養(yǎng)老保險(xiǎn)制度論文范文
時(shí)間:2023-03-17 01:48:19
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篇1
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn);部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅是社會保障體系的重要內(nèi)容,也是一個(gè)具有豐富經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度選擇,應(yīng)該與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入分配結(jié)構(gòu)、要素市場發(fā)育程度、稅費(fèi)征管體制、人口結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)條件相適應(yīng)。因此,根據(jù)本國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來制定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方案,是一項(xiàng)重要的政策內(nèi)容。
近年來,在多方論證的基礎(chǔ)上,我國初步建立起了一個(gè)部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。然而,現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的實(shí)際運(yùn)行卻不盡如人意,其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當(dāng)前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系存在問題及其根源進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)更加務(wù)實(shí)地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步于20世紀(jì)50年代國家頒布的《勞動保險(xiǎn)條例》和《國家工作人員退休條例》,其保障對象是城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)職工;主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇,由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費(fèi)用。由于國有企業(yè)的經(jīng)營由國家統(tǒng)負(fù)盈虧,因此這實(shí)際上是一種享受對象經(jīng)限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代,改革開放政策的實(shí)施要求國有企業(yè)成為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這樣,養(yǎng)老包袱的輕重就嚴(yán)重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力,養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》,標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌的開始。這實(shí)際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。
1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》,確定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合(簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)的模式,強(qiáng)調(diào)建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定》,進(jìn)一步明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實(shí)上,我國采納了世界銀行倡導(dǎo)的“三支柱”模式,即強(qiáng)制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱,強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶作為第二支柱,自愿的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)作為第三支柱。第一支柱按照繳費(fèi)工資的13%由企業(yè)在稅前支付,它將保證繳費(fèi)15年以上的職工在退休時(shí)獲得20%的替代率;第二支柱由個(gè)人和企業(yè)共同負(fù)擔(dān),按繳費(fèi)工資的11%繳納,當(dāng)職工退休時(shí)每月可得到個(gè)人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個(gè)人賬戶,可合計(jì)提供58.5%的目標(biāo)替代率。①
概括起來,改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌;二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合模式;三是擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面,將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;四是適當(dāng)調(diào)整了繳費(fèi)率和養(yǎng)老金的替代率,糾正了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,營造公平競爭的市場環(huán)境;解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的可攜帶性問題,疏通勞動力流動障礙;應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn),削減養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的代際再分配功能;等等。
二、當(dāng)前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性,以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在運(yùn)作過程中還是出現(xiàn)了許多預(yù)期之外的問題。
1.個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模巨大,部分積累制名存實(shí)亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎(chǔ)上建立起來的,這就要求當(dāng)前工作的一代不僅要承擔(dān)上一代的養(yǎng)老責(zé)任,還要為自己積累養(yǎng)老金,由此帶來了巨大的轉(zhuǎn)型成本。
對于改革之時(shí)已經(jīng)離退休的“老人”、工作期間經(jīng)歷制度轉(zhuǎn)換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說,目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取“老人老辦法,中人中辦法,新人新辦法”③進(jìn)行區(qū)別對待。即已經(jīng)離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變,他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付;對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費(fèi)年限,他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣,“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務(wù)”(即轉(zhuǎn)型成本),如國務(wù)院體改辦2000年測算的結(jié)果為67145億元(何平,2001)。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)際操作中,由于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的實(shí)繳數(shù)額未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金,因此個(gè)人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金,從而形成個(gè)人賬戶的“空賬”現(xiàn)象,即個(gè)人賬戶只是一個(gè)名義賬戶。在名義賬戶下,資金的回報(bào)率是由政府規(guī)定的,而不是實(shí)際的投資回報(bào)率。這樣,從根本上看,現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費(fèi)率相當(dāng)高,企業(yè)和工薪階層負(fù)擔(dān)沉重
我國養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率(平均養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與平均工資的比率)目前已經(jīng)達(dá)到比較高的水平,從1991年的16%增加到目前的24%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均繳費(fèi)水平(為10%),甚至高于國際警界線(20%)。根據(jù)對OECD24個(gè)國家社會保障繳費(fèi)率的統(tǒng)計(jì),只有丹麥(24.55%)、意大利(29.64%)、荷蘭(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5個(gè)國家的社會保障稅高于中國(孫祁祥,2001)。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉(zhuǎn)嫁部分社會保險(xiǎn)費(fèi)(轉(zhuǎn)嫁能否順利實(shí)現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性),但過高的繳費(fèi)率無疑將提高企業(yè)的經(jīng)營成本,并形成繳費(fèi)企業(yè)與未繳費(fèi)企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下,企業(yè)職工除了須繳納“四金”(住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金)以外,還須繳納不菲的個(gè)人所得稅。在這種情況下,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系再分配功能的資金來源和個(gè)人所得稅的收入,實(shí)際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產(chǎn)階級,改善我國居民的收入分配結(jié)構(gòu)是不利的。
如果說西方國家的高繳費(fèi)率主要緣于提供了過高的社會福利,即所謂的“福利病”(同工資一樣,社會福利水平具有很強(qiáng)的剛性),我國的高繳費(fèi)率則主要在于龐大的轉(zhuǎn)型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,覆蓋面、參保率難以提高,以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題,事實(shí)上并非造成高繳費(fèi)率的重要因素,而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔(dān)憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,擴(kuò)大覆蓋面舉步維艱
當(dāng)前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情況非常嚴(yán)重,近幾年來養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年,收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龔秀全、黃勝開,2002)。[5]截至1998年底,企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)302億元,到2000年底上升到414億元,相當(dāng)于當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20%。而且,擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的工作進(jìn)展也乏善可陳。1999年,國務(wù)院了《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》,加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底,養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率一直徘徊在50%~60%之間(見表1)。覆蓋面未能順利擴(kuò)大,直接帶來了兩個(gè)問題:一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底,93.9%的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險(xiǎn),而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8%,其他所有制企業(yè)只有32.0%,事實(shí)上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的負(fù)擔(dān)率大幅上升。如表2所示,從1993年到2005年,我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系參保職工人數(shù)上升了78.8%,而參保離退休人員則上升了168.2%,負(fù)擔(dān)率提高了50個(gè)百分點(diǎn)。
在現(xiàn)實(shí)中,企業(yè)逃避繳費(fèi)的行為是不可避免的;但過高的繳費(fèi)率、有效征管體制的缺失,則大大增強(qiáng)了企業(yè)逃避繳費(fèi)的動機(jī)。從我國的國情來看,逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍,更何況是以“費(fèi)”的形式進(jìn)行征集的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。
從職工個(gè)人方面來看,由于當(dāng)前的工薪階層不僅成為轉(zhuǎn)型成本的主要承擔(dān)者,而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個(gè)人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報(bào)率等因素,也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的積極性,難以有效形成職工對企業(yè)繳費(fèi)的監(jiān)督機(jī)制。
地方政府(縣或地、市級政府)在統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的管理者,且在大部分地區(qū)至今仍然是實(shí)際的管理者,養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權(quán)。顯然,在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權(quán)的時(shí)候,它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權(quán)之后,它們的積極性將相應(yīng)降低。此外,在省級統(tǒng)籌的運(yùn)作中,省內(nèi)地區(qū)之間的交叉補(bǔ)貼也會對地方政府的積極性產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。例如,如果一個(gè)縣(或市)的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣(或市)分享,這個(gè)縣(或市)將不會有實(shí)現(xiàn)盈余的積極性;反之,如果一個(gè)縣(或市)的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補(bǔ)貼,這個(gè)縣(或市)也不會設(shè)法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的其他問題還有很多,如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報(bào)為例,其歷年的投資收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務(wù)院要求養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底,真正實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個(gè)省,17個(gè)省通過省級調(diào)劑金進(jìn)行上繳下?lián)埽?個(gè)省還沒有建立省級調(diào)劑金或者雖然名義上建立了但沒有運(yùn)作(趙耀輝、徐建國,2003)。[6]過低的投資回報(bào)率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的信心,甚至使個(gè)人賬戶的繳費(fèi)異化為某種稅負(fù)(由于資金回報(bào)率低于其機(jī)會成本);省級統(tǒng)籌難以實(shí)施,則不利于調(diào)節(jié)省內(nèi)地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)和腐敗行為。
綜上所述,個(gè)人賬戶空賬、繳費(fèi)率過高、拖欠及逃避繳費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重是當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的主要問題。從這些問題之間的關(guān)系中可以看出,它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的拮據(jù)表現(xiàn)為個(gè)人賬戶空賬,并產(chǎn)生了提高繳費(fèi)率的要求;過高的繳費(fèi)率又大大增強(qiáng)了企業(yè)拖欠、逃避繳費(fèi)的動機(jī);而企業(yè)拖欠、逃避繳費(fèi)的行為,反過來又影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的順利征收,并使擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的工作難以實(shí)施;最終導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大,從而使整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)作陷入惡性循環(huán)之中。
當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在實(shí)踐中遭遇的嚴(yán)峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的不合理,主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
第一,過于執(zhí)著養(yǎng)老保險(xiǎn)體系自身的財(cái)務(wù)平衡。面對巨大轉(zhuǎn)型成本的現(xiàn)實(shí),政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系自身的收支平衡,以致于造成個(gè)人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實(shí)上,從世界各國的實(shí)踐來看,社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外,多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重,個(gè)別國家(如加拿大)的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看,我國的社會保障支出仍處在相當(dāng)?shù)偷乃缴稀R虼耍黾悠渌Y金來源(如國有資產(chǎn)的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等)用以支付轉(zhuǎn)型成本是完全合理的。
第二,養(yǎng)老金的替代率偏高。現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率為58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。從實(shí)施情況來看,目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80%,遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家的水平(見表4);部分地區(qū)如河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省(自治區(qū))的養(yǎng)老金替代率均超過了100%,甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產(chǎn)值和人均可支配收入來看,我國與西方發(fā)達(dá)國家的差距仍十分巨大,現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三,養(yǎng)老金領(lǐng)取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)上。自20世紀(jì)90年代以來,為推進(jìn)國有企業(yè)改革,國家出臺了一系列提前退休政策以達(dá)到減員增效目的。此外,80年代初期,我國27個(gè)產(chǎn)業(yè)部門相繼制定了1800多個(gè)特殊工種名錄,規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是,隨著現(xiàn)代化科技的應(yīng)用,繼續(xù)沿用這個(gè)20年前制定的標(biāo)準(zhǔn)并不完全合適。不僅如此,為了順利實(shí)現(xiàn)減員的目的,地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理,從而導(dǎo)致一大批產(chǎn)業(yè)職工提前退休,過早地加入領(lǐng)取養(yǎng)老金的隊(duì)伍。從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)來看,新制度中繳費(fèi)滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金這一政策標(biāo)準(zhǔn),在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當(dāng)?shù)偷摹?/p>
第四,對制度實(shí)施方案的操作難度缺乏充分的估計(jì)。現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)不僅建立起了一個(gè)擁有較高目標(biāo)替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架,而且還指望由當(dāng)前工作的一代承擔(dān)起巨大的轉(zhuǎn)型成本,但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費(fèi)率以及收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的難度,卻似乎缺乏應(yīng)有的思想準(zhǔn)備。部分積累制的強(qiáng)制性個(gè)人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負(fù)擔(dān),事實(shí)上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見,過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設(shè)計(jì),是我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨困境的根本原因。現(xiàn)行制度在實(shí)施過程中遇到的諸多問題,暴露出政策設(shè)計(jì)者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實(shí)國情的深入了解;忽視對我國政府和企業(yè)之間,以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關(guān)政策建議
如上所述,即使經(jīng)過貌似嚴(yán)格的理論論證和數(shù)據(jù)模擬,一個(gè)制度的設(shè)計(jì)如果缺少了現(xiàn)實(shí)的可操作性,它也難免會在實(shí)施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的。總的來看,過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進(jìn)行比較,或探討人口老齡化來臨的福利效應(yīng)及應(yīng)對措施;而在運(yùn)用數(shù)學(xué)模型和數(shù)據(jù)模擬方法進(jìn)行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿,對于從假設(shè)條件引出的結(jié)論與現(xiàn)實(shí)的差距缺乏客觀的分析,表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關(guān)注現(xiàn)實(shí)國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中,學(xué)者們較傾向于認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應(yīng),減少了資本的形成,從而不利于長期經(jīng)濟(jì)增長(Feldstein,1974);[8]難以應(yīng)對人口老齡化危機(jī),并認(rèn)為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實(shí)上,到目前為止,現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應(yīng)以及這種擠出效應(yīng)有多大,在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未得到嚴(yán)格的論證。而且,國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經(jīng)濟(jì)的條件下,降低儲蓄率、擴(kuò)大有效需求反而有利于解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的動態(tài)無效率問題(袁志剛、宋錚,2000)。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個(gè)常見的質(zhì)疑是,它難以在一個(gè)不利的人口結(jié)構(gòu)變化趨勢中得以維系。但從根本上看,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當(dāng)前的產(chǎn)出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)獲得分享來自當(dāng)前工作一代的轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利;在基金制下,退休一代憑借資本所有權(quán)證獲得分享當(dāng)前工作一代提供的產(chǎn)出的權(quán)利。兩者的物質(zhì)基礎(chǔ)是完全一致的。可見,經(jīng)濟(jì)增長和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本,基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥(NicholasBarr,2000)。[10]在老齡化問題上,基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會,而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔(dān)起責(zé)任而已。
實(shí)際上,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實(shí)踐中各有利弊。現(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導(dǎo)致企業(yè)和職工逃避繳費(fèi),養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面難以擴(kuò)大;基金制則缺乏再分配功能,難以抵御通貨膨脹等缺陷,使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點(diǎn)來看,基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的考驗(yàn)也是學(xué)者們所關(guān)注的問題。但是,如上所述,從實(shí)際運(yùn)行的情況來看,造成我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系負(fù)擔(dān)率較高的主要原因并非老齡化問題,而是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面難以擴(kuò)大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成的壓力,顯然遠(yuǎn)大于老齡化問題;而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系)上加霜罷了。
在有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論探討中,學(xué)者們大多借助于代際交疊模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)來進(jìn)行分析,如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關(guān)系的論證、人口結(jié)構(gòu)變動的福利效應(yīng)分析、繳費(fèi)率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設(shè)定,等等。[11-12]但是,代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產(chǎn)的強(qiáng)假設(shè),而這與現(xiàn)實(shí)情況是明顯不符的。在現(xiàn)實(shí)中,人們有種種理由在死亡時(shí)留下遺產(chǎn),例如:(1)遺產(chǎn)動機(jī)是普遍存在的;(2)人們無法準(zhǔn)確知道自己何時(shí)會死亡;(3)住房和耐用品的殘值一般會成為遺產(chǎn)等。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)模擬研究過程中,學(xué)者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點(diǎn),往往在模型中設(shè)定有利于自己結(jié)論的假設(shè)條件和參數(shù)值。例如,支持基金制的學(xué)者往往過分強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老基金的投資回報(bào)率(Feldstein,1999),[13]似乎認(rèn)為養(yǎng)老基金的投資回報(bào)率理所當(dāng)然地將高于真實(shí)工資的增長率。事實(shí)上,在古典經(jīng)濟(jì)模型的理想狀態(tài)下,兩者應(yīng)該是一致的;而從我國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,在1986-2002年的大部分時(shí)間內(nèi),真實(shí)工資的增長率高于五年期國債的實(shí)際利率(袁志剛、封進(jìn),2004)[14],從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇;而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學(xué)者則忽視了收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的難度,隱含了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)能夠順利收取的假設(shè)。
綜上所述,在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革中,政策設(shè)計(jì)者不應(yīng)無主見地人云亦云或照搬國外的經(jīng)驗(yàn),而應(yīng)更多地對公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實(shí)國情適合什么樣的制度安排,以及設(shè)計(jì)方案能否得到順利實(shí)施等問題進(jìn)行深入的思考。
一般認(rèn)為,政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)主要基于三方面的理由。一是政府強(qiáng)制保險(xiǎn)可以糾正由逆向選擇或道德風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的市場失靈;二是社會養(yǎng)老保險(xiǎn)具有再分配功能,在一定程度上可以使財(cái)富在不同的收入階層和代際之間再分配;三是政府強(qiáng)制保險(xiǎn)可以幫助人們克服短視行為,即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點(diǎn)來看,政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)的理由顯然不如醫(yī)療保險(xiǎn)充分;特別是對于基金制來說,除了具有家長主義的含義之外,政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險(xiǎn)的理由,而事實(shí)上這種家長主義的強(qiáng)制儲蓄是否必要也是值得商榷的(在沒有公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的情況下,人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄)。相比較而言,現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能,而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式。但是,必須清醒地認(rèn)識到,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處在相當(dāng)?shù)偷乃缴希邑毟粌蓸O分化相當(dāng)嚴(yán)重,缺乏一個(gè)人口數(shù)量龐大的中產(chǎn)階級。在這種經(jīng)濟(jì)條件下,面對顯而易見的人口老齡化趨勢,一個(gè)較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當(dāng)前工作一代的負(fù)擔(dān),有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收取;而養(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)的程度。從我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來看,公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的首要目標(biāo)理應(yīng)是保障退休人員的基本生活之需;如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些,他們有責(zé)任在工作時(shí)期為自己進(jìn)行更多的儲蓄。
根據(jù)以上的分析,政策設(shè)計(jì)者可以考慮從以下幾個(gè)方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行更為務(wù)實(shí)的改革。
第一,降低企業(yè)和職工的負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉(zhuǎn)型成本。為此,政府有必要重新審視當(dāng)前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu),應(yīng)向社會保障、教育、國防等有關(guān)國計(jì)民生的項(xiàng)目傾斜,逐步縮減以至取消大量不必要的財(cái)政支出(如大量的形象工程項(xiàng)目、對競爭性國有企業(yè)的財(cái)政扶持、民間力量完全可以實(shí)現(xiàn)的投資項(xiàng)目,等等)。對于工薪階層的負(fù)擔(dān),可以考慮以個(gè)人所得稅作為社會保險(xiǎn)費(fèi)的來源而取消社會保險(xiǎn)費(fèi),或者取消個(gè)人所得稅而保留社會保險(xiǎn)費(fèi)。另外,可以考慮取消養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶(即取消部分積累制)和“四金”中的住房公積金,⑤以進(jìn)一步降低職工的負(fù)擔(dān)。
第二,建立一個(gè)較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標(biāo)替代率進(jìn)行設(shè)計(jì)。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定(如以當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)乘以一定的系數(shù))。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”,考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性,可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變;但如將來出現(xiàn)通貨膨脹,則不對養(yǎng)老金待遇進(jìn)行調(diào)整,直到與其設(shè)定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當(dāng)為止。
第三,取消提前退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利,重新制定特殊工種提前退休的標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格其審批管理;適當(dāng)提高領(lǐng)取養(yǎng)老金所需的繳費(fèi)年限標(biāo)準(zhǔn)。對于因下崗而提前退休者,可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險(xiǎn)制度之中。
第四,在保留一個(gè)較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)企業(yè)年金的發(fā)展以及個(gè)人為養(yǎng)老儲蓄。為此,必須為企業(yè)年金和個(gè)人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如,企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支,個(gè)人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個(gè)人所得稅(這些政策已為世界上相當(dāng)多的國家所采用)。這樣不僅有利于降低政府的行政負(fù)擔(dān),杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生,而且有利于促進(jìn)我國金融市場的成熟和繁榮。
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注釋:
①這個(gè)目標(biāo)替代率的計(jì)算方法是:假設(shè)預(yù)期壽命為70歲,實(shí)際工資增長率等于名義利率,職工按繳費(fèi)工資的11%向養(yǎng)老保險(xiǎn)體系交費(fèi)35年,這樣退休時(shí)個(gè)人賬戶可以提供38.5%的替代率,統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計(jì)共提供58.5%的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示,在2000年到2010年間,每年的轉(zhuǎn)型成本占GDP的0.6%左右,到2050年將下降到0.3%。轉(zhuǎn)型成本的補(bǔ)償可以通過稅收進(jìn)行融資,這樣,支付第一支柱相當(dāng)于工資20%的養(yǎng)老金所需交納的費(fèi)用率只需10%~12%。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實(shí)行以前的退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),退休金替代率為60%~90%,退休金計(jì)算基數(shù)為退休時(shí)的工資額;離休者離休費(fèi)為離休時(shí)工資的100%。“新人新辦法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施以后參加工作的職工,他們的退休金相當(dāng)于當(dāng)年職工平均工資的20%,有35年工齡的職工,目標(biāo)替代率為58.5%左右。“中人中辦法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、新制度建立以后個(gè)人賬戶上積累的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費(fèi)年限計(jì)算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金,過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資×(1.0%-1.4%)×視為繳費(fèi)的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉(zhuǎn)移支付、從高收入群體向低收入群體的轉(zhuǎn)移支付、從短壽者向長壽者的轉(zhuǎn)移支付,以及從男性向女性的轉(zhuǎn)移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能,而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以,這種強(qiáng)制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
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篇2
缺乏主體責(zé)任的有效劃分和準(zhǔn)確定位。目前,對于農(nóng)村參保人員,由中央政府承擔(dān)每人每年660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼,由地方政府承擔(dān)每人每月不低于30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼和為重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體每人每年繳納81元養(yǎng)老費(fèi)的代繳責(zé)任。現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼辦法只規(guī)定了地方政府支出部分由省、市、縣三級政府按照1:1:1的比例(省直管縣按照省、縣1:1的比例)負(fù)擔(dān)。雖然明確了中央政府的支持責(zé)任,但沒有考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異。目前,農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要強(qiáng)調(diào)地方政府的主體責(zé)任,規(guī)定有條件的地方政府可以適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,在繳費(fèi)補(bǔ)貼的給付上也留有較大的彈性,導(dǎo)致富裕地區(qū)與貧困地區(qū)參保人員養(yǎng)老待遇會因地方政府補(bǔ)貼程度不同而形成明顯差距,不符合縮小貧富差距的制度設(shè)計(jì)初衷。財(cái)政支持對居民繳費(fèi)激勵(lì)效應(yīng)不明顯。河北省《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施建議》明確規(guī)定參保農(nóng)村居民按年繳費(fèi),市縣級政府在個(gè)人繳費(fèi)的基礎(chǔ)上按照每人每年30元進(jìn)行補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)鼓勵(lì)參保居民多繳多得、長繳多得。而“新農(nóng)保”制度實(shí)施以來,大部分地區(qū)始終以政策規(guī)定的下限每人每年30元作為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),并沒有實(shí)現(xiàn)多繳多得的激勵(lì)政策目標(biāo),將在很大程度上挫傷參保居民的繳費(fèi)積極性。在長繳激勵(lì)機(jī)制不能發(fā)揮作用的情況下,制度對于中青年的吸引力相對較弱,大部分人選擇觀望。基礎(chǔ)養(yǎng)老金未能體現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的原則。養(yǎng)老金能夠在多大程度上保障參保人的基本生活,還主要取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,特別是物價(jià)水平,很多居民選擇低檔繳費(fèi)甚至不參保主要源于對養(yǎng)老待遇購買力不能平衡物價(jià)水平的擔(dān)憂。
近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民人均純收入不斷增加,但與之對應(yīng)的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)也持續(xù)走高,加之通貨膨脹因素的影響,每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與持續(xù)走高的物價(jià)水平相比顯然是杯水車薪。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金機(jī)制存在不利于可持續(xù)發(fā)展的因素。首先,資金籌集渠道狹窄。目前河北省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人個(gè)人賬戶繳費(fèi)檔次偏低,籌集渠道主要依靠各級政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼,集體補(bǔ)助基本處于空缺狀態(tài),其他的社會主體在籌資方面也受相關(guān)制度缺失等因素的影響,未能在促進(jìn)制度發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。其次,資金支出結(jié)構(gòu)不盡合理。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)近年來保持平均每年10%的增長速度,而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)卻始終沒有太大變化。第三,資金保值增值難度大。當(dāng)前數(shù)額巨大的“新農(nóng)保”基金運(yùn)營方式比較單一,僅依靠銀行存款和購買國債的方式進(jìn)行保值,面臨著很大貶值風(fēng)險(xiǎn)。第四,資金到位機(jī)制尚待完善。“新農(nóng)保”制度實(shí)施以來,個(gè)別地區(qū)在落實(shí)政府財(cái)政補(bǔ)貼方面仍存在低效、欠賬等不良現(xiàn)象。另外,由于缺乏完善的資金監(jiān)管機(jī)制,違法違規(guī)擠占、挪用資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。財(cái)政支持預(yù)算體系不健全。目前,“新農(nóng)保”所需財(cái)政資金在公共財(cái)政收支中列支,特別是自城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施后,用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保險(xiǎn)的財(cái)政資金并未單獨(dú)安排預(yù)決算,因此,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)具體的資金收支情況和資金結(jié)余情況沒有被全面、詳細(xì)地反映出來,也不便于相關(guān)部門進(jìn)行管理和監(jiān)督。
二、政策優(yōu)化建議
一是明確界定財(cái)政支持主體責(zé)任。中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)本著以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況為依據(jù)、兼顧效率與公平、實(shí)現(xiàn)整體與區(qū)域平衡的原則界定支持責(zé)任。具體來說,中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制度的建立和引導(dǎo)、平衡地區(qū)差異、制度監(jiān)督管理等責(zé)任。地方財(cái)政的主要責(zé)任則更加偏重于制度執(zhí)行過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行和管理,其中主要包括落實(shí)補(bǔ)貼責(zé)任、困難群體幫扶責(zé)任等。
二是落實(shí)財(cái)政支持激勵(lì)政策。在完善激勵(lì)機(jī)制方面,應(yīng)當(dāng)明確不同繳費(fèi)檔次的激勵(lì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)參保人選擇更高檔次進(jìn)行繳費(fèi)時(shí),補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)隨之提高,對多繳多得的激勵(lì)機(jī)制加以硬性的制度規(guī)定。在長繳多得方面,河北省部分縣市實(shí)行繳費(fèi)滿15年的參保居民每增加一年繳費(fèi),在領(lǐng)取待遇時(shí)由縣級財(cái)政多給付2元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,但根據(jù)測算,多繳費(fèi)一年在待遇領(lǐng)取時(shí)加發(fā)6-10元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金才能對中青年居民參保產(chǎn)生吸引力,真正起到激勵(lì)作用。激勵(lì)機(jī)制的完善迫切需要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡快出臺補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施細(xì)則,通過制定地方法律法規(guī)等形式加以強(qiáng)化和落實(shí)。
三是建立財(cái)政補(bǔ)貼正常調(diào)整機(jī)制。要想使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)真正惠及百姓,必須要建立與物價(jià)聯(lián)動的財(cái)政補(bǔ)貼正常調(diào)節(jié)機(jī)制,對基礎(chǔ)養(yǎng)老金做出調(diào)整,調(diào)整的基本思路是:本年度基礎(chǔ)養(yǎng)老金=上一年度基礎(chǔ)養(yǎng)老金×(1+上一年度CPI增長率)。根據(jù)這種模式建立起來的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼制度可以基本保障養(yǎng)老金的購買力,同時(shí),隨著物價(jià)水平上漲而不斷上漲的基礎(chǔ)養(yǎng)老金會增加農(nóng)村居民參保的信心。
四是優(yōu)化財(cái)政支持資金機(jī)制。在資金籌集方面,針對目前個(gè)人賬戶繳費(fèi)較少的現(xiàn)象,加強(qiáng)對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的宣傳,使農(nóng)村居民真正了解該制度,打消疑慮;地方政府可以考慮對參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的集體經(jīng)濟(jì)組織給予稅收減免或優(yōu)惠,改變目前集體補(bǔ)助缺失的局面。在資金運(yùn)營方面,除了要考慮基金收益外,還要考慮投資風(fēng)險(xiǎn)和投資方式。目前,農(nóng)村社保基金統(tǒng)籌層次低、缺少專業(yè)的保險(xiǎn)基金管理人才,使得基金的運(yùn)營無法高效,迫切需要提高基金的統(tǒng)籌層次。另外,省級管理機(jī)構(gòu)既能在基金形成規(guī)模效益的條件下對基金進(jìn)行高效的運(yùn)營實(shí)現(xiàn)基金的保值增值,還可以將基金委托給具有專業(yè)資質(zhì)的基金投資公司進(jìn)行基金投資和管理,或投資國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由國家擔(dān)保的市場化運(yùn)行領(lǐng)域,在保證基金安全性的同時(shí)又能保證其收益。在資金分配方面,要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),將財(cái)政支出力度逐漸向農(nóng)村的保障項(xiàng)目傾斜,同時(shí),通過財(cái)政支持力度的調(diào)整配合政策措施的執(zhí)行,使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并。在資金支付方面,從制度上保障資金的到位與落實(shí),并且制定違規(guī)違紀(jì)處理制度,對扣留、延期、低于標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放待遇的行為嚴(yán)懲不怠。還要將養(yǎng)老保險(xiǎn)資金給付是否及時(shí)到位納入政府績效考核范圍,作為政府總體績效考核的重要指標(biāo)。在資金審計(jì)監(jiān)管方面,根據(jù)“收支兩條線”的原則建立嚴(yán)格的管理制度,定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì),同時(shí)建立社會監(jiān)督機(jī)制,鼓勵(lì)公眾或社會其他機(jī)關(guān)單位參與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督。做好基金財(cái)務(wù)狀況公開,同時(shí)加強(qiáng)注冊會計(jì)師、審計(jì)事務(wù)所、保險(xiǎn)精算等第三部門的監(jiān)督,彌補(bǔ)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管的不足。
篇3
產(chǎn)權(quán)理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容。按照阿爾欽的定義,“產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會所實(shí)施的一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利”。馬克思認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)不是指人與物的關(guān)系而是指由物存在及關(guān)于它們自身使用而引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系,是一系列用來界定人們在經(jīng)濟(jì)活動中如何受益,如何受損,以及他們之間如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。因而,從產(chǎn)權(quán)定義我們可以看出,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)權(quán)能幫助我們界定個(gè)人在養(yǎng)老過程中的責(zé)任、成本和收益。
根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論,產(chǎn)權(quán)可以分為:私有產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)和共(公)有產(chǎn)權(quán)。德姆塞茨曾指出:“共有產(chǎn)權(quán)是指共同體所有成員共同行使的權(quán)利。共有產(chǎn)權(quán)意味著共同體否認(rèn)國家或私人去干涉共同體內(nèi)的任何人行使其權(quán)利。私有產(chǎn)權(quán)則意味著社會承認(rèn)所有者的權(quán)利,并拒絕其他人行使該權(quán)利。國有產(chǎn)權(quán)意味著國家可以在權(quán)利的使用中排除個(gè)人因素,而按政治程序來使用國有財(cái)產(chǎn)。”
1993年十四屆三中全會提出建立多層次的社會保障體系,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān),實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。從產(chǎn)權(quán)視角看,養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶應(yīng)該屬于所有參保人的共有財(cái)產(chǎn),屬于共(公)有產(chǎn)權(quán);養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶部分屬于私有財(cái)產(chǎn),是私有產(chǎn)權(quán);養(yǎng)老保險(xiǎn)中的國有產(chǎn)權(quán)指的是全國社保基金中用于養(yǎng)老的部分,這主要由中央財(cái)政或轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)而來,是國家的重要儲備和戰(zhàn)略資源。
根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論,不同類型的產(chǎn)權(quán)安排其經(jīng)濟(jì)效率是有差異的。一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效率,主要視它是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)。在共有產(chǎn)權(quán)下,由于共同體內(nèi)的每一成員都有權(quán)平均分享共同體所具有的權(quán)利,他在追求個(gè)人價(jià)值最大化時(shí),一個(gè)共有權(quán)利的所有者由于成本過高而無法排斥其他人來分享他努力的果實(shí),因而,共有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了很大的外部性,出現(xiàn)“搭便車”行為。
當(dāng)前中國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)問題,首先是產(chǎn)權(quán)界定不清晰,沒有明確界定政府、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任和范圍外邊界,造成大量養(yǎng)老基金的流失和企業(yè)逃避繳費(fèi)的行為。其次,一味注重產(chǎn)權(quán)界定,在明晰產(chǎn)權(quán)的同時(shí)并沒有想到如何去保護(hù)產(chǎn)權(quán),其實(shí),事實(shí)上財(cái)政基金部分產(chǎn)權(quán)是明晰的,就是國家所有。但是,這種明晰的產(chǎn)權(quán)該有一個(gè)怎樣的具體主體來體現(xiàn)國家對整體國有資產(chǎn)“所有”這個(gè)權(quán)力,這還不明晰,以及這種明晰的產(chǎn)權(quán)該有一個(gè)怎樣的制度來對其進(jìn)行保護(hù),讓其在該有效的制度保護(hù)下保值、增值也還不明確。再次,個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)歸屬也不明確,國家一直沒有理清養(yǎng)老基金的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系,因此人問題一直是一個(gè)致命問題。
二、不清晰的產(chǎn)權(quán)權(quán)利對中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響
當(dāng)前中國采取的是統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌的部分屬于被保險(xiǎn)人的共有產(chǎn)權(quán),而個(gè)人賬戶部分是個(gè)人的私有產(chǎn)權(quán)。這雖然在一定程度上對私有產(chǎn)權(quán)承認(rèn)和維護(hù),但是在具體權(quán)利的界定上還不是很完善和精確,這對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生了不利影響。
1.制度設(shè)計(jì)中的產(chǎn)權(quán)模糊問題。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中雖然明確了社會統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金相結(jié)合的模式,國家、企業(yè)和個(gè)人三方共擔(dān)的原則已經(jīng)確立,但是各方的具體責(zé)任劃分并不明晰,責(zé)任分擔(dān)處于模糊狀態(tài);同時(shí),社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶這兩者之間的產(chǎn)權(quán)主次關(guān)系也沒有明確。這就意味著管理層并不清楚要建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,到底是以社會統(tǒng)籌(現(xiàn)收現(xiàn)付)的共有產(chǎn)權(quán)為主,還是以個(gè)人賬戶(基金積累)私有產(chǎn)權(quán)為主。這種制度設(shè)計(jì)上的模糊,不利于制度的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展,還會帶來嚴(yán)重的“空賬”問題。
2.個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)不明問題。個(gè)人賬戶作為一種帶有強(qiáng)制性的儲蓄,其積累的資金本質(zhì)上是繳費(fèi)者的私人財(cái)產(chǎn),對其享有完全產(chǎn)權(quán)。作為其權(quán)利的自然延伸,繳費(fèi)者個(gè)人在繳費(fèi)期內(nèi)享有其個(gè)人賬戶資金的自由轉(zhuǎn)移的權(quán)力,通過選擇較高管理水平的經(jīng)營者投資運(yùn)營,以獲得較高的收益,實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。一般來說,個(gè)人是其私有財(cái)產(chǎn)最好的看守者,在繳費(fèi)者對其個(gè)人賬戶基金享有完整的產(chǎn)權(quán)時(shí),個(gè)人有足夠強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識和強(qiáng)烈的動機(jī)去關(guān)心資金的使用情況。但在目前的制度基礎(chǔ)上,由于政府的強(qiáng)制性使個(gè)人賬戶基金的產(chǎn)權(quán)受限,激勵(lì)機(jī)制受到損害。特別是在政府承擔(dān)起對養(yǎng)老金的運(yùn)營時(shí),個(gè)人普遍存在“搭便車”的心理,沒有較強(qiáng)的動機(jī)去關(guān)心自己資金的使用情況,更由于現(xiàn)有制度框架內(nèi),獲取資金經(jīng)營狀況的信息成本很大,導(dǎo)致繳費(fèi)者個(gè)人基本上放棄了這一動機(jī)。而個(gè)人賬戶基金所有者權(quán)力的缺位,使得政府不具備足夠的責(zé)任心來管理好這筆基金,往往把個(gè)人賬戶資金作為一種廉價(jià)的資本來源,用于平衡政府財(cái)政預(yù)算、補(bǔ)償政府的債務(wù)和行政支出等。個(gè)人賬戶的“空賬”運(yùn)行已嚴(yán)重威脅到社會保障制度的運(yùn)行基礎(chǔ),個(gè)人賬戶基金產(chǎn)權(quán)的不完整已使得我國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于一種無效率運(yùn)行的狀態(tài)。
3.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理問題。不清晰的產(chǎn)權(quán)使得社會保障基金管理中存在基金大量被挪用、流失、浪費(fèi)、貶值的現(xiàn)象。2006年底國家審計(jì)署公布了29個(gè)省區(qū)市、5個(gè)計(jì)劃單列市三項(xiàng)社保金審計(jì)結(jié)果顯示,71億違規(guī)養(yǎng)老基金被審出。很多地方政府挪用、占用養(yǎng)老基金現(xiàn)象嚴(yán)重。如河南新密市將企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金637萬元存入兩家城市信用社,由于2002年11月信用社撤銷,資金面臨損失。2006年初,廣州市社保局稱,廣州曾有9億元養(yǎng)老金被挪用,其中5.7億已無法追回。有些行業(yè)主管部門存在截留社保費(fèi)的問題。如建行貴州省分行與工行貴州省分行少申報(bào)繳費(fèi)基數(shù),在征得貴州省社保局的同意后,對已提取的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)6422.64萬元予以截留。
三、中國現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度的變遷對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響分析
中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷是和我國的經(jīng)濟(jì)體制改革聯(lián)系在一起的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以國有產(chǎn)權(quán)為特征的。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,政府和企業(yè)職能的重新定位,1997年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,確立了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分個(gè)人積累制轉(zhuǎn)變的改革模式。當(dāng)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向個(gè)人積累制轉(zhuǎn)變時(shí),“新人”不再負(fù)責(zé)“老人”和“中人”養(yǎng)老金的供應(yīng),政府此時(shí)承擔(dān)起了兌現(xiàn)“老人”和“中人”領(lǐng)取養(yǎng)老金權(quán)利的責(zé)任,從而出現(xiàn)一種隱性債務(wù),這種債務(wù)過去隱藏在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,體制的轉(zhuǎn)軌才使其顯性化。《決定》雖然對“老人”和“中人”的退休待遇如何確定有了規(guī)定,但并沒有落實(shí)資金來源的政策,也沒有建立起與隱性債務(wù)相對應(yīng)的基金積累。在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)踐中,政府采取向“新人”和“中人”的個(gè)人賬戶透支的辦法支付已退休人員的養(yǎng)老金,造成個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象嚴(yán)重。從1995年社保制度改革開始至2004年底,中國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬規(guī)模累計(jì)已達(dá)7400億元,而且每年還會以1000多億元的速度增加,社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體制仍在現(xiàn)收現(xiàn)付制的老路上運(yùn)行,并沒有實(shí)現(xiàn)部分個(gè)人積累制的改革目標(biāo)。個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行問題產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響:首先,導(dǎo)致了人們對社會保障制度缺乏信任,部分積累制有名無實(shí),養(yǎng)老問題得不到切實(shí)解決。其二,國家作為養(yǎng)老保險(xiǎn)最后的支付者。如果空賬問題解決不好,最終將轉(zhuǎn)化為巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān),影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。其三,我國人口快速老齡化,隱性債務(wù)積累到一定程度會出現(xiàn)嚴(yán)重的支付危機(jī),影響我國社會保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。
四、結(jié)論及政策建議
根據(jù)以上分析,主要兩個(gè)產(chǎn)權(quán)因素影響我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,一個(gè)是社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶之間的共有產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)之間的產(chǎn)權(quán)界定問題,另一個(gè)是共有產(chǎn)權(quán)和個(gè)人賬戶私人產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。所以,我們可以從制度建設(shè)和法律規(guī)范來協(xié)調(diào),具體來說,可以從以下幾個(gè)方面著手:
1.我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰主要原因是現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式?jīng)]有對政府、企業(yè)和個(gè)人責(zé)任予以清晰的界定,這就需要進(jìn)行立法,通過法律明確規(guī)定政府企業(yè)責(zé)任,解決制度設(shè)計(jì)中的模糊問題。同時(shí)盡快將社保基金管理?xiàng)l例納入立法日程,禁止基金被占用和挪用。清晰的產(chǎn)權(quán)是解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問題的根本途徑。
2.明確個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)歸屬和提高其運(yùn)營效率。作者認(rèn)為,應(yīng)該同社會醫(yī)療保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶一樣,政府應(yīng)明確個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)歸屬個(gè)人,任何部門不得挪用擠占。另一方面,對于個(gè)人賬戶基金必須從社會統(tǒng)籌賬戶中分離出來,個(gè)人除了在繳費(fèi)期內(nèi)不得提前支取外,對其享有完全的產(chǎn)權(quán)以及擁有廣泛的個(gè)人賬戶基金投資選擇權(quán),亦即有權(quán)選擇競爭性的基金管理公司為其投資經(jīng)營,以獲取高投資回報(bào)。
3.在清晰界定產(chǎn)權(quán)的同時(shí),注重產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。中國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,克服了單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制以及完全基金積累制度的缺點(diǎn)和不足,是一種創(chuàng)新。但是從歷史角度看,我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷在一定程度上存在不連貫的問題,一味注重產(chǎn)權(quán)界定,在明晰產(chǎn)權(quán)的同時(shí)并沒有想到如何去保護(hù)產(chǎn)權(quán),忽略了其他相應(yīng)的制度建設(shè),沒有達(dá)到設(shè)想的目標(biāo)。所以,國家在政策上必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和維護(hù),妥善解決轉(zhuǎn)軌過程中的隱性債務(wù),做實(shí)個(gè)人賬戶,這樣才能真正發(fā)揮現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累制度的長處,避免其缺點(diǎn)和不足,從而緩解我國人口老齡化壓力。
總之,從產(chǎn)權(quán)角度上講,社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶形式和內(nèi)容上完美結(jié)合根本上需要產(chǎn)權(quán)制度的完善和對社會統(tǒng)籌的共有產(chǎn)權(quán)與個(gè)人賬戶私人產(chǎn)權(quán)的清晰界定和保護(hù)來解決,而這將是一個(gè)長期的歷史過程。
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篇4
按制度特點(diǎn),國外建立起來的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式大致可分為四種類型:投保資助型、福利國家型、國家保險(xiǎn)型和儲蓄積累型等。目前,德國等歐洲大陸國家、美國、日本等發(fā)達(dá)國家都屬于投保資助型,英國、瑞典等北歐國家是福利國家,前蘇聯(lián)、東歐諸國以及澳大利亞等國實(shí)行國家保險(xiǎn)模式,智利和新加坡等國則實(shí)施儲蓄積累模式。這些模式在具體設(shè)計(jì)上各有特點(diǎn),實(shí)施的效果及對經(jīng)濟(jì)的影響也有很大差異,以下對它們進(jìn)行具體的比較。
(一)資金來源
在這一問題上,主要涉及到兩方面問題,即繳費(fèi)由幾方負(fù)擔(dān)和繳費(fèi)基金具體以何種方式籌集。就養(yǎng)老基金的負(fù)擔(dān)方這一問題來說,一般以雇主、雇員及政府三方出資為主或至少是其中兩方出資。就各國實(shí)際而言,投保資助型國家主要以三方負(fù)擔(dān)為主,政府的責(zé)任主要是間接的;而儲蓄型模式中,政府基本不承擔(dān)責(zé)任。
具體來看,福利國家的基金來源于一般稅收,基本上由國家和企業(yè)負(fù)擔(dān),個(gè)人不繳納保險(xiǎn)費(fèi)或繳納低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。例如,瑞典退休者在工作期間不必繳納任何保險(xiǎn)金或保險(xiǎn)稅。在投保互助型的美、德、日等國中,美國的養(yǎng)老金以社會保障稅的形式負(fù)擔(dān),主要由雇員和雇主繳納,國庫原則上不負(fù)擔(dān),典型的依靠目的稅負(fù)擔(dān)費(fèi)用,根據(jù)所得最高稅率可達(dá)27%;歐洲大陸國家養(yǎng)老金來源比較多樣,主要來自保險(xiǎn)費(fèi),但以國庫的部分負(fù)擔(dān)為補(bǔ)充,其中德國除主要由保險(xiǎn)費(fèi)(占所得比例的17.7%)負(fù)擔(dān)外,國庫也分別負(fù)擔(dān)12-15%;東亞的日本也是雇主、雇員、國家三方負(fù)擔(dān)型,日本對其基礎(chǔ)部分除有定額保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)外,國庫負(fù)擔(dān)高達(dá)33%。儲蓄型模式的典型代表東南亞的新加坡,不需要國家在財(cái)政上給予撥款,強(qiáng)制雇員和雇主同時(shí)投保,以形成保險(xiǎn)基金,并制定個(gè)人賬戶,記載個(gè)人繳納保險(xiǎn)費(fèi)情況,國家在銀行利息上給予優(yōu)惠。
(二)財(cái)政方式
主要有現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制兩大類,各有優(yōu)缺點(diǎn)。從根源上說,現(xiàn)收現(xiàn)付制是用工作一代人所創(chuàng)造的財(cái)富為同一時(shí)期的退休一代人的養(yǎng)老金進(jìn)行支付,所以它是一個(gè)跨代的收入再分配問題,會影響到不同代人之間的福利,并且這種方式可能會“擠出”部分個(gè)人儲蓄。基金積累制的融資部分或全部來自于參加者個(gè)人的繳費(fèi),而由繳費(fèi)集中起來的基金又要用來進(jìn)行投資,所以參加者最后的養(yǎng)老金是根據(jù)個(gè)人的繳費(fèi)記錄及基金會的投資回報(bào)而定的,對個(gè)人儲蓄沒有太大影響。
一般來說,投保資助型、福利型國家及保險(xiǎn)型國家的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)多采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,儲蓄積累模式國家采取完全積累制。同時(shí),采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的國家一般也會留有少量的基金積累。大部分發(fā)達(dá)國家都從完全積累制開始,之后由于經(jīng)濟(jì)上不能維持,轉(zhuǎn)而向現(xiàn)收現(xiàn)付制,使其在一段時(shí)間內(nèi)成為工業(yè)國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要模式。例如,德國吸取了“二戰(zhàn)”前積累制管理社會保險(xiǎn)資金的教訓(xùn),認(rèn)為它易受經(jīng)濟(jì)周期變動、通貨膨脹、戰(zhàn)爭等不可預(yù)測因素的影響,因此戰(zhàn)后主要采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后,全球性的人口老齡化給選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制的國家?guī)砣找婕又氐呢?cái)政壓力,西歐發(fā)生“福利國家危機(jī)”,日本驚呼“年金制度將崩潰”,連小心謹(jǐn)慎的美國也進(jìn)入“福利困境”。因此,養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化的浪潮席卷全球,以智利為代表的養(yǎng)老基金私有化改革倍受推崇。相比而言,發(fā)展中國家較多采用積累制,典型的代表國家是實(shí)行中央公積金制度的新加坡。
(三)給付水平
1.計(jì)算基數(shù)的對比,即按照不同期間的平均所得作為養(yǎng)老金計(jì)算的基數(shù),一般采用的期間越短,給付水平越高。有的國家以加入養(yǎng)老金計(jì)劃的整個(gè)期間為基數(shù),例如德國就以加入全期間平均所得為基數(shù),還有些國家以退休前幾年的平均所得為基數(shù),例如意大利僅以退休前5年間平均所得為基數(shù)。
2.調(diào)整指數(shù)的對比,即按照相應(yīng)的指數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老金有利于提高給付水平。一般有以下幾種:一是按工資水平予以調(diào)整。經(jīng)濟(jì)繁榮、物價(jià)穩(wěn)定時(shí),養(yǎng)老金額隨一定時(shí)期內(nèi)職工平均工資水平的變動而調(diào)整,符合分配的效率原則,20世紀(jì)60年代之前的許多發(fā)達(dá)國家都流行這種做法。二是按物價(jià)水平予以調(diào)整。經(jīng)濟(jì)衰退、物價(jià)飛漲時(shí),以物價(jià)水平作為養(yǎng)老金調(diào)整的基礎(chǔ),總體上能補(bǔ)償物價(jià)上揚(yáng)對退休人員生活的影響,效果比較直觀,簡便而易行。20世紀(jì)70年代之后,劇烈的通貨膨脹導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家開始起用這一調(diào)整機(jī)制。
3.替代率標(biāo)準(zhǔn)的對比。替代率是養(yǎng)老金額相對于過去所得的比例,是有效的衡量給付水平的工具,替代率越高,給付水平越高。并且計(jì)算替代率的標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。由于依據(jù)不同的計(jì)算基準(zhǔn),不僅會使替代率大相徑庭,而且使養(yǎng)老金的實(shí)質(zhì)水準(zhǔn)相差懸殊,無論各國采取什么辦法,都有一個(gè)共同的目的,就是盡量不讓替代率過高,以防止福利剛性。
4.給付基準(zhǔn)的對比,可分為受益基準(zhǔn)制與繳費(fèi)基準(zhǔn)制。受益基準(zhǔn)制的受益標(biāo)準(zhǔn)與受益人過去的繳費(fèi)多少無關(guān),而是“各盡所能,按需再分配”,具有較強(qiáng)的公平性和共濟(jì)性,但可能會以犧牲經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)。例如,瑞典的基本養(yǎng)老金用于保證職工退休后的基本生活支出,凡年滿65的公民,都可以享受基本養(yǎng)老金,是一種典型的受益基準(zhǔn)制。
(四)支付條件
享受養(yǎng)老金待遇的條件通常有四個(gè):
一是退休,大多數(shù)國家規(guī)定的最基本條件就是必須完全退休或基本退休。既要減輕養(yǎng)老金支出帶來的過重負(fù)擔(dān),又要妥善解決社會就業(yè)問題,退休年齡問題是重要的政策問題。西歐、北歐國家和美國、加拿大、智利、澳大利亞等國,均規(guī)定法定退休年齡為65歲,而亞洲、非洲等國家規(guī)定的年齡為55或60歲。二是工齡,即必須達(dá)到一定的工作年限,通常為男25年左右,女20年左右。三是繳費(fèi)年限,即繳夠規(guī)定期限的保險(xiǎn)費(fèi),如10年、20年等,各國規(guī)定不同。四是居住期限,即參保人須達(dá)到規(guī)定年齡,并符合居住國所規(guī)定的居住期限,方可領(lǐng)取養(yǎng)老金。這四個(gè)條件不一定要同時(shí)具備,有些國家只要符合其中一至幾項(xiàng)即可。
二、國外養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的路徑選擇
隨著全球性老齡化浪潮的到來,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的大潮開始席卷全球,各國改革的路徑大相徑庭、各具特色,但總的來說,各國都十分注重發(fā)展多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制,積極進(jìn)行私有化改革。
美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革主要是結(jié)構(gòu)性的改革輔之以有限的制度改革,即建立混合制的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。因?yàn)樵搰袕?qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和自助的歷史傳統(tǒng),長期尋求把政府作用局限在盡量小的范圍內(nèi),因而改革的方向是以私營個(gè)人賬戶制度為主體模式。
拉美等國的改革則是根本性的制度改革,即徹底否定現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)務(wù)機(jī)制,建立以商業(yè)化管理為特征的基金制。這是由于這些國家的經(jīng)
濟(jì)比較落后,現(xiàn)收現(xiàn)付制下企業(yè)和國家的負(fù)擔(dān)相對沉重,沒能力應(yīng)對人口老齡化帶來的支付危機(jī),現(xiàn)收現(xiàn)付制破產(chǎn)是遲早的事。
瑞典等福利國家致力于向名義賬戶制度為主轉(zhuǎn)變。因其改革的壓力較大,長期實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,要想立刻建立積累制,遇到了兩方面的困難和阻力:一是經(jīng)濟(jì)上的,即需要巨額轉(zhuǎn)制成本;二是非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會政治問題。且這些國家一貫強(qiáng)調(diào)社會和諧與互助,長期把尋求平等和消滅貧困作為重要政治目標(biāo),所以選擇以名義賬戶為主的模式(瑞典、意大利、波蘭等六國)。
德國等國家福利支出的財(cái)政壓力也很大,但任何私有化改革常常會引起激烈的社會反彈甚至遭到工會和社會各階層的一致反對,從而使改革舉步維艱,因此進(jìn)行了溫和的改革。主要是削減給付的標(biāo)準(zhǔn),提高退休年齡,嚴(yán)格給付資格,且過渡期長。這種邊際性的改革在一定程度上改變了國家在社會養(yǎng)老政策中一貫擔(dān)任的“國家保護(hù)人”角色,養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)不斷向個(gè)人身上轉(zhuǎn)移。
新加坡等東南亞國家一貫強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定,長期主張政府在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮重要作用,因而選擇了中央公積金制度。
三、國外經(jīng)驗(yàn)對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的借鑒
(一)根據(jù)目標(biāo)確定明確的模式
無論何種制度模式都應(yīng)以是否能更好地實(shí)現(xiàn)公平(實(shí)現(xiàn)公平原則)還是實(shí)現(xiàn)效率(實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老)這兩大目標(biāo)為基礎(chǔ)。各國在構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí),其依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)是不同的,如北歐國家強(qiáng)調(diào)以公民權(quán)平等為基礎(chǔ);而英國強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)保障居民的最基本生活條件;德國、日本強(qiáng)調(diào)受益人對社會貢獻(xiàn)的大小;美國則更注重效率。
公平與社會互助是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本目標(biāo),因此我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇應(yīng)首先考慮實(shí)現(xiàn)公平性,在當(dāng)前城鄉(xiāng)及地區(qū)發(fā)展極不平衡的情況下,更應(yīng)側(cè)重于公平的實(shí)現(xiàn),即擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面并大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)然,公平也不排除效率,為更好的實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老目標(biāo),我國應(yīng)建立國家基本保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。目前需要加強(qiáng)的是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄性補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。
(二)根據(jù)國情建立完善的制度
各國政府都以建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的重要任務(wù),但沒有哪個(gè)國家能夠一次性全部構(gòu)建所有的支柱層次,大都是分階段地建立了不同程度的適應(yīng)本國國情的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。因此,根據(jù)國情來建立完善的制度是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的關(guān)鍵。
首先,應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。國民經(jīng)濟(jì)能提供的物質(zhì)資源及政府與社會的承受能力決定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì),例如,結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀,應(yīng)堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平,隨著經(jīng)濟(jì)的增長再逐步提高,而不能像福利國家那樣開始標(biāo)準(zhǔn)定得過高,等到通脹后再來壓縮則非常被動。其次,應(yīng)根據(jù)文化傳統(tǒng)。應(yīng)該很好地利用某些傳統(tǒng)遺產(chǎn),如在新加坡,養(yǎng)老保險(xiǎn)非常注重家庭養(yǎng)老,并將其寫入法律,使之從道德層面上升到法律的層面,就是充分利用東方人文化的產(chǎn)物,值得我國借鑒。
(三)根據(jù)效果設(shè)計(jì)有效的改革
通過對國外養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的比較,可以看出,現(xiàn)有的各種養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃各有優(yōu)缺點(diǎn),人們可以運(yùn)用構(gòu)成這些方案的“磚”或新發(fā)現(xiàn)的其他“磚”構(gòu)建更多的模式。我們認(rèn)為,應(yīng)該根據(jù)我國正在進(jìn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的效果對改革進(jìn)行修正,不能因?yàn)槟承┠J皆谀承﹪覍?shí)施而盲目照搬。我國目前選擇的“統(tǒng)賬結(jié)合”的辦法雖然在以前的實(shí)行過程中出現(xiàn)過個(gè)人賬戶“空賬”現(xiàn)象,但不能因此否定“統(tǒng)賬結(jié)合”的辦法,而應(yīng)該進(jìn)一步完善這一制度。歐洲一些國家近年來開始實(shí)行的名義賬戶制,盡管從理論上看有不少優(yōu)點(diǎn),但在借鑒這種制度前,要慎重考慮,需要時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。
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篇5
關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;養(yǎng)老保險(xiǎn);價(jià)值選擇;政策設(shè)計(jì)
Abstract:Theendowmentinsurancesystemofruralmigrantworkersisfacingpolicyfailure,becausetheirinsuranceaccountscannotbetransferredtotheplacewheretheymigrated.Thereforetheyhavetoterminatetheendowmentinsurancerelationship,whichhasledtothe“thetideofendowmentinsurancetermination”.Torelievethepredicamentofthetide,weneedanewvalueselectionofshiftingfromeither-orvalueorientationtomulti-valuepropositionthatpaysmoreattentiontointerestbalanceandadjustment.Withthis,thispapersuggeststhattoprotecttheendowmentinsuranceinterestofthemigrantworkers(especiallytheruralmigrantworkers),weexecuteanendowmentinsuranceonaprovincialbasiswithoutlosingtheurbanmode,establishasystemofpermanentsocialsecuritynumber(SSN),executethesystemofsocialsecuritydocumentrecord,setupacentralclearingandsettlementsystemandbranchitoutprovincially.
Keywords:ruralmigrantworkers;endowmentinsurance;valueselection;policydesign
經(jīng)過學(xué)界多年的呼吁,近幾年農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國各地陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破。然而,這一惠民色彩濃重的公共政策,在“退保潮”的強(qiáng)烈沖擊下,成為政策失效的經(jīng)典范本。導(dǎo)致退保潮一浪高于一浪的原因在于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法在不同地區(qū)之間順利地轉(zhuǎn)移接續(xù),而不斷地跨地區(qū)流動是農(nóng)民工最通用的就業(yè)方式,農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益就這樣在無法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中付之闕如,農(nóng)民工唯一能夠選擇的就是退保。重新審視農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值訴求并進(jìn)行重新定位,是突破地區(qū)分割壁壘、破解退保困境的必要環(huán)節(jié)。
一
1987年,深圳率先開始嘗試建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;此后,鑒于農(nóng)民工數(shù)量巨大并且增加迅速,廣東(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陸續(xù)開始探索適應(yīng)本地農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)措施和辦法。2005年,國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,決定要求,“擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍。城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”。在這一決定的推動下,將農(nóng)民工納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇迅速成為各地社保部門的重要職能,并且成效明顯。
目前國內(nèi)各地實(shí)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大致可以分為3種類型[1]。①擴(kuò)面模式:即在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制框架內(nèi),將覆蓋面擴(kuò)大至農(nóng)民工群體。在這體制中,農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工采用統(tǒng)一的政策,唯一的差異在于農(nóng)民工因工資水平低而繳費(fèi)基數(shù)明顯低于城鎮(zhèn)職工。目前采用這種模式的省市最多,深圳、廣東、江蘇、浙江、河南等采用這一模式。②仿城模式:即參照“城保”制度的做法,為農(nóng)民工設(shè)計(jì)獨(dú)立的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案,并且作為獨(dú)立的體制進(jìn)行單獨(dú)管理。目前主要有北京市采用這種方式,北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本原則與擴(kuò)面型養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法大體相似,唯一的差異在于:當(dāng)農(nóng)民工與原就業(yè)單位終止勞動合同時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)可以保留或轉(zhuǎn)移,但不允許退保。2001年8月頒布的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》第十條規(guī)定,“農(nóng)民工個(gè)人賬戶存儲額,只有在本人達(dá)到養(yǎng)老年齡時(shí),才能支取。農(nóng)民工在達(dá)到國家規(guī)定養(yǎng)老年齡前死亡,其個(gè)人賬戶存儲額中的個(gè)人繳費(fèi)部分可以繼承”。③綜合保險(xiǎn)模式:即是指將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種社會保險(xiǎn)置于同一個(gè)框架下統(tǒng)一承辦、獨(dú)立管理的社會保障方式,該方式由上海市于2002年首創(chuàng)實(shí)施,成都市于2003年開始推行。綜合保險(xiǎn)與前述兩種模式的主要差異為,一是將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)在同一賬戶中,所繳納的綜合保險(xiǎn)費(fèi),按照不同比例分別用于養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷3個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目;二是全部由企業(yè)(雇主)繳費(fèi),農(nóng)民工個(gè)人無需繳費(fèi);三是保險(xiǎn)基金的管理、運(yùn)作和支付完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān),這樣無論農(nóng)民工如何流動遷移,在男子滿60歲,女子滿50歲時(shí),可以憑“老年補(bǔ)助憑證”到戶籍所在地的商業(yè)保險(xiǎn)公司約定的機(jī)構(gòu)領(lǐng)取老年補(bǔ)貼。
以上3種模式各有利弊,其中,擴(kuò)面模式是各地普遍采用的模式,最具代表性。但這一模式正在普遍遭遇退保困境。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難,頻繁流動的農(nóng)民工往往只能選擇退保。在農(nóng)民工聚集的廣東省,農(nóng)民工退保率長期保持在95%以上,東莞市社保部門60%的工作是為農(nóng)民工辦理退保手續(xù)[2];2008年1月份,蘇州市也有600多萬民工辦理了退保[3]。2001年勞動和社會保障部的20號文件《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》是退保的主要依據(jù),該文件規(guī)定,“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工,在與企業(yè)終止或解除勞動關(guān)系后,由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,保管其個(gè)人賬戶并計(jì)息,凡重新就業(yè)的,應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系;也可按照省級政府的規(guī)定,根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請,將其個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分一次性支付給本人,同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,凡重新就業(yè)的,應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”。退保困境的產(chǎn)生正是源于這一制度安排。
相比之下,上海市首創(chuàng)的綜合保險(xiǎn)模式,由于借助商業(yè)保險(xiǎn)公司的管理平臺和信息網(wǎng)絡(luò),很好地解決了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。但這一交由商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作的措施有兩點(diǎn)始終被質(zhì)疑,一是獨(dú)立于現(xiàn)有的社會保障體制之外,不能發(fā)揮其與社會保險(xiǎn)的調(diào)劑、補(bǔ)充和統(tǒng)籌功能;二是政府對綜合保險(xiǎn)不承擔(dān)托底責(zé)任,當(dāng)保險(xiǎn)資金出現(xiàn)危機(jī)時(shí),責(zé)任完全由保險(xiǎn)公司和個(gè)人承擔(dān),而保險(xiǎn)公司的市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),極有可能會完全由屬于弱勢群體的參保者承擔(dān)[4]。因此,游離于整體的社會保障體制之外、不具備社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌共濟(jì)功能的綜合保險(xiǎn)模式也難以成為解決退保難題的有效方案。
二
農(nóng)民工退保浪潮背后的作用機(jī)制是什么?為何被視為農(nóng)民工權(quán)益保障的重要舉措?yún)s遭到了農(nóng)民工的冷遇和放棄?農(nóng)民工的高流動性為何在養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)中被簡單化地處理為“退保”?答案正如學(xué)界所一致認(rèn)定的那樣,造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)無法轉(zhuǎn)移接續(xù)的關(guān)鍵在于各地方政府尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)政府的地方利益保護(hù)主義,在現(xiàn)有的政策設(shè)計(jì)中,將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制內(nèi),對發(fā)達(dá)地區(qū)而言是利益極大的。
因此,于建嶸尖銳地指出,正是由于制度的制定者和執(zhí)行者普遍持有的地方保護(hù)主義和對農(nóng)民工的歧視,在有意識地維護(hù)著現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)無法轉(zhuǎn)移接續(xù)的缺陷。農(nóng)民工發(fā)生跨地區(qū)流動時(shí),盡管現(xiàn)行政策對養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的處理有“轉(zhuǎn)移接續(xù)”和“退保”兩種選擇,但一些地方政府在具體執(zhí)行中,都試圖通過各種方式占有以農(nóng)民工參保名義征繳到的巨額保險(xiǎn)費(fèi),因此,要么鼓勵(lì)農(nóng)民工退保;要么不告知利弊,就干脆將政策解釋為“解除勞動合同必須退保”。地方政府與農(nóng)民工爭利,導(dǎo)致農(nóng)民工的保障待遇得不到保障,“制度上的福利”演變?yōu)椤皩?shí)際上的負(fù)擔(dān)”[5]。身為弱勢群體的農(nóng)民工,面對這樣的養(yǎng)老保險(xiǎn),唯一能做的就是用腳投票,在無奈中被迫退保,放棄權(quán)益。
有關(guān)資料為上述觀點(diǎn)提供了有力的佐證。1998年,廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)僅僅不到600萬人;在出臺了將農(nóng)民工“納入”的政策后,參保人數(shù)急劇增加,到2004年增長到將近1600萬人,6年中增加了167%,約占當(dāng)年全國參保人數(shù)的十分之一。而與此同時(shí),參保的離退休人員卻只從143萬人增加到220萬人,僅占全國參保離退休人員人數(shù)的二十分之一。廣東省也因此成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余最高的省份,2004年全省累計(jì)結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金高達(dá)597億元,約占全國的五分之一。由于廣東省農(nóng)民工退保率長期維持在95%以上,該省將近600億的“累計(jì)結(jié)余”很大比例是企業(yè)為農(nóng)民工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,因?yàn)樵诂F(xiàn)行政策下農(nóng)民工退保后,這部分基金無需支付給農(nóng)民工,永久地歸入當(dāng)?shù)厣绫;餥6]。廣東省便是從農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)中獲益最為明顯的省份。
然而,從政策制定者與執(zhí)行者的視角出發(fā),中國各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異才是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷狀態(tài)不得不維持下去的主要理由。農(nóng)民工在整個(gè)就業(yè)年齡段中,往往輾轉(zhuǎn)若干個(gè)省份和城市工作,而養(yǎng)老金的繳納地和領(lǐng)取地之間往往工資水平和養(yǎng)老金繳納水平方面懸殊較大,跨地區(qū)轉(zhuǎn)移后,養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)將難以設(shè)定,其間需要突破過多的管理難題,相應(yīng)的管理成本也將十分高昂。從幾個(gè)農(nóng)民工輸入大省(市)的工資水平對比看,似乎也確有道理。2007年,上海全市職工平均工資為34707元,北京為39867元,廣東全省在崗職工平均工資達(dá)到29443元,江蘇為27374元,湖南為18275元,四川為21312元,安徽為22180元,相當(dāng)于江蘇的80%,江西省為18400元,僅相當(dāng)于廣東的62%。如果以城市作為比較單位,則差異更大。2007年江蘇省13個(gè)省轄市中,在崗職工平均工資最高的為南京市,達(dá)到35908元,最低的為宿遷市,為16852元,只及南京市的47%。
三
顯然,學(xué)界密切關(guān)注的是政策設(shè)計(jì)背后的價(jià)值選擇,認(rèn)定現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是建立在嚴(yán)重的價(jià)值偏誤基礎(chǔ)之上的,即地方利益優(yōu)先的價(jià)值定位嚴(yán)重偏離了社會保障的公平準(zhǔn)則。而政策制定者與執(zhí)行者著重強(qiáng)調(diào)的則是政策設(shè)計(jì)所面臨的技術(shù)問題,將地區(qū)分割壁壘的形成歸因于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致的技術(shù)障礙。
應(yīng)當(dāng)說,學(xué)界的剖析是準(zhǔn)確的。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)典型的公共政策,而公共政策是社會利益的調(diào)節(jié)器,是對社會價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配,公共政策與其他領(lǐng)域政策的根本區(qū)別就在于它的公共性,必須以公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)為價(jià)值導(dǎo)向。公共政策的價(jià)值取向決定著公共政策將以怎樣的方式來分配公共利益,也關(guān)系到政策目標(biāo)的設(shè)定、政策執(zhí)行的難易以及政策實(shí)施的有效與否。然而,當(dāng)前中國的公共政策存在一些顯著的價(jià)值缺失和偏誤。例如,公共性價(jià)值缺失,某些公共政策的制定和實(shí)施為強(qiáng)勢群體所左右;公共政策的自利化及功利化傾向突出,政府在政策設(shè)計(jì)和實(shí)施環(huán)節(jié)中,利益明顯向自身傾斜,甚至不惜與民爭利[7]。簡言之,價(jià)值選擇決定政策設(shè)計(jì),政策設(shè)計(jì)決定政策成敗。
農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策失效的根本原因在于價(jià)值偏誤。其實(shí),中央政府已經(jīng)充分注意到農(nóng)民工就業(yè)的基本特性是就業(yè)穩(wěn)定性差、收入低、流動性大,也原則性地建議“農(nóng)民工的社會保障,要適應(yīng)流動性大的特點(diǎn),保險(xiǎn)關(guān)系和待遇能夠轉(zhuǎn)移接續(xù),使農(nóng)民工在流動就業(yè)中的社會保障權(quán)益不受損害”[8]。然而,在具體的政策設(shè)計(jì)中,對農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)并未提供可以操作實(shí)施的配套方案,而僅僅是一項(xiàng)供各地方政府參考和自由選擇的原則性措施。這一政策顯然為各地的地方利益保護(hù)提供了有力的支持,在自由選擇的情況下,促使農(nóng)民工“退保”是對地方利益最為有利的措施,因此,為農(nóng)民工辦理退保手續(xù)往往是發(fā)達(dá)地區(qū)社保部門年終歲末主要的業(yè)務(wù)和職能。
然而,退保導(dǎo)致的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策失效,將為未來的中國社會預(yù)備了一個(gè)數(shù)以億計(jì)的養(yǎng)老保障缺失的老年人口群體,將成為未來中國社會嚴(yán)重的民生負(fù)擔(dān)。2008年2月27日,國家統(tǒng)計(jì)局的第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第五號)顯示,至2006年末,我國農(nóng)村勞動力資源總量為5.13億人,其中,40歲及以下的新一代農(nóng)民工人數(shù)已達(dá)1.08億,占外出從業(yè)勞動力的82.1%。農(nóng)民工的“高流動性”是一系列社會結(jié)構(gòu)因素所決定的,未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)難以改變。農(nóng)民工群體是中國城市化進(jìn)程的產(chǎn)物,其就業(yè)的低收入、間斷性和地域間的高流動性以及與城市社會的隔離狀態(tài)被一些學(xué)者稱為“半城市化”,并且這種“半城市化”狀況有可能演變?yōu)橐环N堅(jiān)固的結(jié)構(gòu)性現(xiàn)象[9]。一方面,“半城市化”固化的趨勢可能意味著農(nóng)民工將長期處于流動狀態(tài);另一方面,如果說老一代的農(nóng)民工多采用“城市—家鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)流動模式,那么新一代農(nóng)民工(主要指40歲以下的農(nóng)民工)最有可能采取的區(qū)域流動方式將是“城市—城市”的城際流動模式,多項(xiàng)實(shí)證研究顯示,新一代農(nóng)民工基本沒有農(nóng)業(yè)勞動的經(jīng)歷和技能,心理和行為上已經(jīng)對農(nóng)村環(huán)境十分抵觸,在區(qū)域歸屬的認(rèn)定上極少有人認(rèn)為將來會回到農(nóng)村,定居城市正在成為新一代農(nóng)民工的最大愿望和熱切追求[10-11]。因此,他們未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)將不可能依靠目前農(nóng)民和老一代農(nóng)民工普遍依賴的土地保障,能夠跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制極有可能是未來數(shù)以億計(jì)的老年農(nóng)民工唯一可以依托的基本生活保障,而養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的公共價(jià)值就在于能夠?yàn)楸槐kU(xiǎn)對象提供基本的老年生活保障。
由此看來,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的價(jià)值選擇以及在此基礎(chǔ)上的政策設(shè)計(jì),不僅關(guān)乎一項(xiàng)具體的公共政策的現(xiàn)實(shí)效果,而且關(guān)乎未來中國整體的社會負(fù)擔(dān)狀況和民生狀況。打破地區(qū)壁壘,使農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠無障礙地跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù),無疑應(yīng)當(dāng)成為這一政策的關(guān)鍵目標(biāo)。
四
地區(qū)分割導(dǎo)致的退保困境和政策失效有無可能突破呢?回答是肯定的,但前提必須是重新進(jìn)行價(jià)值定位,即從“兩極化”的價(jià)值定位走向多元化的價(jià)值定位。當(dāng)前,一極是各級決策者,奉行政府和地方利益優(yōu)先的價(jià)值定位;另一極是學(xué)界,堅(jiān)持公共利益至上,痛擊農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的地方割據(jù),高呼應(yīng)放棄地方利益。價(jià)值選擇上的兩極對壘,在某種程度上延緩了政策調(diào)整的步伐。
和諧社會理念在公共政策領(lǐng)域的重要影響之一就是公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向,“應(yīng)該從固執(zhí)地追求事實(shí)上難于真正實(shí)現(xiàn)的公共利益向均衡和協(xié)調(diào)社會多元利益位移”[12]。一個(gè)現(xiàn)實(shí)是,在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架中,地方政府和農(nóng)民工群體都成為其中的利益相關(guān)者。公共選擇理論也指出,政府遵循“理性人”假說,同樣具有自身利益,并且將采取自我利益最大化的行為方式。當(dāng)然,政府追求的“利益”既包括經(jīng)濟(jì)利益,也包括政治利益,兩者利益的共同最大化是其追求的目標(biāo)。因此,必須贏得各個(gè)主體的充分認(rèn)可和共同參與,才可能使該政策行之有效。一味要求發(fā)達(dá)地區(qū)犧牲地方利益,地方政府便毫無動力推動和實(shí)施這一政策,則這一惠民政策無從啟動。以中國之大,沒有地方政府的傾力而為,任何國家層次的政策都無法落到實(shí)處。罔顧農(nóng)民工群體利益,實(shí)行地區(qū)分割,則農(nóng)民工用腳投票,紛紛退保,使這一政策勞而無功。
因此,必須從目前兩極對壘的價(jià)值選擇轉(zhuǎn)向和諧協(xié)調(diào)的價(jià)值定位,以農(nóng)民工社會保障權(quán)益優(yōu)先、適當(dāng)兼顧地方利益為目標(biāo)。政府在堅(jiān)持公共服務(wù)原則的前提下,盡可能協(xié)調(diào)農(nóng)民工群體利益與地方利益。
以現(xiàn)有的信息化條件和公共管理能力,地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異以及工資水平的懸殊給農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)所帶來的技術(shù)障礙,遠(yuǎn)非難以破解的難題。工資水平在各地懸殊不一,并非中國特有,各國都是普遍存在的,但借助信息化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)化的管理平臺,并且配置適應(yīng)高流動就業(yè)方式的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì),許多國家已經(jīng)建立了一套較為成熟的、可以無障礙地跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會保障體系。美國的社會保險(xiǎn)號制度就為頻繁流動的美國人解決了社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。歐盟國家勞動者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益甚至可以實(shí)現(xiàn)在不同國家之間無障礙地兌現(xiàn)。由此可以推斷,中國突破這一困境肯定不存在無法突破的技術(shù)障礙。
鑒于中國的現(xiàn)實(shí)情況,調(diào)整和完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn),使其能夠無障礙地跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù),目前基本有兩類思路:一是期望國家盡快實(shí)行一體化的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,提高統(tǒng)籌層次。這一思路有其合理性,但由于農(nóng)民工往往是跨省流動,提高統(tǒng)籌以適應(yīng)農(nóng)民工跨省流動的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制,必須在中央一級實(shí)行統(tǒng)籌,否則依然難以解決地區(qū)分割問題。而中央層次的統(tǒng)籌,要付諸實(shí)施可能需要長期的等待。二是彈性保險(xiǎn)制度,這一思路要求在基本制度框架全國統(tǒng)一的情況下,在以下幾方面實(shí)行彈性化管理:繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率或繳費(fèi)額彈性化,即在規(guī)定范圍內(nèi)根據(jù)個(gè)人的收入狀況和承受能力選擇繳費(fèi)檔次;繳費(fèi)地點(diǎn)和時(shí)間彈性化,即農(nóng)民工可自由選擇在輸出地或輸入地繳費(fèi),也可自由選擇按年、季、月繳費(fèi)[13]。這一思路依然將農(nóng)民工的輸入地固定化,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)依然無法實(shí)現(xiàn);而如果選擇在輸出地繳費(fèi),事實(shí)上是不具有可行性的,輸出地的社保機(jī)構(gòu)是無法對輸入地企業(yè)的繳費(fèi)行為進(jìn)行監(jiān)管的。三是在現(xiàn)有框架下實(shí)行全國結(jié)算的思路,即“工作地繳費(fèi),分段記錄;退休地發(fā)放,全國結(jié)算”,其主要辦法是,在目前各地分割的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下,在中央和省一級建立一個(gè)專門的社會保險(xiǎn)金支付的核算中心,專門為曾經(jīng)在各省市之間流動的退休人員服務(wù),流動就業(yè)者就可以在其退休后定居的地方領(lǐng)到其應(yīng)該領(lǐng)到的所有養(yǎng)老金,然后再由中央的核算中心牽頭,實(shí)現(xiàn)各省市之間的資金流轉(zhuǎn)[6]。
妥善而盡快地解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題,需遵循利益協(xié)調(diào)的價(jià)值定位,新的思路需充分考慮到與現(xiàn)有地區(qū)分割式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的兼容和對接,全國結(jié)算的思路頗有啟發(fā)。因此,筆者提出以下思路:保持現(xiàn)有各地實(shí)行的仿城型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式基礎(chǔ)上,實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌;建立終生社會保險(xiǎn)號;實(shí)行社會保險(xiǎn)檔案記錄管理制度;設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)中央結(jié)算中心及其在各省的分支機(jī)構(gòu),以保障跨地區(qū)流動人員(首先是農(nóng)民工)的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。具體辦法為:①借鑒美國的社會保險(xiǎn)號,給每個(gè)公民設(shè)定一個(gè)終身的、與身份證號碼一致的社會保險(xiǎn)號。②社會保險(xiǎn)號作為一個(gè)賬戶,首先在養(yǎng)老保險(xiǎn)中使用,實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng),記錄每個(gè)就業(yè)者的詳細(xì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄。具體的繳費(fèi)檔案和記錄,必須在全國任何一個(gè)社保機(jī)構(gòu)中供查詢;并且,由就業(yè)者自己保存一份,跟隨本人流動。③就業(yè)關(guān)系中斷、變革或異地流動時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和繳費(fèi)記錄由社會保險(xiǎn)號確認(rèn),隨人轉(zhuǎn)移,重新就業(yè)時(shí),在新的就業(yè)地憑社會保險(xiǎn)號自動接續(xù)。④個(gè)人所繳納的基金進(jìn)入個(gè)人賬戶,隨人轉(zhuǎn)移,但企業(yè)為其所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金留在原繳費(fèi)地。⑤養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)累計(jì)時(shí)間:將現(xiàn)有的累計(jì)15年改為累計(jì)繳費(fèi)180個(gè)月。如果不滿180個(gè)月,養(yǎng)老金的發(fā)放則需按繳費(fèi)時(shí)間計(jì)算相應(yīng)折扣。⑥多次跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的就業(yè)者的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定:根據(jù)其詳細(xì)的繳費(fèi)記錄中的各個(gè)工資基數(shù)和相應(yīng)的養(yǎng)老金繳費(fèi)額,與退休地的平均工資比較計(jì)算獲得一個(gè)養(yǎng)老金發(fā)放系數(shù)。⑦建立養(yǎng)老保險(xiǎn)中央結(jié)算中心,在各省設(shè)立垂直分支機(jī)構(gòu),一方面專門負(fù)責(zé)異地轉(zhuǎn)移流動就業(yè)者的養(yǎng)老金結(jié)算與發(fā)放,另一方面負(fù)責(zé)各省之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金結(jié)算與流轉(zhuǎn)。⑧不允許參保者退保。
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篇6
一、人口老齡化的趨勢
中國是發(fā)展中國家,自70年代中期起,大力控制人口數(shù)量過速增長,加強(qiáng)計(jì)劃生育,努力提高人口素質(zhì)。認(rèn)真實(shí)施控制人口增長政策的結(jié)果,就是大大降低了出生率。這樣就由原來的高出生、低死亡、高增長,向低出生、低死亡、低增長轉(zhuǎn)化,人口的年齡結(jié)構(gòu)勢必發(fā)生變化,向老齡化發(fā)展。出生率下降的速度越快,幅度越大,人口老齡化的速度和達(dá)到的程度也越快,越高。但是,我們不能因?yàn)橐鉀Q人口老化問題,而放松計(jì)劃生育,以提高出生率來調(diào)整人口年齡結(jié)構(gòu),形成惡性循環(huán);更不能以低出生率,高死亡率,違背社會道義來延緩人口老化過程,而由低出生率,低死亡率過渡到相對靜止穩(wěn)定狀態(tài)。中國同世界上任何國家一樣,要想達(dá)到相對靜止穩(wěn)定的人口發(fā)展階段必然要經(jīng)過人口老齡化階段,這是無法回避的自然規(guī)律。人口學(xué)專家研究證明,中國老齡化進(jìn)程帶有四個(gè)方面的主要特征:
(一)人口老齡化的速度比較快。1982年,我國60歲以上老年人口為7663萬,占全國總?cè)丝诒壤秊?.6%,到2000年將達(dá)到1.3億,占總?cè)丝?0%以上。英國老年人口從5.0%增長到7.0%用了80多年,瑞典用了40多年,1920年日本老年人口占總?cè)丝诘?.3%,到1970年增長到7.1%,用了50年的時(shí)間,而我國完成這一增長過程僅僅需要18年的時(shí)間。我國人口年齡結(jié)構(gòu)在2000年即可跨入老年型,世界人口年齡結(jié)構(gòu)跨入老年型要在2010年,我國將比世界總體人口年齡結(jié)構(gòu)提前10年進(jìn)入老年型。我國人口老齡化的速度之快將達(dá)到世界之最。
(二)老年人口數(shù)量巨大。據(jù)預(yù)測到2040年,老年人口將增長到3.8億,占總?cè)丝诘谋壤龑⑸仙?5.3%。老年人口數(shù)比歐洲所有國家人口還多。
(三)我國高齡老人數(shù)量與比例將增大,85歲以上的高齡老人將由1990年的200多萬,占老人總數(shù)的3.2%增加到下世紀(jì)中葉的5000萬以上,占老人總數(shù)的15%以上。
(四)我國傳統(tǒng)的大家庭模式正在向“核心家庭”模式演變。按照人口學(xué)家最近做出的家庭人口預(yù)測,我國獨(dú)居或只與配偶居住的65歲以上老人占老人總數(shù)比例將由1990的10%迅速上升到2050年的27%。
從上述人口年齡結(jié)構(gòu)的老齡化諸特點(diǎn)來看,中國將在下世紀(jì)初進(jìn)入老年型國家,并排位于發(fā)展中國家行列之首。國家正處于經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)展的階段,原來基本由國家承擔(dān)的養(yǎng)老方式變得日益不適宜,需要探索新的路子,發(fā)展新的方式,這就要求我們首先要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),將逐步消除“經(jīng)濟(jì)滯差”和解決老有所養(yǎng)兩方面結(jié)合起來,把兩方面的工作都做好。然而我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,雖然進(jìn)行了一系列的改革,但是仍存在不少問題。
二、解決人口老齡化的養(yǎng)老所存在的問題
首先是資金不足,養(yǎng)老金支出膨脹。有統(tǒng)計(jì)表明,1998年養(yǎng)老金缺口是50多億,1999年是100多億。其次是替代率太高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),中國企業(yè)養(yǎng)老金的平均工資替代率高達(dá)80%以上。然后是交費(fèi)率高,企業(yè)負(fù)擔(dān)重。目前的狀況是,養(yǎng)老金的交費(fèi)率高達(dá)30%左右。還有“統(tǒng)賬”結(jié)合導(dǎo)致完全的現(xiàn)收現(xiàn)付,個(gè)人賬戶出現(xiàn)空賬。三、解決的對策——建立綜合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
(一)實(shí)施社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老方式
在解決養(yǎng)老方式上重視精神生活的一面,注意到老年人為社會貢獻(xiàn)的事實(shí),重視家庭養(yǎng)老的功能,實(shí)施家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老并舉的方針。
一般健康和生活優(yōu)裕的老人仍希望在自己的家里度過晚年。積極倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老模式,投入財(cái)力、物力、人力,為居家養(yǎng)老提供全面的配套福利服務(wù)。同時(shí),又重視對養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè),把養(yǎng)老設(shè)施作為老人們最后的生活保障。
(二)實(shí)行多層次、多形式的養(yǎng)老保障制度
第一個(gè)層次是國家立法規(guī)定的,低有保證、高有限額的強(qiáng)制性的基本保險(xiǎn)。第二個(gè)層次是,各企業(yè)自定的企業(yè)保險(xiǎn)年金。這種保險(xiǎn)比政府規(guī)定靈活得多,形式多種多樣,標(biāo)準(zhǔn)有高有低。第三個(gè)層次是,個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)。政府對企業(yè)、社會團(tuán)體、私人舉辦的保險(xiǎn)項(xiàng)目,只提供法律上的保護(hù)和政策上的支持。
以上三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)各有特色。在管理上,國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行一體化、定額支付的原則,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并不是保障當(dāng)事人的全部生活,而只是保障最標(biāo)準(zhǔn)、最基本的需求部分,必須要依靠企業(yè)及個(gè)人的自助努力,要協(xié)調(diào)好互助與自助。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)內(nèi)部決定,個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)則遵循自愿原則。在基本模式方面,前者是部分積累籌資,后兩者是完全積累籌資。
(三)逐步實(shí)現(xiàn)費(fèi)用征收的多元化
在考慮企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)承受能力的前提下,逐步減少企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的交費(fèi)率,引進(jìn)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則,以解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)源問題。在費(fèi)稅改革方面,在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,將“費(fèi)”變?yōu)槎悾WC社會保障的資金來源。此外還可提高一些社會福利設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大有償服務(wù)范圍。
(四)倡導(dǎo)養(yǎng)老保障事業(yè)的社會化
在不少發(fā)達(dá)國家,盡管具體管理養(yǎng)老保障項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)很多,既有政府機(jī)構(gòu)(中央的和地方的),也有民間團(tuán)體和私人企業(yè),但總的傾向上看,養(yǎng)老保障制度是由政府集中管理的。尤其值得注意的是,實(shí)施養(yǎng)老保障制度的一切細(xì)節(jié),從資金來源,運(yùn)用的方向,甚至保障的標(biāo)準(zhǔn)、收支的程序,大都有明確的法律規(guī)定。養(yǎng)老保障基金的管理機(jī)構(gòu)通常由受保人、企業(yè)或雇主和政府三方代表組成的理事會領(lǐng)導(dǎo)。
人口老齡化意味著老年人越來越多,它一方面反映了社會生活水平的提高和生活質(zhì)量的改善,另一方面也要求盡快建立綜合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。人口老齡化給代際供養(yǎng)帶來了財(cái)政上的困難。因此,社會保障體系中社會和國家只能承擔(dān)基礎(chǔ)性的保障,一方面使勞動者一旦因風(fēng)險(xiǎn)失去收入來源后能享有基本生活條件,另一方面使國家和社會能夠長期地提供保障。中國雖然是一個(gè)發(fā)展中國家,同時(shí)是具有優(yōu)越政治制度的社會主義國家,在發(fā)展老年保障事業(yè)方面也應(yīng)該把握和運(yùn)用這種優(yōu)勢,統(tǒng)籌全局,縝密考慮,真正成為全世界解決老年人口問題的榜樣。
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篇7
關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;社會養(yǎng)老保險(xiǎn);城鎮(zhèn)化
一、引言
農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來,與土地保持著一定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為基本生活來源,并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農(nóng)化從業(yè)人員,是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的特殊社會群體。從人員構(gòu)成來看,目前我國的農(nóng)民工主要包括進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。其中,進(jìn)城農(nóng)民工約8600萬人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。
建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其目的在于通過提供一個(gè)有別于城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)制度的制度安排,逐步將農(nóng)民工平穩(wěn)地納入社會保險(xiǎn)制度體系,為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供制度保障。
二、建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性
(一)建立和諧社會的重要舉措
建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是提高城鎮(zhèn)化水平,轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口,優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu),促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證,是推進(jìn)城鄉(xiāng)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障,解決農(nóng)民工的后顧之憂,有助于城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定,是先進(jìn)文化發(fā)展的必然方向。根據(jù)農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點(diǎn),創(chuàng)造性的建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會保險(xiǎn)制度,將農(nóng)民工納入社會保障體系,是最大限度的維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益,滿足農(nóng)民工利益要求的具體體現(xiàn)。與此同時(shí),建立農(nóng)民工社會保險(xiǎn)制度,也是建立公平市場競爭環(huán)境的內(nèi)在要求。
(二)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的需要
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,主要依靠工薪收入生活,一些人也不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動的意識和技能。
據(jù)王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個(gè)城市農(nóng)村流動人口即農(nóng)民工的典型調(diào)查顯示:已經(jīng)有19%的農(nóng)民工沒有土地,完全放棄了對土地的依存;有46.8%的農(nóng)民工即使沒有失去土地承包權(quán)也會繼續(xù)在外務(wù)工,也準(zhǔn)備放棄對土地的依存;16.5%的農(nóng)民工處于不確定狀態(tài),只有17.7%的農(nóng)民工會選擇回家務(wù)農(nóng)。這就說明,有近70%的農(nóng)民工已經(jīng)做出了城鎮(zhèn)化選擇,若為其提供社會保障或提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,做出城鎮(zhèn)化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農(nóng)民工沒有納入社會保險(xiǎn)體系,在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時(shí),沒有任何社會保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會問題,并延緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此,將土地保障作為農(nóng)民工的最后避難所,已面臨各方面挑戰(zhàn),而建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,則是推進(jìn)城鎮(zhèn)化最重要的制度保證,也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。
(三)從根本上解決“三農(nóng)問題”的需要
從土地的承載能力及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展角度而言,我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障,甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽問題。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,減少農(nóng)民,使大批農(nóng)村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進(jìn)城鎮(zhèn)、走進(jìn)工廠,通過建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,促進(jìn)農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障的過度,解決農(nóng)民工的后顧之憂,有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程,為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
(四)經(jīng)濟(jì)條件基本成熟
農(nóng)民工一般有相對穩(wěn)定和高于農(nóng)業(yè)人口的工薪收入,具備了建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)可能性。而且,進(jìn)城農(nóng)民工與其建立勞動關(guān)系的企事業(yè)單位一般都已經(jīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系,對社會保險(xiǎn)有較高的認(rèn)識。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看,經(jīng)過二十多年的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)是“三分天下有其一”,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在具備了一定實(shí)力后,也已著手考慮職工福利與保障問題,根據(jù)本地、本企業(yè)的實(shí)際制定了一些具體的保障措施,如對本企業(yè)職工建房、看病、子女上學(xué)等給予了一定數(shù)額的補(bǔ)助;對于在本企業(yè)工作達(dá)到一定年限,進(jìn)入退休年齡的職工一次性或分月發(fā)放一定數(shù)額的退休金,或由企業(yè)出資為職工購買一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),等等。這些措施對于保障本企業(yè)職工及其家庭的生活起到了較好的作用,然而由于其主要是在企業(yè)的范圍內(nèi),因而只能稱為企業(yè)福利,而非社會保險(xiǎn)。但這些現(xiàn)象說明,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)具備建立社會保險(xiǎn)制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險(xiǎn)的制度安排,而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保險(xiǎn)體系,將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立社會保險(xiǎn)制度提供一個(gè)歷史性的機(jī)遇,也可以為其實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度等改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
(五)政府的基本職責(zé)
目前,我國政府的工作重點(diǎn)已經(jīng)開始由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向以社會保障制度為核心的制度建設(shè)。制度建設(shè),特別是我國的社會保障制度建設(shè),受到黨和國家的高度重視,引起社會各個(gè)層面的密切關(guān)注,僅財(cái)政投入每年就達(dá)到數(shù)百億元(2001年為508億元)。但這是政府沒有及時(shí)承擔(dān)起社會保障制度建設(shè)責(zé)任而不得不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的必然結(jié)果。農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)化的最前沿,為農(nóng)民工建立社會保險(xiǎn)制度成本越早越低,若等到農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)人口主體再建立社會保險(xiǎn)(2012年農(nóng)民工可能達(dá)到1.6億人),其社會保險(xiǎn)制度成本將更高。
三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的安排
(一)出臺有關(guān)強(qiáng)制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,必須通過立法來強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí),還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時(shí),本人社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的,暫時(shí)封存其個(gè)人賬戶,保留其保險(xiǎn)關(guān)系,待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí),其戶籍所在地實(shí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的,賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時(shí)仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的,將個(gè)人賬戶余額一次性退還本人。
(二)改革戶籍制度,放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在,按照戶籍來劃分人與人之間界限,造成了進(jìn)城務(wù)工人員在城市里務(wù)工而不能享有同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這不利于保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。另一方面,長期的戶籍制度不利于勞動力的流動,不能實(shí)現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置,阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變,進(jìn)入城市的門檻應(yīng)該降低,只要進(jìn)城務(wù)工人員在所在城市具備一定的物業(yè)等資產(chǎn),就可以申請加入所在城區(qū)。
(三)實(shí)施土地?fù)Q保障,適當(dāng)扶持農(nóng)民工就業(yè)和參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)
轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工,可直接參加養(yǎng)老保險(xiǎn),并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益,折算為5年以上的個(gè)人賬戶積累額,促進(jìn)農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到養(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金,直接進(jìn)入農(nóng)民工的個(gè)人賬戶,既可增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的積累,又可促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
(四)優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)
城市農(nóng)民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫(yī)療保障是困擾城市農(nóng)民工的大問題。因此,目前城市農(nóng)民工最需要的是醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)。
建立和完善城市農(nóng)民工社會保障制度,應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)需要,分清輕重緩急,優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)。要結(jié)合城市農(nóng)民工特點(diǎn),綜合考慮需要和可能,適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行保障制度,要避免不切實(shí)際的大而全,要減輕繳費(fèi)負(fù)擔(dān),簡化辦理手續(xù),適當(dāng)降低醫(yī)保起付線標(biāo)準(zhǔn)。
日前通過的《深圳市勞務(wù)工醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》就受到了城市農(nóng)民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規(guī)定,勞務(wù)工只要每月繳納4元錢,就可既保門診費(fèi)用,又保住院費(fèi)用。這種“低交費(fèi),廣覆蓋,保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。
(五)逐步推進(jìn),將社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改為社會養(yǎng)老保險(xiǎn)稅
開征養(yǎng)老保險(xiǎn)稅替代現(xiàn)行的繳費(fèi)制度,把養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向法制化的表現(xiàn),現(xiàn)行的征繳社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的辦法是行政化工作方式的體現(xiàn),不是依法治理。
采取征稅的方式籌資,更具有強(qiáng)制性和規(guī)范性,可以減低管理成本,提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度,為社會養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ);另一方面社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以國稅形式征收,便于全國統(tǒng)一管理,有利于實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌;同時(shí)能夠保證企業(yè)主組織廣大農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn),按企業(yè)規(guī)模和招收農(nóng)民工數(shù)量征收養(yǎng)老保險(xiǎn)稅,能促使企業(yè)主無條件為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),并且做到企業(yè)公平負(fù)擔(dān),有利于公平競爭,有利于市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
四、結(jié)論
農(nóng)民工是一個(gè)權(quán)益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農(nóng)民工以穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能有利于和諧社會的構(gòu)建。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障中的核心內(nèi)容和生命工程,21世紀(jì)我國社會保障的重點(diǎn)就是要解決養(yǎng)老問題。轉(zhuǎn)型期分析構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的途徑是完善社會保障體系、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重要內(nèi)容,也是促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的重要措施。如何具體又徹底解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題,對我國社會保障體系建設(shè)來說還是一個(gè)未解的重大課題,還需要繼續(xù)進(jìn)行研究、探索和指導(dǎo)。還需依靠全社會的力量共同努力,建成具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而發(fā)揮應(yīng)有的作用。
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篇8
關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度資格條件
在我國,社會老齡化問題日趨嚴(yán)重,如何使這些老人的基本生活得到保障,使其能夠安居樂業(yè),這就涉及到一個(gè)很重要的社會問題——養(yǎng)老保險(xiǎn)。所謂養(yǎng)老保險(xiǎn),也叫老年保險(xiǎn),是指勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡或因年老完全喪失勞動能力、退出社會勞動領(lǐng)域后,由社會提供物質(zhì)幫助,保障其基本生活需要的一種社會保險(xiǎn)制度。
養(yǎng)老保險(xiǎn)一般具有以下幾個(gè)特征:
第一,由國家立法,強(qiáng)制實(shí)行。強(qiáng)制性是社會保險(xiǎn)的共同特征,此處的養(yǎng)老保險(xiǎn)就是一種社會保險(xiǎn),因此,也要通過國家立法,依法強(qiáng)制實(shí)施。當(dāng)然,商業(yè)保險(xiǎn)中也有關(guān)于養(yǎng)老的保險(xiǎn)條款,但它屬于自愿保險(xiǎn),是否愿意投保以及投保多少,均由投保人與被保險(xiǎn)人自愿所為,不受國家強(qiáng)制性規(guī)定的限制,與社會保險(xiǎn)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)是兩個(gè)概念。世界上多數(shù)國家均已實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn),這些國家都制定了相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律、法規(guī),強(qiáng)制征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(稅),建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,并規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇項(xiàng)目、享受條件及給付標(biāo)準(zhǔn)。
第二,養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本對象是勞動者,即從事一定的社會勞動并取得勞動報(bào)酬的人。當(dāng)然,也有少數(shù)國家在普遍養(yǎng)老金制度中包括非雇傭者,其前提條件是按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi).
第三,養(yǎng)老保險(xiǎn)是勞動者在年老時(shí)退出社會勞動崗位后,才開始發(fā)揮其作用。養(yǎng)老對于在職的勞動者而言,只是一種期待權(quán),只有符合法律規(guī)定的條件按規(guī)定退休以后,才能享受養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)權(quán)利。這一點(diǎn)也與普通商業(yè)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)不盡相同,商業(yè)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)可以約定享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的年齡,這種約定通過保險(xiǎn)條款的有關(guān)規(guī)定和投保人的意愿而定。例如在中國人壽保險(xiǎn)股份有限公司推出的國壽金色夕陽養(yǎng)老年金保險(xiǎn)條款中,在投保時(shí)便可以約定從55周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金,也可以從60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。
第四,養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的,是為退出社會勞動后的勞動者提供穩(wěn)定可靠的經(jīng)濟(jì)來源,以保障其退休后的基本生活。養(yǎng)老保險(xiǎn)的享受條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)是法定的,其物質(zhì)基礎(chǔ)來源于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,其最后責(zé)任人是國家,可見其穩(wěn)定性和可預(yù)見性。
第五,養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基金化和社會化服務(wù)管理。基金化和服務(wù)化管理的社會化,是社會保險(xiǎn)最根本的特征。該特征在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面體現(xiàn)得最為充分。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在社會保險(xiǎn)基金中所占份額最大,退休人員的社會化服務(wù)管理工作是社會保險(xiǎn)化服務(wù)管理工作的基礎(chǔ)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)在保障基本生活,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定社會等方面起著極其重要的作用。首先,養(yǎng)老保險(xiǎn)保障了勞動者在年老時(shí)退出勞動后的基本生活,保護(hù)了勞動者的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通過強(qiáng)制征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(稅),建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,規(guī)定一系列的諸如享受條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)及支付辦法等制度。保障功能是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度固有的基本功能,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度其他作用的發(fā)揮都要以此為基礎(chǔ)。其次,養(yǎng)老保險(xiǎn)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這是通過養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。通過規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)與工作業(yè)績掛鉤的辦法,尤其是與就業(yè)關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金直接取決于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),繳費(fèi)年限及工作年限。這樣,對于那些長期勤奮工作、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出較大貢獻(xiàn)的勞動者,退休后就可以享受較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。最后,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正是通過內(nèi)在的社會互濟(jì)與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合,充分發(fā)揮其保障基本生活與促進(jìn)發(fā)展的功能,既安定人心,又激勵(lì)進(jìn)取精神,從而從整體上起到了穩(wěn)定社會的作用。穩(wěn)定社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,既是養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的根本目的,又是養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的總體功能。
從法律角度出發(fā),根據(jù)其實(shí)施的主體與強(qiáng)制性程度的不同,可以將其分為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。所謂基本養(yǎng)老保險(xiǎn),是由國家統(tǒng)一組織,強(qiáng)制實(shí)施,涉及面較廣,是保障退休人員基本生活的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)則是指在養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,由用人單位根據(jù)本單位的實(shí)際情況,為本單位的職工建立的一種追加式的或稱輔的養(yǎng)老保險(xiǎn)。個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)則是指從一定的年齡開始繳納相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),具有儲蓄功能,因此,稱作個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。
此外,養(yǎng)老保險(xiǎn)從理論角度出發(fā),根據(jù)國家對養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任方式的不同與發(fā)揮作用的不同,可以將養(yǎng)老保險(xiǎn)分為強(qiáng)制儲蓄型、自保公助型、國家福利型和國家保障型四大類。強(qiáng)制儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)也叫儲金性養(yǎng)老保險(xiǎn),其雛形是18世紀(jì)英國產(chǎn)業(yè)革命的“職業(yè)保險(xiǎn)基金”,由國家實(shí)行強(qiáng)制儲蓄的一種社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。它通過國家立法強(qiáng)制要求雇員與雇主各自繳納等額的保險(xiǎn)費(fèi),共同出資建立特別基金,作為專款分別存入每個(gè)雇員的賬戶,作為雇員的存款;當(dāng)被保險(xiǎn)人發(fā)生事故(即生、老、病、死、傷殘和失業(yè))時(shí),連本帶息一次性發(fā)給本人;在少數(shù)情況下,被保險(xiǎn)人可以選擇分期領(lǐng)取年金,或者將存款留給其繼承人。這類養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)是由雇主和雇員個(gè)人承擔(dān)資金責(zé)任,國家對養(yǎng)老保險(xiǎn)不承擔(dān)任何資金責(zé)任,其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)則是減輕了國家的負(fù)擔(dān)能力。自保公助型的養(yǎng)老保險(xiǎn)又稱作投保資助型養(yǎng)老保險(xiǎn),它以“國家干預(yù)主義”為理論依據(jù),國家承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)一定的資金責(zé)任。該理論起源于俾斯麥時(shí)期德國的養(yǎng)老保險(xiǎn),后被美國、日本等國家仿效。它強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老是個(gè)人的事,因此,應(yīng)以自保為主,國家予以一定的資助。國家福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)起源于英國,其理論依據(jù)是“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”,后被瑞典所發(fā)展,是國家借助于財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策,保障退休人員的晚年生活,從而緩解社會矛盾。它把養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)福利政策,依法實(shí)施,并設(shè)有專門的主管法院,監(jiān)督執(zhí)行。它還強(qiáng)調(diào)享受待遇的普遍性,除普遍養(yǎng)老金發(fā)行的對象為所有老人外,退休人員還享受與收入相關(guān)的年金,該類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要資金責(zé)任,養(yǎng)老金的支出來源于一般稅收,基本由國家與企業(yè)共同負(fù)擔(dān),個(gè)人不繳納或者只須繳納少量的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。而國家保險(xiǎn)型養(yǎng)老保險(xiǎn)是以社會保障學(xué)說為理論依據(jù)的。該模式首創(chuàng)于原蘇聯(lián),我國目前也采用該制度,它是由國家憲法把以養(yǎng)老作為主要內(nèi)容的社會保障制度作為基本原則確定下來,老有所養(yǎng)是公民在憲法上享有的一種社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利,由生產(chǎn)資料公有制作保證。個(gè)人無須繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),退休金的支出,全部由國家和企業(yè)負(fù)擔(dān),工會可以參與決策與管理。
以上是從法律、理論的不同角度對養(yǎng)老保險(xiǎn)所作的分析,從而使我們進(jìn)一步了解了享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的資格與條件。
被保險(xiǎn)人的退休年齡、工齡、投保年限,居住期限與公民資格等都可作為享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的資格與條件,關(guān)于退休年齡,多數(shù)國家規(guī)定了年滿60—65歲可以退休。法定的退休年齡低的可達(dá)45歲,高的可達(dá)70歲。世界上不少國家規(guī)定的退休年齡男女有5歲的差別,但也有半數(shù)之多的國家男女平等,退休年齡一致。把年齡作為享受養(yǎng)老基金的基本條件,這是根據(jù)人們有權(quán)利獲得休息與悠閑生活的原則,同時(shí)根據(jù)人們進(jìn)入老年后,許多人自然處于工作能力減退階段的情況確定的。但是從什么時(shí)候開始給付養(yǎng)老金最為合適呢?如果支付年齡偏低,則保險(xiǎn)費(fèi)用就偏高,而如果支付年齡偏高,則又難以適應(yīng)人的身體機(jī)能變化的狀況。況且退休年齡的高低還會對國家人力資源和補(bǔ)充性的私人年金制度的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。因此,適度的退休年齡直接影響著一個(gè)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。關(guān)于工齡條件,各國之規(guī)定也不一致,短的15年,長的40年。至于工齡是否作為領(lǐng)取退休金的必要條件,不同的國家或者是不同的投保職業(yè)其情況是不一樣的。在實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制的國家,多數(shù)以投保年限或繳費(fèi)年限替代工齡條件;在不實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制的國家,工齡則成為最重要的條件之一。關(guān)于投保年限或者繳費(fèi)年限,只有少數(shù)國家規(guī)定只要3年或5年,但多數(shù)國家規(guī)定要15—20年才能成為合格的年金領(lǐng)取者。關(guān)于居住期限和公民資格,一些國家規(guī)定必須在本國居住滿一定期限或者具有該國公民資格,才能成為年金的領(lǐng)取者。如在新西蘭,被保險(xiǎn)人須年滿65歲,并在最近20年居住在本國的,才能領(lǐng)到養(yǎng)老保險(xiǎn)金,在此問題上,國際上一般采取對等原則。
通過以上對勞動者養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的探討,我們深切感到養(yǎng)老保險(xiǎn)已作為一項(xiàng)法律制度被各國政府所重視。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)會受到通貨膨脹和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素的影響,因此,要建立一套合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制,從而保障退休人員的基本生活,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,穩(wěn)定社會,這也必將是一件涉及國計(jì)民生的頭等大事。
參考文獻(xiàn):
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一、引言
養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障的最重要組成部分,在國外文獻(xiàn)中養(yǎng)老保險(xiǎn)被直接稱為社會保障(Socialse-curitySystem)。按籌資方式的不同,養(yǎng)老保險(xiǎn)可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制(Pay-as-you-goSystem或UnfundedSystem)和基金制(FundedSystem)兩種類型。現(xiàn)收現(xiàn)付制是從社會保障制度產(chǎn)生以來至今大多數(shù)國家采納的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式;而基金制是自20世紀(jì)80年代人口老齡化及養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)政支付危機(jī)以來,一些國家開始試行并逐漸實(shí)施的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。
20世紀(jì)60年代以來,在Samuelson(1958)和Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎(chǔ)上,多數(shù)研究通過對個(gè)人儲蓄、收入分配、勞動力流動之間關(guān)系的認(rèn)識,對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了卓有成效的研究。例如Barro(1974)從遺產(chǎn)動機(jī)的角度、Romer(1986)從個(gè)人儲蓄、勞動供給的增長模型討論了現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響等。不過這類研究通常不考慮技術(shù)、人力資本、制度等要素。
自Lucas(1988)和Rome(1990)等的新增長理論形成以來,經(jīng)濟(jì)增長更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)和人力資本等要素的重要作用,于是人力資本積累與物質(zhì)資本一樣也被看作是經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉。此后,許多研究借助于人力資本積累這一橋梁來研究養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同經(jīng)濟(jì)增長之間的聯(lián)系。在人力資本的新增長模型中,教育投入成為衡量人力資本積累水平的一個(gè)重要的指標(biāo),教育投入量、受教育時(shí)間與人力資本積累水平三者之間是成正比的,延長受教育時(shí)間意味著教本論文由整理提供育投資越多,人力資本積累水平就越高;反之,受教育時(shí)間少則教育投資則相對會減少,人力資本積累水平也較低。人力資本投資主體可分為政府和非政府兩類,其中政府對人力資本投資一般表現(xiàn)為財(cái)政性教育投入,而非政府的人力資本投資主體則包括企業(yè)、社會其他經(jīng)濟(jì)組織、學(xué)生家庭以及學(xué)生本人等。但從新近的文獻(xiàn)研究來看,各類研究主要針對養(yǎng)老金制度與政府或者學(xué)生家庭對子女人力資本投資而進(jìn)行,一般不涉及其他非政府主體的人力資本投資(如企業(yè)和社會團(tuán)體對教育的資助)的內(nèi)容,且研究路徑也各有差異。
二、養(yǎng)老保險(xiǎn)與人力資本投資的理論研究
通過世代交疊模型假定年青期和年老期人力資本和養(yǎng)老保險(xiǎn)效用存在代際間相互轉(zhuǎn)化,是研究養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與人力資本投資的基本理論框架。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府人力資本投資屬于公共支出,需要符合公共服務(wù)效用最大化的公共決策原則;而家庭人力資本投資的決策則需要符合個(gè)人終身效用最大化的原則。這樣,通過2期或3期的世代交疊模型本論文由整理提供就可以針對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制這兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對人力資本投資之間的關(guān)系進(jìn)行分類研究,約束條件為市場均衡條件下的微觀主體效用最大化和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。
(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭對人力資本的投資
在世代交疊模型中,基金制條件下的強(qiáng)制性儲蓄或社會保障稅使父母在年老時(shí)獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)與子女未來承擔(dān)的賦稅無關(guān),也無法產(chǎn)生遺產(chǎn)效應(yīng),這可能造成生育率上升和人均人力資本水平下降,不利于經(jīng)濟(jì)長期增長(Stuart,1998等);反之,現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則能通過對年青期個(gè)體強(qiáng)制征收養(yǎng)老保險(xiǎn)或社會保障稅并轉(zhuǎn)移給當(dāng)期的老年期個(gè)體(或者父母),以保證年老期個(gè)體(或者父母)對孩子人力資本投資的回報(bào),也有利于鼓勵(lì)父母對子女進(jìn)行人力資本投資,提高他們的技術(shù)水平,有利于經(jīng)濟(jì)增長。
Kemnitz&Wigger(2000)等則認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上是人力資本積累存在外部性時(shí)政府矯正市場失靈的政策手段,它可以本論文由整理提供促成人力資本積累達(dá)到最優(yōu)水平,而基金模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則與沒有社會保障的自由放任經(jīng)濟(jì)一樣會造成人力資本積累的不足。其原因是,每一代人的人力資本積累總是建立在上一代平均基礎(chǔ)之上的。如果每個(gè)人都增加學(xué)習(xí)時(shí)間,不僅可以提高其自身的人力資本存量,還可以提高下一代人的人力資本水平及勞動生產(chǎn)力。在具有基金制社會保障制度的自由經(jīng)濟(jì)中,個(gè)人并不能獲取人力資本積累所產(chǎn)生的全部收益,也不可能為了提高下一代人力資本水平而增加學(xué)習(xí)時(shí)間,因此個(gè)人投人學(xué)習(xí)的時(shí)間往往少于最優(yōu)配置的學(xué)習(xí)時(shí)間。
在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度條件下,養(yǎng)老金的數(shù)量往往與個(gè)人的工作年限和工資收入有關(guān),而工資收入通常是與教育程度正相關(guān)的,這相當(dāng)于將養(yǎng)老金數(shù)量直接與年輕時(shí)積累的人力資本掛鉤,使得延長學(xué)習(xí)時(shí)間的人能夠在年老時(shí)獲得更多養(yǎng)老金,這種更高的回報(bào)是來自于下一代人的人力資本增加而帶來的整個(gè)社會生產(chǎn)水平的提高。所以從理論上講,只有現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能體現(xiàn)出人力資本積累在代際之間的正向溢出效應(yīng),刺激各代人為了提高下一代的生產(chǎn)能力而積累更多的自身人力資本。
(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)與政府對人力資本的投資
由于人力資本投資離不開政府對公共教育領(lǐng)域的資助,許多研究還將政府人力資本投入引人理論模型分析之中。政府支出包括生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出,其中,非生產(chǎn)性支出中包括政府用于公共教育和社會保障等領(lǐng)域的投入。由于一國政本論文由整理提供府每年預(yù)算的約束,增加一方面的公共支出比重則必然會導(dǎo)致另一個(gè)公共支出領(lǐng)域預(yù)算的減少。
在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中,當(dāng)期工資與養(yǎng)老金數(shù)量掛鉤,這利,養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃不影響當(dāng)年的財(cái)政收支平衡,政府可將更多的公共資源用于教育和基礎(chǔ)設(shè)施等公共支出領(lǐng)域,優(yōu)化公共資源配置以提高全社會生產(chǎn)效率。而在基金制的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下,個(gè)體的養(yǎng)老金數(shù)量或者說未來的福利是由他本人過去的儲蓄和基金運(yùn)作表現(xiàn)決定的,與下一代人力資本水平提高而帶來的教育收益率的提高沒有關(guān)系,他們希望政府能將更多預(yù)算投入到社會保障體系中來,這將會減少政府對教育和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的公共支出,從而不利于政府人力資本投資的決策。因此從養(yǎng)老保險(xiǎn)與政府人力資本投資的研究結(jié)果來看,這些結(jié)論也大都偏向于現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對政府人力資本投資和經(jīng)濟(jì)增長的積極作用。
在一個(gè)3期的世代交疊模型中,Buiter&Kletzer(1995)考慮了現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)的代際轉(zhuǎn)移再分配政策對人力資本積累的影響,發(fā)現(xiàn)當(dāng)年輕個(gè)體不能夠從資本市場上進(jìn)行借貸以支付他們的教育費(fèi)用時(shí),現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管會降低物質(zhì)資本的積累,但卻有利于公共資源偏向于對人力資本的投資。而Kaganovich&Zilcha(1999)的研究表明,假定在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度下存在市場均衡,那么政府會將大量預(yù)算開支用于教育而最大限度地減少對社會保障的轉(zhuǎn)移支付,這時(shí)養(yǎng)老金計(jì)劃也許沒有存在的必要。而在子女的福利狀況是由人力資本水平?jīng)Q本論文由整理提供定的前提下,父母的效用函數(shù)由其自身消費(fèi)大小和子女當(dāng)期的人力資本回報(bào)來決定,因此,父母考慮到今后的退休福利水平,就必然會加大對子女的教育投入,這時(shí)政府給予家庭的教育補(bǔ)貼也會起到積極作用。此外,Bellettini&Ceroni(1999)還將公共支出和人力資本作為經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生變量并引入理論分析,指出只有現(xiàn)收現(xiàn)付社會保障才會增強(qiáng)公眾贊成提高生產(chǎn)效率政策的意愿,從而對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資本投資方面產(chǎn)生積極作用…。。
也有一些研究如Starketa1.(1997)、Panu&Poutvaara(2007)等從跨國之間勞動力流動或者技術(shù)轉(zhuǎn)移的角度考察勞動力流動對人力資本的影響。結(jié)論是跨國間勞動力的自由流動,能夠促進(jìn)欠發(fā)達(dá)國家的人力資本投資并通過技術(shù)人員的雙向流動提高欠發(fā)達(dá)國家的人均人力資本,但現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保障形式下,比例工資制社會保障制度國家和固定本論文由整理提供費(fèi)用制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國家間的勞動力流動會導(dǎo)致前者人力資本投資的減少和后者人力資本投資的增加,并由此帶來帕累托改進(jìn)。
三、養(yǎng)老保險(xiǎn)與人力資本投資的應(yīng)用研究
與理論研究不同的是,養(yǎng)老保險(xiǎn)與人力資本投資的應(yīng)用分析并不關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的唯一合理性問題,而是圍繞著生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟(jì)增長這些主題,對不同經(jīng)濟(jì)體中現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與受教育年限、退休年限、社會福利及生育率之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析。
Rojas(2004)的研究配合了內(nèi)生生育率選擇來量化1985年以來西班牙的高等教育資助(政策)的成本和收益,結(jié)果顯示:西班牙的政府教育補(bǔ)助的增加改變了人口教育程度的分布并導(dǎo)致人口出生率下降,受教育人群中低人口出生率和高人均壽命改變了總?cè)丝诘哪挲g結(jié)構(gòu),使得政府必須增加社會保障稅率以平衡養(yǎng)老金預(yù)算,因此這一機(jī)制實(shí)際上降低了教育投入政策的社會福利。
在充分考慮了美國勞動者工作期內(nèi)繳費(fèi)形成的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)這些參數(shù)的條件下,CruzAEchevarria.AmaiaIza(2006)的研究結(jié)果表明,在美國,由工作期內(nèi)勞動者繳費(fèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付制度會促使人們考慮提前退休,但隨著未來社會保障費(fèi)用負(fù)擔(dān)人口的減少,預(yù)期壽命的提高也能夠促進(jìn)單位資產(chǎn)GDP增長速度的提高。現(xiàn)收現(xiàn)付的本論文由整理提供養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠促使個(gè)人延長受教育時(shí)間,增加家庭或個(gè)人對人力資本的投資,但隨著社會保障負(fù)擔(dān)率的提高會帶來單位資產(chǎn)GDP增長速度的降低,使政府面臨著預(yù)算平衡等問題。
我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是現(xiàn)收現(xiàn)付型還是混合型模式目前還存在許多爭議,不過從目前養(yǎng)老保險(xiǎn)資金賬戶運(yùn)行的實(shí)際情況來看,現(xiàn)階段中國仍然處于現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中。針對這種情形,近來國內(nèi)也有一些關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)與人力資本投資方面的研究。例如,于凌云等(2008)針對中國社會保障改革過程中養(yǎng)老保險(xiǎn)和人力資本公共支出的增長效應(yīng)進(jìn)行了分析,并通過人力資本這一指標(biāo)來體現(xiàn)它們與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)關(guān)系,結(jié)果表明:從公共支出角度來看,政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付與人力資本和長期經(jīng)濟(jì)增長率之間呈現(xiàn)出一種負(fù)相關(guān)關(guān)系;公共教育投入對于長期人力資本及經(jīng)濟(jì)增長的正面效應(yīng)很明顯,而對短期經(jīng)濟(jì)增長的正效應(yīng)卻不明顯。超級秘書網(wǎng)
針對中國長期的城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)情況,賴得勝等(2004)、田永坡等(2006)等的文獻(xiàn)根據(jù)當(dāng)前中國“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會保障模式,對我國城鄉(xiāng)人力資本投資進(jìn)行了比較研究,認(rèn)為由于當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障體系的缺位,造成了基層政府和農(nóng)村家本論文由整理提供庭在教育投資領(lǐng)域的沉重負(fù)擔(dān),因此需要盡快建立覆蓋全國的社會保障體系,同時(shí)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的比重,從而有利于人力資本投資。
四、結(jié)論與展望
篇10
論文關(guān)鍵詞:新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn) 審計(jì)理念 審計(jì)內(nèi)容 審計(jì)方法
一、當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)理念分析
社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。作為當(dāng)代社會保障體系的核心項(xiàng)目,是農(nóng)村居民養(yǎng)老的重要保障,發(fā)揮著社會安全網(wǎng)的作用,并體現(xiàn)了政府承擔(dān)基本社會保障的責(zé)任。我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保障發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)又是農(nóng)村社會保障中最薄弱的一環(huán)。在農(nóng)村人口老齡化發(fā)展速度快于城市的情況下,構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,已經(jīng)顯得十分緊迫而重要。而當(dāng)前做好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)工作,是對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施有效監(jiān)督,促進(jìn)其全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要保證。
當(dāng)前要做好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì),就要正視審計(jì)現(xiàn)狀,樹立正確的審計(jì)理念。過去對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì),只注重資金的審計(jì)。隨著當(dāng)前形勢的變化,必須拓展審計(jì)目標(biāo),豐富審計(jì)內(nèi)容,改進(jìn)和創(chuàng)新審計(jì)方式方法。審計(jì)工作必須從重點(diǎn)關(guān)注資金安全向新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作全面審計(jì)轉(zhuǎn)變。只確保資金的安全、有效,并不能保證新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。檢查監(jiān)督和反映新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定與執(zhí)行問題,對促進(jìn)完善制度、規(guī)范業(yè)務(wù)管理。更有意義。因而,從宏觀上把握新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)。把監(jiān)督檢查新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定與完善、評價(jià)現(xiàn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的效果當(dāng)作重要工作內(nèi)容,從政策上、制度上、管理上研究問題,充分發(fā)揮審計(jì)的評價(jià)、促進(jìn)作用,是當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)工作應(yīng)有的理念。
二、當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)的主要內(nèi)容
1.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定與執(zhí)行。審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容:(1)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度制定情況。主要審計(jì)地方政府是否建立起新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系,是否制定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、申請審批程序、資金籌集渠道等制度。從目前的情況看,’各地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)制度比較健全,而資金籌集制度、監(jiān)督管理制度處在創(chuàng)建階段,出現(xiàn)的問題較多,因而應(yīng)作為審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)。(2)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度落實(shí)情況。主要審計(jì)各項(xiàng)政策法規(guī)是否得到真正的貫徹落實(shí),有無因執(zhí)行政策不到位而影響新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作效果的情況。主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否能夠正確把握,是否存在理解上的偏差,是否存在由于片面理解有關(guān)文件而導(dǎo)致執(zhí)行政策不力甚至出現(xiàn)決策、執(zhí)行失誤等情況。
2.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行效果。審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面:(1)各級財(cái)政補(bǔ)貼的落實(shí)情況。根據(jù)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定,中央財(cái)政、省級財(cái)政以及縣(區(qū))財(cái)政都有一定數(shù)量的投入,在審計(jì)中就要檢查財(cái)政資金的落實(shí)情況。(2)參保對象應(yīng)保盡保情況。主要審計(jì)是否將符合條件的參保人員全部并及時(shí)地納入保障范圍。這項(xiàng)指標(biāo)反映新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。(3)保障對象對新農(nóng)保工作的滿意程度。可以通過調(diào)查問卷或座談的方式。對地方政府新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的滿意度進(jìn)行主觀評估。
3.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金的發(fā)放。審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)檢查以下問題:(1)資金按時(shí)發(fā)放情況。主要檢查養(yǎng)老金發(fā)放是否及時(shí),每年參保對象繳納的資金是否劃入個(gè)人賬戶。(2)資金足額發(fā)放情況。主要檢查發(fā)放給老年人的養(yǎng)老金是否足額,有沒有欠賬現(xiàn)象。(3)養(yǎng)老金銀行發(fā)放情況。這項(xiàng)檢查,主要了解養(yǎng)老金發(fā)放的社會化程度。養(yǎng)老保險(xiǎn)社會化程度越高,資金的發(fā)放就越及時(shí)準(zhǔn)確。
4新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督管理。審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)檢查以下幾個(gè)方面:(1)養(yǎng)老金準(zhǔn)確核算情況。主要檢查管理機(jī)構(gòu)在審批、管理過程中是否按規(guī)定定期對經(jīng)辦部門的工作進(jìn)行審核監(jiān)督。(2)基層管理機(jī)構(gòu)情況。主要檢查各地是否加強(qiáng)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作機(jī)構(gòu)建設(shè),按照規(guī)定設(shè)立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),配備了專職工作人員,工作經(jīng)費(fèi)是否具備,業(yè)務(wù)培訓(xùn)是否進(jìn)行。(3)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化建設(shè)情況。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作面廣量大、手續(xù)繁瑣、程序復(fù)雜。單靠工作人員手工操作和管理,難以統(tǒng)一和規(guī)范。由手工化管理向信息化管理過渡是新農(nóng)保工作的必然選擇。因此,檢查中主要關(guān)注地方政府是否進(jìn)行新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)建設(shè),是否對基層低保管理人員進(jìn)行信息網(wǎng)絡(luò)化培訓(xùn)。
三、當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)手段與方法
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)的具體方法,大體可以分為審查書面資料的方法和證實(shí)客觀事物的方法,此外還包括審計(jì)調(diào)查方法。審查書面資料的方法可分為核對法、審閱法、復(fù)算法、比較法、分析法;按審查資料的順序可分為逆查法和順查法;按審查資料的范圍,可分為詳查法和抽查法。當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)中,應(yīng)注重審計(jì)手段與方法的創(chuàng)新。
1強(qiáng)化結(jié)合性審計(jì)。發(fā)揮整體協(xié)作效能。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及到民政、勞動保障、財(cái)政、金融等多個(gè)部門的相關(guān)工作。這就要求新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)要與這些部門相應(yīng)的審計(jì)工作有所結(jié)合。目前,我國社會保障審計(jì)工作與各部門的審計(jì)結(jié)合還存在脫節(jié)。單靠社保審計(jì)一個(gè)部門,無法將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)工作做全面。只有通過與各相關(guān)部門的審計(jì)工作有效結(jié)合,社保審計(jì)工作才能達(dá)到一定的審計(jì)覆蓋面和資金量,取得應(yīng)有的效果。