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高度重視農村環境保護工作，在全國首次以省級黨委、政府文件印發了《關于加強農村環境保護工作的意見》。環境保護部以環辦函〔2010〕247號文件印發了《寧夏回族自治區黨委、人民政府關于加強農村環境保護工作的意見》，認為寧夏農村環保工作走在全國前列，《意見》內容全面，任務明確，操作性強，為全國其他省（區、市）開展農村環境保護工作提供了借鑒。

率先成立了高規格的工作機構

成立了以自治區政府主席任組長，黨委副書記和政府常務副主席任副組長，財政、環保、發改等14個部門負責同志為成員的農村環境連片整治示范工作領導小組，統一協調和指導農村環境連片整治工作，構建了黨委領導、政府主導、部門聯動、群眾參與的工作機制，全區上下構建了“塔型”目標責任制工作體系，做到“目標、責任、任務”三落實，并率先在全國環保機構改革中，單設了農村環境監督管理處，保證工作有人抓、事情有人干。

率先在全國出臺了10項工作制度

出臺了《寧夏農村環境連片整治項目管理暫行辦法》《寧夏農村環境連片整治項目專項資金管理暫行辦法》《寧夏農村環境連片整治項目監督檢查暫行辦法》《寧夏農村環境連片整治項目招標投標管理暫行辦法》《寧夏農村環境連片整治項目變更管理暫行辦法》《寧夏農村環境連片整治項目工程監理暫行辦法》 《寧夏農村環境連片整治示范項目檔案管理暫行辦法》《寧夏農村環境連片整治項目竣工驗收暫行辦法》《寧夏農村環境連片整治項目績效考評管理暫行辦法》等10項制度，規范了項目管理、資金管理、監督檢查、招標投標、項目變更、工程監理、檔案管理、竣工驗收、績效考評考核等各個環節的工作。

率先在全國編制省級農村環保規劃

農村地區是大力推進生態文明建設的主戰場之一，農村環境保護是建設“美麗寧夏”的重要基礎和細胞工程。自治區黨委、政府對農村環境保護工作高度重視，為了扎實開展農村環保，大力推進生態文明，委托環境保護部環境規劃院與中國農科院聯合編制了《寧夏農村環境保護規劃（2011～2020年）》

和《農村飲用水水源地保護規劃》等5個專項規劃（以下簡稱《規劃》），該《規劃》結合全區不同區域社會經濟發展水平、資源環境條件差異、山川有別的環境功能和生態功能區劃實際，著眼于2020年全面建成小康社會目標，明確了農村環保工作目標、主要任務、重點工程和保障措施。2012年11月29日，環境保護部在北京組織召開了《規劃》專家評審會，認為該《規劃》是全國第一個省級農村環境保護規劃，對農村環保規劃編制技術方法進行了有益探索；《規劃》立足寧夏農村實際，系統總結了近年來寧夏農村環保工作經驗，準確把握了當前寧夏農村地區面臨的主要環境問題，提出的工作目標和主要任務，思路清晰、依據充分、目標明確、措施合理，具有可操作性和可達性，可作為寧夏回族自治區“十二五”及到2020年開展農村環境保護工作的指導性文件；《規劃》提出的農村環境分區分類管理方案、農村和農業污染物減排、農村環保激勵引導政策等內容與當前農村環保重點工作進行了密切銜接，具有較好的創新性。專家組一致同意《規劃》通過專家評審，抓緊修改完善后按程序報批實施。

率先在全國加強農村環保宣傳工作

率先在全國統一設計了農村水源地保護、畜禽養殖污染治理、農村污水處理、垃圾收集處理四大標識，在全區各示范項目區制作了一級、二級、三級、四級標識牌近2000多個，在寧夏電視臺開辟“農村環境連片整治惠民生”專欄，依托寧夏環保網開通了農村環境連片整治示范項目網頁，營造了農村環保宣傳的良好氛圍。

率先在全國編輯出版發行《寧夏農村環境整治技術與政策》

由寧夏回族自治區環境保護廳、財政廳和中國環境科學研究院共同編寫，由中國環境科學出版社出版發行，由環境保護部副部長李干杰作序，在全國編輯出版發行了《寧夏農村環境整治技術與政策》一書，全書分為政策、工作、技術3個篇章。系統地介紹了寧夏農村環境綜合整治、農村生活污水處理技術、生活垃圾處理技術、畜禽養殖污染防治技術、農村飲用水安全保障工程技術等內容。

2010年以來，累計投入農村環境連片整治示范資金10億元（其中中央財政6.5億元、自治區財政配套3.5億元），對339處農村集中式飲用水源地進行了有效保護，建設村鎮生活污水集中處理設施90座，鋪設集污管網999公里，建設垃圾中轉站與填埋場172座、衛生廁所3.5萬座，購建垃圾箱（池）16.6萬個，發放垃圾收運車4897輛（包括人力車2333輛），創建國家級和自治區級生態鄉鎮及生態村180個，使全區22個縣（區）并農墾系統的1040個行政村的三分之一以上人口受益。通過環境連片整治，極大地改善了農村環境面貌和人居環境，有力地推進了社會主義新農村建設。

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論文關鍵詞： 領導重視　 科學規劃　 優質高效

論文摘 要： 近年來，招遠土地規劃成果顯著，大大提高綜合生產能力，這源于在開發土地資源同時，科學論證，科學規劃，土地開發整理資金落實措施到位，工作環環相扣。

招遠市地處山東半島西北部現轄十個鎮三個辦事處和一個經濟技術開發區，全市總人口56.88萬人，土地總面積1433.18平方公里，屬低山丘陵區，山區丘陵分別占總面積的40.9%和43.3%，土地后備資源比較豐富.多年來，招遠市把開展土地開發整理，提高農業綜合生產能力作為落實土地基本國策，實現全市耕地總量動態平衡的重要措施來抓，堅持保護與開發并重，開源與節流并舉，在嚴格控制非農建設占用耕地的同時，努力搞好土地后備資源的開發利用。開展山、水、林、村土地綜合開發，取得顯著成效。自2001年以來招遠市實施國家和省、市、縣四級土地開發整理項目30個，累計投入2.1億元，項目總規模0.913萬hm2，新增耕地0.10萬hm2，確保了全市耕地面積的相對穩定，為實現全市耕地總量動態平衡，促進經濟發展發揮了重要作用。

一、土地開發整理工作的基本做法

（一）領導重視

招遠市各級黨委政府認真貫徹土地的基本國策，一手抓保護，一手抓開發，在搞好基本農田保護的同時，大力開發土地后備資源。市政府先后出臺了《招遠市土地開發整理管理暫行辦法》和《招遠市土地復墾管理暫行辦法》。為保證土地綜合開發專人抓、專人管，及時解決土地開發過程中遇到的困難和問題，市政府成立了以分管市長任組長，國土、財政、農業等部門主要負責人為成員的招遠市土地開發整理領導小組，各鎮（辦、區）也相應地成立了領導機構。同時加大宣傳力度充分利用廣播、電視、標語、宣傳車等多種形式，宣傳《土地管理法》和“土地開發整理復墾”等有關法規政策以及全市土地開發整理情況，提高人民群眾對開展土地整理重要性和必要性的認識。通過土地開發整理實現全市耕地占補平衡。

（二）規劃科學、合理整治開發

招遠市土地總面積1433.18平方公里，根據全市土地變更調查資料顯示，目前，全市未利用土地面積，6907.81hm2(合10.36萬畝)，通過對現有集中連片的農用地區域進行田、水、路、林、村綜合整治，提高土地利率，增加有效耕地面積及其他農用地面積，經過科學論證，至2020年全市共劃定6個土地綜合整治區：1玲瓏鎮土地綜合整治區、2大秦家鎮土地綜合整治區、3阜山鎮土地綜合整治區、4夏甸鎮土地綜合整治區、5畢郭鎮土地綜合整治區、6齊山鎮土地綜合整治區，整治規模2.4萬hm2，增加有效耕地500hm2。

（三）加大投入優質、高效

招遠市努力把握土地開發整理資金收、管、用3個環節。一是收好。對非農建設占用耕地的企業和個人，嚴格按照土地管理法規定的標準收取耕地開墾費，同時，足額收取新增建設用地有償使用費。自2000年以來，招遠市共上繳新增建設用地有償使用費2.3億元；收取耕地開墾費1.2億余元。二是管好。對耕地開墾費和由省返還的新增建設用地使用費由市財政局設立了專戶，嚴格管理，專項用于土地開發整理，努力做到資金跟著項目走。三是用好。確定項目時，在各鎮區申報的基礎上，由國土財政兩家組織水利、農業等單位專家進行現場勘察，從不同角度進行審查，廣泛征求意見，論證項目實施的可行性，明確開發項目的總體要求，確保立項一個，實施一個，成功一個，2002年以來，立項申報國家投資項目5個，省投資項目4個，市級項目3個，縣級投資項目13個，項目總規模0.91萬hm2，總投資2.1億元，2010年又申報了1個市級投資項目，總規模525.36hm2，投資1千萬元。

（四）措施完善、落實到位

近年來，招遠市政府先后出臺了《招遠市土地開發整理復墾項目管理暫行辦法》、《招遠市土地開發整理復墾項目質量管理辦法》和《招遠市土地開發整理復墾項目施工招標管理暫行辦法》，項目管理辦法對項目從立項申報、實施到驗收提供的材料等均一一細化，做出明確要求；項目實施辦法的核心內容就是落實項目管理規范化、項目實施透明化、土地整理市場廉潔化。具體工作中，認真落實了"五項"制度，即所有國家、省、市投資項目都建立了項目法人制、工程招標投標制、工程監理制、合同管理制、項目公告制。

二、招遠市土地開發整理的成效及經驗

招遠市通過對土地整理項目的實施取得了很好的社會效益，經濟效益和生態效益。一是社會效益，通過土地開發整理，增加了耕地，緩解了突出的人地矛盾，實現了全市耕地總量動態平衡，也保障了全市城市化、工業化用地，有力地支持了經濟建設。二是經濟效益通過土地開發整理，改善了農業生產條件，優化了土地利用結構，促進了農民增收，如畢郭鎮近年來共組織土地開發整理2390hm2，新增耕地面積達333.3hm2，全部用于發展高效農業，成為遠近聞名的西瓜、甜瓜生產基地，大幅度提高了農民收入。三是生態效益，通過土地開發整理，項目區生態系統得到保護，從根本上改變土地干旱問題，減少了水土流失，增加了耕地面積，提高了林木覆蓋率。 轉貼于

（一）幾點經驗

1. 提高認識領導高度重視是搞好土地開發整理工作的關鍵。招遠市委、市政府對土地開發整理非常重視，市委、市政府主要領導、分管領導多次對土地開發整理工作作出批示，提出明確要求，推動了全市土地開發整理工作的開展。

2. 多方籌措加大土地開發整理資金投入是搞好土地開發整理工作的保障。目前，招遠市在土地開發整理資金投入上，主要把握了以下幾點：一是充分利用后備資源潛力較大的優勢，積極爭取國家和省土地開發整理專項資金。二是嚴格按標準收取非農建設占用耕地新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，把新增建設用地有償使用費地方返成部分和耕地開墾費，全部用于土地開發整理。

3. 完善制度規范化管理是搞好土地開發整理的基礎。招遠市政府先后出臺了《招遠市土地開發整理復墾項目管理暫行辦法》、《招遠市土地開發整理項目質量管理暫行辦法》和《招遠市土地開發整理項目施工招投標管理暫行辦法》。這些辦法的制定和出臺，為進一步規范土地開發整理項目的實施奠定了基礎。保證了工程質量，確保了項目的順利實施。

4.健全機構加強隊伍建設是搞好土地開發整理工作的重要方面。目前，招遠市國土資源局雖然已配備有專人負責土地開發整理，但尚沒有成立專門機構，只有機構健全，才能責任明確更好地開展土地開發整理工作。

三、招遠市強化土地開發整理的對策

（一）進一步強化領導，完善目標責任。土地開發整理是一項系統工程，政策性、技術性和實踐性很強，單靠哪一個部門難以為繼，必須切實加強組織領導，各有關部門互相配合，充分發揮各自工作優勢，爭取多渠道投資，加大項目投入力度。項目所在鎮相應成立鎮長任組長的土地開發整理項目管理領導小組，負責項目實施過程中督促檢查和協調，保證工程的順利實施和質量保障。健全完善土地開發整理目標管理責任制，市和鎮、鎮和村層層簽訂責任狀，明確各級的職責和任務，切實為民辦實事、辦好事、造福子孫后代。

（二）進一步深化改革，完善管理制度。隨著實踐的深入，土地開發整理從立項到實施，從項目管理到資金管理，必須建立和完善相應的配套制度。國家、各省投資的重點項目要全面實行公告制、法人制、合同制、招投標制、監理制等“五制”管理方式，項目庫項目本著“因地制宜、先易后難”的原則，平衡推進，穩步發展。要建立土地開發整理專項資金，引導和調動集體和個人投資積極性，國家、集體、個人一起上，多方集資搞開發整理。相應完善提高耕地開墾費征收標準、土地開發整理與建設用地審批掛鉤制度、異地占補平衡制度、城鄉建設用地增減掛鉤、竣工項目獎勵制度、鎮村干部責任考核制度等配套政策，建立健康、良性的運作機制，實現項目管理制度化、程序化。

（三）進一步細化調查，完善開發原則。農村土地整理中對未利用土地的開發比較普遍，對現有耕地綜合整治還有一定的局限性。隨著認識水平和科技手段的不斷改善，將耕地整理、露采礦山廢棄地復墾與未利用土地開發相結合，形成城鄉土地整理全面發展的新局面。全市多為低山丘陵區，土地后備資源的類型多、分布較為零散。要全面展開一次大調查，查清各類未利用土地的類型、數量與分布，查清全市土地資源潛力及開發利用的方向。通過調查分析，進一步明確“山區以改善生態環境為主的開發利用，丘陵和平原地區推進土地整理，有復墾任務的地區積極復墾”的土地開發整理基本原則。

（四）進一步硬化措施，完善科學規劃。為使土地開發整理更具有科學性、合理性，保證開發整理一片、成功一片，土地開發整理必須根據社會經濟發展計劃，以土地利用總體規劃為先導，以土地開發整理專項規劃為基本前提，通過采取經濟、法律和技術手段及措施，實施對土地綜合治理，最終達到優化配置土地資源，促進土地資源按規劃確定的用途利用，提高土地利用率和產出率。要堅持土地資源可持續利用的原則，科學指導、合理規劃，因地制宜、合理布局。要樹立精品意識，凡是進入國家、省級重點項目和項目庫項目，要及時組織農業、水利等部門科技人員組成技術專家組，編制項目實施規劃方案，上報審評，使規劃的科技含量大大提高，保證項目順利實施。

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關 鍵 詞： 船舶建造； 在建船舶； 浮動抵押。

1船舶建造與浮動抵押的共生性。

1.1 船舶建造需要巨額資金支撐。

船舶工業是海洋經濟的重要組成部分。但船舶建造是一項耗資巨大的工程，往往造船周期長，資金占用量大。 同時，船舶制造業又是一項資金投入和流動數額都非常巨大的產業。 盡管近幾年來，我國包括浙江省船舶工業發展迅速，但面臨諸多制約發展的因素，大多數企業面臨融資困難的問題日漸凸現。修造船業的迅速發展，迫切需要解決融資的瓶頸問題。 船廠或者船東在建造船舶過程中多半會遇到資金上的困難，需要借助正在建造中的船舶進行資金的融通。 尤其是 2008 年以來，受國際金融危機以及國內銀根緊縮的持續影響，造船企業面臨嚴峻考驗，訂單銳減、撤船激增，融資渠道被收緊甚至關閉，不少企業面臨停產、半停產狀態，融資難、擔保難、成本高等問題開始集中爆發。 船舶企業尤其是地方船舶企業、民營船舶企業普遍陷入融資擔保難的困境。

造船業是浙江省發展先進制造業產業結構布局中作為沿海臨港重化工業的重要組成部分。浙江發展造船業有其內部優勢和外部環境：地處東海前沿，岸線資源得天獨厚，近幾年水路運輸業發展迅猛，給船舶修造業帶來前所未有的商機。 同時，國際船舶工業產業結構正處于調整期，這為浙江船舶工業的發展創造了良好的國際環境。 但要想發展造船業必須有發達完備的金融融資體系作為支撐，造船行業能否憑借在建船舶辦理浮動抵押獲得融資這一“借雞生蛋”舉措以實現金融突圍？

1.2 在建船舶浮動抵押的法理基礎與現實依據。

將建造中的船舶進行抵押以獲得融資有其法律上的依據。我國《海商法》第 14 條規定“建造中的船舶可以設定抵押權，建造中的船舶辦理抵押權登記，還應當向船舶登記機關提交船舶建造合同。 ”《物權法》第180 條規定“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：…… （五）正在建造的建筑物、船舶、航空器。 ”這是我國《物權法》首次明確在建船舶的抵押權。同時，《物權法》在其第181 條、第 189 條以及第196 條對擔保物權中的“浮動抵押”做了明確的規定，第一次用法律的形式確立了我國的“在建船舶（浮動）抵押”制度。

從理論上講，建造中船舶十分適合作為浮動抵押的客體，理由主要有以下兩個方面：其一、造船企業普遍存在融資擔保困難的問題。 由于船舶制造融資金額大，時間長，需要具有專業技能和豐富經驗，船價波動劇烈存在較高風險，船廠找到有能力并愿意提供擔保的保證方比較困難。其二、傳統的抵押及登記方式不適用于建造中船舶。 一方面，建造中的船舶無法采取單個認定、逐一登記的方法確認，耗時耗力且效率低下；另一方面，建造中船舶的形態始終處于不確定的狀態，若建造中發生設計變更造成材料變更、已登記過的物資因質量問題導致退換，則原存在的登記要解除重新登記，手續繁冗復雜。而將浮動抵押制度運用在建造中船舶上，既免除了繁瑣的登記過程，又避免了傳統的固定財產抵押的救濟方式———出售擔保物而導致半完工的船舶、特種設備及各種專用物資變現價值極低的后果，實屬便捷、高效的新型船舶融資方式。

1.3 在建船舶浮動抵押的政策支持。

為幫助浙江造船企業走出融資擔保難這一困難，促進浙江造船產業集聚升級，浙江海事局會同浙江省經濟和信息化委員會，深入走訪造船企業，對轄區有關企業的在建船舶抵押融資情況開展了調研，同時就辦理建造中船舶抵押融資所涉及到的經濟問題認真聽取了浙江省金融辦與浙江銀監局兩家單位的意見。 2009 年 4 月 28 日，經浙江省人民政府同意，浙江海事局、浙江省經信委、浙江省金融辦、浙江銀監局聯合制定并頒布實施了《浙江省建造中船舶抵押管理暫行辦法》（浙政辦發〔2009〕49 號），該辦法對于拓寬浙江省部分船舶建造企業與航運企業的融資渠道，規范了建造中船舶的抵押行為，將促進浙江船舶工業持續快速健康發展。 同時，為了落實國家船舶工業調整振興規劃，拓寬船舶建造企業融資渠道，規范建造中船舶抵押權登記行為，交通運輸部中國海事局于 2009 年 6 月 9 日實施了《建造中船舶抵押權登記暫行辦法》。 這兩個辦法目前在浙江省船舶建造企業中有無具體的實施，實施情況又如何？ 通過實地調研可以了解當前浙江省在建船舶的浮動抵押融資真實狀況，兩個暫行辦法在目前的實施情況以及實施中存在的問題。

2浙江省在建船舶浮動抵押的現狀分析。

2.1 對船舶建造企業抵押融資情況的調研。

課題組于2010 年 7 月至 8 月期間，2011 年 7 月至 8 月期間對浙江省有代表性的船舶建造企業進行了調研。 計劃調查形式以訪談調查與問卷（下發調查表）相結合的方式，但鑒于調研過程所面臨的實際困難，最終以訪談為主要形式。計劃選擇對浙江省工業行業（船舶制造業）龍頭骨干企業進行：分別選擇了浙江造船有限公司（奉化），集團有限公司（舟山普陀），舟山金海灣船業有限公司（舟山岱山）以及浙江歐華造船有限公司（舟山普陀）進行調研。 但考慮到上述企業都為大型骨干造船企業，不能代表浙江省所有造船企業的各種類型。最終采取選擇不同規模企業，即從大型、中型以及小型造船企業中選取具有一定代表性的企業進行調研，其結果才能反映浙江省造船企業的普遍性。

為此，本次調研選擇了浙江造船有限公司（浙江省大型龍頭骨干造船企業），浙江省海運集團舟山五洲船舶修造有限公司（中型造船企業）；浙江半島船業有限公司（小型造船企業）。 雖然在調查過程中遇到了很多的困難，很多企業都以融資問題屬于本企業的商業機密為由，對調查人員進行排斥甚至于直接拒絕，或者對于調查不是很配合，大多數調查都需要通過私人關系聯系到相關主管人員才能進行下去。

調查以訪談為主要形式，下面就與浮動抵押相關的四個問題進行闡述分析。

特別需要說明的是，此次調研反映的僅是被調查企業的現狀，雖然結果有一定的普遍性，但尚不能代表整個浙江省造船企業的整體現狀。

2.2 船舶建造企業浮動抵押融資的相關現狀。

2.2.1 關于船舶建造合同的格式與所有權條款約定。

據課題組的了解，目前我省船舶建造企業對外簽訂的造船合同格式基本上都采取“雙方共同擬定條款”的方式，也即行業中多數是采用“一（艘）船一（個）合同”的模式，但對于出口船舶與國內船舶又有所不同，出口船舶一般是以國際上的合同范本為基礎進行談判，然后進行修訂而成，但國內船舶建造沒有相關可供參照的合同格式，所以一般是由雙方共同擬定條款，但通常采用公司以往的格式范本。

在船舶建造合同中有一個核心條款，即雙方在合同中約定建造中船舶的所有權歸屬問題：在建船舶是歸船舶建造企業（船廠）所有還是歸定造方（船東）所有。 這一條款不僅關系到船舶建造合同的屬性，更直接關系到浮動抵押是否必要以及是否可行的問題。 因為根據浮動抵押制度的基本要求，只有建造中船舶的所有權人才能將“在建船舶”進行抵押以獲得融資。 只有明確了建造中船舶所有權的歸屬，才能明確誰有權將建造中的船舶予以抵押，即明確誰是抵押人。

在理論上，目前關于船舶建造合同主要有兩種主張，一種主張認為：“在我國，造船合同應認定為我國《合同法》第十五章規定的承攬合同，并適用《合同法》總則及承攬合同的法律規定。”其理由在于造船合同通常是船舶建造企業按照船東的要求進行的船舶建造， 然后由船舶建造企業向船東交付建造好的船舶，船東向船舶企業給付相應的報酬。因此，造船合同屬于承攬合同的范圍。如果船舶建造合同中將建造中的船舶所有權約定歸定造方所有，其性質通常就可以認定為是承攬合同。 另一種主張認為造船合同為買賣合同，其造船合同有時就直接叫做船舶買賣合同。 其理論依據在于認為雖然船舶建造合同不同于單純的船舶買賣合同，建造中的船舶存在逐漸轉移所有權的情形。但是從造船合同締約目的上分析，船舶企業目的在于獲得價款，船東的目的在于取得船舶所有權，因此與買賣合同本質相同。如果船舶建造合同中將建造中的船舶所有權約定歸船舶建造企業所有，其性質通常就可以認定為是買賣合同。

通過調研，課題組發現目前大中型船舶建造企業一般選擇約定“船舶交付前歸造船方（船廠）所有”，或進一步約定在船舶交付前的風險由造船方（船廠）承擔。 目前造船行業中，絕大多數規模企業都采用了訂單式的買賣合同，由定造人（如航運企業）向造船企業下訂單，明確所造船舶的規格，但在船舶建造完成交付前，所有權歸造船企業 （船廠 ）所有 。 而小型船舶建造企業一般采用 “歸定造方所有”。

這與造船企業在市場中的地位密不可分，實力強規模大的造船企業通常傾向于采用買賣合同的形式，以方便在船舶交付前控制船舶。 而規模小實力較弱的小船廠，似乎也樂于采用加工承擔的方式建造船舶。

2.2.2 關于在建船舶的資金來源及資金的支付。

雖然船舶建造合同形式不同， 但無論是具有買賣合同性質還是具有承攬合同性質的船舶建造合同，在實務中的做法差別不大。通常都是由“定造方按期提供”，同時輔助以選擇“由其它途徑融資”的方式。從上規模的造船企業了解到，通常船舶建造從簽訂合同開始到最終完成交付船舶分為四到六個環節，包括簽訂合同、開工、上船臺、下水、試驗以及交船，建造船舶的資金通常是由定造人按期提供。比如，在前四個環節中各付20%的造船款項，即簽訂合同之后付 20%的造船款，等船舶開工（開始切割鋼板焊接操作等）時再付20%的造船款，而上了船臺時（即已具有船舶外觀，安放龍骨階段）付 20%的造船款，再做下水作業時（當船舶建造工程大部分完工之后，利用某種下水設備，將船舶從建造區移至水域區的過程）付 20%的造船款；而最后兩個環節各付 10%的造船款，即當船舶進行試驗時（系泊試驗及航行試驗）時付 10%的造船款，而在最后交付時付清最后 10%的造船款。 但行業習慣中，通常定造人會扣下 1%的款項作為質量保證金，等質保期（通常為6-8 個月）過后再全部付清。

從實務中來看，船舶建造的資金壓力通常在定造方，融資需求顯然也在定造的一方，只有出資方才有必要去將建造中的船舶以設定抵押的方式來獲得融資。如果造船合同中約定交付前船舶的所有權歸屬于造船方（船廠）的話，那就意味著，真正需要通過設定抵押以獲得船舶融資的定造方（船東）是無權將建造中的船舶抵押出去的。這就是理論規定與實務做法導致的沖突，是目前在建船舶浮動抵押無法得以推廣的最主要的法律障礙。

2.2.3 關于在建船舶的認定與登記問題。

要辦理在建船舶的浮動抵押，一個前提條件就是首先要對在建船舶予以認定，同時要依據相關規定辦理在建船舶的登記。從實務中了解到，目前造船企業往往有自己的認定標準，也即通常是以定造人與造船人雙方認可的開工確認書以及船級社的確定書作為船舶建造的開始，認為從此時開始就可以認為屬于是在建船舶。 當然船級社通常是以鋪龍骨也即上船臺時才予以確定的。 而依據《<中華人民共和國船舶登記條例>實施若干問題說明》的規定，“建造中的船舶，是指已安放龍骨或處于相似建造階段的船舶”。 也即，船舶登記機關通常對建造中船舶的認定標準是安放龍骨，只有到這個階段，海事局才能進行建造中船舶所有權的登記。據《浙江省建造中船舶抵押管理暫行辦法》第七條第（五）項規定，“作為抵押物的建造中船舶應該已經安放龍骨或處于相似建造階段，同時取得由海事管理機構認可的中國船舶檢驗機構出具的相關證明文書”。 中國海事局的《建造中船舶抵押權登記暫行辦法》第四條第（四）項也有相類似的規定，“作為抵押物的建造中船舶，如為分段建造的，應該已經完成至少一個以上的船舶分段并處于建造階段；如為整體建造的，應該已經安放龍骨并處于建造階段。 ”上述兩個辦法，都把建造中船舶進入到了安放龍骨階段作為辦理船舶抵押登記的條件之一。 但從調研結果來看，基本上所有的造船企業由于沒有辦理過相應地在建船舶的抵押融資事項，對這一問題基本都不了解。

對于“在建船舶”登記，眾多造船企業或者沒有遇到過或者不理解這一問題，在他們的理解中只有當船舶需要進行航行試驗時，才有必要到海事部門去辦理登記以獲得一個臨時的航行許可。 而 1994 年《船舶登記條例》第13 條對建造中船舶申請所有權登記的條件與程序進行了規定，獲得登記成為建造中船舶所有權人是成為抵押人的前提條件。 因為，據《浙江省建造中船舶抵押管理暫行辦法》第七條第（三）項規定，抵押人獨立擁有被抵押船舶的所有權并取得建造中船舶所有權登記證書。 也即如果未對建造中船舶進行所有權登記的，是無法申請辦理船舶抵押權登記的。從這一調研結果來看，船舶建造企業以在建船舶辦理相關的抵押以獲得融資似乎很陌生。

2.2.4 兩個暫行辦法的落實情況。

雖然2009 年上半年《浙江省建造中船舶抵押管理暫行辦法》以及中國海事局的《建造中船舶抵押權登記暫行辦法》都頒布實施了。但據課題組了解，目前不同的造船企業對于兩個暫行辦法的了解程度不盡相同。有的造船企業組織學習過兩個暫行辦法，并且還到海事局與銀行去打聽過具體的手續；而有的造船企業僅表示“聽說過”，但具體是什么內容不清楚；而小的造船企業基本上沒有聽說過。據一家去海事部門與銀行咨詢過的船公司所稱，目前當地銀行根本就不辦理此類業務，主要原因是銀行認為無法對船舶建造合同中的所有權人進行認定，銀行認為風險太大，也沒有什么動力去涉足在建船舶抵押業務。與此相對應，目前有部分造船企業，主要是大中型的船公司，正在開拓新的融資領域，比如正通過金融租賃公司，比如招銀金融租賃及交行金融租賃，以謀求融資新渠道。

上述四方面集中反映了目前以在建船舶辦理浮動抵押以獲得融資的制度沖突與現實差距。

3在建船舶浮動抵押的制度建構。

據課題組對上述造船企業的實地走訪所了解的情況來看，一方面目前造船行業對于融資有著很迫切的需求，尤其是中小型造船企業、民營造船企業，對于融資舉步維艱；另一方面政府與行業協會在積極主導，比如浙江省政府與中國海事局分別出臺了兩個辦法，以試圖來鼓勵與規范用建造中船舶來設定抵押以獲得融資的活動開展。 可是現狀卻不盡理想，該制度還多半停留在表面，相應的政策并沒有落到實處，無法給有融資需求的造船企業帶來實惠。

為了推進在建船舶浮動抵押制度的實施，將這項惠民工程落到實處。筆者認為需要從以下幾個方面予以制度上的建構：

（一）改變造船合同性質，使得以在建船舶抵押融資成為一種普遍現實需求。

在金融危機發生之前的幾年里，航行市場一直處于繁榮的態勢，帶動了造船需求旺盛。在整體經濟形勢的積極帶動下，浙江省依托良好的區位、港口和岸線優勢，以及上海國際航運中心建設所帶來的發展機遇，造船業增長更為迅猛，有力地帶動了浙江省航運海洋經濟的發展。在這樣的大背景下，幾乎所有的船廠都在滿負荷的工作，一些船廠的訂單甚至排到好幾年之后，而無論是屬于買賣合同性質的造船合同還是加工承攬性質的造船合同，造船資金一般都是由建造方，也即航運企業單方分期提供的。 造船企業既無造船資金的壓力，又有了良好的經營效益，沒有或者很少有融資的需要。 而按照目前的造船合同的實踐，造船合同通常約定在交付船舶之前，建造中的船舶所有權歸造船企業所有，使得船東雖然有迫切的造船融資需求，但由于建造中船舶的所有權并不歸屬于他，在法律上就無法用建造中船舶設定抵押去融資。

而目前隨著整個經濟形勢不景氣，尤其是航運界陷入了資金普遍緊張的困難。 建議船舶工業協會在造船合同的標準文本上進行大幅度的改革，將建造中的船舶所有權歸船東所有，以消除在建船舶抵押法律上的障礙，同時解決了目前船東融資難的問題。

（二）完善建造中船舶抵押登記的程序，促進此種融資擔保方式的開展。

雖然我國《海商法》及《物權法》明確了建造中船舶可以設定抵押，但未涉及建造中船舶抵押權登記的程序問題，缺乏可操作性。《浙江省建造中船舶抵押管理暫行辦法》以及中國海事局《建造中船舶抵押權登記暫行辦法》

雖然規定了建造中船舶抵押登記的具體辦法，可是就目前來看，門檻過高，比如《浙江省建造中船舶抵押管理暫行辦法》第三條第（一）項規定，“申請辦理建造中船舶抵押的船舶建造企業應符合國家產業政策和國家、省船舶工業發展規劃，屬于設區市級以上船舶工業重點企業；”將可以申請抵押的造船企業定位于“設區市級以上船舶工業重點企業”，對抵押人的資質有條件上的限制，而這些大中型的造船企業通常不會有資金上的需求或者壓力，根本不需要通過將建造中船舶設定抵押的方式來獲得融資，而那些有真正融資需求的中小型造船企業通常又無法依據這個規定來獲得融資。 另外，這些辦法是否具有較強的可操作性還需要實踐的檢驗。

因此，建議船舶工業協會與船舶登記機關會同進行一個調研，在相關程序上予以完善，以盡快的推進此種融資擔保方式的開展。

（三）需盡快制定相配套的具體制度來保證這個政策的落實。

要落實辦法，還面臨到許多具體的問題。比如哪些金融機構可以辦理此類業務？金融機構如何來審查船舶建造合同中的所有權歸屬？

依據《浙江省建造中船舶抵押管理暫行辦法》的規定，“抵押人必須獨立擁有被抵押船舶的所有權并取得建造中船舶所有權登記證書”，而中國海事局的《建造中船舶抵押權登記暫行辦法》對此并沒要求，并不以船舶所有權登記為前提。 金融機構如何來規避此類抵押活動中的風險？ 從目前來看，起碼金融機構熱情不高，受專業知識的限制，沒有能力也沒有動力來操作此類業務。

因此，需要了解金融部門的顧慮所在，政府主導但也不能違背市場規律，只有把相關主體的積極性都調動起來才能真正的落實好一項政策。

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篇4

近年來，隨著城鄉基礎設施建設步伐的加快，各級地方人民政府為切實加強政府投資項目監督管理，均在不遺余力探索制訂國家建設項目審計監督實施辦法、財政專項資金審計監督辦法、財政投資項目監督管理暫行辦法、規范財政投資項目招標投標活動、財政投資評審管理暫行辦法等規范性文件，雖然取得了一定實效，但仍存在一系列突出問題，如決算超預算、預算超概算；建設單位拆分肢解工程項目發包、招標，中標單位非法轉包分包，違規掛靠；不按招標文件約定內容簽訂施工合同，簽訂“陰陽合同”、“黑白合同”甚至無合同；不履行變更審批程序，擅自提高建設規模和標準；現場簽證管理不到位；施工單位決算不實、高估冒算；基建財務管理不規范等。

一是規范項目流程，嚴格環節管理。

嚴格項目建設程序。項目建設單位必須嚴格執行批準的初步設計和概算，按批準的建設規模和工程投資額度進行限額設計，禁止先設計后勘察或不勘察。

加強招投標管理。針對所有依法依規實行招標的政府投資項目，都必須按規定進入公共資源交易中心進行招標，嚴禁賣標、買標、圍標、串標、掛靠投標、違法分包和非法轉包等違法行為，依法凈化招投標市場。

規范合同簽訂。項目建設單位與參建各方簽訂的合同或協議要嚴格執行《合同法》，做到主體明確、嚴密、規范、職責清楚，有履約保證和質量保證條款。

嚴控工程變更。嚴格控制工程設計變更，不得隨意變更設計內容，施工單位必須按照工程設計圖紙和施工技術規范標準組織施工，施工承包人不得擅自對原工程設計進行變更，建設單位要嚴把設計變更關。

加強簽證管理。各單位應遵循公平、公正、誠實信用的原則，加強施工現場簽證管理。對隱蔽工程、工程量增加項目的變更等簽證，必須做到“三方簽字”，即建設方、施工方、監理方同時參與，對工程量進行丈量、質量驗收之后，實行現場簽證。

嚴格竣工驗收。要嚴格按照《江西省房屋建筑工程和市政基礎設施竣工驗收備案管理辦法》開展工程竣工驗收。竣工驗收是一個涉及面很廣的活動，驗收人員組成有特定要求，包括質監、業主、監理、勘測、設計、施工等單位，參建各方都應從各自的角度進行評定，集體驗收合格方能出示驗收通知并出具工程竣工驗收報告。

完善財務管理。建設單位要按照《基本建設財務管理規定》做好政府投資項目財務管理的基礎工作，按規定設置獨立的財務管理機構或指定專人負責項目建設財務工作，嚴格按有關規定和批準的建設內容做好帳戶設置和管理，完善內部財務管理制度。

嚴格資金撥付。撥付項目資金必須由施工單位提出書面申請，必要時由建設單位申請行政主管部門會同監察、發改、財政、審計等相關部門對工程進度和工程量予以核實，嚴格按施工合同規定的工程進度付款。財政部門要嚴格按資金管理辦法撥付項目資金，并對建設單位審簽的發票、工程量驗收單進行抽查。

二是強化部門責任，形成監管合力。

發改委作為政府投資項目的綜合管理部門，負責政府投資項目規劃和計劃的編制、組織實施、協調監督，具體負責項目建議書、可行性研究報告、初步設計的審批，組織工程變更審查、竣工驗收，監督協調政府投資項目的計劃執行情況，對省、市、縣重大項目實行

稽查。財政部門應切實加強政府投資項目資金財務活動的監督管理，具體負責政府投資項目資金計劃的編制，審核政府投資項目工程概、預算及標底編制，參與工程變更審查，審核工程投資資金來源與落實情況，按工程進度審核撥付建設資金，對基本建設財務進行管理監督。

審計機關應深入開展對政府投資項目基本建設程序、工程變更、現場簽證、造價結算、竣工財務決算等事項的審計監督，依法對審計發現的問題進行處理。

政府招投標辦負責政府投資項目交易招投標活動的監督管理，具體對政府投資項目交易招標文件和合同的備案審查，政府投資項目招標評標專家庫的建設管理，受理對政府投資項目交易工作的投訴、舉報。

建設、規劃、交通、水務等部門負責各自行業施工、勘察設計、監理等單位和工程招投標、造價咨詢等中介機構及其從業人員經營行為的監督管理，依法查處其違規違法行為；監督檢查工程質量和安全生產責任制落實；完善工程建設不良行為記錄和黑名單制度，建立健全工程建設領域誠信體系建設，嚴格市場準入。

監察機關負責對政府投資項目實施過程中建設單位和相關職能部門及工作人員執行法律法規制度情況的監督檢查，依法依規查處政府投資項目建設中監管不力、、失職瀆職、違反管理程序等違法違紀行為，并追究有關單位和人員的責任。

同時，建立政府投資項目監管聯席會議制度，由政府牽頭，監察、發改、財政、審計、招標辦、公共資源交易中心等作為成員單位，定期或不定期召開聯席工作會議。各部門加強溝通和協調，發揮各自職能，在各自職責范圍內對存在問題進行處理和行政問責，更加及時、直接、高效地解決困難和問題，形成項目監管合力，確保政府投資項目合法合規、科學高效、優質規范實施。

一是建設單位未經批準擅自擴大建設規模，提高建設標準和設備購置標準，或建設計劃外工程，造成工程決算超概算的，財政部門不予追加投資，并依法追究相關責任人員的責任。

二是對按規定應當進行招投標而未進行，或沒有依法履行職責，違反規定越權插手、干擾招投標工作和有舞弊、弄虛作假等違法違紀行為的，依法追究有關單位和相關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

三是對參與圍標、串標、掛靠投標、違法分包、非法轉包和發生重大安全質量事故、投標承諾不兌現的單位，列入建筑市場相關不良記錄；情節嚴重的，依法追究有關單位和相關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

四是對違反規定簽訂與招標文件實質性內容相違背的施工合同，或未經招標辦備案，擅自簽訂與招標文件、施工合同實質性內容相違背的補充合同、補充協議，依法追究有關單位責任人及相關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

五是對項目變更未按審批權限和程序報批，或在工程變更、價格簽證中存在弄虛作假或工作不負責任，造成增加工程造價的，財政部門不得增撥工程款，其損失由建設單位承擔，并依法追究建設單位負責人和相關人員責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

篇5

第一條為加強我市民房建設規劃管理，切實維護公民的合法權益，保證城市總體規劃、鎮總體規劃的順利實施，根據《市市區民房建設規劃管理暫行辦法》規定，結合我市實際，制定本實施辦法。

第二條市區范圍內（包括都、、開發區、）的民房建設規劃管理適用本辦法。市區范圍內各鎮人民政府應按批準的鎮總體規劃、城鄉統籌規劃，編制鎮村布局規劃和村莊規劃，并與土地利用規劃相銜接，處理好與交通、水利等相關規劃的關系。集中居住點規劃應根據《市市區民房建設規劃管理暫行辦法》的規定要求，和我市出臺的新民居選編圖集方案相結合，編制修建性詳細規劃。要堅持以科學規劃指導農村新民居工程建設，從實際出發，因地制宜、分類指導，統籌有序推進，優化城鎮和農村新型社區規劃布局。要根據我市城郊、鄉鎮農民的生產、生活特點，體現、內陸、里下河地區等地域特色。

第三條在城市總體規劃和鎮村布局規劃的指導下，編制村莊規劃和集中居住點修建性詳細規劃，要有科學性、可操作性，要聯系實際，以人為本，方便農村居民耕種。村莊建設規劃由鎮人民政府組織編制并報市人民政府審批，村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意，并采取通過公示、論證會、聽證會等方式征求專家和公眾的意見，公示時間不少于30日。法律、行政法規規定不得公開的內容除外。

第四條各鎮人民政府應按村莊建設規劃和集中居住點修建性詳細規劃，按照規劃實施的序列和土地年度計劃，分批及時地向市規劃局申請辦理民房建設項目選址意見書和建設用地規劃許可手續，備儲一定的建設用地用于解決村（居）建房用地矛盾，并統籌安排好新建村莊居住小區道路、下水道等相關基礎設施和配套設施。

第五條高速圈內符合復建或改建條件的房屋，由區人民政府（管委會）出臺相關安置房政策，保障高速圈內民房提前收回，安置房源在各地房產開發小區中預留一定比例指標予以實施。

第二章民房建設規劃的實施

第六條市區范圍內民房建設申請由市規劃局各分局負責受理、辦理，并報市規劃局備案。

第七條市規劃局與各鎮人民政府簽訂民房規劃建設行政執法委托書，由各鎮人民政府在委托范圍內以市規劃局名義行使轄區民房規劃管理行政監督管理職權。民房管理委托和責任書應明確委托執法范圍、委托執法權限。

第八條申請民房新建、改建、復建規劃許可手續的審批程序及要求。

（一）市區范圍內民房建設申請按行政區劃由市規劃局相關分局受理，各鎮人民政府有關部門負責對轄區內民房規劃建設項目管理和初審工作，初審后項目經鎮政府審核同意后，報市規劃局相關分局審核。

（二）農村村民在村莊規劃區內農村集體土地上和城市、鎮規劃區內農村集體土地上自建住房的，應當向鎮人民政府提交宅基地使用證明或者房屋權屬證明、村民委員會意見、新建住宅相關圖件等有效證明文件，應當由市規劃局相關分局核發建設工程規劃許可證。

（三）建設工程規劃許可證的辦理：市規劃局應當自受理之日起三十個工作日內作出行政許可決定。對符合規劃要求的，應當依照法定程序在申請人房屋所在處或擬建房屋所在地村（居）委會公示欄醒目位置予以批前公示（農村集體土地上建設農村村民自建住房除外），公示應采用統一格式，公示應載明申請人、擬建房屋位置、擬批準建筑面積、高度、性質等內容，公示時間不少于十日，公示由各鎮村建中心（建管所）負責實施，并拍照存檔。對不符合規劃要求的，應當五個工作日內書面答復申請人。在三十個工作日內不能作出決定的，經市規劃局負責人批準，可以延長十個工作日，并應當將延長的理由告知申請人。

（四）公示期間如無異議提出或無復核要求的，申請人應依據市規劃局相關分局的繳費通知單到所在鎮有關部門按房屋批準建筑面積繳納城市基礎設施配套費，鎮規劃區范圍以外的農村區域不收取城市基礎設施配套費。相關分局應當在收繳規費后五個工作日內向申請人發放建設工程規劃許可證及附件。各鎮范圍內的可由所在鎮有關部門協助發放。

（五）對公示內容有異議或與當初報審情況有出入的，相關分局應在五個工作日內進行調查核實，對不符合規劃要求的，不予發證并書面答復申請人。

（六）建設工程開工前，申請人應向相關分局申請現場驗線。相關分局應在五個工作日內現場驗線。未經驗線，不得開工建設。農村集體土地上的農村村民自建住房的規劃驗線，市規劃局可以委托各鎮人民政府實施。

（七）申請人應當按照規劃條件和規劃許可的內容進行建設，不得擅自變更；確需變更的，應當向市規劃局申請。變更內容依法應當先經其他有關主管部門同意的，申請人在申請變更時，應當提供相關證明文件。申請變更的內容不符合規劃要求的，市規劃局不得批準。在審批變更規劃許可前應當采取公示（公示時間不少于十日）、聽證會、座談會等形式，聽取利害關系人的意見。因變更規劃許可內容給利害關系人合法權益造成損失的，申請變更的建設單位或者個人應當依法給予補償。

（八）申請人應當自建設工程規劃許可證發放之日起一年內進行施工，在一年內未能施工的，應在該行政許可有效期屆滿三十日前向市規劃局申請延期，逾期未申請延期、申請延期未獲批準或延期又到期的，該建設工程規劃許可證失效，延期期限最長不得超過一年。

（九）建設工程竣工后，六個月內申請人應當就建設工程是否符合規劃條件和規劃許可內容，向市規劃局申請核實。市規劃局應當五個工作日內會同鎮有關部門核實。農村集體土地上的農村村民自建住房，市規劃局可以委托各鎮人民政府進行核實。驗收合格的，應三個工作日內在建設工程規劃許可證附件上簽署驗收意見。未申請核實或者經核實不符合規劃條件和規劃許可內容的，申請人不得組織竣工驗收，產權登記機關不予辦理產權登記手續。

（十）市規劃局進行核實時，申請人應當提供建設工程規劃許可證或者鄉村建設規劃許可證、建設工程驗線證明文件、經依法取得相應測繪資質證書的單位測繪的竣工圖等資料。

第九條申請民房維修規劃許可手續的審批程序及要求參照本實施辦法第八條第一項、第三項、第五項、第八項中關于民房新建、改建、復建規劃許可手續的審批程序規定。申請民房維修規劃許可手續的，不收取費用。

第十條各鎮人民政府受市規劃局委托，對轄區內民房建設行為行使行政檢查權，并配合市規劃管理監察支隊依法查處違法建設。

第十一條各分局、市規劃管理監察支隊各監察大隊定期將民房建設規劃許可及監督實施情況報市規劃局村鎮規劃處備案，市規劃局村鎮規劃處負責市區民房建設規劃管理的技術指導，定期會同市規劃局監察室、法規監察處等進行調研、抽查。

第三章民房建設規劃管理考核

第十二條市規劃局按照城市總體規劃要求和《市市區民房建設規劃管理暫行辦法》的規定，指導各鎮完成鎮總體規劃的修編和報批工作，開展城鄉統籌規劃、鎮控制性詳細規劃和鎮村布局規劃的編制工作。具備條件的鎮應盡快開展村莊建設規劃和鎮中心區域城市設計工作，各類規劃要體現科學性、前瞻性和可操作性。

第十三條各鎮人民政府應在權限內實施行政執法行為，及時向市規劃局報送有關材料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報。市規劃管理監察支隊各監察大隊每月對行政執法情況進行考核檢查，并將檢查情況及時報區政府（管委會）和市規劃局，接受規劃驗線和核實委托的單位，如違法造成重大社會影響的，市規劃局可取消委托，并提請各區（管委會）紀檢監察部門對相關責任人進行查處。

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重點基本建設項目執法監察工作由市監察局會同發改、審計、建設、規劃、財政、質監、安監、環保等部門共同實施。各責任部門執法監察的任務由本部門的監察機構會同職能科室（單位）承擔，未設立監察機構的責任部門應指定專人負責。

二、執法監察內容

我市列入執法監察的重點基本建設項目共12個。具體執法監察內容如下：

1．建設程序。建設單位是否嚴格執行昆政發8號文件《關于明確政府投資項目建設程序和建設單位職責的意見》。

2．招標投標。有關工程招投標和政府采購制度的執行情況，是否做到應招盡招，嚴肅查處規避招標、圍標串標行為以及領導干部插手、干預工程招投標和政府采購的行為。

3．行政行為。各有關行政職能部門的依法審批和行政效能情況以及審批后的后續管理情況，及時發現、糾正和查處行政管理過程中的違規和不作為等行為。

4．征地拆遷。有關征地拆遷政策規定的執行落實情況，征地、拆遷補償資金的使用情況，及時協調解決征地拆遷過程中發生的各類矛盾和問題的情況。

5．質量安全。質量保證體系和安全保障制度的建立、落實情況，建設主管部門對工程違法分包、轉包等問題的查處情況。

6．資金使用。建設資金管理使用的合規性情況，重點檢查

是否存在工程量隨意變更的問題，是否按照昆政發〔〕75號文件《市嚴格控制政府投資項目變更管理暫行辦法》的規定嚴格執行，以及建設單位管理費的使用情況。

三、執法監察要求

1．明確職責，落實責任。各執法監察責任單位要強化重點工程項目建設對擴大內需、促進經濟增長重要性的認識，切實履行職能，明確任務，責任到人，制定相關工作計劃，經常到建設工地現場進行監督檢查，及時發現和糾正建設過程中的違規行為。市監察局要發揮工程建設電子監察系統的作用，對重點基本建設項目進行跟蹤監察。

篇7

第一條為進一步規范政府投資建設項目工程變更的管理，防止變更的隨意性，提高資金的使用效益，加強從源頭上預防和治理腐敗，根據有關法律、法規，結合本區實際，制定本辦法。

第二條在區行政區域范圍內，政府投資建設項目的工程施工變更活動，適用本暫行辦法。特殊項目的施工變更備案標準另有規定的從其規定。

第三條區行政機關、事業單位、集體控股企業的房屋建筑、市政設施、交通、水利、園林綠化、裝飾裝修等建設項目的工程施工變更，必須實行備案制度。其范圍為：

（一）使用財政預算安排的建設資金投資的工程項目；

（二）使用納入財政預算管理的專項建設資金投資的工程項目；

（三）使用政府融資以及利用國債資金投資的工程項目；

（四）使用國際金融組織和外國政府的貸款、贈款投資的工程項目；

（五）使用轉讓、出售、拍賣國有資產及其經營權所得的國有資產權益收入投資的工程項目；

（六）使用土地使用權出讓金投資的工程項目；

（七）使用法律、法規規定的其他政府性資金投資的工程項目。

第四條政府投資建設項目工程的變更必須堅持實地踏勘、按職審核、集體決定、依責辦理和依法支付的原則，在保證工程的功能、質量、進度等不受影響的前提下，確保變更過程合法合規、公開公正、經濟合理。

第五條任何單位和個人不得以任何方式將工程變更事項化整為零規避備案。

第六條政府投資建建設項目工程變更活動及其當事人應當接受有關行政監督部門依法實施的監督。

第二章標準

第七條政府投資建設項目的工程建設變更有下列情形之一的，必須實行備案管理：

（一）單項或單個子目變更增加率達合同價的10%（含10%）以上或金額達20萬元（含20萬元）以上的；

（二）累計增加率達合同價的10%以上（含10%）或金額達100萬元以上的；

（三）其他超過投資預算應當予以報告的。

第三章程序

第八條工程建設活動的各方當事人都可以是施工變更提出人，但工程變更備案應當由項目法人或發包單位簽字并承擔法律責任。

第九條提出工程變更的程序：

(一)提出。工程建設活動的施工方、監理方、發包單位各方當事人都可以提出施工變更意見，但變更必須經過嚴格的審核程序。

1、施工單位為提出人的程序：施工方提出—監理分析—發包單位初審—專家論證—發包單位確認—變更設計—備案—施工。

2、監理單位為提出人的程序：監理提出—發包單位初審—專家論證—發包單位確認—變更設計—備案—施工。

3、發包單位為提出人的程序：發包單位提出—監理分析—專家論證—發包單位確認—變更設計—備案—施工。

(二)審核。各職能單位對變更內容進行審核，并到現場進行踏勘，形成變更方案，經各參與單位負責人簽字，并由發包單位三名以上關人員共同簽字后，提交發包單位的行政主管部門領導班子集體討論決定。變更金額達到本辦法第二章規定標準的按下列第（四）項程序呈報。

(三)辦理。變更方案討論確定后，發包單位或委托原預算編制單位編出變更部分的工程量清單，計算出工程款金額，并將變更內容、理由和金額向發包單位的行政主管部門上報。發包單位的行政主管部門應當在3個工作日內上報區政府投資建設項目工程變更審核小組備案。

（四）備案。（1）工程變更項目，單次變更增加造價在合同價10%（含10%）或20萬元（含20萬元）以上的，應當在變更實施前按規定報區發展和改革局備案。區發展和改革局等關職能部門如有意見，均需在收到變更材料的3個工作日內提出明確意見，并回復呈報單位，否則視作同意備案意見；（2）工程變更項目，累計變更增加造價達10％（含10%）以上或100萬元（含100萬元）以上的，工程實施期間做好分段備案記錄，增加金額或增加率累計變更量一達到標準，就應按規定進行備案。

(五)報表。在工程變更的備案過程中要填寫《工程變更備案表》（附表一、二、三）。發包單位在經過工程變更的上述備案程序后，將《工程變更備案表》主送區發展和改革局備案，同時將備案表分別送達區建設局（按行業性質，或送交通局、水務局、農發局）、審計局、監察局、財政局。

(六)對上述建設項目工程變更量在50萬元以下的，其工程發包管理應按照《區限額以下工程項目發包管理暫行辦法》執行。

(七)組織機構。成立由區發展和改革局牽頭，區財政局、項目的主管部門、區建設局、區交通局、區水務局、區農發局、區審計局和區監察局參加的區政府投資建設項目工程變更審核小組，辦公室設在區發展和改革局。

(八)對上述建設項目單個或單個子目變更金額20萬元以下和累計變更金額100萬元以下的，必須報區政府分管領導審定確認。

第四章 職責

第十條發包單位要充分做好招標前的各項準備工作，向投標人提供全面準確的工程預算，盡量減少招標外延續施工的分項工程及施工中設計、材料等的變更，使工程決算價和預算價能夠基本保持一致。

第十一條區發展和改革局作為政府投資建設項目工程變更的綜合管理部門，負責政府投資建設項目工程變更的統計、組織協調等綜合管理工作。

第十二條區各級財政部門負責政府投資建設項目工程變更資金財務活動的監督管理。

第十三條區審計局負責政府投資建設項目資金的執行情況、竣工決算的審計監督。

第十四條建設、水利、交通、農發、監察等有關政府部門，按各自職責對政府投資建設項目進行管理和監督。

第五章紀律

第十五條發包單位的行政主管和監督部門要加強對工程變更的監督檢查，對在工程變更中，違反集體討論原則擅自決定變更的、違反規定程序變更的和變更部分不按規定備案的，以及由此造成發包單位損失的行為，要嚴格追究關人的責任。

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一、加強建筑物改造裝修規劃管理。本意見所稱改造裝修，是指為使建筑物達到一定的環境質量和使用要求，使用建筑材料對建筑物外表和內部進行改造、修飾處理的建筑活動，不包括已確權給個人的住宅室內裝飾裝修。建筑物改造裝修原則上不得改變其使用性質；確有特殊情況需要改變的，須在不違反規劃的前提下，經規劃主管部門審查批準后，方可實施。

二、建筑物改造裝修后的使用性質應與土地用途一致。改造裝修后建筑物的使用性質與土地原批準用途不一致的，須在辦理工程規劃許可證前到國土資源部門辦理土地變更手續，并按規定補繳土地出讓金。

三、嚴格履行基本建設程序。凡投資30萬元以上的裝飾裝修工程，應辦理施工圖審查、質量監督、施工招標投標、安全監督、施工許可和竣工驗收備案等相關手續；超過50萬元的，還須委托建設監理。涉及改變外觀造型的，應經規劃部門審查批準。

四、從事改造裝修的單位應具備相應資質。施工、設計、監理單位須持有相應等級的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內承接工程。凡是將建筑物分割改造后對外出售的，改造建設單位須具有相應的房地產開發資質。

五、加強改造裝修工程設計管理。改造裝修工程須依據施工圖設計文件施工。改造裝修工程裝修人須將施工圖設計文件報施工圖審查機構審查，確保結構和消防安全，滿足使用功能。施工圖設計文件未經審查合格的，不得使用。施工中需要修改設計文件的，應經原設計單位或具有相應資質等級的設計單位修改；其中對經審查批準的設計文件進行修改的，應報原審查機構審查。

六、加強改造裝修工程發包管理。新建工程的裝飾裝修原則上應與主體工程一并發包。確有特殊原因不能一并發包的，可在經建設行政主管部門批準的基礎上，由總包單位通過招標進行分包，簽訂分包合同并經審查備案，辦理施工許可證后方可施工。與主體工程一并發包的裝飾裝修項目，應隨主體工程一并辦理招標投標和施工許可手續。改造裝修人不得將項目分解，規避招標投標管理和施工許可管理。

七、加強改造裝修工程施工管理。改造裝修不得拆改建筑物主體結構、承重結構或加大荷載。確需拆改或加大荷載的，應經原設計單位或具有相應資質等級的設計單位對設計方案的安全性進行審定后，方可進行改造裝修。改造裝修應保證建筑物的整體性、抗震性和結構安全，嚴格執行相關的質量標準，遵守有關施工和安全的強制性規范。危險房屋或驗收不合格的房屋不得改造裝修。改造裝修過程中，應當采取有效措施，加強對易燃材料的管理，嚴格遵守操作規程，做好安全防范工作；嚴格控制施工現場各類粉塵、有害氣體、固體廢棄物、噪音、振動等對環境的污染和危害；對建筑外立面的裝修部位及相關區域，要按主管部門要求實行有效圍擋，維護城市容貌；改造裝修所產生的廢棄物，應及時清運，并按照城市管理部門指定的位置、方式和時間堆放，嚴禁亂丟亂倒。

八、加強改造裝修工程竣工驗收備案管理。改造裝修工程竣工后，應經質量檢測機構進行室內環境質量檢測，并達到國家規定標準。有關單位要按照建設部《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》（建設部令第78號）和《*海市實施房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法細則》（*建發（2*）13號）的有關規定，對改造裝修工程進行竣工驗收，經建設主管部門備案后，方可交付使用和辦理產權登記手續。改造后使用性質為住宅或公寓類的項目，還要委托物業管理。

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第二條凡在本市區域內從事編制信息化建設規劃，制定信息產業發展政策，建設信息網絡（有線、無線）及信息應用系統，開發和利用信息資源等活動，均適用本暫行辦法。

第三條信息化建設遵循統籌規劃、互聯互通、資源共享和安全保密的原則。信息化建設應納入我市國民經濟和社會發展計劃，注重社會效益和經濟效益，防止盲目投資和重復建設。

第二章信息化管理機構

第四條**市信息化工作領導小組是我市信息化建設的領導機構，領導小組下設辦公室（設在**市信息產業局）。**市信息產業局是本市信息化建設行政主管部門，負責本市信息化建設的統籌規劃、綜合協調和監督管理。

第三章信息化建設規劃

第五條**市信息化建設總體規劃由市信息產業局負責擬訂，報經市政府批準后實施。

第六條編制市信息化建設總體規劃，應當廣泛征求各有關部門和社會各界的意見，并經專家論證；應當符合國家、省、**市信息化建設規劃和我市國民經濟與社會發展計劃的要求。

第七條市信息化建設經費納入市年度財政預算，以確保市信息化建設進程按計劃實施。

各鎮、市直各部門也應將信息化建設經費納入本級經費預算。

第八條各鎮、各部門單位要根據全市信息化建設總體規劃的要求，制定本鎮、本部門的信息化建設規劃，并報市信息產業局審核備案。

第四章信息產業

第九條本暫行辦法所稱信息產業，是指電子信息產品制造業、軟件業、系統集成業、通信業（有線、無線）及相關的信息服務業。

第十條全市信息產業的發展計劃由市信息產業局會同市經貿局、市科技局進行編制，指導信息產業的發展。

第十一條鼓勵境內外企業、其他經濟組織和個人按國家、省有關規定到我市投資信息產業，運用先進的信息技術開發生產先進的信息產品。

第十二條從事電子信息產品、軟件、集成電路以及其它信息產品的開發、研發、制造的企業，應當嚴格執行國家、行業及地方規定的強制性標準。沒有強制性標準的，鼓勵采用國際先進標準。

第五章信息工程

第十三條本暫行辦法所稱信息工程，是指投資主體以計算機、通信、廣播電視以及其它現代化信息技術為主要手段的信息網絡、信息應用系統建設、信息資源開發等工程。

第十四條凡使用市財政性資金建設的信息工程項目，均須經市信息產業局審查同意后方可實施，非市財政性資金建設的公共信息工程項目，建設單位應將有關可行性研究報告、設計、施工及質量監理方案報市信息產業局備案。

第十五條信息工程設計，施工單位應當嚴格執行國家、行業及地方規定的強制性標準。沒有標準的，鼓勵采用國際先進標準。

市信息產業局會同市質量監督主管部門共同編制信息工程標準目錄及索引，并向社會公布。

第十六條凡符合國家財政部印發的《政府采購管理暫行辦法》規定的信息工程，統一由市政府采購中心會同市信息產業局進行公開招標、投標，擇優確定開發建設單位。并由市信息產業局會同其他行業主管部門對信息工程質量進行監督。要逐步完善信息工程招投標制度、監理制度和竣工驗收制度。

第六章信息資源

第十七條按照國家和省的要求，建設和整合全市電子政務網絡。各級政府及有關部門依托統一的電子政務平臺，實現各鎮、市直各部門應用系統的信息交換和互聯互通。

第十八條加強政府信息資源的開發和利用。要打破政府職能部門對可供利用信息資源的壟斷和封鎖，建設跨部門的，具有基礎性、公益性的數據信息庫和辦公信息資源庫，實現資源共享。

政府機構設置及職責分工、辦事程序、辦事條件及依據等一切可以公開的政府信息資源，均通過政務公眾網站向社會公布。

第十九條各鎮、各部門對外公開的信息，允許社會組織和公民個人無償地查詢或索取。確需收費的，按市物價部門的規定執行。公共信息網絡的經營單位和利用公共信息網絡從事經營活動的單位，要嚴格遵照國家的有關規定。

第二十條公共信息網的經營單位和應用單位要建立和完善網絡運行安全保障制度，并接受公安部門的檢查和監督。任何單位和個人不得利用國際互聯網制作、復制、查閱和傳播國家所禁止的信息，不得從事危害計算機網絡信息安全的活動。

第二十一條信息的提供者和者，通過公共信息網絡信息的，要對信息的真實性和合法性負責。

合法的信息受國家法律保護。未經信息所有者許可或授權，任何單位和個人不得擅自刪除、修改信息網絡系統中儲存的信息。

第二十二條**市信息產業局負責本市三級域名系統的有關管理工作，負責監督、檢查本市范圍內各級域名的注冊使用情況；各鎮政府、市直有關單位、市屬企事業單位、社會團體在GOV、ORG、NET下申請三級域名注冊，必須報市信息產業局審核同意后，再報**市信息產業局批準方可向CNNIC（中國互聯網絡信息中心）辦理申請注冊手續。

第七章信息網絡管道管理

第二十三條本暫行辦法所稱信息網絡管道，是指各類信息傳輸網絡專用管道和市政綜合性網絡管道專用管孔，由管道、管道出入口、建筑物的引入管道和上引管道等組成。

第二十四條市信息產業局要會同有關部門編制全市信息網絡管道規劃，并納入市信息化建設規劃。要加強對信息網絡管道的規范管理。

第二十五條信息網絡管道建設工程應堅持先立項，后勘察設計，再施工、驗收的原則。工程的勘察、設計、監理、施工建設等各階段的管理必須嚴格執行建筑工程、城市道路工程和通信工程建設的有關規定。為抓好全市的信息網絡管道聯合共建工作，信息網絡管道建設工程在辦理立項和規劃手續前，必須報市信息產業局審查備案。未經審查批準的，不得施工。

第八章無線電管理

第二十六條市無線電管理按照國家和廣東省的有關法律、法規和政策執行。

第九章法律責任

第二十七條違反本暫行辦法第十條規定，擅自變更信息化建設總體規劃或不按總規劃內容制定專項規劃，由市信息產業局責令其改正，并對責任單位及其主要負責人進行通報批評；情節嚴重的，依法對違法單位主要負責人和直接責任人員給予行政處分。

第二十八條違反本暫行辦法第十二條、第十五條第一款規定，不執行強制性標準的，由市質量技術監督主管部門對違法單位依法實施行政處罰。

第二十九條違反本暫行辦法第二十條規定的，由公安機關給予警告，并可以對個人處五千元以下的罰款，對單位處一萬五千元以下的罰款；有違法所得的，除處予以沒收外，還可以處以違法所得1至3倍的罰款。情節嚴重的，給予六個月以內停止聯網、停機整頓的處罰，必要時建議原發證、審批機構吊銷經營許可證或者取消聯網資格；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十條違反本暫行辦法其他條款的，按國家、省有關法律、法規、規章處理。

第三十一條市信息化主管部門的行政執法人員違反管理辦法規定，或者營私舞弊、、的，依法對主要責任人和直接責任人員給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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1.仔細閱讀使用的合同文本，掌握有關建設工程施工合同的法律、法規和招標投標文件中的約定

目前簽訂建設工程施工合同，普遍采用建設部與國家工商局共同制定的GF―1999―020l《建設工程施工合同》示范文本，該文本由協議書、通用條款、專用條款及合同附件(附件1：承包人承攬工程項目一覽表；附件2：發包人供應材料設備一覽表；附件3：房屋建筑工程質量保修書)四個部分組成。簽訂合同前要仔細閱讀和準確理解“通用條款”十分重要，這一部分的內容不僅注明合同用語的確切含義，引導合同雙方如何簽訂“專用條款”，更重要的是當“專用條款”中某一條款未作特別約定時，“通用條款”中的對應條款自動成為合同雙方一致同意的合同約定。有關建設工程施工合同的法律、法規主要有：《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》、《建設工程質量管理條例》、《建筑業資質管理規定》、《建筑業資質等級標準》、《建筑安裝工程總分包實施辦法》、《建設工程施工發包與承包價格管理暫行規定》、《建設工程質量保證金管理暫行辦法》等。招標投標文件的約定主要有：工程招標范圍、建設工期、工程質量達到的標準、投標報價采用的方式、合同價款與支付方法、質量保修具體規定、采用的技術規范及標準和材料設備供應方式等有關內容。

2.嚴格審查發包人的資質等級和履約信用

施工單位在簽訂《建設工程施工合同》時，對發包人主體資格的審查是簽約的一項必要的準備工作，它將不合格的主體排斥在合同之外，將導致風險的隱患排除在合同之外，為將來合同能夠及時、有效和正確地履行奠定了良好的基礎。根據我國法律規定，從事房產開發的企業必須取得相應的資質等級，承包人承包的項目必須為依法批準的合法項目，違反這些規定會因項目不合法而導致所簽建設工程施工合同無效，因此在訂立合同時應先審查建設單位是否依法領取企業法人營業執照，取得相應的經營資格和等級證書，審查建設單位簽約代表人的資格，審查工程項目的合法性，審查發包方的履約信用。

3.工期、質量和造價的約定是施工合同最重要的內容

“工期、質量、造價”是建設工程施工中永恒的主題，有關這三個方面的合同條款是施工合同最重要的內容。

l.關于工期的爭議很多，由開工和竣工的日期而定。開工日期是“破土之日”和“驗線之日”；竣工日期是“驗收之日”和“使用之日”。無論采用體積或面積，都應在合同中明確規定，并約定開工和竣工的手續，簽署的文件，中間交工的工程也按上述方法做出約定。

2.根據國務院《建設工程質量管理條例》的規定，工程質量監督部門不再是工程竣工驗收和工程質量評定的主體，竣工驗收和工程質量評定由建設單位組織勘察、設計、施工和監理單位共同進行，即所謂的“五方認證”，因此合同中應明確約定參加驗收的人員、單位、驗收程序、質量標準、簽署文件和產生質量爭議的處理辦法等。

3.建設工程施工合同最常見的糾紛是對工程造價的爭議。因為任何工程在施工過程中都不可避免產生設計變更、現場簽證和材料差價，難以“一次包死，不作調整”，所以合同中必須對價款調整的范圍、程序和計算依據及設計變更、現場簽證和材差確認，做出明確的規定。

4.對工程進度撥款和竣工結算程序做出詳細規定

工程進度款可按月撥付或按進度撥付。如何申請撥款？申報需何種文件？如何審核并確認撥款數額？甲乙雙方對進度款數額認識不一致時如何處理？等等……往往缺少詳細的合同規定，引起爭議，影響施工，因此合同中應特別注重撥款和結算上的程序約定。

5.發包方、總包方和分包方要明確各自的責任和相互關系

盡管發包方與總包方有總包合同，總包方與分包方有分包合同，法律對發包方、總包方和分包方各自責任和相互關系有原則性規定，但實際中常常發生分包方不接受發包方的監督或發包方直接向分包方撥款，造成發包方難以監督或總包方難以管理的現象，因此在總、分包合同中應將各方的責任和關系具體化，便于操作，避免糾紛。

6.明確各方管理人員的職責和權限

《民法通則》明確規定，企業法人對它的法定代表人及其它工作人員的經營活動承擔民事責任。由于，建設工程施工過程中，發包方、承包方、監理方等各方參與建設工程施工管理的人員較多，但往往職責和權限不明確，不為對方所知，造成不必要的糾紛和損失。所以，合同中應列出各方派出管理人員的名單，明確各自的職責和權限，特別是有變更、簽證和價格確認權的簽證人員，明確他們的簽證范圍、簽證程序和生效條件，防止他人員隨意簽字而給各方造成損失。

7.不可抗力要量化

國內工程在施工中遇到戰爭、地面爆炸和空中墜物等人為災害可能少見，但風、雨、雪、洪、電和震等自然災害卻常見。達到什么程度才被認定為不可抗力，《通用條款》未明確，實際中雙方也難以達成共識。人為災害的程度，是特定條件下的，依靠人民，依靠政府；風、雨、雪、洪、電荷震等自然災害，要量化，比如幾級大風，幾級地震，持續多久達到多少毫米的降水等，這樣才能確認為不可抗力，以免引起不必要的糾紛。施工合同《通用條款》中對不可抗力發生后，當事人的責任、義務和費用劃分等作了詳細規定，發包人和承包人要研究其內容，不要光會在《專用條款》上打“√”或填上“無約定”。