性質為集體所有，因此新項目選址的1公頃實際已為國有的土地又履行了一次土地征收和補償手續，雖然村民沒有提出異議，但造成了國家財政經費的流失。造成重復征地的重要原因，在于征地部門沒有以登記結果作為依據，導致對土地所有權性質的判斷發生偏差。

三是登記結果現勢性不強。登記是對土地、房屋權屬的記載和公示，應該與房地權利的客觀狀況保持一致。但實際中，全市完成集體土地所有權登記發證后，集體土地所有權人往往很少主動申請辦理被征收土地的注銷及變更登記，造成被征收土地的權屬登記信息仍為原集體土地所有權人，導致權屬登記信息沒有隨著土地實際狀況的改變而及時變更，不能滿足登記結果現勢性的要求，容易形成管理漏洞。

二、主要解決建議

如何解決上述問題，避免出現征地糾紛，規范土地征收和登記管理鏈條，維護登記結果現勢性，確保土地權屬清晰，保護農民集體以及用地單位的合法權益，避免糾紛和不穩定，我局制定下發了《關于集體土地征收時辦理集體土地所有權變更登記有關問題的通知》（津國土房地權〔2009〕486號，以下簡稱486號文件）及《關于在一張圖工程系統中土地權屬地類信息使用有關問題的通知》（津國土房地權〔2010〕286號，以下簡稱286號文件）等規范性文件，采取了以下措施：

一是“憑證征地”，即在土地征收時要求集體土地所有權人提交《集體土地所有證》。486號文件中提出了“在實施集體土地征收時應由國土資源分局收取擬征收土地的《集體土地所有證》。對于未核發《集體土地所有證》的，應核發《集體土地所有證》后，方可申請辦理土地征收”的規定，沒有提供《集體土地所有證》則不得批準征地，使征地部門明確掌握擬征收土地的準確權利狀況，明晰了權屬，避免了糾紛。

二是優化流程，征地同時生成集體土地所有權注銷及變更登記所需材料，實現集體土地所有權征收與集體土地所有權注銷及變更登記的“一并申請、一并指界、一并測繪、同步辦理”。在486號文件中明確，于批準征地前，應在《征收土地告知書》中增加擬征收土地《集體土地所有證》記載的土地情況、征地范圍、裁余土地面積等；在征收土地告知后，要求集體土地所有權人填寫《征收土地情況確認表》并附征收土地的《宗地圖》并蓋章確認，《征收土地情況確認表》作為集體土地所有權變更登記申請書，《宗地圖》作為集體土地所有權變更登記直接蓋章成果，在登記時界址表直接根據《宗地圖》及《征收土地情況確認表》填寫，不再重復指界蓋章；要求測繪機構在進行土地征收測繪時，一并出具擬征收部分土地及裁余部分土地的《宗地圖》等測繪成果，統一測繪精度為1：500。在生成以上后續注銷、變更登記材料后，由征地部門及時提供給登記部門。486號文件還要求，“部分征收的，還應告知集體土地所有權人及時辦理所有權變更登記等事項……集體土地征收時未辦理集體土地所有權變更登記的，不得辦理被征收土地的土地供應手續”，實現征地、登記程序銜接。

篇6

關鍵詞：城中村改造；土地確權；制度創新

中圖分類號：P272 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-05-0034-3

0 引言

隨著我國城市化進程的快速發展，城中村現象也在城市化進程中不斷形成與擴大，城中村問題已成為我國城市化進程中的突出問題。多年來的試驗證明，城中村改造已成為解決城中村問題的重要手段。在城中村改造過程中，一個最突出的問題就是拆遷難，而拆遷難的一個根源就是產權不清，土地和房屋權屬混雜，土地確權問題已成為城中村改造中一個重要的關鍵問題。近幾年來，我國許多城市在實施城中村改造過程中，因土地征收和房屋拆遷引起的惡性事件屢屢發生，引起的社會關注度極高，造成的社會影響極為惡劣。在土地征收和房屋拆遷中，政府、開發商和被拆遷人三者之間的博弈，造成了許多城中村改造項目難于推進，寸步難行，甚至被擱置而以失敗告終。追根究底，就是拆遷難，而城中村的土地和房屋產權不清、權屬混亂等問題是拆遷難的根源，沒有完善的法律法規和相關制度對征收拆遷問題進行指導和監督，土地確權問題已迫在眉睫，亟待解決。

1 我國城中村土地權屬的現狀

1.1 城中村占用大量土地資源，管理混亂

由于城中村早建于城市新區，城中村大部分地處于城市中心地區或次中心地區，且規模和建筑數量龐大，占用了大量的城市建設用地，具有豐富的儲量土地資源。在我國城市化進程中，由于政府快速發展城市建設，為降低征收補償成本采取了“城市包圍農村”的形式，就是政府在征地過程中避開原農村土地和房屋，而選擇農村邊緣區域進行土地征用轉為城市土地，城中村的土地及其余未征收的土地仍屬農村集體所有，占用了豐富的土地資源，形成了土地的二元結構。然而政府缺少對原農村土地和房屋的管理，這些土地和房屋仍然停留在松散的農村管理狀態，土地利用不合理，土地管理松散混亂，引發了城中村違法違章建筑有增加趨勢，且難于有效遏制，大量的城中村違法違章建筑成為城市里的特殊現象。城中村現象在珠三角發達城市表現尤為突出，比如：廣東省深圳市，深圳全市共有城中村320個，其區內有91個，分布在羅湖、福田、南山、鹽田四區，特區外有229個，分布在寶安、龍崗兩區。深圳由于城市建設歷史短、速度快、規模大，短短三十年間由邊陲小鎮蛻變成為現代化大都市，其城中村問題尤為典型和突出。又如：廣東省廣州市，廣州是我國經濟發達的中心城市，也是城中村問題最為突出的代表性城市之一。廣州市城中村規模數量大，全市10個區和2個縣級市的城市規劃范圍內，共分布著約1149條村莊，其規模約為深圳、珠海、福州等大中城市的2-5倍。在我國其他大中城市同樣存在城中村現象，城中村分布范圍廣，規模大，集中了豐富的土地資源。

1.2 城中村土地產權關系不明，權屬界定不清

城中村現象的形成原因是多方面，其中土地確權問題上的失誤，產權界定不清，是城中村形成的原因之一。長期以來，由于對城中村的土地資源利用方面缺乏有效的指導和管理，可以說是處于管理松散狀態，導致城中村的土地權屬混雜不清問題。根據我國《土地管理法》相關規定，我國現行的土地產權分為城市土地（國家所有）和農村集體土地（集體所有），而城中村的土地因城市化發展和農村土地制度變遷的原因，土地權屬可細分為四種類型：（1）城市土地。在城市化進程中，政府逐漸從農村集體或農民個人手里征收農用地，從農村集體土地轉為國有土地；（2）集體土地。城市化前，原農村集體持有大量的集體發展用地、宅基地、責任田、自留地、村辦企業用地以及道路、公共用地等都屬于集體所有。城市化后，原農村集體經濟組織依然留有大量集體發展用地；（3）村民土地。村民土地包括宅基地、責任田、自留地等，是集體分配給村民個人的一部分集體土地，仍然留由村民個人使用；（4）未征收土地。在城中村的邊緣地區，仍然存在部分未征收的歷史遺留用地，這部分未征收土地仍然屬于農村集體或村民個人持有。在這四類土地中，除城市土地具有清晰的合法產權外，其余三類土地中大量存在權產關系不明，權屬界定不清，沒有完備的產權手續。

由于各種因素的推動作用，尤其是城市土地價值激升和經濟利益因素的影響，在這些城中村的土地上引發更多的城中村問題。比如：新的違法違章建筑亂建搶建嚴重，有增加趨勢，非法占用、擅自買賣國有或集體土地、亂搶亂建等現象嚴重難控，造成城中村的“握手樓”、“貼面樓”、“小產權房”現象隨處可見，與城市新區形成不和諧的“獨特風景”，成為制約城市發展與提升的“毒瘤”，形成城中村大量的土地權屬界定不清、產權關系不明等現實問題。

1.3 城中村土地使用權流轉不合法，土地利用不規范，征用難

由于城中村所處城市位置的特殊性，長期以來對城中村的土地缺乏嚴格的有效監管，造成城中村的宅基地、發展用地等土地非法流轉，非法買賣或出租，甚至非法占用或改變用途。由于缺少對集體經濟組織或村民個人在經濟發展、土地利用等方面的引導，城中村中高密度的“民房”數量龐大，違法違章建筑不斷增加難控，土地利用不規范，導致土地和房屋征用難、成本高等現實問題。

篇7

我國對于城市房屋拆遷問題有明確的法律規定，但對集體土地征用中的房屋拆遷，由于情況較復雜，我國目前還沒有制定和頒布專門的法規，土地管理法只規定了征用集體土地的相關程序，而對征地過程中的房屋拆遷操作辦法及相應的補償標準并無具體規定，因此對征地拆遷問題的解決，缺少相關的法律、法規依據。因此，國家應針對農村土地征收拆遷中存在的問題，從立法、司法及社會相關方面予以關注和重視，加快土地征地拆遷立法，依法明確農村土地征用、征收中的權利主體，征占范圍和程序，補償標準，分配主體和范圍，使征地拆遷的補償建立在一個有法可依便于操作的基礎上，消除法律界限不明帶來的執法不統一問題，通過平衡國家、集體、農民三方利益，為農村社會穩定和經濟發展提供可依的保證。就目前在集體土地征用中房屋拆遷的有關問題，并結合當前法律、法規，闡述集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別以及在集體土地征用中房屋拆遷應注意的有關問題：

一、集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別

征地拆遷是指國家因公共利益的需要，經依法批準將集體所有地土地征為國有后，對原集體土地上的建筑物、構筑物進行強制拆遷，并給予補償的行為。城市房屋拆遷是指因城市建設項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位（拆遷人）與被拆遷房屋的所有人（被拆遷人）訂立拆遷補償安置協議，按照協議實施房屋拆遷的行為。我國法律規定，城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定。而農民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征用中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關征地補償安置的規定。房屋拆遷管理部門和土地管理部門分別是城市房屋拆遷和集體土地征用中房屋拆遷的主管機關。由此可見，集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動，其各自遵循不同的程序和規則來實施。由于農村與城市之間經濟發展水平差異很大，很難制定一個統一的標準，致使集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷在補償安置方面存在高低不等的標準，在拆遷中，兩種補償安置標準的選擇適用，往往成為當事人各方爭議的一個焦點。

二、集體土地征用中房屋拆遷應注意的問題

1、依法辦理征地審批手續。因建設項目需要拆遷集體土地上的房屋，其前提是該土地被批準征用。我國《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，建設占用土地，涉及農用地轉化建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。依照法律規定因建設項目需要用地的首先應將集體土地征為國有，如項目建設不把集體土地依法征用為國有土地就實施房屋拆遷，從根本上違背了我國土地管理法的基本規定，沒有土地征用審批手續，就沒有拆遷集體土地上房屋的合法根據，邊拆遷，邊征地、先拆遷，后征地，都在法律禁止之列。

2、征地管理部門按征地被批準方案實施并拆遷公告。征用土地方案經批準后，市、縣人民政府應當在被征用土地所在地的范圍內予以公布。公告內容應包括批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法和辦理征土補償的期限等，尤其是集體土地征用中需拆遷房屋的，應在公告中明確被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。同時可通知有關部門在拆遷用地范圍內暫停辦理戶口的遷入、分戶；房屋的買賣、交換、翻建、租賃、抵押；核發營業執照等事宜。

3、拆遷主體要有合法的資格并按程序規定拆遷。在征用集體土地房屋拆遷過程中，有些拆遷主體是縣、區政府，有些是鄉、鎮政府，還有的是無拆遷資質的有關部門，拆遷主體比較混亂，實際操作很不規范。目前，雖然對集體土地征用房屋拆遷我國還沒有一部可操作性的法律法規，但根據現行法律法規還是應按照土地管理法的相關規定由縣、區以上土地管理部門組織實施拆遷或委托縣、區級土地管理部門實施拆遷為宜。而對房屋拆遷的程序具體可以參照國務院《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定執行。

4、拆遷并進行房屋市場評估、拆遷補償標準要統一。由于集體土地征用中房屋拆遷，沒有一部較完善、完備的法律法規，且對房屋拆遷的補償安置標準又不適用城市房屋拆遷的規定，所以造成拆遷補償安置標準不統一。有的農戶在期限內搬遷而所得補償不如后搬遷的農戶，使拆遷工作增加難度，拆遷人與被拆遷人容易引起矛盾，造成農戶到處上訪、哄鬧，造成社會不穩定因素。為此，對集體土地征用中房屋拆遷，可根據拆一還一，不低于原來水平的原則，按房屋原有建筑物的結構類型和建筑面積的大小給予合理的補償，或由政府統一籌建安置房或農民公寓、有條件的附近安排宅基地等進行合理安排安置。對集體土地上的房屋進行評估時，應征求農戶意見，提供由三家具有省級以上建設行政主管部門核發的，三級以上的房地產評估資質機構進行評估，由被拆遷人優先選擇評估機構，對收征地上的被拆遷房進行市場評估。

篇8

根據《土地管理法》,征收土地是指國家為了公共利益的需要,運用國家強制力,按照法定程序將一定范圍農村集體土地的所有權轉為國家所有權,并依法對被征收土地的原權利人(包括土地所有權人、使用權人以及土地承包經營權的發包人、承包人、轉包人等)給予補償的活動。

各級政府組織實施征收土地的主管部門是各級土地行政主管部門。

根據《城市房屋拆遷條例》(國務院令第305號),城市房屋拆遷是指為了實施城市規劃、舊城區改造,運用國家強制力,組織在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并對原房屋權利人(包括房屋所有權人、使用權人、出租人、承租人、轉租人等)給予補償、安置的活動。

各級政府組織實施房屋拆遷的主管部門,中央政府為國務院的建設行政主管部門;在地方縣級以上政府則為負責管理房屋拆遷的部門(通常為建設行政主管部門或者房產管理部門)。

組織實施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村范圍內征地公告。公告后搶栽、搶種的農作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍。

(二)辦理征地補償登記。被征收土地的所有權人、使用權人持權屬證書和產權證明等到公告指定的土地行政主管部門辦理補償登記。

(三)擬訂征地補償安置方案。土地行政主管部門會同有關單位擬訂征地補償安置方案并公告,聽取被征地農民意見(根據《國土資源聽證規定》,2004年5月1日以后,應當告知被征地農民有要求聽證的權利,并根據被征地農民的申請舉行聽證會),采納合理合法的意見對征地補償安置方案進行修改。

(四)確定征地補償安置方案。將征求意見后的征地補償安置方案報市、縣政府批準,并報省土地行政主管部門備案后,由市、縣土地行政主管部門組織實施。

(五)實施補償安置方案和交付土地。按規定支付征地補償安置費;被征地單位和個人按期交付土地。

組織實施房屋拆遷的主要程序:

(一)領取房屋拆遷許可證。拆遷房屋的單位向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證。

(二)拆遷公告。房屋拆遷管理部門拆遷公告,將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,向社會公布。

(三)訂立拆遷補償安置協議,實施拆遷。由拆遷人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項,訂立拆遷補償安置協議。

1、雙方達不成拆遷補償安置協議的,經當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷。強制拆遷前,拆遷人應就被拆除房屋的有關事項辦理證據公證。

2、雙方達成拆遷補償安置協議的,被拆遷人或者房屋承租人在協議約定的搬遷期限內拒絕搬遷的,拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院。訴訟期間,拆遷人可以申請人民法院先予執行。

從上述規定可知,國家建設征收土地與城市房屋拆遷是不同的法律概念。兩者的主要區別:

一是適用的法律程序不同。國家建設征收土地適用《土地管理法》及其配套法規中關于國家建設征收土地的規定;城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規定。

二是適用范圍不同。國家建設征收土地的適用范圍是農村集體所有的土地;城市房屋拆遷的適用范圍是城市規劃區內的國有土地。

三是行為所指向的標的不同。國家建設征收土地指向的標的是農村集體土地所有權;城市房屋拆遷指向的標的是房屋。

四是法律后果不同。國家建設征收土地導致的法律后果是農村集體土地所有權的消滅;城市房屋拆遷導致的法律后果是被拆遷房屋所有權的消滅以及房屋產權的等價調整或者價值的交換。

很顯然,征收土地與房屋拆遷是不同的行政管理行為,依法分別由負有相應職能的行政機關行使管理權。依照《城市房地產管理法》第六十二條的規定,某些地方由一個機關統一負責土地管理和房產管理(或者房屋拆遷管理)工作的,該機關可以依法分別行使該兩項職權,遵循相應的法律程序對征收土地和房屋拆遷實施行政管理。依法行政體現在每個具體行政行為上首先應該是依法定程序行政。只有通過程序正義,才能達到結果正義,只有實現程序的公正,才能體現結果的公正。按照依法行政關于職權法定的原則和行政行為應當符合法定程序的要求,征收土地的行政管理職權和房屋拆遷的行政管理職權不能混淆;組織實施征收土地的法律程序和組織實施房屋拆遷的法律程序在具體操作中不能串用。

篇9

我縣征地補償原則上實行耕地統一年產值標準，耕地平均年產值統一按每畝1200元計算，各類土地補償標準詳見附件1。其中，部分區域實行區片綜合地價（含土地補償費、安置補助費和青苗補償費）最高為3.4萬元/畝、最低為3萬元/畝補償。具體項目征地補償安置方案由各項目指揮部（或鄉鎮、開發區）提出初步意見，報縣國土資源局審核擬定后，提請縣人民政府批準執行。

原則上在我縣城區及開發區總體規劃區范圍內實施征地，按征地補償協議確定的被征收農用地面積10%比例（不含留用地征用面積），實行按征收土地所在村就近預留土地，按照城市建設規劃用于被征地村集體經濟組織發展符合國家政策的二、三產業。

留用地由村集體經濟組織實施征地拆遷補償安置并繳交相關規費，也可以委托縣政府報批并出讓，出讓收入扣除相關報批費用、政府規費稅金等有關成本費用后由縣財政全部下撥有關鄉鎮政府,再由鄉鎮政府下撥村經濟集體組織，用于被征地農民的基本生活保障、就業安置、發展生產。工業項目（含工業園區內的道路等工業配套項目）征地和政府原因無法兌現留用地指標的經營性項目、公共建筑項目以及水利、道路交通等公用設施項目征地，采取貨幣化補償的方式對留用地指標予以變現。留用地貨幣化補償標準根據該項目留地類型所處地段的基準地價或項目周邊地塊近期出讓價，并扣除項目收儲成本和相關報批費用、政府規費稅金有關成本費用后確定。

二、征收土地的地上附著物和構筑物補償標準

（一）征收土地上果樹、果苗的補償標準按附件2、4的相應標準執行。成片果樹種植密度不得超過最大合理株數（詳見附件3），若超過最大合理株數，按最大合理株數補償。

（二）征收土地上林木的補償標準按附件5的相應標準執行（林木種植密度必須在林業部門認定的合理范圍內），其中零星樹木和竹林按株清點補償，其他成片林木按實際占地面積丈量補償。經依法審批采伐的成片林木，采伐后林木歸原林權所有者。

（三）征地范圍涉及魚蝦塘征收的，主要分三種類型補償：

1、墾區范圍內在圍墾前已建成的魚蝦塘，以及墾區范圍外群眾自行圍建的魚蝦塘統稱“墾前塘”。墾前塘土地按地藉檔案中的地類補償，塘建等地面建（構）筑物參照評估價補償。

2、墾區范圍內在圍墾后群眾自行圍建的魚蝦塘屬“墾后塘”。墾后塘收塘時按3400元/畝對塘建等地面建（構）筑物進行補償。

3、魚蝦塘原為耕地等整理改造的，土地按地藉檔案中的原地類進行補償，塘建等地面建（構）筑物參照評估價補償。

（四）征遷其他地上附著物、構筑物及其他項目的補償標準按附件6、7的相應標準執行。畜舍、禽舍等臨時簡易搭蓋物按建筑面積70-100元/m2予以補償，室外廁所、雜物間等附屬房按建筑面積100-120元/m2予以補償，但不予安置；有合法審批手續的土地（主要指房前屋后空地或已建圍墻內的空地），原則上按120—200元/m2進行補償，對執行留地政策范圍內的空地，可根據該項目農用地補償標準加上留地變現款適當進行調整。

三、集體土地的房屋征遷安置條件

被征遷人符合以下條件之一的，應給予安置：

（一）持有合法的土地使用權證和房屋所有權證機關批準的建房用地手續等有效證件。

（二）雖無合法產權證件，但確系建國前建造的舊房或確認為年1月1日《中華人民共和國土地管理法》生效前建造的房屋。

（三）年1月1日至年8月1日《省村鎮建設管理條例》生效前建造的房屋，房屋的使用人能提供地契、建設用地證明、建房納稅記錄等有效原始資料并確系本人居住的。

（四）歷年經國土、建設等部門行政處罰到位（含提供相應票據等），一直作為住房使用且只有一處住房的。

（五）無產權房屋的安置，在協商期限內搬遷的分別按以下方式處理：

1、年1月1日前建造的無產權房屋，經村鎮審核并公示無異議的，三層以下（含三層）按建筑面積90%安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價結合成新評估后只給予貨幣補償但不予安置。其中，城區及周邊地區以年年初縣建設局委托有資質單位航拍的影像圖及數字化地形圖作為依據。

2、年1月1日至年8月12日《人民政府關于進一步清理整治違法建設的通告》出臺前建造的無產權房屋，經村鎮審核并公示無異議的，三層以下的（含三層）按建筑面積75%予以安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價結合成新評估后只給予貨幣補償但不予安置。其中，以年年底縣海洋與漁業局委托有資質單位航拍的影像圖及數字化地形圖作為依據。

3、年8月12日至年12月31日建造的無產權房屋原則上不予安置，只給適當房屋重置價給予補償；如有特殊情況，各鄉鎮及開發區在制定征地拆遷補償安置方案時上報縣政府批準執行。

4、凡屬年1月1日以后未經審批建造的無產權房屋，一律不予補償。在拆遷期限內自行拆除的，可適當予以補貼。

5、航拍圖未覆蓋區域，房屋建造時間以村、鎮調查認定并經公示無異議后的具結書作為依據，按上述四款規定執行。

6、國有或集體企事業單位建造的無產權非住宅房屋，可辦但未辦理產權登記的，在協商期限內搬遷的，經縣政府確認同意后可按70%給予作價補償，不予以安置。

（六）商業用房認定及補償安置。在年4月1日《中華人民共和國城市規劃法》生效后，將未經規劃部門批準、房管部門確認的非營業性用房改作營業性店面的，一律按原房使用性質進行補償安置。但擁有產權和持有年1月1日前有效的工商營業執照（或者工商行政管理部門出具的初始營業證明）、稅務登記證明，依法納稅并在協商期限內搬遷的，按其沿街底層第一自然間面積×60%×（店面區位評估價）確定。沿街底層第一自然間的進深按房屋的結構確認，但不得超過6米。

四、集體土地的房屋征遷補償標準

房屋征遷補償費用包括房屋及其所占的土地和其他地上建（構）筑物征遷補償費。

（一）房屋征遷補償費。按附件8、9、10、11相關標準執行。凡被征遷的主房只有一層平房的，按確認建筑面積另加300元/m2給予補償，主房只有兩層的按確認建筑面積另加100元/m2給予補償。

（二）安置房價格。采取房屋產權調換安置方式的，安置房價格分三種類別：

1、安置價：多層安置房1300元/m2，高層安置房1500元/m2。

2、優惠價：多層安置房1500元/m2，高層安置房元/m2，

被征遷人所選安置房面積超過可享受的安置面積15m2以內的，按優惠價計價。

3、市場參考價：由有資質評估公司結合安置區片范圍內商品房均價進行評估，評估結果隨同項目征地拆遷補償安置方案報縣政府批準。安置房面積超過被征遷人可享受的安置面積15元/m2以上的，按市場參考價計價。

安置房等面積部分不計層次差價，要收取超面積部分（包括可享受的超面積和安置戶要求增加的面積）層次差價，層次差價原則上不得高于50元/m2。多層的層次差價從第4層開始計算；高層的層次從第7層開始計算。

（三）安置方式：征收集體土地涉及房屋征遷補償采取房屋產權調換或貨幣補償兩種安置方式，由被征遷人自主選擇。

選擇產權調換方式的，被征遷人應選擇與被征遷房屋面積最接近的安置房進行產權調換。被征遷房屋只為一層的，且建筑面積在100m2以內的，按被征遷主房確認建筑面積的1.3倍面積予以安置；被征遷房屋只為二層的，且建筑面積在200m2以內的，按被征遷主房確認建筑面積的1.1倍面積予以安置；被征遷房屋只為三層的，按照確認面積1:1給予等面積安置；被征遷房屋為三層以上的，一至三層部分按照1:1給予等面積安置，三層以上部分按房屋重置價結合成新評估后，只給予貨幣補償但不予安置。

安置房配備工具間或商業用房的，計入安置面積，價格按實際評估價計價。

選擇貨幣補償方式的，按確認的建筑面積1：1作價補償，即按被征遷房屋確認面積重置價結合成新補償外，再給予貨幣安置作價補償金，具體金額由縣國土資源局或縣政府授權的各項目指揮部（或鄉鎮人民政府、開發區）根據項目實際設定，報縣政府批準。

項目因特殊情況需使用集體土地建設聯體住宅進行征遷安置的，報經縣政府批準后，可以參照多層安置房的安置標準執行。

（四）征收集體土地涉及房屋征遷的，縣國土資源局或縣政府授權的各項目指揮部（或鄉鎮人民政府、開發區）須制定征地拆遷補償安置方案和實施細則，并報縣政府批準執行。

五、拆遷安置過渡期限

安置房建設為多層住宅（九層及以下）的，過渡期限為2年；安置房建設為高層住宅（十層及以上）的，過渡期限為3年。過渡期限計算按簽訂拆遷協議并搬遷封房之日起計算。安置房逾期交房按逾期交房之日起按雙倍臨時安置補助費補償。臨時安置補助費按附件13執行，在本標準執行前已實施臨時安置補助的，按原標準繼續執行。

篇10

關鍵詞：小產權房；土地產權；土地開發利用；土地收益。

“小產權房”是指在農民集體土地上建設，由集體經濟組織以外的單位或個人購買，沒有取得合法產權證的房屋。“小產權房”是我國“二元化”土地所有制框架下的特有現象，折射出我國在土地法律制度、房地產市場調控、住房保障制度、農民利益保護等各方面存在的問題。

一、“小產權房”產生的背景。

“小產權房”是近年來出現在我國房地產市場的民間約定俗成的一個新概念。自 1998 年房改以來，城市房價逐年高漲，公眾開始轉向價格低廉的“小產權房”，即使在法律和相關政府部門明令禁止的情況下，“小產權房”市場仍舊購銷兩旺，成為我國重要的房產權利類型之一。目前“小產權房”已成為城鎮居民住房需求的重要房源。

“小產權房”現象的深層原因在于：包括土地產權界定二元化制度、差別性的土地流轉、開發利用、土地利益分配制度等在內的我國土地法律制度本身的缺陷。

二、土地初始產權界定問題。

“小產權房”產生的根源在于，以《憲法》、《物權法》、《土地管理法》為軸心的土地法律制度體系建立了土地所有權、使用權流轉的二元結構，并由此引起國有土地和集體土地在流轉制度、土地開發利用、征收和管理上的差別待遇。

1. 我國土地法律制度的產權界定現狀———土地權利二元化。我國《憲法》確立了我國土地所有權的二元結構制度。

我國的土地所有權包括國家所有和集體所有，不存在私人產權。國家和集體成為兩個互相獨立且平等的所有權主體，國家對土地實行征收征用僅限于“公共利益”的需要。由于我國的社會主義性質，因此土地所有權不論是國家所有還是集體所有都不能夠流通轉讓。對土地使用權的流轉，我國經歷了從最初的完全禁止到逐漸放開的過程。1988 年的《憲法》修正案規定了土地使用權可依照法律規定轉讓，由此通過憲法形式確立了我國土地使用權的轉讓。但目前我國開放土地使用權流轉僅限于國有土地，集體土地的土地使用權自由流轉一直被禁止。在建設用地使用權方面，《土地管理法》的規定實際上剝奪了集體土地使用權做為建設用地方面流轉的可能性。集體土地使用權要投入建設，唯一的途徑是通過國家征收，轉變為國有土地后再實行土地使用權流轉。集體土地使用權另一種類型是宅基地使用權。《物權法》規定了宅基地使用權人對宅基地享有占有和使用的權利，但對其轉讓《物權法》沒有具體規定，只原則性地規定根據其它相關法律處理。

2. 兩類土地產權對比———集體土地所有權權能不完整、產權主體不明。從我國土地法律制度中土地產權規定來看，相比國有土地，集體土地產權是一個權能并不完整的所有權。集體土地產權包括土地所有權和使用權，但這是與集體經濟組織成員身份緊密相聯的，其轉讓也受到法律的嚴格限制，甚至在實踐中幾乎被禁止。集體土地與國有土地在所有權能上存在差別，其所有權權能不完整，實際上無法充分實現財產權。此外，我國集體土地產權還存在產權主體不清的缺陷。雖然《憲法》規定了集體土地產權屬集體所有，但具體主體仍指代不明。對比國有土地所有權歸屬國家，政府相關部門代表國家行使權力，權力主體非常明確。《土地管理法》雖規定集體土地由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理，但規定過于原則、籠統，權力主體也含混不清，導致集體土地在實際管理中混亂不堪。在存在交易成本的情況下，不同的產權界定將導致不同的資源配置，好的產權界定會大大提高資源配置效率。若維持一種制度的費用相對高昂，改變制度的費用相對下降時，就可能誘發制度變遷，使產權得到更好地配置。現行土地產權二元化配置，使土地權益配置過于傾向政府而存在不公。“小產權房”現象背后的土地繞過國家征收而自主供給進入市場就是這種制度變遷的產物。

三、土地開發利用的制度問題。

根據現行土地法律制度的規定，政府依據其公共行政管理權力行使的合法性，壟斷了土地使用權買賣一級市場。農村集體所有土地只有由政府先將其征用，轉為國有土地，才能由開發商以拍賣方式獲得土地的開發權，這中間的差價構成了政府土地出讓金的凈收入。政府一方面是集體土地征收、征用轉為國有土地的唯一合法主體，另一方面，政府又是面向開發商的土地使用權唯一供給者。這一方面導致了政府土地拍賣價格高拉動房價上漲，另一方面也限制了農村集體土地的流轉，使農民只能從土地中獲得遠低于其市場經濟價值的土地征收補償金。這樣的土地開發利用制度安排明顯和市場化運作相沖突。

四、土地出讓收入管理的制度問題。

1. 土地出讓收入分配失衡。土地是城市化進程中經濟運行的載體。城市土地的形成是通過政府不斷征用農村集體土地，并轉化成國有土地而來的。在這個過程中，土地征用補償與土地出讓收入之間的巨大差價絕大部分被政府和開發商獲取，農民只得到微乎其微的部分。根據我國研中心課題組的調查，在目前房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占 5%到 10%；地方政府拿走土地增值的 20%到 30%；開發商則拿走土地增值收益的 40%到 50%。在現行的土地法律制度下，土地利益分配過分傾向于開發商和政府。這種巨大的利益分配不公也正是引發“小產權房”的社會經濟因素。

2. 土地出讓收入監督管理不力。土地出讓收入的監督管理不完善，實際上也為地方政府追逐土地利益最大化提供了負面激勵。長期以來，依據我國財政管理制度，地方政府的土地出讓金收入屬于預算外收入，缺乏監管。地方政府在如何運用這筆資金上就有很大的自主權。同時，我國土地出讓收入的監督管理制度不夠完善，在約束這筆收入時沒有發揮出應有的作用，反而產生了負激勵效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。

五、完善土地出讓的改革路徑。

1. 完善集體土地產權并規范流轉。集體所有土地應該與國有土地享有平等權利。從產權界定這方面來說，“小產權房”問題的治本之策在于改革我國的土地二元化體制，明晰集體土地的產權界定，完善其產權權能、產權運作、土地流轉等法律制度，使集體土地有合法合規的正常進入市場流轉的渠道，充分參與到市場競爭中。相應的改革措施應包括：修改《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律中限制集體土地使用權流轉的相關規定，明確規定集體土地所有權權能、所有權主體和行使代表、程序等；參照已有的國有土地使用權流轉相關規定及各地的實踐經驗，制定相應的集體土地使用權出讓、轉讓管理規定；嚴格規范集體土地流轉等。

2. 土地開發利用制度的合理改進。首先是集體土地征收權限的限制。依據現行法律或相關法理，土地征收的初衷應是且只能是為了“公共利益”，這是征收的前提和衡量征收行為合法與否的標準。目前“小產權房”現象中出現的政府過于泛濫地征收土地現象，很大部分在于我國目前法律制度并沒有對“公共利益”明確界定。因此，科學準確地界定公共利益范疇和政府土地征收的范圍，嚴格限制政府土地征收權限，是我國土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用權出讓權力的合理配置。現行法律規定政府代表國家壟斷經營土地使用權出讓，這是符合我國目前的社會現實情況的。

問題是政府土地使用權出讓行為缺乏監督和規范，導致其中隨意性過強、違法現象多和土地管理混亂的后果。改進的途徑還是在于有效規范政府土地出讓行為，強化土地規劃約束和用途管制。各級地方政府要提前制定詳細、科學的土地利用規劃，土地出讓必須嚴格按照規劃的數量、用途等來執行，土地利用規劃的變更要依據法定程序執行。此外，對每年政府出讓土地使用權的規模要有嚴格的控制。

3. 土地出讓收入分配與監督制度改革。我國目前土地出讓收入絕大部分流向政府和開發商，這種利益分配機制是失衡且違背公平正義的。土地法律制度改革需要逐漸將這種不公平分配向合理利益分配機制轉變。就土地利益主體而言，中央政府、地方政府、村集體和農民，就形成了不同的利益分化格局，顯著影響著土地利益分配制度改革的走向。對于國有土地的出讓收益，應調整中央與地方土地收益分配，由目前土地出讓收入全額進入地方財政，改革為中央集中部分土地收入，專款專用，由中央財政專項用于地方市政基礎設施建設；對于集體土地的出讓收益，應制定集體土地收益分配辦法，規范集體土地收益的分配及使用。集體土地出讓收益應用來進行農村建設，保護農民利益。此外，在土地出讓收益的監管方面，應建立土地收入的專項監督制度，同時財政、審計部門要及時對土地出讓進行監督管理，防范漏洞。

參考文獻：

[1] 王利明。物權法論。中國政法大學出版社，1998.