導語：如何才能寫好一篇耕地保護辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、各街道辦事處對區政府依據土地利用總體規劃確定的

本行政區域內耕地保有量負責，辦事處主任為第一責任人，區政府與街道辦事處原則上每年簽訂一次耕地保護責任書。

二、耕地保護責任目標考核遵循客觀、公開、從嚴的原則。考核標準如下：

（一）區域內年度耕地保有量不得低于市政府下達的考核指標；

（二）行政區域內年度各類非農建設依法批準占用耕地后，補充、補劃的耕地面積、質量不得低于被占用面積和質量；

（三）行政區域內年度沒有嚴重破壞、違法占用耕地問題。

（四）嚴格執行耕地保護領導干部離任審計制度

同時符合上述四項要求的，考核認定為合格；年度耕地質量有一定提高的，考核可以認定為優秀；上述四項要求中，有一項沒有達到的，考核認定為不合格。

三、區政府對街道辦事處耕地保護責任目標考核工作原則上每年考核一次。考核采取自查、抽查和核查相結合的辦法進行。

（一）各街道辦事處要認真組織自查，每年八月底向區政府報告耕地保護責任目標履行情況。

（二）區政府責成市規劃和國土資源局分局、區農村工作辦公室、區監察局、區審計局及區統計局等部門于每年第三季度初對轄區內耕地保護情況進行抽查、核查，做出預警分析，并向區政府報告。區政府九月底前將全區耕地保護情況向市政府報告。

四、全區土地利用變更調查提供的耕地面積、生態退耕面積以及分等定級的數據，將作為考核參照依據。

市規劃和國土資源局分局要會同區農村工作辦公室等部門，按國家及省政府有關規定建立全區耕地動態監測系統，保證考核工作的順利開展。各街道辦事處要按照有關要求向市規劃和國土資源局分局、農村工作辦公室等相關部門提交耕地、等級情況的檢測調查資料，并對數據的真實性負責。

五、區政府對耕地保護責任目標考核結果進行通報。

篇2

一、各市政府對《**省土地利用總體規劃》（以下簡稱《總體規劃》）確定的本市行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積負責，市長為第一責任人。

二、省國土資源廳會同省農委、省統計局等有關部門，根據《總體規劃》確定的相關指標和生態退耕、自然災害等實際情況，對各市耕地保有量和基本農田保護面積提出考核指標建議，報省政府批準后，作為市政府耕地保護責任目標。

三、耕地保護責任目標考核遵循客觀、公開、公正的原則。從20**年開始，年初省政府與各市政府簽訂耕地保護責任書，年末組織考核。考核的標準是：

（一）耕地保有量不得低于省政府確定的耕地保有量。

（二）基本農田保護面積不得低于省政府下達的基本農田保護面積。

（三）組織開發復墾整理新增耕地和基本農田面積與質量，不得低于全市各類非農業建設經依法批準占用的耕地和基本農田的面積與質量。

（四）基本農田保護標志（界樁、界碑）健全。

同時符合上述標準的，考核認定為合格；否則，考核認定為不合格。

四、考核采取自查與核查相結合的方法。

（一）各市應當按本辦法的規定，每年組織自查，并于12月31日之前，將履行耕地保護責任目標情況報告省政府。

（二）省國土資源廳會同省農委、省財政廳、省監察廳、省統計局等部門，對各市耕地保護責任目標履行情況進行考核，并將結果報省政府。

省土地利用變更調查提供的各市耕地面積、生態退耕面積、基本農田面積以及分等定級的數據，將作為考核參照依據。各市政府要將基本農田保護落實到田塊和農戶，加強對耕地及基本農田的動態巡查和監測,每年向省國土資源廳、省農委提交耕地、基本農田的面積和等級情況的監測調查材料。省國土資源廳會同省農委對各市的耕地、基本農田面積和質量等級情況進行核查。

五、省政府對各市的耕地保護責任目標考核結果進行通報。對認真履行責任目標且成效突出的給予表揚，并在安排省級支配的用于農業土地開發整理項目資金時給予傾斜；對考核認定為不合格的責令整改，限期補充數量、質量相當的耕地和補劃數量、質量相當的基本農田，整改期間暫停對該市農用地轉用和征地的審批。

篇3

一、指導思想

以黨的十七屆五中全會、省委十屆十四次全會精神為指導，深入貫徹科學發展觀，認真落實最嚴格的耕地保護制度。以《黑龍江省地市級政府耕地保護責任目標考核辦法》為重點，以市2011年度耕地保護責任目標自查為基礎，進行復核檢查，整改補充完善，全力做好市耕地保護責任目標履行情況檢查的迎檢工作。

二、復核檢查依據

黑龍江省人民政府《關于印發黑龍江省地市級政府耕地保護責任目標考核辦法的通知》（黑政發〔2007〕17號）。

三、復核檢查內容

重點對2011年度耕地保護情況進行復核檢查。具體內容：

（一）復核檢查耕地保有量變化情況。根據土地利用變更調查，2011年耕地面積變化情況，重點復核檢查建設占用、災害損毀、農業結構調整、生態退耕占用耕地和補充耕地情況，并對耕地凈增減情況及原因作出分析說明。

（二）復核檢查基本農田面積變化情況。依據《基本農田保護條例》及有關規定，復核檢查基本農田面積變化情況，重點復核非農業建設占用、生態退耕、綠色通道建設、農業結構調整或其它原因減少基本農田情況；非農業建設占用包括國務院批準非農業建設占用、市級以下政府通過修改土地利用總體規劃實際占用、未經批準占用情況；復核檢查補劃基本農田，包括補劃的面積、區位、質量情況；復核檢查基本農田日常臺帳管理、信息化建設、保護標志的設立等。對基本農田凈增減情況及原因作出分析說明。

（三）復核檢查土地利用總體規劃執行情況。重點復核檢查我市土地利用規劃調整情況，特別是非農業建設占用基本農田調整土地利用總體規劃情況，包括規劃調整的次數、批準機關、項目性質、涉及的土地面積、地類、區位。對調整原因及情況做出說明。

（四）復核檢查土地利用年度計劃執行情況。依據土地利用年度和土地利用變更調查成果，重點復核新增建設用地計劃執行情況，包括新增建設占用耕地計劃指標安排和實際使用情況，實際建設占用耕地情況，并對超計劃用地要做出說明。

（五）復核檢查補充耕地計劃執行情況。依據土地利用年度補充計劃指標，復核檢查2011年實際補充耕地情況，包括使用新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費以及社會資金用于補充耕地的情況，并對未完成補充耕地計劃的情況和原因作出說明。

（六）復核檢查耕地占補平衡落實情況。依據耕地占補平衡有關規定，復核檢查2011年度完成法定占補平衡任務（城市、集鎮、鄉村和單獨選址建設用地占補）情況，包括建設項目與補充耕地項目掛鉤、先補后占，誰占誰補、補充耕地數量質量、項目后期管理等情況。

（七）復核檢查耕地質量建設和保護情況。重點復核檢查現有耕地、基本農田建設情況，包括開展耕地及基本農田整理的規模及比例；耕地質量建設和監管的制度建設和落實情況。

（八）復核檢查耕地保護目標責任制的落實情況。重點復核檢查耕地保護目標責任制落實、實施考核、落實獎懲等情況，耕地保護激勵機制建立、經費保障情況，以及在市政府與鄉鎮政府分解指標、簽訂責任書等情況。

四、組織領導

為做好2011年度省級政府耕地保護責任目標履行情況檢查的工作，成立2011年度市政府耕地保護責任目標履行情況檢查工作領導小組，組長為紀慶利副市長，副組長為政府辦主任胡警鐘，市國土資源局、市農委、市統計局主要領導為成員。領導小組在市國土資源局下設辦公室，主要負責檢查工作的組織實施、綜合協調、材料組織、數據統計、接待聯絡等。

五、工作分工

市政府組織國土資源和農業管理等有關部門補充完善各項檢查內容，準確填寫附表1、2、3、4、5、6、7、8，待市政府審核簽章后于2月18日將附表1、2、3、4、5、6報國土資源局分管室審核，附表7、8報省農委分管部門審核。

六、有關要求

（一）請有關部門高度重視迎檢工作，配合牽頭單位積極參加迎檢，做好匯報準備，及時提交匯報及被檢材料。

篇4

以科學發展觀為指導，緊緊圍繞國家、省、市考核檢點，堅持“全面推進，突出重點，分類指導，鞏固提高”方針，全面開展自檢自查活動，查遺補漏，整改完善，全力做好省、地市級耕地保護責任目標履行情況迎檢工作。

二、自查依據

（一）國務院辦公廳關于印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的通知（[20*]52號）。

（二）黑龍江省人民政府關于印發《黑龍江省地市級政府耕地保護責任目標考核辦法的通知》（黑政發[20*]17號）。

三、自查內容

（一）耕地保有量變化情況。根據土地利用變更調查，20*年度批次用地農用地轉用和土地征收占用耕地面積情況，非農建設、農業結構調整、生態退耕占用耕地和補充耕地情況，并對凈增減情況及原因作出分析說明。

（二）基本農田面積變化情況。依據《基本農田保護條例》及有關規定，檢查全縣20*年基本農田面積變化情況，重點檢查20*年度非農建設占用、生態退耕、農業結構調整或其他原因減少基本農田情況，復核檢查補劃基本農田，包括補劃的地類、面積和質量情況，對基本農田凈增減情況和原因作出分析說明。

（三）非農建設占用耕地計劃執行情況。依據《土地利用年度計劃執行情況考核辦法》及有關規定，結合20*年度土地利用變更調查結果，重點核查20*年依法審批新增建設占用耕地情況和實際建設占用耕地情況，實際建設占用耕地包括當年審批當年占用、往年審批當年占用，以及違法占用等情況。對當年超計劃批地和用地情況及原因作出分析說明。

（四）補充耕地計劃完成情況。依據土地利用年度補充計劃指標，重點核實20*年實際補充耕地情況，包括使用新增費、開墾費、復墾費、土地出讓金用于農業土地開發資金以及社會資金補充耕地情況，并對未完成補充計劃情況和原因作出說明。

（五）耕地占補平衡落實情況。依據耕地占補平衡有關規定，重點檢查20*年度完成法定占補平衡任務情況，包括建設項目與補充耕地項目掛鉤、先補后占，補充耕地數量、質量情況，補充耕地項目管理情況。

（六）耕地保護目標責任落實情況。重點檢查與市政府簽訂耕地保護責任狀落實情況以及各項目標責任制、實施考核、落實獎懲等情況。

（七）檢查20*年土地利用計劃臺帳、補充耕地臺帳、基本農田保護臺帳和檔案資料、耕地占補平衡臺帳及20*年耕地保護責任目標履行中存在的問題和整改落實情況。

四、組織領導

為做好20*年度耕地保護責任目標履行情況自查工作,迎接國家三部局聯合檢查，成立*縣20*年度耕地保護責任目標履行情況自查工作領導小組。

組長：*（縣政府副縣長）

副組長：*（縣政府辦主任）

*（縣國土資源局局長）

成員：王鳳有（縣農委主任）

*（縣統計局局長）

領導小組下設辦公室，辦公室設在縣國土資源局，聯系電話：*，聯絡員：*。辦公室主要負責自查工作的組織實施、綜合協調、材料組織、數據統計及接待聯絡等工作。

主任：*（兼）

副主任：*（縣國土資源局副局長）

*（縣農委副主任）

*（縣統計局副局長）

成員：*（縣農技推廣中心主任）

*（*縣地方經濟社會調查隊隊長）

*（縣國土資源執法監察局局長）

*（縣國土資源局耕保股股長）

*（縣國土資源局辦公室主任）

*（縣國土資源局計財股股長）

*（縣國土資源局規劃股股長）

*（縣國土資源局地籍股股長）

*（縣國土資源局利用股股長）

五、有關要求

（一）高度重視。各單位要充分認識耕地保護責任目標履行情況自查工作的重要性，將其作為近期工作的重中之重，強化組織領導，指派專人負責，明確責任，加強協調，集中精力，全面做好自檢自查各項工作，為迎接國家三部局檢查奠定基礎。

（二）做好宣傳。要充分利用各種會議、各種宣傳手段，大張旗鼓地開展輿論宣傳工作，重點宣傳《土地法》，以及國家三部局檢查的意義、作用，通過宣傳統一思想認識，營造濃厚迎檢氛圍。

篇5

保護耕地的基本國策已經越來越深入人心，近年來土地管理工作也取得了很大的成績，尤其是2004年以來開展的全國土地市場秩序整頓，使耕地保護工作開始出現新局面。但應該看到，我國耕地保護的形勢依然十分嚴峻，尤其是按科學發展觀的要求，全面、正確地落實保護耕地的國策，目前還需要解決一些認識上的問題，如耕地的數量與質量、耕地的質量與污染、耕地質量中自身因素與外部因素、耕地質量自身因素中各要素間的關系等。

耕地的質量與數量的關系。質量與數量是一個事物的兩個方面，它們的對立與統一，促進著事物的發展。耕地的質量與數量也不例外，只有統籌好它們的關系，才能促進耕地的保護。當前存在的主要傾向是重數量輕質量。人們在理解耕地總量平衡時往往想到的就是保證耕地在數量上的平衡，占一補一。這使我想起農村改革開放初期的一句名言：“三三得九，不如二五得十。”意思是指一年種三季，每季產三百斤，不如一年種兩季，每季產五百斤。前者勞民傷財，后者省力又多產。耕地也是同樣，有時種三畝劣質田不如種兩畝優質田，可見耕地質量的重要。

其實，絕對的數量上的平衡也是不可能的。經濟發展、基礎設施建設、人口不斷增長與人民生活水平不斷提高都需要占用土地，自然災害不可避免地會破壞土地，人類生產生活也會污染土地甚至使其喪失生產功能。這一切都表明在相當長時期內完全意義上的數量平衡是無法實現的。但是應該看到耕地質量有著很大的潛力。耕地保護實質是要保護耕地的生產能力，而生產能力又取決于數量與質量兩個因素，充分發揮耕地質量在耕地保護中的作用是當前耕地保護中一項十分重要的任務。既要發揮耕地數量在耕地保護中的基礎作用，又要發揮耕地質量在耕地保護中的保障作用，只有統籌耕地的數量與質量管理，耕地保護的國策才能全面、正確地落到實處。

保護耕地與防治耕地污染。耕地污染給耕地保護造成很大障礙，污染了的耕地必然會導致耕地質量的降低，甚至還會使耕地喪失生產功能。因此，在保護耕地的同時必須注重耕地污染的防治。土地的污染主要有兩種：一種是由于人類生產生活所致。人類生產和生活中向土地大量傾倒廢棄物，廢棄物中的許多有害化學元素直接進入土壤中，使土地受到污染。另一種是指土地形成過程中自身就含有超量的有害元素，它們有的游離在土地中形成了土地的污染，有的則固化在土地結構中，在某種外部條件的激發下游離出來，造成土地污染，如土地的酸堿度變化。我們常稱前者為次生污染，稱后者為本底污染。中國地質調查局多目標地球化學測量的資料顯示，我國上述兩類土地的污染已相當嚴重。第一種類型的污染主要在大城鎮附近或工業發達地區，主要有毒元素為一些重金屬元素，有的局部地區還出現有毒的有機物，例如多氯聯笨等。第二種類型的污染連片出現，形成了大面積的本底污染，主要有毒元素是鎘、鈾等。無論是哪種污染，其后果都是造成在其上種植的農作物中的有毒元素含量嚴重超標。研究證明，上述地區的農作物中一些有毒元素超標率可達20％～50％。所以，全面、正確地落實保護耕地的國策就應該把防治土地的污染放到重要的議事日程上來。

耕地質量的內在因素與外部條件。耕地的質量不僅是耕地生產能力的重要保證，也是農作物安全的源頭保證。劣質耕地不可能有高的生產能力，質量差并且受到污染的耕地會生產出不安全的農產品。耕地質量取決于兩大因素：一是耕地內在因素，二是外部條件。前者是耕地形成時固有的內在因素，例如耕地的成分，耕地所含的各種地球化學元素及其含量，耕地的腐殖層厚度及肥力，耕地的顆粒度及平整程度，耕地的酸堿度等。這些因素都是耕地土壤形成時固有的特征，一般情況下是改變不了的。但是人們也可以采取科學的辦法對其適當改善，例如通過施肥提高肥力，通過平整土地來改善其平整度及松散度等，也可能由于不適當的耕作方式而使其遭受破壞，但是都不可能完全改變耕地的固有特性。后者是耕地自身以外的條件，例如降雨、水量、溫度及日照等。這些不是耕地固有的，而是與周圍的區域環境有關。這些條件很多在現代科學技術下都可以改善或改變。例如人工降雨、水利灌溉、塑料膜覆蓋等，有的也可能在科學技術的進一步發展中得以實現。耕地質量的內在因素與外部條件相互影響相互制約，人工降雨可以增加土壤的濕度，促進農作物的生長，但雨量過大，會造成水土流失?鴉施肥可以增加土壤肥力，但過量就會破壞耕地成分與肥力；水利灌溉可以提高土壤含水量，促進農作物成長，但灌溉不當反而會使耕地板結或造成鹽堿化；耕地平整可以松散土壤，但過度就會破壞腐殖層等。由此可見，耕地質量的內在因素與外部條件都十分重要，缺一不可。在科學技術不斷發展的今天，它們可以得到改善與改變，但必須注意力度，否則不僅不會提高耕地質量，反而會降低質量甚至還會破壞耕地。

注意發揮耕地質量內在因素中諸要素的作用。耕地質量內在因素包含多個要素，每個要素都在耕地質量中起一定的作用，耕地質量是這些要素的綜合。但是，人們在分析耕地質量時往往忽略耕地中各種元素及化合物的作用。其實他們是耕地成分的重要組成，是由于成土母質及成土作用所致，母質不同或者成土作用的不同，自然會造成耕地中的元素及其含量上的差異。一般耕地中有兩種類型的元素，一類是有利于農作物生長的營養元素，一類是不利于農作物生長的有害元素，人們有時也按耕地生長的農作物對人體是否有害來劃分。無論哪種分類，都說明耕地的質量與元素及其含量有關。一般來講，營養元素越豐富，有害元素越少，耕地的質量越高。因此考慮耕地質量一定要考慮耕地土壤的成分，尤其是各種元素、化合物及其含量。弄清這一點，就可以因地制宜、科學地選擇適應性的農作物或者科學地改善土壤，促進農作物的生長。

綜上所述，保護耕地就是要保護耕地的生產能力，而耕地的生產能力不僅取決于耕地的數量，而且還取決于耕地的質量，兩者缺一不可。目前，我國增加耕地數量的空間已經很小，雖然我們不斷地提倡節約耕地，千萬百計地提高土地利用率，但由于種種原因，耕地減少仍是一種趨勢。同時，也應看到，我國耕地質量提高的空間還很大，隨著科學技術的發展，耕地質量的內在因素與外部條件都可以得到進一步改善，因地制宜地選擇種植農作物的最佳方案也成為可能。通過提高耕地質量來提升耕地生產能力的潛力還很大。依照科學發展觀的要求，全面、正確地落實保護耕地的國策還有許多工作要做。

一是有必要在現有調查的基礎上開展一次耕地質量的全面調查，并根據調查成果，按耕地生產能力重新劃定耕地等級。耕地質量調查曾多次進行過，但由于各種原因，調查不夠全面、不夠系統。質量調查中對耕地成土機理與耕地元素的組成以及耕地的污染程度注意不夠，談“標”的多，論“本”的少。耕地質量包含多種因素，這些因素相互關聯，相互制約，因此要統籌兼顧。耕地的調查必須要全面反映出耕地質量的各種內在因素、外部條件、已被污染的程度以及可能被污染的趨勢，綜合它們的內在聯系，制定確實能反映耕地質量的耕地分級標準。應注意到耕地質量是決定耕地生產能力的主要因素，提高耕地質量就是提高耕地的生產能力，因此，以耕地的生產能力來反映耕地的質量已成為當務之急。

二是構建新的指標體系，改進現有管理辦法。保護耕地的目的就在于保護耕地生產能力，從這一新觀念出發，就必須建立一套與其相適應的指標體系與管理辦法。新體系要以耕地生產能力總量平衡為總目標，耕地生產能力總量可表示為：

耕地生產能力總量＝單位面積耕地生產能力×耕地數量

其中，單位面積的耕地生產能力反映了耕地質量狀況，耕地生產能力是質量與數量的雙變量函數，可以通過調節這兩個變量來保證生產能力總量的平衡。按這個理念，新指標體系應包括：調查結果確定的某地塊的生產能力，這個地塊的數量以及這個區域的耕地總生產能力。通過建立這個指標體系，就可以改進現有管理辦法來落實保護耕地的國策。

舉例說明：某地區有耕地一百萬畝，其中生產能力超過八百公斤的優質耕地二十萬畝，生產能力超過六百公斤的優良耕地三十萬畝，生產能力超過四百公斤的一般耕地三十萬畝，生產能力為二百公斤的劣質耕地二十萬畝，可以計算出這個地區耕地的總生產能力大于五億公斤。若建設需要占用優質耕地五千畝、優良耕地五千畝，按現有辦法則必須補充一萬畝耕地，但新補耕地生產能力較占用的土地低，因此雖然達到了占一補一的要求，但這個地區的耕地生產能力將低于原來水平。在新的指標體系下，我們可以改造五千畝優良地為優質地、一萬畝一般地為優良地、一萬畝劣質地為一般地，雖然耕地減少了一萬畝，但這個地區的耕地生產能力不僅沒有減少，反而還提高了。

在全國范圍或在全省范圍內，要利用各種政策，鼓勵人們應用科學技術改善耕地質量，提高生產能力。允許合理的易地補償，以達到全國或全省范圍內耕地生產能力的總量平衡或穩步提高。這里有個概念必須弄清，這就是耕地的生產能力與播種面積，前者關系著耕地的產能，是由耕地的質量與數量決定的，后者關系到農作物的產量，應該由政策來引導與調節。要通過政策的引導，調動農民種植的積極性，促進耕地生產能力得到最大利用。

篇6

結合當前工作需要，的會員“女浴室的男擦背”為你整理了這篇推進農村亂占耕地建房問題清理整治工作小結范文，希望能給你的學習、工作帶來參考借鑒作用。

【正文】

為切實解決農村亂占耕地建房問題，提高農村土地利用效率，堅決守住耕地保護紅線，迎江區長風鄉高度重視、主動作為，堅持科學謀劃、集中調度、精準施策，多舉措強力推進整治工作順利進行。

一是強化監管職責，統籌調度。制定并印發了《長風鄉控制和查處違法建設網格化管理實施辦法》、《長風鄉違法建設監管責任追究辦法（試行）》。強化監管職責，嚴格落實村級耕地保護責任，加強統籌調度，做好農村亂占耕地建房問題清理整治工作，嚴守耕地保護紅線和永久基本農田保護底線。

篇7

關鍵詞：耕地保護；政府；農民；激勵

一、 相關概念

（一） 耕地與耕地保護

耕地自古是農民們賴以生存的基礎，有了耕地糧食安全才有保障，社會穩定才能得以實現。可如今我國耕地面積在經濟快速發展的背景下不斷減少。“從1985～2008年，全國耕地面積減少了346萬公頃，年均減少15. 1萬公頃。”從數量上來看已經是岌岌可危的了。怎么在當今似乎保護耕地與城市發展相互矛盾的命題里尋找解決的辦法，必須從了解耕地下手。

耕地是指種植農作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；（2）以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；（3）平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行的保護。我國要用世界7%的耕地養活世界上22%的人口，形式相當嚴峻。為此我國提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切實保護耕地”的基本國策， 并通過出臺一系列法律、法規， 建立了嚴格的耕地保護制度。但是我國在耕地保護上更多的是在數量上進行保護，譬如18億畝耕地紅線、實行占補平衡制度……都是從數量上來保護耕地，而對于耕地質量的保護，我國并沒有實質性的進展。

（二） 耕地保護中的主體

通過研究可以發現，在耕地保護中，與它相關的主體其一是把握國家宏觀大局的中央政府，其二是推動地方經濟發展的地方政府，其三是擁有農村集體土地所有權的集體，其四是以耕種為生，直接和耕地相接觸的農民。

他們都在耕地保護中發揮著各自的作用，但由于它們存在的利益差，它們耕地保護的目標其實也是不相同的，而這也就成了影響它們對待耕地保護的態度以及影響政策制定、執行和最后的效果的原因。

二、 耕地保護各主體的目標與行為

（一） 中央政府的目標與行為

中央政府土地調控的目標是“實現土地資源的可持續利用和經濟社會協調發展。”這是中央在經濟和政治雙重層面上進行考量的結果。

中央政府為了實現這一目標，花大力氣制定了許多政策、法律法規。制定了諸如土地管理法、基本農田保護條例，實施耕地總量動態平衡、土地用途管制、農地征用管制等等的法規政策。希望以此來推動耕地保護的順利進行，保證我國糧食安全與社會和諧穩定。

（二） 地方政府的目標與行為

地方政府由于目前的財政分權和政績考核體制， 其行為目標主要是區域內的經濟發展速度和財政增收速度，而耕地保護實際上是與地方政府這一目的相背離的。有調查顯示，截止2012年底浙江、天津兩地政府負有償還責任的債務，都有2/3的份額要靠賣地來償還，而其余省份，最少也有1/5的債務是靠賣地來償還的。由此可見地方政府對于土地的依賴程度。而征地作為將農村集體土地變為城市建設用地的主要途徑，為地方政府提供著重要財源，而一旦加大對耕地的保護勢必對征地造成影響，這不是地方政府所樂見的。因此在耕地保護中，地方政府的作用并沒有得到有效發揮，甚至是起著負的作用。對于中央關于耕地保護的政策法規也沒有有效執行。

（三） 集體的目標與行為

理論上來說，集體所有制是廣大農民群眾一起所有，自然集體的目標應該是為了農民爭取權益，在耕地保護中也應該與農民一道，切實保護耕地不被破壞，讓耕地得以高效種植。集體也應該為此而努力。但我國法律雖然規定農村集體土地歸集體所有，但是集體存在組、村、鄉三級，到底歸哪一級集體所有，法律上存在著矛盾，因此這樣的產權不明也就導致了各級集體在保護耕地上存在不一致的目標。規模更大更向地方政府靠近的村、鄉更容易受到地方政府的影響，從而成為征地的推手，無法真正的保護耕地，而組一級集體力量較小，多方受限，很難在耕地保護上有所作為。

（四） 農民的目標與行為

在我國現行農村土地制度下，農民是農業生產的微觀主體，是耕地的直接使用者和耕地保護的主要承擔者。他們對耕地保護的意愿、以及耕地利用方式等都會對耕地保護起到很大的促進或阻礙作用。

農民耕地保護的目標是獲得經濟收益，只有在耕地能為他們取得滿意的經濟收益時，他們才會積極主動的去保護耕地。在傳統農業地區，農民進行的農業生產是“窮而有效率的”，他們進行農業生產的行為也是“理性的”。因為在這樣一種環境下，農民生產生活環境相對封閉，沒有其他增加收益的途徑，農民預期的收益全靠耕作耕地估算。當對耕地的預期收益高的時候，農民就會積極主動的保護耕地，而當他們對耕地的預期收益低的時候，他們則沒有足夠的動力來從事耕地保護，因為對農民來說，擺脫貧窮提高收益維持生計才是最重要的。

三、 耕地保護的主體存在的問題

“中央政府是以增加全社會福利水平為出發點，而地方政府則是以地方的經濟增長來謀求其向上級的政績顯示，農民的出發點是個人利益的最大化。”各個主體有著不一樣的出發，也就是說在它們進行具體的決策時，存在不一樣的決策動機和過程，從而導致了它們在行為上的差異。而也因此讓它們在耕地保護中遇到了困境與問題。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府雖然為耕地保護制定了一系列強勢的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于對土地財政的依賴，以及上一章所談及的地方自身利益的驅動，會運用它比中央政府更加靈活變通這一特點，減弱各項政策在當地的有效性，以保證地方政府在收入和政績上的利益最大化。

這樣一來，就使得中央政府理論上行之有效的耕地保護手段在地方政府的應變之下被架空，地方政府成了土地實際的支配主體。中央與地方的矛盾，讓政令無法通達，從而無法對耕地形成有效保護。

（二） 集體的界定不清晰

《憲法》規定我國農村土地歸集體所有。但是并沒有明確指出是哪一級集體，而在不同的法律文件中對此又做出相互矛盾的解釋，導致農村土地集體所有制主體虛化，從而不能發揮集體在耕地保護中應有的作用。在于地方政府的博弈中沒有真正的主導力量，處于弱勢地位，在對待征地的問題上缺乏真正的發言權。

（三） 農民對耕地保護的認知和意愿不足

耕地歷來是農民賴以生存的基礎，農民作為耕地的直接使用者，以及祖祖輩輩對于土地的感情，被認為是耕地保護最重要的主體，是耕地保護最后的一道防線。然而，根據調查結果顯示，農民雖然普遍認同對耕地需要實施必要的保護，但對于相關的政策卻缺乏了解，而在承擔耕地保護的責任上也存在著分歧。甚至他們中的大部分人連基本農田這一概念都不清楚。

本章開頭就有指出，農民的出發點是追求個人利益的最大化。然而如今農民耕作所得卻并不能達到他們的預期的收益，從事非農生產反而能獲得比耕地更高的收益，農民也就不可能承擔起保護耕地的責任，缺乏保護耕地的積極性。

四、 如何讓耕地保護各主體更好的發揮作用

從前面的分析可以看出，農民認同耕地保護的必要性，但是他們對耕地保護的政策缺乏了解，并且沒有積極性。地方政府則是與之相反，了解必要性和政策，但沒有保護耕地的正面激勵，

反而是存在利益上的沖突。為此要讓各主體更好的發揮作用，需要進行必須的改進。

（一） 中央政府要加強監督和扶持

中央政府作為國家權力中樞，要堅定不移的查出土地違法。做到絕不姑息絕不手軟。同時給與耕地進一步的稅費減免，對耕作的農民進行直接的補貼。把稅收和行政手段結合，提高耕地的占用稅、土地增值稅等經濟杠桿以及設立土地銀行、發行土地債券等金融杠桿來調節耕地資源的可持續利用，達到宏觀上保護耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指標

地方政府的政績考核是硬指標而耕地保護則是軟性的指標，在分稅制與追求漂亮政績考核的驅動下，必然會優先考慮發展經濟，而不是保護耕地。在這樣一種沖突中，地方政府選擇發展經濟而忽視耕地保護也就成了一種“明智”的選擇。與中央政府的博弈也就成了必然。要改變這一狀況，需要對地方政府進行有效的激勵。改革考核指標，把耕地保護也納入政績考核中，并且其重要性不低于經濟發展的考核權重。讓地方政府內部進行經濟發展和耕地保護的運籌抉擇，得出符合實際情況的最優解。同時要轉變地方經濟增長的方式，地方經濟的發展不能依賴于土地買賣。

（三） 明晰集體土地產權

把集體土地的所有權明確到組一級的集體，撤銷村和鄉鎮一級的集體。組一級的集體更貼近于真實的農民，能夠更加真實的代表農民的意志，不易被地方政府所左右。同時，組一級的集體雖然與地方政府相比仍然處于弱勢地位，但產權的明晰能帶給農民集體法律上切實的保護，防止地方政府為追逐利益損害農村集體。

（四） 提高農民收益，激發農民積極性

作為耕地保護的最后一環，也是最重要的一環，農民的認知和意愿是非常重要的。而農民追求個人利益最大化的出發點也就決定了要提高農民保護耕地的積極性必須從提高農民收益水平下手。

“在征地出讓金中政府及其部門則得到土地收益的60%～70%”這一增值收益分配是存在問題的。應該從土地出讓金中拿出更多的部分分給當地的農民以及用于被征地地區剩余耕地的資本投入，免費為農民提高耕地的質量，提升耕作水平，讓農民可以從耕地中獲取更多的收益。

其次作為農民根深蒂固的一種觀念，擁有了土地就等于擁有了一份生存的保障，再怎么也不至于餓死。政府應該建立農村養老保險分級與耕地耕作水平相掛鉤的機制。擁有耕地的農戶都可以進行投保，而每戶農民的耕地，自家進行商議，投保給家中確定的一個人一定的耕地數。往后則按照該耕地的耕作好壞，給與對應投保人較高或較低等級的養老保險評級，影響最終的養老金額發放。

這樣的增值收益分配和養老保險分級與耕地掛鉤勢必讓農民在耕地保護中表現的更加積極，從而促使耕地得到真正有效的保護。（作者單位：四川大學經濟學院）

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論文摘要：通過實地調查和統計分析方永州市耕地保護現狀以及耕地保護中存在的實際問題，明確了耕地的必要性和重要性，明確了保護耕地的現實意義，提出了相應的保護耕地對策和建議；糧食安全問題已向人們發出警告，保護耕地刻不容緩，耕地保護的問題不僅存在于永州，還廣泛存在于全國各個省市縣，因此，如何在全國范圍內建立一個有效的耕地保護體制，將是我國今后很長一段時間內的工作重點。

一、03年到06年耕地保護狀況及面臨的困難

首先，耕地保有量穩中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。2006年與2003相比，永州市新增耕地比建設占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標責任面積增加0.4343萬畝，完成了湖南省政府下達的耕地保護責任目標任務。其次，基本農田保護基礎工作有所加強。一是完成了基本農田數據庫建設。二是落實基本農田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農田保護動態情況，確保了基本農田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調研。對發現的問題，及時督促縣區加以整改，增強了縣區保護耕地的意識和責任。第三，實現了耕地占補平衡目標。建設占用耕地嚴格控制在省下達的年度計劃指標內，從源頭上保護了耕地。同時，凡經批準的建設占用耕地的項目，一律實行了先補后占或按規定的標準足額繳納了耕地開墾費，嚴格執行了補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度，確保了占補平衡目標的實現。第四，認真實施土地開發整理。2006年，永州市全市實施土地整理項目12個，爭取國家、湖南省投資6397萬元，整理面積3164.19公頃，新增耕地471.12公頃，使2萬人受益。第五，違法違規占用耕地案件得到嚴肅查處。2006年，永州市共查處土地違法案件369宗，其中違法占用耕地29.61公頃，查處率100％。鄉鎮、村組企業違法違規占用耕地18宗，面積9.5公頃，100%查處并結案；農村村民違法違規占用耕地建房357宗，面積15.5公頃，大部分已處理到位。

同時，耕地保護中面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農業結構調整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現象比較嚴重、耕地質量下降等困難和問題。

二、對策建議

（一）建設用地要有序規劃，力求"少而精"

近幾年的統計數據顯示，除生態退耕外，耕地減少的最大影響因素是建設占用耕地。因此，首先必須要明確用地的用途，若是工廠，一定要遠離農田，不能影響農作物產量；其次，在進行用地規劃時，盡量少占耕地或做到不占耕地，確保耕地占補平衡任務保質保量完成。再者，鐵路、公路的修建應盡量避開耕地，如繞道、打隧道或在穿過農田保護區的區域上方架橋，車輛從橋上通過，橋下耕地則不受影響；此外，還應加強舊城區的改建。永州市零陵區是一座古城，對于一些既無文化價值又不能作為居住用途的建筑應該拆除，另行規劃重建。除此之外，還可以考慮通過增加容積率、開展共同協作的方式以減少輔助設施的占地等方法來節約用地。

（二）補充耕地要“多而廣”

1．開墾荒山，增加耕地。荒山不僅可以作為建設用地擴張的考慮對象，也可用于耕地的開墾，如在坡度適宜的荒山上改良土壤，開墾梯田。

2．進行土地整理。有些地方農田并不寬裕，而各類農宅村舍還零散地點綴在農田之中，更將農田擠得支離破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也給規模耕作制造了障礙。解決這些問題，最好的辦法就進行土地整理，提高土利用率。

3．回收土地，增加土地儲備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報廢的。但在實際工作中，這項工作往往會拖上幾年甚至幾十年，有的時候收回的土地得不到再利用，導致因建設需求而進一步蠶食耕地。此外，村集體也應加大土地回收的力度，以便進行統一管理，更好地利用、保護耕地。

4．及時復墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的，由用地單位和個人負責復墾；災區耕地的恢復，首先安頓好受災人員，而后對損失面積全面核查、落實責任到鄉、村、組和每個災民，各方協助，及時全力進行復墾和整理，以期重新利用，盡快種上農作物。

（三）嚴禁占用耕地和隨意擴大建筑使用面積。

當前，出現了隨意增加建筑使用面積的現象，房產證上規定的是150m2，調查結果卻達到了180m2，這種現象多出現在農村，村民們通常會在屋后、農田的旁邊、或者干脆就在農田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為，基層政府所要做的不僅是強制執法，更要進行教育。

（四）加強思想認識，作好基礎工作，預防耕地再度損毀。

永州市曾因強降雨而致受災面積大，災情嚴重，損毀的多為基本農田，恢復的難度較大。我們要做的，一是要加強耕地保護的認識，二是完善體制，加強基礎建設，由政府牽頭組織農業、水利等有關部門，對農田、塘壩和河道進行勘測和規劃，投資建造和加固防護堤、防護壩，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠，便于引流排水和攔劫水源，防止水旱災害的再度重創，將損失降低到最低限度。

三、結語

不僅在永州市，在全國各個省市縣區都或多或少地存在不同程度、不同類型的耕地保護問題，但總的來說，就是耕地數量的減少與耕地質量的下降。近十幾年，我國已從一個糧食自給自足的國家轉變成一個糧食的凈進口國。根據我國人口的增長及糧食需求量增加，以及我國糧食單產的增產與耕地復種指數的逐年提高的情況，到2010年，如果我國糧食完全自給，則需要的耕地量為19.2億畝，若實現95%的自給量，則需要耕地18.24億畝。而耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率就會下降1個百分點[1]，按照目前耕地減少速度，不用幾年，18億畝的耕地保有量將會很快被打破，因此，如何在全國范圍內建立一個行之有效的耕地保護體制，同時又如何保證所制定的政策體系的有效實施，將是今后很長一段時間內必須要做的工作。

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關鍵詞：耕地保護外部性價值；補償；沈陽

中圖分類號： F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-04-0022-2

0 引言

我國實行了最為嚴格的耕地保護制度，但耕地仍然在逐年減少，嚴重威脅到我國的糧食安全和可持續發展。其中有自然原因的減少，政策原因的減少，但更為主要和突出的是人為原因的減少，在如今的大市場經濟的環境下，耕地農業經營收益過低，農民大多選擇出外務工，導致耕地疏于管理，耕地質量嚴重下降，有的甚至撂荒。耕地征用成本低，地方政府打著“公共利益”的旗號大量圈地，為獲取巨大的土地財政收入，有的甚至違法占用耕地。執行耕地保護的直接主體地方和農民都無耕地保護的意愿，其原因就是耕地價值被低估，耕地保護外部性效益未得到補償，導致其耕地保護沒有積極性，因此有必要對耕地保護的外部性效益進行一些定量研究，并以此為依據確定耕地保護補償的額度及補償方案。

1 耕地保護外部性效益分析

耕地保護產生的外部性價值主要從耕地的功能說起，耕地除了物質產出功能外，還有社會功能和生態功能。耕地的外部性價值主要體現在其社會功能和生態功能上。在社會功能上，耕地固定著大量的勞動力，使農業人口穩定就業，保持著社會穩定；合理保護利用耕地，經濟價值得到實現從而保障農民的基本生活；耕地得到保護，提供了穩定的糧食生產，從而達到保障國家糧食安全的目的。在生態功能上，耕地具有涵養水源、保持水土、凈化與美化環境、改善大氣質量、防風固沙、調節氣候、減輕污染、維持生物多樣性的功能。結合我國國情和相關學者研究[1-2]，耕地外部性價值可以概括為社會保障價值，糧食安全價值，生態服務價值。

2 對沈陽市耕地保護的外部性價值測算

2.1 社會保障價值

這里的社會保障價值只是指耕地保護所產生外部性的那部分社會保障價值，而不是指耕地所有的社會保障價值，主要包括指耕地吸納農業勞動力使農民穩定就業，耕地作為一種保障，使農民老有所依，也就是主要計算其失業保障和養老保障這兩種外部性效益。換種角度理解也就是耕地替代了政府給農民發放了就業保障和養老保障。因此可以用計算社會失業保險和養老保險的價值來替代耕地保護所產生的社會保障價值。

耕地的養老保險價值計算可用人均養老保險價值與人均耕地的比值計算，公式如下

VY=L/A 式中：L為人均養老保險價值；A為被評價地區人均耕地面積。

耕地的失業保障價值可用城鎮固定資產在單位面積上的投入來代替[3]，計算公式如下

VW=C/A

式中：VW為耕地的失業保障價值，C為當地鄉鎮企業人均固定資產投入；A為被評價地區人均耕地面積。

由于耕地的這種社會保障價值與農民對耕地的依賴程度相關，結合相關研究可用修正系數K來進行修正，農民對耕地的依賴程度與農民的非農收入水平成反向關系[3],因此可用研究區域農業人口人均的非農業純收入與全國農業人口人均的非農業純收入比值來計算修正系數K，計算公式為：

K=S0/Si式中：S0為全國平均水平的農業人口人均非農業純收入，Si為研究區域農業人口人均非農業純收入。

因此耕地保護的外部性保障價值的計算公式如下：

VSB=(VY/A+VW/A)×K

查閱2010年遼寧及沈陽市統計年鑒，得到：

2009年沈陽市耕地面積為772275.5hm2，總人口數為7165490，得人均耕地面積0.107hm2/人，沈陽市集體經濟固定資產投資為680319萬，城鎮集體單位人數為10.2萬人，得人均固定資產投資66697.9元/人，那么耕地的失業保障價值為623344.8元/hm2，全國農業人口人均非經營性純收入2626.4元，沈陽市農業人口人均非經營性純收入3860.8元，得調整系數K為0.68，假設農民繳納養老保險，一般人壽命約為70，因此平均繳納養老保險的年齡在35左右，按20歲參加工作計算，繳納保險年數為15年，按社會平均收入的60%繳納，2009處沈陽市農民每年純平均收入為8752.9元，每年約5251.7元，15年共交78775.5元，那么現在耕地對農民的養老保險價值約為736219.6元/hm2。根據公式得出沈陽市耕地保護的社會保障價值為1359564.4元/hm2。

2.2 糧食安全價值

耕地的國家糧食安全戰略純收益可以通過國家對占用耕地所收取的費用、保護現有耕地所必要的耗費以國家對耕地利用的補貼來計算[4]。

Vr=T+CP

式中：Vr為社會穩定價值，T為國家對占用耕地收取的費用，CP為國家因保護耕地支出的費用。

據沈陽市規劃和國土資源局和沈陽市財政局有關資料統計，2008年以來平均每年因耕地保護投入的費用在5億元，按照現行沈陽市土地開發整理項目投資標準，畝均投資1000元，估計需投入95億元。

沈陽市耕地占用稅以沈北新區、遼中縣的征收稅額28元/平方米為標準進行計算

VSW =T+CP=（10+28）×61.16+95=2419.08億元

那么耕地的糧食安全價值為313240.5元/hm2

2.3 耕地資源生態價值

耕地在生態服務功能上具有明顯的外部性，其主要表現在涵養水源、保持水土、凈化與美化環境、改善大氣質量、防風固沙、調節氣候、減輕污染、維持生物多樣性，最早對耕地生態價值進行估算研究是Costanza(1997)[5]。謝高地（2003）[6]等人在Costanza(1997)基礎上對其估價理論與方法進行了進一步研究與修正，估算出我國的平均狀態下的耕地（農田）生態服務價值。

由于區域間差異，蔡運龍等人假設生態系統的服務功能與生物量成正相關，并用地區潛在經濟產量代替生物量，提出了區域修正系數。

計算生態服務功能價值的公式為：

Ve=Va•Ke（1） 其中修正系數Ke=bi/B（2）

式中Ve為生態服務價值，Va為我國耕地生態服務價值的年價值的平均值,根據謝高地（2003）可知5140.9元/hm2

bi為被評價地區耕地生態系統的潛在經濟產量，B為全國一級耕地生態系統單位面積平均潛在經濟產量。

據王萬茂[7]的劃分標準，沈陽市是遼寧省的省會，處于二級農業區，即遼寧平原丘陵區土地潛在經濟產量8.9t/hm2,全國一級耕地生態系統單位面積平均潛在經濟產量B值為10.69t/hm2。根據（2）式修正系數Ke為0.83。

結合（1）式可得到沈陽市耕地平均的年生態服務價值為4266.95元/hm2。

利用收益還原法原理將其折現，還原率采用2009年銀行一年期定期存款年利率為2.25%，得耕地189642元/hm2。

沈陽市耕地保護的社會價值為1359564.4元/hm2， 糧食安全價值為313240.5元/hm2，生態價值為189642元/hm2，耕地保護外部性總價值為1862446.9元/hm2。

3 外部性內部化的補償方案

3.1 耕地保護的外部性內部化方式選擇

在經濟學中，將外部性內部化主要有兩種途徑，一個是源于科斯理論的通過政府借助于市場手段解決外部性問題，一個是源于庇古的理論，通過征稅和補貼對邊際私人凈產值小于邊際社會凈產值的部門實行獎勵和津貼，實現外部效應的內部化。可以總結為政府和市場相結合的手段，和政府直接干預的手段。農業是我國的基礎產業，關系到國家的穩定，耕地產出主要是農產品，而農產品價格不宜過高，所以通過市場調節價格將耕地保護外部性效益包含其中不現實。因此，對于耕地保護的外部性內部化還是采用政府直接干預的手段更為合適。

3.2 補償額度

耕地保護的外部性享受者是區域內的居民，同時農民自身也享受到部分耕地保護的價值，因此可用區域內非農業人口和農業人口的比例將耕地保護外部性產生的總價值分割，繼而算出非農業人口享受的耕地外部性價值，也就是耕地保護需要補償的額度。

計算公式可表述為Vb=V0*KP

其中KP=P1/(P1+P2)

式中：Vb為耕地保護外部性補償額度，V0為耕地保護外部性總價值，KP為非農業人口比例，P1為非農業人口，P2為農業人口。

上述計算沈陽市耕地保護外部性總價值為1862446.9元/hm2，從沈陽市統計年鑒查得，2009年沈陽市農業人口數為2521086，非農業人口數為4640956，那么可計算出KP為0.65，補償額度Vb為1210590.5元/hm2。

3.3 補償資金來源

從政策角度來看，《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（國發[2004]8號文），規定從2004年開始，將部分土地出讓金用于農業土地開發，比例不低于土地出讓平均純收益的15%，專項用于土地整理復墾、宜農未利用地開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。2006年的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）強調應逐步提高土地出讓金用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重；規定新增建設用地土地有償使用費專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發。耕地保護外部性補償是刺激耕地保護者的積極性，根本目的是促進當地基本農田的保護和建設，所以依據國發[2004]8號文和國發[2006]31號中的政策規定，可以將新增建設用地有償使用費和土地出讓金的15%作為耕地保護的補償資金來源。

同時2008年成都市率先試行耕地保護基金制度，其管理辦法中的第四條明確指出：

（一）每年市、區（市）縣兩級的新增建設用地土地有償使用費；

（二）每年繳入市、區（市）縣兩級財政的土地出讓收入的一定比例的資金。

以上兩項不足時，由政府財政資金補足。

因此，耕地保護的補償資金從地方土地收入及財政抽取籌集是完全合理可行的。

3.4 補償方式

從耕地保護的外部性的效益角度看，其主要的表現是吸納農民就業，維持社會穩定，其二耕地是農民養老的保障，所以政府可以給農民繳納失業保險，繳納養老保險。

從成本效益角度來看，對耕地保護的外部性效益補償，主要是兩條途徑，一是降低耕地保護成本，二是提高耕地保護收益。因此補償方式也從這兩個途徑出發。

降低耕地保護成本，政府可以提供化肥、農藥、種子、農業機械以及農田水利設施。

提高耕地保護的收益，最直接的是給予資金補償，同時政府也可以開展技術服務，提供農業生產技術咨詢和指導，以幫助提高糧食產量，增加農戶收益。

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篇10

關鍵詞：耕地利用;耕地補償;生態補償

耕地具有經濟價值、社會價值和生態價值。中國是一個人口大國，而耕地相對短缺。處于城市化發展中的中國，科技迅猛發展，經濟不斷創新，這些不僅影響了耕地的利用，甚至是以耕地資源“代價性減少”為基礎。耕地面積減少、質量的下降、失地農民保障的缺失、城市土地開發成本低且用地效率低以及耕地污染、退化等等問題;農地具有多宜性及正外部性，農產品由于其公共產品屬性，在價格無法帶來利潤情況下，正外部性無法得到補償且保障補貼政策遲遲未明確立法保護，如果不解決，耕地轉用情況加上耕地利用問題勢必會愈演愈烈，從而影響我國社會、經濟可持續發展。

城市化帶來的耕地資源的缺失，可以從兩個方面進行優化：整體上協調耕地供需與人口增長、工業化發展、城鄉統籌城市化進程的矛盾;具體通過集聚效應和規模效應，提高土地利用集約度和利用效率。對于出現的問題，除了宏觀調控，最迅速有效的解決辦法之一就是對其損失進行合理補償。

一、耕地補償的劃分

綜述耕地補償技術路線與理論邏輯，耕地補償大致分為基于外部性內部化原理的補償、基于發展權轉移原理的補償和基于社會平均收益原理的補償。

外部性內部化原理的補償是指耕地農業利用所創造的外部效益（經濟、社會和生態效益）由其他社會成員免費享受，而對農民保有和保護耕地給予的相應經濟補償。政府補貼和產權交易方式是實現外部性內部化的典型補償方式。基于發展權轉移原理的補償是指發展權從所有權總的分離，產生的歸屬和收益分配的問題;基于社會平均收益原理的補償是指農民從事農業勞動應該得到社會平均工資，投資農業生產經營的資本也應得到平均利潤。農民因從事糧食生產而失去的機會成本遠大于生產所得，國家應該對其進行補償，農民也會因此提高保護耕地的積極性。

學術界對于外部性和發展權轉移的理論主要進行區域補償研究。耕地保護區域補償是指為了協調不同地區在耕地保護上的利益關系，即在總體上最大限度地保護有限的耕地資源、滿足社會經濟發展對耕地的合理要求，而從盡量滿足區域之間耕地保護責任和義務對等的角度出發，由經濟發達、人多地少且不全履行本區域耕地保護責任的一方，向經濟欠發達、人少地多且過多承擔耕地保護任務的一方提供補償的一種社會經濟活動。對于面向農戶的補償研究主要依據社會平均收益原理及部分發展權轉移原理。

二、耕地補償價值測算模型

要做出合理補償，首先必須測算出需要補償的耕地價值。通過對耕地資源價值構成的綜合分析，本文認為耕地資源總價值應包括市場價值與非市場價值。耕地保護經濟補償內涵與實質的揭示，指出耕地保護經濟補償范圍只應包括具有正外部性的非市場價值，即耕地資源的生態價值和社會價值。另一部分學者認為補償包括耕地直接損失補償和機會成本。

國外的價值評價法有成本分析法（CAM）、特征價值法（HPM）、條件價值法（CVM）、旅行成本法（TCM）等。國內主要分為條件價值評估法（CVM）和綜合評價法。蔡運龍提出耕地保護經濟補償標準的計算模式V=Vc+Ve+Vs。其中，V表示單位面積耕地資源的總價值;Vc、Ve和Vs分別表示單位面積耕地資源的經濟價值、生態價值和社會價值。廖和平等提出從經濟產出價值、社會保障價值、發展權價值、國家糧食安全戰略價值和生態安全價值五方面初步核算耕地資源價值，并分析測算耕地保護區域補償標準。謝高地提出的“中國生態系統服務價值當量因子表”測算耕地生態效益及景觀與科學文化效益，采用替代成本法測算糧食安全效益和社會保障效益，是多種方法的集成和綜合。

三、國外耕地生態補償經驗借鑒

1、美國

從20世紀30年代美國為解決干旱、沙塵暴、經濟蕭條等問題展開的“休耕計劃”到政府補貼政策，再到1985年農業經濟滑坡再次展開的土地休耕計劃及建立生態補償制度可以看出，美國耕地補償，是在利用土地休耕計劃期間，建立了農業保護基金，生態補償制度，成立了保護項目，充分公平合理地補償了農民，激勵計劃的完成與實施，解決了農業經濟問題。

2、德國

德國將對生態農業的重視，反映到了強調耕地生態功能的土地利用規劃和綠色、生態、安全可持續的農業發展體系、系統全面的法律法規以及環境友好型生產方式的建立上。德國采用政府支付為主，企業參與的模式，對實施農業環保措施的農民按照耕地質量給予不同等級的資金補貼，同時還為農民提供技術服務，用以鑒定有機農產品。一般生產有機農產品的企業都會加入相關協會，協會會對其進行定期抽查、檢測，并對不合格規定的企業進行懲罰。總的來說，德國是用耕地生態補償改變了農民的耕作方式，促進了生態農業的建立，保障了國家糧食安全。

3、加拿大

首先，加拿大的耕地補償理念從單純的保護土地資源擴展為健全土地資源與農戶、農業、農村“四位一體”的協調機制，統籌農業農村協同發展。其次，健全補償組織，加拿大依靠政府、NGOS、民間團體與組織、個體等多個主體聯合推動農地保護補償。同時，實現社會化管理。再次，提高補償方式“四化”――多樣化、專業化、動態化與梯度化。最后，完善補償法規，規范補償機制，充分發揮農地保護補償政策效應，通過健全耕地補償法規，保障耕地保護補償的穩定性、權威性和科學性，從而實現耕地保護補償政策的高效性和長效性。

四、我國耕地生態補償的現狀

1、我國耕地的生態價值認識不足

耕地具有經濟、社會和生態三大價值，而我國目前卻忽視了對耕地生態價值的保護。在現實中地方政府和農民對保護耕地的生態環境缺乏積極主動性，導致耕地質量下降。

2、我國耕地生態保護立法存在的問題

首先，立法中缺少耕地生態保護的相關規定。我國有關耕地保護的相關規定基本上是對耕地數量進行保護，缺乏完整的、系統的耕地生態保護性的法律制度，沒有法律權威做保障。其次，缺乏相關的鼓勵和優惠措施。最后，缺乏系統的監督體系。由于資金、技術和人力、物力等方面的限制，我國目前還沒有建立起專門的耕地保護動態監測體系，而《土地管理法》也并沒有對如何監督檢查作出詳細的說明。

3、我國耕地保護實踐中生態補償的缺失

我國人多地少，供不應求，只能盲目的通過增加化肥農藥的數量來提高農作物的產量，從而增加收益。一定程度上收益是增加了，但是這些化肥農藥會通過生態系統循環對空氣和地下水造成不可泯滅的污染。

五、耕地生態補償機制建立的路徑建議

1、完善耕地保護生態補償的立法

將生態補償制度法律化，可使生態補償制度步入正軌，并能更好地順利執行。應加大耕地保護生態環境補償法規的普法力度，加強耕地生態價值宣傳，提高人們對生態服務功能的認識，使耕地生態補償制度在立法、司法、執法、守法過程中得到體現。

2、完善與耕地資源有關的稅費制度

當今世界上大多數國家都確立了環境稅費制度，通過稅收的方式保護生態環境。我國相關稅收制度主要表現在：耕地占用稅方面，應征范圍過小，免征項目需要適當取消;農地流轉稅方面，征收部門分散，沒有形成監管體系，征收力量不足;有關生態環境的稅收，一方面缺乏跟上環境步伐相應的稅費制度，另一方面已有的稅收制度力度不足以規范破壞行為。

3、提高耕地保護的公眾參與程度

加拿大在農地保護補償機制中逐漸突出農戶角色作用，農戶在解決自然環境保護問題中占有非常重要的位置，許多項目驗證通過農民來保護農田是發展保護農田最好的方法。中國也應該鼓勵農戶積極參與項目設計，強化其在項目運行中的作用。角色的變化有利于農戶樹立主人翁精神，進而提高參與和執行項目的積極性。

4、促進多元化的生態補償方式

中國目前最常見最直接的補償方式為資金補償，但是農民受文化素質限制，往往不會科學合理地使用資金。在這種情況下，可以采用物質、技術支持的方式予以補償。在實物和經濟不足情況下，還可以采取政策補償。目前中國采取糧食直補、良種和農機補貼、農資綜合直接補貼等農業補貼政策。

5、實現動態平衡中量的平衡到質的平衡，提高耕地質量

耕地質量的高低關系到糧食產出量，是關系國計民生的大事。要提高耕地的生產力，實現耕地從量的平衡到質的平衡的轉變，保證農業的可持續發展。要努力維護好現有耕地，恢復好已經受到破壞的耕地，提高耕地生產率，科學合理的利用耕地，防止水土流失和耕地污染，做好耕地生態補償的各項工作。還要建立和完善耕地生態補償基金制度，轉變農業生產方式，提高耕地生態補償科技監測和建立耕地生態補償評估制度等。

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