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[關鍵詞] 土地發展權；歸屬；啟示

【中圖分類號】 D912.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2014）02-058-1

土地發展權（Land Development Right，LDR），是對土地在利用上進行再發展的權利，即土地所有權人或土地使用權人改變土地現有用途或者提高土地利用程度的權利。我國《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地。據此，有的學者將土地發展權分為以下三類：農業用地轉變為建設用地（商業用地）的權利（即農地發展權）、提高建設用地利用度（建筑容積）的權利（即市地發展權），以及對未利用地進行開發的權利（即未利用地發展權）。受人類中心主義的支配，我國關于土地的分類是以土地的經濟利用價值為標準的。

土地發展權在我國土地權利體系中的地位土地是傳統物權法研究的核心內容，因而土地權利當然成為物權的核心所在。我國《物權法》大體遵循大陸法系的傳統，但又具有中國特色，我國土地權利體系中并沒有土地發展權，那么如果創設土地發展權，則其將處于何種位置呢？這一問題涉及土地發展權與土地所有權、土地使用權以及其他有關權利的關系。土地發展權與土地所有權的關系問題實際上是土地發展權是否獨立或附屬于土地所有權的問題。對土地所有權而言，立法的重點轉向如何調整土地的使用，促進產權流轉，使土地發揮更大的社會效益。由此，土地使用權便逐漸從所有權中分離出來，成為一種獨立的物權。順應這種趨勢，土地發展權也得以創設，從土地所有權中分離出來成為一種獨立的可轉讓的物權。

不同的權利分配方式對當事人有著不同的行為刺激。如果我國創設土地發展權制度，那么該權利應如何配置？在我國，集體土地發展權歸屬于土地所有權人――集體經濟組織如何呢？依據《土地管理法》第10條和《物權法》第60條之規定，集體土地所有權可歸鄉（鎮）集體經濟組織、村集體經濟組織和村內集體經濟組織所有，但目前不僅集體所有權主體沒有人格化的代表，而且這三級集體組織之間的界限也不清楚，從而導致集體土地所有權在事實上被虛置。所有權主體的非明晰化造成了權利真空，產生的最嚴重問題就是對土地的侵蝕和公共資源的浪費。產權不清晰，集體土地就缺乏合理的流轉機制。并且，如果將集體土地發展權歸屬于集體經濟組織，則由于主體虛位，事實上將使土地發展權集體所有演變成村委會主任或鄉（鎮）長所有，從而使產權更加復雜，權力尋租將不可避免。另外，由于農民不享有土地發展權，則其如需提高土地集約度或改變土地用途，必須向村委會或鄉政府交納一定的土地發展費，這會使目前我國農村土地利用集約度低、相當一部分土地粗放經營的現狀雪上加霜，同時農民也享受不到土地增值收益，這只能鼓勵農民行為的短期化和機會主義傾向。如此，集體土地發展權只能歸屬于集體土地使用權主體――農民。其實，集體土地使用權是一種獨立的物權，由于土地的承包期長達30年或者更久，使得該權利也具有準所有權的屬性，農民得以對土地為直接支配和排他性利用。農民是集體土地的真正使用者、土地發展行為的真正責任和后果的真正承擔者，集體土地發展權歸屬于農民在一定程度上擴大了農民對集體土地的處分權能，能夠真正起到對權利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農村土地承包法》的實施而長期穩定農地承包關系，鼓勵農民向土地投資。國家通過購買土地發展權和實行土地用途管制制度，不但有利于保護耕地，而且有利于增加農民收入，使經濟增長的成果惠及廣大農民。這是在我國特殊國情背景下特有的制度創新安排。

如果實行土地發展權國有化就意味著農民集體或農民失去土地發展權，難以消除現行土地征收制度的缺陷，也根治不了農用地未經審批擅自改變為建設用地隱形市場交易。土地發展權歸原土地所有權人所有的制度設計，在使廣大農民得到土地發展權對價的同時，也激勵廣大農民更加珍惜土地，特別是保護耕地的積極性。土地一級市場的隱形市場將自動消失。國家亦不必投入巨大的行政管理成本來整頓土地一級市場的隱形市場，土地違法案件也會大大減少，其效率是極高的。由于國家主要是作為政治組織而存在的，而主要不是作為市場主體設立的。土地發展權作為一項財產權，不應由國家所有。計劃經濟之所以走向失敗，原因就在于國家不可能掌握與經濟有關的全部信息。全部信息的假定使計劃經濟最終被淘汰。早在2002年，我國市場經濟發展程度已達69%，按照國際公認的標準測定，我國是發展中的市場經濟國家。如果實行土地發展權國有化，其結果必然是土地發展權制度運行無法產生效率。從表面上看，實行土地發展權國有化，有利于國家通過掌控土地發展權，達到控制農民集體或農民擅自變更土地使用性質的行為，起到保護耕地的作用；其實不然，實行土地發展權國有化，不僅意味著由國家獨享土地發展權的巨大經濟價值，形成的結果是政府與民爭利；而且也不符合土地發展權的制度功能，土地發展權的制度功能在于，規范土地使用性質改變而產生的發展性利益的分配和權利歸屬。實行土地發展權國有化與土地用途管制制度功能重疊，其結果仍然不能解決土地使用性質變更而產生的發展性利益分配和權利歸屬問題。

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一、引言

隨著經濟的發展和城市的不斷擴張，為了滿足公共利益用地和城市建設用地的需要，大量農地被征用或轉用。我國土地所有制分為國家所有和農村集體所有，由于城市土地使用制度的不斷完善，我國對土地發展權的壓抑主要表現在農村集體所有制的土地上，農地發展權的壓抑也始于農村集體所有的農用地的用途轉變，也就是說土地用途管制制度的限制是權利邊界擴張的始然。土地發展權就是將土地變更為不同使用性質的權利，是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的產權，它既可以與土地所有權合為一體由擁有土地所有權的土地擁有者支配，也可以由只擁有土地發展權不擁有土地所有權者支配，它是土地處分權中最重要的權利。產權本身是財產權利束的總稱，既然壓抑集中于集體所有制的土地上，那么農地發展權設立就顯得尤為重要。目前而言，學術界有以下幾種觀點：沈守愚認為農地發展權應該歸國家，農地開發者必須向國家購買，才能開發農地；另一種觀點認為農地發展權應該歸農地所有者，國家向農地所有者購買發展權，或發展權可像其他普通商品一樣在市場上自由交易。前者可以理解為“漲價歸公”的思想，但農地保護與農民利益難以保證，后者具有一定的可行性，符合市場經濟發展的要求。事實上，農地發展權的主體之爭，其實質是土地由于使用性質變化產生的增值收益歸誰所有的問題。本文首先分析在集體所有制下，對農民產權的壓抑和抗爭，再基于產權完善的角度來分析農地發展權設立的必要性。

二、對“漲價歸公”理論的質疑和公共利益征地對農民產權的侵害

根據《土地管理法》中的規定，對公共利益性質的征地是指對軍事用地、基礎設施和公益事業用地、國家扶持的重點項目和法律行政法規規定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味著對農民產權的不壓抑，因為在此過程中農民并沒有獲得相應理該有的補償。溫鐵軍和朱守銀的研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農民得到的補償只占其中的5％～10％；農村集體及農民所得到的農地征用價格大概為出讓價格的1/10，而農地出讓價格又大概是農地市場價格的1/5，也就是說補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1：10：50，可見農民的權利受到侵害是不爭的事實。

有些學者依據“漲價歸公”思想，認為農民并沒有對土地的增值進行任何的投資，所以不應該在征地的過程中獲得高額補償，相反，正是由于國家的投資建設性作用，使得某塊土地因區位而增值，在國家擁有土地終極所有權的情況下，即意味著國家擁有增值收益是有理可依的。但是也有學者認為，被征地農民要率先分享城市化的好處；周其仁則直接從批判“成本定價”的理論入手，說漲價歸公是錯誤的，認為農民永久地放棄土地的使用權，也是一種成本，從產權經濟學的角度來講，農民擁有土地的使用權，其權利本身就是有價的，從而從產權理論的角度出發，對“漲價歸公”的理論提出了質疑。土地的增值收益是因人口增加、經濟發展、社會進步等社會經濟因素所致，是社會全體的貢獻，而不是土地所有者的單獨的貢獻。在“三農”問題被大力關注的今天，保護農民弱勢群體的利益成為學術界和政府部門的焦點。農民是集體土地的微觀主體，農地由于用途的轉變，其價格在沒有任何投資的前提下的上漲，其本質就是一種被置于公共領域的級差地租。從經濟學的角度來說產權是指人們對資源的使用所引起的相互認可的行為關系，不是實物量上的限制，而是界定人們在經濟活動中如何受益，如何受損，以及如何進行補償的規則，以至形成對交易行為的合理預期。產權在內部化外部性的同時，將浮游于公共領域的利益內化為“個人利益”，可見，產權的所有者理應獲得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨認為，當被置于公共領域資源的經濟價值上升時，利益相關者就傾向于把這種資源的產權界定得更加清楚，因此，產權是內生的、且是不斷產生和不斷變化的演進的過程，產權的內涵也是隨著時代的發展而不斷發展的。引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵是產權的一個主要功能，外部效應的內部化常常會引發產權的變遷。產權=G（經濟剩余），說明產權是經濟利益剩余的函數，當然此處的經濟剩余是一個廣泛的概念。征地補償費是征地制度改革的最重要內容，如何提高補償，一直是學術界爭論的焦點，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失地農民進行補償在理論界達成了一致同意，但是為什么要進行這樣的分配，總需要一個合理的依據，因為產權的完整和相應的權利內容才是分享收益的憑證。產權的權利結構和分配的變化，要求財產所有者變得更加具體，設立農地發展權成為必然。在法律上，農村集體和農民因為共有產權的完善，使農民擁有與政府部門談判或協商的經濟地位，在完善集體土地產權的同時，合理地維護了失地農民的利益。

三、非公共利益的征地行為與集體建設用地的自發流轉

《中華人民共和國城市房地產管理法》第八條規定：“城市規劃區內的集體所有土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”國家完全壟斷了土地一級市場，農村集體土地要改變使用方式，唯一的合法途徑就是通過國家征用土地，將農村集體土地轉為國有土地，再通過“批租”方式來滿足非農建設的需要，實現農村集體土地的發展權，可見農地發展權受到了侵犯。近年來，農民積極地進行集體建設用地的自發流轉，關鍵也就在于它能夠有效地對抗征地制度對農村集體土地發展權的侵犯。征用是滿足工業建設用地的需求的主要手段，農民集體所有土地不能直接進入土地一級市場，然而，隨著我國社會經濟的發展和整體投資環境的改善，非農建設對土地的需求越來越大，現今許多地區，已悄然形成了一種集體建設用地“隱形市場”，既集體經濟組織直接把土地的使用權讓渡給企業或者個人使用，從而獲得收益。例如，到2002年南海全市工業用地共15萬畝，其中非經征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占到一半；據調查數據，2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉，2003年新增加94.48公頃，增長率為1418.62％，遠遠大于1978―2003年全國農地非農化的年平均水平。這種饒開“征地”，以入股、租賃等多種形式的集體建設用地的直接流轉是對農民農地發展權長期受侵犯的一種對抗，也對國家獨占農村集體土地發展權的一種挑戰，可見設立農地發展權，完善集體產權成為必然，在不同土地產權制度下，土地資源的流轉性不同，土地擁有著的信用價值不同，土地的市場價值也不同。

（一）非公共利益征地行為損失測算的理論模型。征地目標的模糊，使得發生在非公共利益性質的征地之中的壓抑現象最為明顯。根據黃祖輝等的測算，非公共利益性質的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發展權，集體土地使用者遭受雙重損失，既政府實施“警察權”時對農村集體土地發展權的壓抑帶來的損失，和非公共利益性質的征地行為造成的對農民集體土地發展權的壓抑造成的損失。集體土地的直接入市流轉，即可以體現農地的產權屬性，也可以減少非公共利益征地對農民產權壓抑的損失。

就現實情況而言，一幅農地直接轉為城市建設用地，可以有兩種途徑，其一為非公共利益性質的征地，其二為以集體的名義通過出租、入股等形式流轉。假設某塊農地農用的價值為，非農用價值為；農民從政府那里獲得的征地補償為，直接流轉收益為，顯然。與差值則被各級政府層層分配獲得，到農民手中所剩無幾，可見土地增值收益分享是不公平。每年都有一定數量的集體建設用地流轉，但流轉的數量和收益之間的關系并不是一階連續的可導函數，而是呈離散型分布。設開始統計的時點為1，則非公共利益征地行為對農民造成的損失為，其中為第i年轉征用土地的數量。農民通過途徑一獲得的凈收益為；通過途徑二獲得的凈收益為，顯然，可見集體建設用地的自發流轉緩減了對農地發展權的侵害。

農村集體土地從最初的自發、違規流轉，發展到現在的試點改革，說明農民正在逐步顯化自己的權利主體地位，以便更為有效地掌握和行使農地發展權。土地管理部門和政府對已經發生的土地流轉事實采取默認的態度，承認農民的既得利益。在分權的體制下，地方政府從傳統意義上的治理人，變為現代意義上的經濟人，地方政府鼓勵制度創新，農民要求政府立法支持農民集體建設用地的流轉呼聲也越來越高，其最終目的在于確立自己的權利主體資格。農地發展權的設立有利于合理規范集體建設用地的流轉，農民個人產權能力增強的同時，也保證了在市場交易的過程中，自身的權利不受侵犯，保障自己的既得利益。

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[關鍵詞]土地征用；農地發展權；土地增值收益；農民權益

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2012）04-0062-04

隨著我國工業化、城市化進程的加快，越來越多的土地從農業用途轉變為非農業用途，引起農地的增值。從我國目前的征地補償制度來看，在給予農民或村集體的土地補償中并未包含農地發展權的收益，其結果是將農民和村集體拒之于土地增值收益之外，嚴重損害了農民的利益。針對這一狀況，學術界從理論上做了大量研究，一致認為農民在土地征用中獲取的補償偏低。本文以天津為例，對農地非農化過程中農民權益的流失進行量化分析，認為應建立基于農地發展權的土地征用補償機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例，以最大程度地維護農民權益。

一、天津農地征用和土地市場發育狀況

近年來，天津經濟發展和城市化進程持續保持高速狀態，對土地的需求也日益強勁。各類建設用地的旺盛需求，需要不斷通過征地來加以滿足。“十五”期間，天津共征用農用地23115hm2，新增建設用地16775hm2，2005年建設用地總規模346269hm2，占全市土地總面積的29.06%。到“十一五”期間，征用農用地猛增到44000hm2，新增建設用地28431hm2，平均每年新增建設用地面積6000余hm2。2010年建設用地總規模達374700hm2，占全市土地總面積的31.44%。從征用土地的使用方向看，多以各類開發區用地為主，約占征地總量的70%左右，其他劃撥類用地不足30%①。

由于受到土地剛性需求的影響，天津市土地價格呈現較高的增長速度。據天津土地交易中心統計資料，從2000年的1074萬元/hm2增長到2008年的2063萬元/hm2，增長近一倍，以年均9%的速度在提高。與此同時，土地征用價格也有一定的提高。2004年土地征用價格為56.9萬元/hm2，2006年為84.7萬元/hm2，2008年為90.7萬元/hm2，2010年為108.4萬元/hm2，增長較為明顯。盡管如此，土地征用價格遠趕不上土地市場價格。依常理，征用價格本應成為土地征用或城市新增建設用地成本的核心方面，然而由于其價格低、增幅慢而沒有發揮相應的作用。以2008年為例，土地市場價格為2063萬元/hm2，而對應的土地征用價格只有90.7萬元/hm2，僅僅占土地價格的4.4%。即使考慮政府的基礎設施投入，其巨額的利潤空間也使得政府不可能考慮提高城市內部存量土地的集約利用水平，而更多地會選擇通過土地征用來進一步增加城市建設用地。“十一五”期間，新增建設用地供應方式主要為劃撥、協議出讓和“招拍掛”出讓三種。隨著國家市場化取向的土地供應政策的出臺,土地資源配置的市場化程度不斷推進,以“招拍掛”方式出讓的土地面積呈明顯的遞增趨勢，而行政劃撥逐年減少。目前在天津市征用土地中，純屬行政劃撥目錄范圍內的醫院、學校以及其他基礎設施類項目用地僅占30%左右，而屬于經營性的商業、房地產和工業項目用地約占70%，這些經營性用地基本采取“招拍掛”方式供地。2009年天津土地有償使用率均值為72.56%。在全市區范圍內基本形成了以市場機制為基礎的土地資源配置方式。

二、農地非農化過程中農民土

地權益流失的量化分析 根據我國現有制度安排，農用地轉化為非農用地一是征用，二是土地供應。在土地非農化過程中，土地收益分為征用過程中的收益和供應過程中的收益。在土地征用過程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地補償費用的形式歸村集體和農戶所有，另外一部分以稅費的形式歸地方財政所有。據調查，地方政府所收取的稅費占土地征用價格的30%左右。在土地供應階段，收益主要是土地供應收入，歸地方財政和中央財政所有。按照國家規定，地方政府占有土地供應收入的70%，中央財政占30%。可見，土地收益是在中央政府、地方政府、村集體及農戶之間進行分配的。然而，不同主體對利益追求和博弈的結果卻不同。由于農民處于弱勢地位，在付出土地的巨大代價后，只能得到較少的征地補償費，而在土地出讓過程中產生的巨額增值收益，即土地發展權價格卻與農民毫不相干，巨額增值收益在地方政府和中央政府之間進行了分割。以天津市西青區為例，2006年征用農地平均綜合區片價為157.5萬元/hm2，農地出讓價格為3000萬元/hm2(一級市場)。顯然，征地價格和出讓價格相差懸殊，土地平均供應價格是平均征用價格的近20倍，在土地非農化過程中，土地增值幅度相當大。征地價格過低導致農民權益受損。

限于數據的可獲性和準確性，下面以天津市西青區的區片土地征用為例進行分析。假設征用土地一公頃，以此來計算土地非農化過程中的收益及其分配情況見表1。以天津市西青區為例進行的實證研究表明，每有1公頃的土地非農化，就會產生1770萬元的純收益，這部分純收益在地方政府、中央政府、農民（包括村集體）之間分配，三者所占的比例分別為63.73％、24.92％和11．36％。從以上分析可以看出，在土地供應過程中所產生的增值部分全部歸地方政府和中央政府所有，農民只在土地征用中得到少量補償，這些補償并不足以彌補農民因失去土地而帶來的經濟損失。因為在農民失去土地后，原有的農村家庭養老基礎也被打破，附著在土地上的各種保障也就隨之消失了。于是，失地農民成了“種田無地、就業無門、保障無份”的“三無”人員，無法維持原有的生活水平。

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關鍵詞 土地整理；生態文明建設；建議；措施

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）06-0339-03

Study on Land Consolidation Based on the Concept of Ecological Civilization Construction

XU Jie 1 YU Li-ming 2 LI Qin 3

（1 Department of Ecology and Environment，Suzhou Polytechnic Institute of Agriculture，Suzhou Jiangsu 215008； 2 Suzhou Solid Waste Management Center； 3 Suzhou Environment Science Research Institute）

Abstract Starting with the research on the relationship of land consolidation and ecological civilization construction，this paper analyzed the main problems in traditional land consolidation and put forward some related suggestions based on the concept of ecological civilization construction.Finally，this paper discussed the measures of land reconsolidation based on the concept of ecological civilization construction in Suzhou City.

Key words land consolidation；ecological civilization construction；suggestions ；measures

黨的十報告首次單篇論述生態文明，首次提出“建設美麗中國”的理念，將生態文明建設提高到一個前所未有的高度，要求“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[1]。十更明確提出國土是生態文明建設的空間載體，要優化國土空間開發格局、建立國土空間開發保護制度[2]。而土地整理是對土地利用方式、土地利用結構和土地利用關系的重新規劃與調整，其本質特征是調整人與地的關系，科學合理的土地整理能具體體現合理開發利用國土、促進土地資源保護的目的[2-4]。目前對土地整理的研究已經有很多成果，而對生態文明建設的研究成果更多，這些研究對土地整理和生態文明建設分別做了全面的論述，但土地整理和生態文明建設相結合的研究還很少。十提出的國土生態文明建設的新要求，是今后一個時期土地整理工作的方向。對人類而言，土地既具有經濟價值和功能，又具有生態作用和功能，十要求土地整理工作更加注重土地生態建設，將數量、質量、生態一體的理念引入土地整理，生態化是土地整理的發展趨勢[2，5]。基于生態文明建設理念的土地整理探析對合理開發利用國土、實現土地資源可持續利用、解決我國土地利用問題等具有一定的借鑒意義。

1 土地整理和生態文明建設的概念內涵

1.1 土地整理

從世界發展歷史來看，西歐國家德國最先出現了“土地整理”的概念，其被記載在巴伐利亞州的法律中。從我國歷史發展來看，土地整理制度最先出現在西周時期，當時的井田制度就是土地整理的雛形。而正式提出土地整理的概念是在20世紀90年代中后期，土地整理在我國已經經過了10多年的發展[6]。

土地整理的目的是科學合理利用土地，充分發揮土地的潛力，提高土地利用率；土地利用依據是土地規劃或者城市規劃所確定的目標和用途；土地利用的方式是綜合治理和調整改造。總之進行土地利用是在滿足人們日益增長的生產和生活需要的同時兼顧生態效益，達到社會效益、經濟效益、生態效益的統一，最終實現土地的可持續利用[7]。在實際生產中對土地整理的概念有狹義和廣義的區分。狹義的土地整理僅僅是指利用多種手段，對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治，使可利用的土地面積增加，同時提高土地的質量，增加農業生產的收入，減少農業生產過程中對環境的污染，在獲得經濟效益的同時兼顧生態效益。而廣義的土地整理的內容則包括了土地墾復和土地開發[8]。土地墾復是指經過規劃和設計，利用科學合理的措施，使已經遭到破壞的土地重新被利用；土地開發則是指對未利用地或利用效率低下的土地，通過工程、生物或綜合的措施，使其成為可利用的和經濟、社會、生態綜合效益較高的土地的過程[9]。

1.2 生態文明建設

生態文明是人類在改造自然以造福自身的過程中為實現人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征著人與自然相互關系的進步狀態[10]。對于生態文明基本內涵的理解，學者們從文明的組成要素和進程2個維度給出了見解（圖1）[11]。從文明的組成要素來看，生態文明是社會文明的重要組成部分，與物質文明、精神文明和政治文明相對應；從文明的進程來看，生態文明是人類社會繼原始文明、農業文明、工業文明之后的一種新的文明形態，是人類迄今最高的文明形態[12]。生態文明要求在利用現有資源獲得利益的基礎上，不改變原有的文明狀態，在利用資源的同時保護資源，不影響子孫后代對資源的可持續利用。生態文明建設與經濟建設、社會建設、政治建設和文化建設五位一體、相輔相成。生態文明建設須貫穿經濟建設、社會建設、政治建設和文化建設的各方面和全過程[1]。

1.3 土地整理和生態文明建設的相互關系

土地整理和生態文明有密切的聯系。生態文明是土地整理的根本目的。在我國，土地整理的目標和理念隨著社會和經濟的發展其內涵也在不斷變化。土地整理工作已經逐漸由注重整理后土地的數量向注重整理后土地的質量變化。在土地整理的過程中引入了數量、質量、生態三位一體的理念[4，13]。生態文明以尊重和維護生態環境為主旨，以可持續發展為根據，以未來人類的繼續發展為著眼點。生態文明和當前土地整理工作的目標和理念是一致的，生態文明是土地整理的新要求，土地整理要求生態文明的指導[9]，以生態文明作為土地整理的新目標，發展生態型土地整理，有利于促進土地整理與生態系統、生態景觀的和諧統一，以確保土地資源的可持續利用[14]。另一方面，土地整理是建設生態文明的重要手段和方法。現代化的土地整理采用機械、工程、生態等方面的措施，通過改變過去的粗放型、浪費型的土地利用方式，來增加產出，減少農藥、化肥等的投入，最終實現提高土地利用率的目的[4]。從世界范圍看，發達國家的土地整理已經整體性地表現出服務于生態建設的特征，例如在德國，土地整理的原則首先是保護生態環境和景觀，其中包括了土地利用和村莊景觀保護[2，4]。我國的土地整理工作起步較晚，對生態建設的重視還不夠，而以生態文明理念為引領，在系統總結過去10多年土地整理工作經驗的基礎上，更加尊重自然，以可持續土地整理為抓手，可以促進耕地資源保護和生態環境建設，嚴守1.2億hm2耕地紅線，并能進一步推進生態文明建設[2]。

2 傳統土地整理中存在的主要問題

2.1 規劃設計層面

在以往土地規劃的過程中，通過采取田塊合并、田面平整等措施，著眼與增加耕地面積尤其是刻意追求耕地的連片成方效果，對改變生活條件和生態格局的考慮較少[15]。這種土地整理的方式能夠增加耕地的面積，但是也改變了整理和規劃區原有的地貌形態和天然植被狀況，改變了地表水流和局部小氣候狀況，破壞了野生動植物的棲息地，破壞了原有的生物多樣性，導致被整理區生物種群趨于單調，使生態系統結構簡單化而變得不穩定，甚至不可逆，生態平衡受到破壞，給農業生產帶來了極大的不確定性和風險性，環境風險日益增加[14-16]。

2.2 工程技術層面

土地整理工作在工程技術層面過分重視人機通行方便和能灌能排，缺乏對整理區水土保育重構技術、景觀生態再造技術的考慮[4]。為了通行的方便，將原有的溝渠截彎取直，水利與結構的設計也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要目的，用水時，快來快去，不用水時，渠干溝枯，斷絕了河水涵養萬物的功能，斷絕了野生動植物的生機[4，17]。農田水利設施和交通設施追求混凝土和高品位的設計，田間的道路、溝渠大量鋪筑水泥，既沒有石料經濟，增加了投資，又降低了景觀的多樣性，改變了被整理區內部的生境，也使得區域內土地生態系統結構趨于簡化，不利于系統功能的穩定與提高，不利于農田生態環境的持續發展，影響了生態保護[4，14-17]。施工工藝以追求經濟利益為目標，極少考慮生態環境保護，施工中推土機船堅炮利，機械化填埋造成土壤板結，使土壤團粒結構變差，機械化平整破壞了發育近千年的耕作層，使有機質含量減少，易發生結構退化[15，18]。

3 基于生態文明建設理念的土地整理建議

3.1 加強土地整理的景觀生態規劃設計

景觀主要體現于土地生態系統中，可以認為每一塊土地就是一個景觀單元[16]。為了保證土地資源的可持續利用，改善土地整理項目區生態系統結構簡單的狀況，土地整理中不能僅僅立足于短期的單純的地塊合并、調整改造，必須在規劃設計階段就融入景觀生態設計思想，將景觀生態規劃理念和設計方法引入到土地整理中，提高項目區的景觀多樣性和生態系統的穩定性，在戰略層面上落實好土地整理服務于生態文明建設的目標、任務、途徑[4，14，19]。把生態、景觀作為一個整體來考慮，重視自然界已有自然生態系統，最大限度的利用原生地貌、使用鄉土植被，仿效自然原型進行規劃設計[20-21]。

3.2 推進土地整理的生態景觀技術應用

在土地整理的過程中推廣應用生態景觀技術。在不同的地區，根據土地現狀及社會、經濟發展狀況，因地制宜的使用不同的生態景觀技術，在增加土地利用面積的同時達到美化環境的目的[4，7，22]。例如，在進行農田整理的過程中，要進行合理規劃，充分利用田間、地頭、溝邊的土地，營造良好的生態景觀，在美化環境的同時打造穩定的生態系統。在村莊整理實踐中，要從實際出發，多采用當地的鄉土和特色樹種進行美化和綠化，彰顯地域和文化特色的同時吸引觀光客。

3.3 建立土地整理的生態環境評價體系

在進行土地整理的過程中，運用現代化的手段，不但能夠減輕勞動強度，改善勞動環境，還能夠創造良好的生態環境，實現土地資源的可持續發展。而土地整理活動對生態環境會產生各種影響，這種影響直接對生態平衡產生作用[23]。鑒于土地利用改變對生態環境的影響及其在生態系統中的重要性，土地整理中需要建立生態環境評價體系，加強生態效益的評價[20]。在構建土地整理的生態環境評價體系時，要把包括土地整理規劃、項目選定、項目準備、項目評估、項目談判、項目實施以及項目回顧（總結）整個流程都納入評價體系中。根據不同層次，可以構筑區域土地利用總體規劃的評價、土地整理規劃評價和土地整理項目評價3個層次的評價體系[24]。通過建立土地整理生態環境評價公眾參與機制，更好地提升土地整理生態環境評價的全面性、準確性和可接受性。橫向上，建立土地整理生態環境評價的多元參與機制，可以擴大公眾參與的廣度；縱向上，讓公眾全程參與土地整理生態環境評價，能夠提升公眾參與的深度[25]。

3.4 建立土地整理的生態補償機制

生態補償機制是指以促進生態平衡和經濟社會協調發展為目的，依據誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則以及外部性、公共物品等理論，綜合運用法律、行政以及市場等各種手段，協調生態環境保護和經濟社會發展相關各方之間利益關系，有利于優化國土空間開發格局、促進資源節約、加強生態的恢復與保護、推進生態文明制度建設，是生態文明建設中重要的政策手段[26-27]。土地整理生態補償制度是一項系統性、長期性、復雜性的戰略任務，應加大對土地整理生態補償的科研攻關投入[29]。

4 蘇州土地整理的生態文明建設措施

蘇州經濟發達，人口密集，土地資源緊缺，用地矛盾十分突出，這對土地利用結構優化、土地生態環境保護提出了更高要求[30]。在生態文明建設進程中，蘇州一直是一個積極實踐、努力創新的典型地區[31]。蘇州的土地整理工作圍繞生態文明建設展開：一是堅持農業生產、生活、生態和生物的“四生”功能定位，確立 “四個百萬畝”的農業產業布局規劃[31-32]。加大土地整理力度，落實百萬畝優質水稻、百萬畝特色水產、百萬畝高效園藝、百萬畝生態林地[33]。圍繞“四個百萬畝”，加強基本農田保護，大規模開展高標準農田建設，提高耕地質量，維護耕地生態功能。二是在無國家級和省級濕地專門立法的情況下，出臺《蘇州市濕地保護條例》（以下簡稱《條例》），加大濕地保護、開發和管理力度[34]。蘇州濕地資源豐富，其中永久性水稻田占很大的比例，《條例》在全國范圍內首次將永久性水稻田納入濕地保護的范圍，加強了對稻田生態價值的認識和保護[35]。三是出臺《關于建立生態補償機制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），在江蘇全省率先探索試行生態補償機制[36]，及時將《意見》進行補充和完善并上升為地方性法規《蘇州市生態補償條例》。通過財政轉移支付等方式，以基本農田、水源地、生態濕地和生態公益林為重點，建立生態補償機制，對因保護生態環境而經濟發展受到限制的區域進行經濟補償，形成了有利于保護農田、水域、森林、濕地等自然資源和農業物種資源的激勵機制[32-33]。

5 結語

實施生態文明建設，首先是優化國土空間開發格局。按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，構建科學合理的城市景觀格局、生態經濟格局和生態安全格局。生態文明建設是一項復雜、巨大的系統工程，無論從我國社會經濟的發展過程還是從實際需求看，土地整理服務于生態文明建設是大勢所趨。土地整理必須要有一個整體觀念、全局觀念和系統觀念，必須將生態文明建設理念融入到土地整理工作中。土地整理在對土地進行整合、規劃、墾復、利用的基礎上，在追求經濟效益的同時，要注重生態效益，要建立穩定的生態環境，改善土地整理地區的生態景觀，最終達到社會效益、經濟效益、生態效益的有機結合。

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篇5

關鍵詞：土地經營權流轉；適度規模經營；社會保障體系；農業保險

建設現代化農業必須創新農業經營形式，轉變農業增長方式，這就需要推進土地適度規模經營。適度規模經營是農村經濟發展的必然趨勢，有利于農業結構的調整；有利于加快農村勞動力的轉移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規模家庭經營的局限性增加農民收入，提高生產率。可是建設現代化農業又必須堅持，保證農戶土地承包經營權，要解決這個矛盾就是要推進土地承包經營權流轉。為此，要探尋土地經營權流轉與農業規模經營之間的關系，筆者針對東臺市的土地流轉與規模經營進行了專題調查。

一、研究設計和現狀分析

本次調查一共調查了9個鎮里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉機制的大的政治背景情況下，各個村在土地流轉和農業規模經營方面都取得了相應的進步。

（一）合同規范化

簽訂合同是指土地流轉雙方用書面合同來確定流轉的權利與義務。在進行土地流轉過程中，村委會作為轉出方和轉入方的中間人，制定相關土地流轉合同，然后本著自愿的原則由當地農戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉土地的農戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協議流轉土地的農戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農戶占大多數，土地流轉中發生的糾紛大大減少。充分領會了黨的十六大報告做出的“地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地經營權流轉”。

（二）實行目標考核

東臺市土地流轉規模經營工作列為新農村建設的重要內容對鄉鎮進行考核，對工作成效突出的單位及個人給以表彰和獎勵，完不成年度目標任務的不能評為先進單位和個人。在農經工作會議上，各鎮都遞交了目標責任狀，農辦每季度對全市土地流轉規模經營情況進行考核。使得各鎮都全力推進土地流轉，促進規模進程。且為保證土地合法流轉，堅持對土地流轉過程進行逐一審核，定期檢查，凡發現違反農村土地承包法規的，一律予以制止，責令恢復原承包經營關系。并且制定了扶持政策，東臺市制定并下發了《關于推進農村土地流轉發展適度規模經營的意見》，安排了轉型資金用于扶持合法有效的土地流轉。對流轉土地實行土地股份合作制經營的組織者都有獎勵。鼓勵農村種養大戶建立農產品生產基地、創辦農業園區。

（三）土地規模經營形式多樣化

有土地股份合作社、蔬菜經濟合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農產品、花木園區、蠶桑核心方、農產品深加工等，都有利于發展農業規模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經營權流轉和農業規模化經營過程更加合法更加有序，帶來了“農民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時這些成為股民的農戶還可以到種植園進行務工獲得兩次收益。以東臺市梁垛鎮梁垛村為例，共吸收688個農戶入股，設計七個村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經營效益追加分紅。同時，這部分土地的農戶中又將有285個勞動力轉移到務工經商等第二、三產業中去，到時從事第二、三產業勞動力比例將達到86%。并且無公害蔬菜生產基地的建設，實現了農業生產的規模化、標準化、專業化，農業經營實現了由傳統的粗放型向高效益、集約化發展。

二、土地經營權流轉與農業規模經營過程中出現的問題

（一）信息流通不暢

在有效回收的調查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經落實到本鄉鎮，信息流通不暢，延緩了土地流轉的進程。并且對于有意向想把自己的土地流轉出去的農戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強土地流轉政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉有所了解。對于本村土地較少的鄉鎮，政府應提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉鎮的農民到外地進行流轉，促進勞動力的轉移。

（二）農業保險不完善

在走訪過程中，筆者了解到有些農戶進行土地規模經營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險，遭遇旱災或是水災，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調查訪問的農戶中有149戶沒有給農業買保險，占38.0%。農戶說與其買保險交了那么多的錢，不如不買保險，自己來承擔損失。可是結果可想而知，一旦遭遇嚴重一點的天災，農戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農業保險方面可以給予農民優惠，減少限制。真正做到為人民服務，為農民謀利益。

（三）少部分耕地在土地使用權流轉后變為非農用地

這些耕地大部分被道路的修建、城鎮、工廠、搬遷占用。這種情況主要發生在城鎮郊區和偏遠鄉鎮。政府對土地用途監管不嚴，執行耕地保護政策力度不大，使得部分農村土地存在著土地流轉后用于第二、三產業開發的現象。有121戶將土地流轉為工業用地，占30.9%。由于第二、三產業的經濟效益比農業的高，且承包土地的價格是按照農業用途為標準的，而當土地用途發生變化時，土地的承包價格要高得多，因此農戶對這部分差價得不到合理的分配，從而產生糾紛。即使部分耕地不轉為非農用地，這些耕地也會被用來種經濟作物。然而糧食安全對經濟的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價指出，這場經濟影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰略物資。如果流轉的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經濟作物，那么糧食安全問題必將令人擔憂。2011年中央1號文件也規定：農村土地流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。也就是說，流轉后的土地，仍然只能用于發展農業，不能用作房地產開發等其他用途。

（四）在進行土地流轉和農業規模經營中，60歲-70歲的農民值得關注

在走訪調研的435戶中有93.9%的農戶家中有60-70歲的農民，因為這些農民將自己的土地流轉出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會有工廠會顧用他們。所以他們幾乎不會想把自己的土地流轉出去，這樣就成了土地流轉過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動力引到周圍土地規模經營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時可以打農藥，每天有固定的工資，按天計算，月底結算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉自己的土地。這不僅促進了土地流轉，而且為當地農業規模經營提供了充足的勞動力。 轉貼于

（五）農村基礎設施薄弱，阻礙了農業規模經營的發展

基礎設施的完善，可以吸引更多的種植能手、養殖大戶、龍頭企業來當地進行農業規模經營。可是據筆者所了解，國家在農業基礎設施上沒有給予相應的撥款。如果農村要建設基礎設施，這部分資金就要由村委會或者鎮政府承擔，可是村委會一般不可能拿出大部分資金來進行基礎設施建設，這就給基礎設施建設帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎設施方面的建設給予相關的補貼，為農村進行農業規模經營提供強有力的后盾。

（六）農村土地流轉存在假流轉現象

有些村為了達到上級政府規定的土地流轉的任務，進行了假流轉。一個農戶的土地流轉給另一個農戶，而這個農戶又將流轉過的土地再流轉給原來流轉給他的農戶，這樣就造成了一個假象，土地流轉的面積在增加。但是事實上是土地之間不是在進行流轉而是在進行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴重地阻礙了土地流轉的進程，而且會掩蓋土地流轉的弊端，因此，必須要進行整改。需要上級政府加強監管，確保土地流轉合理有序地進行；需要各級鄉鎮自覺自發地進行土地流轉，規范土地流轉行為；需要加大對農戶宣傳土地流轉的優勢，讓農戶能自發地進行流轉，并切身地感受到進行土地流轉和農業規模經營的好處。

三、針對以上問題提出的相應對策

（一）進一步探索創新土地流轉模式，積極穩妥推進土地股份合作經營

土地股份合作社的成立進一步規范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強了農民的知情權。鼓勵農村中大戶等經營主體通過流轉土地建立農產品的生產基地，開發適度規模經營。鼓勵龍頭加工企業圍繞本地優勢特色產品，牽頭組織農民開展合股、合作、協作，建立原料基地。支持專業市場、合作組織、農民經濟人、種養大戶等市場主體領辦土地股份合作社，統一生產經營，按股保底分紅。積極推進土地流轉體制規模試點，探索合作的新形式，鼓勵農民在自愿的基礎上，將土地承包經營權入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵合作組織參與土地流轉。

（二）進一步加大財政扶持、獎勵力度，引導土地向優勢產業、重點項目、農業園區集中

在三倉鎮新五村，筆者了解到當地的農戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎勵。并且在農戶貸款上，部分農戶在尋找擔保人方面仍存在困難，且每年都會有農民因還不起貸款而自殺的現象。所以各個當地政府應根據政策從財政對“三農”投入中安排專項資金，鼓勵和引導農村土地經營權的流轉，壯大規模經營主體、培育優勢產業、龍頭企業和農業園區。強化金融信貸支持，不斷創新農村信用擔保方式，重點扶持龍頭企業、合作組織等，連片發展高效規模設施農業。進一步加大對土地流轉的獎勵，提高農民的積極性。鼓勵政策作為推動土地流轉的催化劑，應將之落實到位。通過給農民補貼的方式，進一步提高農民進行土地流轉的積極性，推動農村土地規模經營。

（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動力

當農戶將自己的土地流轉出去之后，他們自己的就業問題一時難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動重新回到土地，為那些進行土地規模經營的農戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉自己的土地。不僅促進了土地流轉，而且為當地農業規模經營提供了充足的勞動力。并且還應加快農村勞動力向非農轉移。要依托當地資源優勢，大力發展農村第二、三產業的發展，以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業、向城鎮轉移。

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篇6

關鍵詞：集約用地; 政策調控; 節約意識

Abstract: this paper discusses the increasingly prominent contradiction of the land, and puts forward four Suggestions to realize intensive land utilization, improve the land use efficiency and relieve land difficult and economic development of contradictions, and promoting economic and social harmony and all-round development.

Keywords:intensive land use; Policy control; Saving consciousness

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

隨著城市化進程的快速推進，城鄉建設、基礎設施、工業園區等建設對增量建設用地的需求日趨旺盛，但土地可供應量受到可利用土地資源的制約以及國家“最嚴格的土地管理制度”的宏觀調控。土地供需矛盾突出，如何合理配置有限的土地資源，加強土地集約利用，提高土地利用效率，積極應對經濟發展對建設用地的需求，成為擺在我們面前的一項嚴峻課題。招遠市立足本市實際，妥善處理保護與發展、當前與長遠的關系，采取一系列措施，積極推動土地集約利用。

一、提高認識,增強集約用地的危機感和緊迫感

城市發展需要占用土地，糧食生產安全需要耕地保障，而土地供給有限。圍繞處理好保護和發展的關系，解決好當前土地供求的尖銳矛盾，市委、市政府進行深入調研，形成統一認識，實現土地的可持續利用，必須注重不斷地提高城市土地的使用效率，在土地資源緊缺的條件下，只有走集約利用的道路，把一塊地當兩塊用，才能給我們的子孫后代留下更多的土地資源，實現可持續利用的預期目標。市委、市政府出臺一系列剛性政策和規定，要求全市上下，特別是各級領導干部，切實從我市嚴峻的土地實情出發，從保護耕地和保障經濟社會可持續發展的戰略高度，充分認識集約利用土地的重要性，把保障供地與集約用地有機統一起來，切實在內涵挖潛、集約利用上下工夫。充分挖掘盤活存量建設用地，能利用非耕地的，盡量用非耕地；能用劣地的，盡量用劣地；能搞多層廠房的，盡量搞多層廠房；盡量發展高層建筑和高層住宅。

二、加強法規政策宣傳，促進節約集約用地意識。

(一）加強國土資源政策宣傳。制定國土資源政策法規宣傳計劃，結合6.25土地日專題宣傳、開展節約集約用地現場觀摩等活動，用通俗易懂的語言舉辦延伸至縣（區）、鄉（鎮）的國土資源知識培訓講座，廣泛散發國土資源知識“口袋書”等形式，深入宣傳節約集約用地和合法合規的重大意義，盡量使更多的人知道土地不能“敞開用、隨便要”的意識。

進行有的放矢的宣傳，逐步扭轉當前普遍存在的一些錯誤觀念，諸如 “保護耕地就會影響發展”、“國土部門只是手續部門”、“土地工作是國土部門一家之事”等，努力提升全社會節約集約用地和合法合規用地的意識。通過宣傳，引導各部門，基層政府，認真研究如何順應“村村點火、鄉鄉冒煙”的實際，綜合城鄉統籌，讓各鄉鎮能夠用土地整治政策做到土地指標“自產自用”。整治土地，可以實現“農業升級、農民增收、保障用地”，真正是“國家提倡、政府補助、一舉多得”的好政策。利用好國家的各項好政策，千方百計地敞開“前門”；要做到教育、警示、巡查、查處及時，嚴嚴實實地堵住“后門”。

(二)公開透明國土資源政策。利用第二次土地調查成果，加快推進“一張圖”工程，廣泛公開國土資源工作程序和方法，公開土地利用規劃圖，做到國土的資源部門土地利用家底清、違法用地反映及時，全民全社會知道“什么地能用、地怎么用、手續怎么辦”。改變各級領導“憑概念、憑感覺”用地的傳統做法，做到用地“重空間、重實據”。

三、積極尋求提高土地集約利用水平對策，將集約用地工作落到實處

（一）強化規劃計劃管理,嚴格控制新增建設用地。從強化規劃計劃管理、制定土地投資強度標準、完善地價管理、依法處置閑置土地、嚴格執行征地補償標準和各類產業、工程項目建設用地定額指標等方面入手，嚴格控制新增建設用地的規模，推動土地集約利用工作的開展。

1、強化規劃計劃管理，嚴格土地用途管制。土地利用總體規劃是實施土地用途管制制度，正確處理資源保護與經濟發展關系的重要依據。必須建立合理用地集約用地的引導機制，采用國土規劃、城市規劃、空間單元設計多層次規劃相結合的方式，從空間容量和結構優化兩方面，全面構建未來區域發展的基本框架，合理配置土地資源，強化土地利用的規劃依據，使其實現對各項建設的有效控制和引導。同時，嚴格執行土地利用總體規劃，認真落實土地用途管制制度。堅持做到不符合規劃的用地不批，不符合土地用途管制制度的用地不批，扎緊口子，嚴格把關，強化規劃計劃對建設用地的管理，促進土地的集約利用。

2、提高土地投資強度，嚴格把好土地供應關。為促進集約用地工作的開展，市政府明確規定，建設項目供地必經根據單位面積的投資額來確定，進入開發區的項目投資額每畝不得低于200萬元。遼寧盼盼防盜門集團在項目洽談時,提出投資1000萬、占地50畝到我市投資建分廠,因投資強度不夠，謝絕該項目進區。開發區自成立以來，先后有10多個項目因投資額過低，被終止土地供應。同時，強調對一些分期實施的大型項目可預留規劃用地，根據其實際到帳資金和生產、建設進度，實行分期供地，堅決杜絕假借項目進行圈地。認真執行各類產業、工程項目建設用地定額指標。在項目征地時，根據項目所屬產業確定出其最多用地面積，改變以前申請多少批多少的情況，到目前為止根據工程項目建設用地定額指標核定項目用地節約用地1000多畝，從而最大程度減少土地浪費，節約集約利用土地。

篇7

我國憲法規定，農村集體經濟組織實行家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營。即一方面是農戶的分戶承包經營，另一方面是村組的合作統籌經營；兩種經營相互配合、相互促進。但是鳳陽農村實行的是一種單層經營。為什么說是一種單層經營？因為實行的是一種土地完全承包。說其完全：一是所有土地全部承包給農戶，集體一點不剩；二是以戶為單位承包，幾十年不變，一包到底。土地完全承包，其使用權、經營權完全掌握在農戶手中，村組沒有一點權力，擁有一個空頭的所有權；只有“分”而無“統”，無法實現雙層經營，所以是一種單層經營。

土地完全承包和單層經營，其弊端是明顯的。

一、嚴重影響了農村的社會穩定，成為當前農村很多矛盾和糾紛的引發點

當前農村帶有普遍性的矛盾和糾紛主要有三類，都與土地的完全承包有關。

第一類是農業生產上的矛盾，突出的是農田基本建設，尤其是水利建設方面的矛盾。鳳陽是個易旱易澇的地方，每到干旱季節，農民因爭水而發生的矛盾很多。水利矛盾，說到底是建設不足的問題。六、七十年代，國家在鳳陽境內興建了四大水庫、機站和一批中小型水利建設項目，之后又不斷增補完善，目前從大的方面基本解決了農村缺水問題，但是村組與主干工程配套以及村組自備塘壩和灌溉渠道建設長期不足，成為建設的死角。“大包干”以前，土地集體經營，這種矛盾還不十分明顯；“大包干”以后，小塊分割經營，這種矛盾就突出起來。為什么這種狀況長期解決不了呢？原因除資金外，最主要的還是土地問題。水利建設必然要使用土地，由于土地掌握在農戶手中，村組沒有一點機動權，只能與農戶協商，這種協商往往難以成功。前不久，鳳陽殷澗洪山村經村民會議討論，一致要求修一面大塘。村干部也認為很有必要，于是自籌資金把大塘修好了。這面塘解決了周圍400多畝農田的灌溉問題。但是修塘過程中占用了五戶農民的八畝土地。被占土地的農民說：這是好事，我們都知道，但是受益是大登陸文秘站網網查看更多文章家的，不能讓我們五戶損失土地，請補償土地吧。村里哪有土地可以補償呢？只好協商經濟補償，農民不愿意，聲稱，如果不給土地就要上訪。村干部本來想做件好事，結果卻落得一身的不是。村組水利建設滯后，農民用不上水；即使用得上，成本增加，水費難以協調，經常與水利部門形成對立，所以又造成很多水利設施閑置，渠道無人管護，毀壞嚴重，反過來進一步加深了水利矛盾。

第二類是農民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建設方面的矛盾。農村宅基地每戶之間都有明顯的界限，隨著人口增長，原來的房子不夠用了，需要增加建設，往往與鄰居產生矛盾。而且“大包干”以后，農戶人口增減不均，有的不夠用了，需要尋找新的地方，由于土地在農戶手中，村組無法進行統一規劃，農民只能在自家承包地或者承包山上建設，而自家承包地、承包山不一定適合建房，沒有辦法，只得硬著頭皮建。所以，現在到農村去，經常看到，一方面村莊建設零散，土地大量浪費，另一方面房子又建在耕地上，就是這個原因。房子建在耕地上，必然影響周邊農戶的生產，往往成為農村矛盾的引發點。村莊道路建設也是如此，也是因為土地問題難以解決。

第三類是農民與工商投資者的矛盾。政府要發展經濟，就要千方百計招引投資者。投資者來了，首先要解決土地問題。政府把農民的土地拿來了，而失去土地的農民就會采取各種形式進行抵制。中國農民是從封建社會走來的，特別看重土地的作用：他們不僅把土地看作是當代人的飯碗，同時也看作是子孫后代幸福的依靠，其價值無法用金錢來衡量。土地被征用了，如果村組掌握了一定的土地調控權，給予相應調整補充，或者政府有能力幫助失去土地的農民安置就業，他們也就算了，但是現在這兩個方面都無法辦到，農民必然與村組和地方政府形成對立，就要上訪。上訪解決不了，他們就會與投資者過不去。俗話說，強龍不壓地頭蛇。這時候投資者已深感不妙，后悔來投資，而準備來投資的聽說了，也趕緊縮回去。工商投資對于當地來說是件好事，但這只是就周邊整體而言的，對于失去土地的少數農民來說，眼前就是一件壞事，因為失了去土地，就失去了生活門路，他們又怎能善罷甘休呢？

土地完全承包還有一種潛在的矛盾，即土地與勞力之間的矛盾。完全承包，以戶為單位一包到底，承包的土地在農戶之間固化了。而農戶的人口是在不斷變化的，二十多年過去了，變化還很大。有的農戶在承包初期可能是人口小戶，現在已經變成了人口大戶；有的農戶在承包初期可能是人口大戶，二十多年中，由于人口死亡或兒女出嫁、上學、參軍，現在變成了人口小戶。但是承包的土地還是那么多。我在調查中發現，有一戶，七八年承包的時候，他家共有九口人，承包了三十多畝土地，現在只剩下老頭一人；而相鄰的一戶，七八年全家只有五口人，承包了十幾畝土地，現在全家已有二十多口人，人均幾分地。土地多、勞力少，土地少、勞力多，這就造成一部分農戶無地可種，另一部分農戶種不了。土地多，收入多，人口少，家庭負擔輕；土地少，收入少，人口多，家庭負擔重，這又進一步加劇了農村貧富差距，使一部分農戶逐步走向貧困化，成為社會問題。過去土地收益少，農民對這種情況反映還不太強烈，現在土地收益好了，很多群眾心里就不平衡了。他們說：土地是集體的，同樣是村民，為什么有的人種不了，有的人無地可種，難道回到舊社會了嗎！從去年開始，國家逐漸取消農業稅，增加對農民的補貼；土地多的補貼多，土地少的補貼少，很多農民就不愿意了。而且我在調查中發現，由于土地一包到底，很多上學、參軍成為國家公職人員，現在還繼續承包著土地。他們一方面拿著國家工資，另一方面又坐收土地收益，農民意見很大，也影響了公職人員在農民心目中的形象。隨著國家對農民補貼增加，土地收益更加顯著，我想農民的這種不滿還會加深，甚至會形成農村新的不穩定因素。

二、嚴重制約了農村乃至縣域經濟的發展，成為農村和縣域經濟發展的瓶頸

第一，嚴重影響了農業經濟的發展。單層經營，不僅制約了農業生產本身，也影響了農業經濟效益的整體發揮。

很多生產條件受到制約。水利等農業基礎條件的改善是農業發展的前提，這個問題解決不了，對農業生產的影響很大。小塊土地，不利于機械使用，難以提高生產效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相當數量的浪費。土地與勞力失衡，不利于土地的精耕細作，經常出現拋荒現象。一家一戶經營，無法進行市場預測，不利于特色產品的開發，也不利于農業新技術的推廣應用。

農業綜合效益難以發揮。農業經濟走出低效農業，必然要走產業化經營的路子。農業產業化，首先是規模化，其次是企業化，第三是科技化。一家一戶承包經營，無法實現規模化，也無法實現企業化；科技化更是以強大的資金和技術為后盾的，農戶很難企望。過去我們也搞規模化，到處聽說萬畝什么、

萬畝什么的。實際上這種規模化沒有科技化作為支撐，還是傳統農業的規模化。而傳統農業本身已經規模化了，不存在繼續規模化的問題。低層次科技型的規模化在鳳陽也曾出現過，如樓店大棚蔬菜、棗巷蘑菇生產等，不過這種規模化大多好景不長，原因在于缺少企業化經營。企業化經營并不是有幾家公司在那里收購產品就企業化了，關鍵要有一個一頭連接市場，一頭連接生產，組成緊密的生產、研發、加工、銷售一體化的龍頭公司。這里一體化非常重要，如果農戶是農戶、公司是公司，只有生產、銷售兩個環節并不能形成一體化。一體化的龍頭公司不僅加工、銷售要企業化，生產也同樣要企業化。而生產企業化，公司本身是無法解決的，這就需要一個媒介，就是合作經濟組織。單層經營，無法產生合作經濟組織。這種組織形式出現不了，“公司+農戶”就無法實現，雙層經營就無法實現，農業經濟的整體效益也就難以發揮。

土地完全承包阻礙了農村雙層經營，走的是一條傳統農業、小農業、低效農業的路子。這種經營形式延續下去，農業經濟難以振興發展。

第二，嚴重制約了農村工業化的進程。無農不穩，無工不富。農村經濟、縣域經濟都離開工業化。但是鳳陽農村工業化一直滯后，原因在哪里？原因當然很多，但是我認為最主要的還是土地的完全承包。

土地完全承包阻礙了鄉村集體工業的發展，使鳳陽在八十年代失去了第一次農村工業化的大好時機。鳳陽農村工業和全國其他地區一樣，萌發于七十年代。那時候，國家不允許個人發展工業，只能發展社隊集體工業。七十年代，鳳陽社隊工業開始起步，也形成了一些基礎，但是緊接著“大包干”出現了，農村忙于土地承包，發展農業，把社隊工業丟在了腦后。不僅是丟在腦后，而且是一次沉重打擊，這其中打擊最大的莫過于村辦工業。那時候村一級組織多數有幾部拖拉機或汽車搞運輸，有一些米面加工廠、茶林場，有的甚至還有建筑隊、窯廠、皮鞋廠、五金廠、農具廠、礦山開采加工廠等。鳳陽梅市蔣莊村當時就有21個村辦企業。“大包干”的時候，強調一個“分”字，一分到底。村辦工業在“分”字中被肢解了。拖拉機、汽車不好分，有的地方就拆成零件分。從那以后，村辦工業在鳳陽大地上基本銷聲匿跡。而就在這個時候，沿海地區農村工業正是從村辦工業起步，尤其是江蘇。“大包干”的時候，江蘇很多地方就沒有一分到底。他們一方面把村辦工業保留下來，另一方面也沒有將土地完全承包，村一級留有很大的土地調控余地。八十年代，群眾溫飽問題基本解決了，國家開始支持工業經濟發展，沿海地區隨之跟上。那時候，貸款比較容易，但是有一條，承辦單位必須有自有資金。沿海地區由于集體工業沒有被分掉，留下了很多辦工業的種子，尤其是村一級組織擁有大量的土地機動權。八十年代，國家對土地管理沒有現在這樣嚴格，誰擁有土地，誰就可以發展，誰就擁有了發展資本。所以他們把土地“喬裝打扮”，拉上圍墻，平整土地，做出建設的樣子，然后爭取銀行貸款，銀行一看很滿意，貸款給了，企業就這樣發展起來了。沿海地區的鄉鎮雖然不像村組一級擁有土地，但是他們與村組合作，互相取長補短，所以鄉鎮工業也隨之發展。那時候沿海的城市就不具備這樣的優勢，他們辦企業首先就遇到土地問題。九五年，省政研室做過一個比較：“大包干”之前稱為“市”的地方，到九五年，安徽與江蘇相比，差距并不很大，差距最大的在農村。當然現在不能這樣比較了，但是可以說明一個問題，即八十年代至九十年代初，江蘇經濟發展的主要動力在農村，而不是城市。按理說，同在一個地方，城市發展工業比農村有優勢，為什么那時候江蘇會出現這種現象呢？原因就是那時候江蘇的城市不具有農村那個土地優勢。八十年代，鳳陽各級政府也沒有放松村級工業的發展，其力度比現在大，但是就是發展不起來，原因也在于：一方面村辦工業沒有了基礎，另一方面沒有地方可以發展，也不能像江蘇那樣把土地變作資本吸引貸款。那時候鳳陽鄉鎮一級工業雖然沒有在“大包干”中被分掉，但是和村一樣沒有土地，發展不了新項目，只能靠原有的那點企業滾動發展，其速度不可能快。在中國，農村的工業化，八十年代是最好的起步時期，很多地方都是在那個時期起步的。但是鳳陽錯過了這個大好時機，不僅推遲了十多年的發展，對后來的發展也產生了很多不利影響。

土地完全承包還嚴重影響了農村民營工業的發展，尤其是對民營工業的起步極其不利。在農村，尤其是欠發達地區，集體工業發展不起來，只能靠民營工業的發展。民營工業如果不是從已有的工業企業中分化、生發產生，那就只能從農戶中產生。農戶在從農業邁向工業的過程中，最初選擇的經濟形式是家庭副業和手工作坊。他們通過家庭副業和手工作坊，進一步積累資金、技術和市場經驗，實現二次積累和創業，然后才能形成真正意義上的工業。而處在這個時期，他們的資金、技術力量都很薄弱，離不開本土，只能利用莊前屋后現有的條件成長，是一種地地道道的“本土經濟”。這種經濟的發展最取決于本地已有的發展條件，比如經營條件、電力條件、資源條件、交通運輸條件等。土地完全承包、單層經營，使農村公益建設受到嚴重制約，很難為他們提供這些條件。他們要經營場地，解決不了；要電力供應，解決不了；要出村道路，還是解決不了。這種環境無法讓農村的家庭副業、手工作坊產生出來，尤其是手工作坊。所以，鳳陽農村為什么出現不了外地的那些水暖村、電子村、豆腐村、編織村、鞋帽村、頭巾村、紐扣村、服裝村，就是這個道理。另外，完全承包，讓更多的農民捆在土地上，限制了他們的視野和觀念，也限制了他們接觸工業的機會、學習技術的機會和聚集資金的機會，進一步影響了他們從農業向工業邁進的步伐。所以家庭工業發展不起來，嚴重影響了民營工業的起步和形成，使民營工業的發展成了無源之水。不過鳳陽也有兩種家庭工業沒有受到這種環境的影響，一是石英石、石灰石開采，二是農副產品加工。石英石、石灰石開采從山頭上起步，與農民的土地矛盾小；農副產品加工從鄉村集體糧油加工廠中起步，與農民的土地矛盾也小。到了九十年代初，鳳陽采取了變通措施，與農民“返租倒包”，解決了工業建設用地；又積極爭取銀行貸款和財政周轉金，對民營工業進行扶持。這時候鳳陽的兩種家庭工業紛紛從山頭上走下來，從鄉村的米面廠房里鉆出來，形成了一批民營工業。所以，鳳陽民營工業雖然在九十年代以后有所發展，但是到目前為止也僅限于這兩個行業，是有其客觀原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地難題又來了，民營工業再度停滯不前。

農村實行是從鳳陽開始的。這既是中國農民的創造，也是國家對農村經濟體制和土地政策的一項重大改革。這項改

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【關鍵詞】全站儀；南方CASS軟件；數據采集；繪制地形圖

隨著測繪儀器的更新，計算機軟件的不斷發展，數字化測圖已成為當前主要的測圖方法，與傳統的測量方法相比，具有高效、靈活、方便、簡約等諸多優點，越來越受到廣大測繪工作者的青睞。本文將結合實際工作，通過利用全站儀和南方CASS軟件來就測繪地形圖的過程及其注意事項進行探討。

一、建立平面控制網

首先根據測區周圍已有控制點和測區地形情況，平面控制網布設成閉合導線的形式。按測量規范要求對所測量地區進行選點、埋石、編號，并造標。點盡可能選在地勢高且平坦的地方，導線邊長盡量達到最大邊長，以提高等級控制點的控制效率。

二、野外測繪工作

（1）按照控制點的布設形式，利用全站儀進行控制測量，按照圖根控制測量的規范要求，對測量結果進行測量平差，求得控制點的坐標和高程。如果測區較大，一個測站不能觀測到周圍全部碎部，這時還應該建立多個圖根控制點（采用支導點方法）。（2）碎部測量數據采集，主要采用極坐標法，在現場繪制草圖，將各碎部點點號標注在草圖的相應位置上，并注記地物地貌。室內用點號定位方法成圖。地貌采點測量時，采用多棱鏡進行，地形變化較大地區，一般在地形線上采集足夠多的點，多觀測特征點，要有足夠的密度，這樣生成的等高線才能真實反映實際地貌，地形變化不大地方，可以適當放寬點的采集密度。

三、數據傳輸

每天測量工作完成后，必須把全站儀內存中的數據文件傳輸到計算機中，才能進行地形圖的繪制。傳輸方法有兩種：一種是用全站儀自帶的傳輸軟件；一種是用CASS軟件傳輸。傳輸前必須將全站儀和軟件上通訊參數設為一致，并給文件起名為***.dat。

四、數據處理

（1）地物繪制。進入CASS主界面，點擊繪圖處理菜單中的“展野外測點點號”，點擊對應的坐標數據文件“***.DAT”，按“打開”，便可在屏幕上展出野外測點的點號。使用工具欄中的各種工具進行編輯，根據所測地物點的點號及野外作業時繪制的草圖，到右側屏幕區選擇相應的地形圖圖式符號來繪制地物。一般繪圖順序為：先繪各種控制點、道路、水渠、河流等線狀地物，使整個圖形有個大致輪廓；其次繪房屋、獨立地物、植被、管線設施等。為避免操作錯誤或突然斷電造成數據丟失，工作中要養成隨時存盤的習慣。地物繪制完成后，選取“編輯”菜單下的“刪除”目錄下的“刪除實體所在的圖層”，點擊注記點號，刪除注記點，在地圖上只保留有繪制的地物。（2）等高線的繪制。點擊“繪圖處理”菜單下的“展高程點”，彈出數據文件對話框，選取目標文件“***.dat”，打開，命令區提示：“注記高程點的距離（m）：”直接回車，表示不對高程點注記進行取舍，測量的高程點全部展出來。用多段線選擇需要繪制等高線的區域，點擊 “等高線”菜單下的“建立DTM”，選擇“***.dat”，確定，不規則三角網將出現在選定區域內，根據實際草圖刪除不需要的三角形并保存。左鍵點取“等高線”菜單下的“繪制等高線”，輸入等高距后選擇擬合方式后“確定”，系統馬上繪制出等高線，在繪制過程中，等高距可根據工程的實際需要設置，再選擇“等高線”—“刪三角網”， 從而完成地貌的測繪。（3）文字注記。用鼠標點擊右側菜單的“文字注記”項，依提示輸入文字高度、注記內容、注記位置，完成文字注記。最后對圖紙進行全面整飾，繪圖工作即可完成。下圖就是利用上面所述方法繪制的地形圖。

五、結語

采用全站儀與CASS軟件聯合進行數字化測圖，它不僅省時、省力；而且可以提高采集數據的速度和質量，從而有效地提高了工作效率。

參 考 文 獻

[1]馮煒.基于全站儀的地形圖測繪方法研究[J].科技促進發展（應用版）.2010（12）

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[關鍵詞]地方權力　土地發展權　體制創新

[中圖分類號]D922.33；D035；D035.5　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000－7326(2011)09－0046－05

我國土地權力配置體制實行中央高度集中，這不僅體現在國家高度壟斷土地一級市場，實行土地用途管制制度和耕地占補平衡制度，而且把土地利用用途與年度占地計劃管理相結合。這種土地權力配置體制不能適應社會主義市場經濟新體制，在實踐中產生了很多矛盾與困境。為了解決矛盾、擺脫困境，廣東、浙江和廈門等地在土地開發利用過程中，創造性地運用土地發展權制度的思想，對現行土地權力配置體制進行了重大創新。當前，我國政府希望嚴格保護稀缺的耕地資源，與地方高速城市化和工業化用地需求不斷增長相矛盾，上述體制性創新不僅可以為此找到解決矛盾、擺脫困境切實可行的辦法，而且也為我國未來中央與地方之間土地開發利用過程中的土地權力分工體制改革提供鮮活的實踐經驗。

一、我國現行土地權力配置體制缺陷與土地發展權制度功效

(一)我國現行土地權力配置體制缺陷

我國現行土地權力配置體制不能適應社會主義市場經濟新體制，嚴重束縛著經濟建設發展。市場經濟體制強調以市場為中心，引入競爭機制，通過市場供求關系調節經濟。在市場經濟體制下，土地開發利用必須尊重市場機制，依照經濟規律來調節經濟發展對土地資源的需求和供應。早在2002年，我國市場經濟發展程度已達69％，按照國際公認的標準測定，我國已經是發展中的市場經濟國家。到今天我國市場經濟發展程度已有更大提升。土地權力配置體制必須適應市場經濟的需要。改革開放以來，隨著我國市場經濟的建立和不斷完善，鄉鎮企業的發展，外資的引進，預算內投資項目不斷減少，沿用計劃經濟時代按計劃批土地的土地權力配置體制已經不能適應經濟發展的需要。1986年國家土地管理局成立以來，我國開始建立一種以土地利用總體規劃與年度占地計劃相結合的管理模式，把土地利用用途與年度總量控制相結合。土地利用總體規劃一般規定了10到15年一個地區新增建設用地總量。新增建設用地規模取決于建設占用耕地“規劃指標”；年度占地計劃規定了一個地區當年新增建設占用耕地數量。為了達到保護耕地的目的，我國土地制度從規劃上保證耕地總量平衡，在用途上實行土地用途管制制度，在占用耕地補償上實行“占多少，補多少”原則。從上述內容不難看出，我國土地開發利用過程中的土地權力體制沒能完全克服計劃經濟條件下土地權力體制的路徑依賴。這種土地權力體制中央集權和計劃色彩很濃，中央確立年度指標后，逐級分解。這是一種遠程多層次式的控制，違背基本的管理學原理，不具備現代管理所必需的反饋調節機制，因而難以避免低效率。

這種土地權力體制的缺陷還在于：土地年度計劃涉及各地區、各部門、各種經濟類型的各類用地，制定計劃時需要以充分的信息為基礎，但市場經濟條件下信息千變萬化，事前取得的信息不僅有限，而且不準確。用地預測、指標分解都要求有高效的信息處理能力。信息量巨大、處理難度極高的這一工作，實際上通常是根據很不完整、很不準確的信息進行較簡單的處理而完成的。中央政府預測確定的耕地保有量、基本農田保護率、建設占用規定量等規劃控制指標層層分解，直至鄉鎮，并在鄉鎮一級把耕地的利用類型和用途落實到具體地塊。這就使計劃與實際需求之間不可避免地存在矛盾，而且在實踐中幾乎沒有調和的余地。因而只能出現兩種結果：要么計劃束縛實踐；要么實踐沖破計劃。當計劃束縛實踐時，對經濟發展勢必形成阻礙；當實踐沖破計劃時，土地開發利用管理制度與“塊塊為主”的領導體制、“分灶吃飯”的財政體制等其他方面不健全的體制和制度因素相結合，就會成倍放大宏觀管理的失控效應。上世紀90年代以來，我國年度總量控制在一些經濟發展較快的地區幾乎完全失效就是例證。

(二)土地發展權制度功效

土地發展權是土地變更為不同性質使用之權，如由農地變更為城市建設用地。創設土地發展權后，其他一切土地的財產權或所有權以目前已經編定的正常使用的價值為限，即土地所有權的范圍，以現在已經依法取得的既得權利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權則屬于發展權。由于土地發展權創設的主要目的在于保護農地，保護自然資源，保護生態環境，保護社會公共利益，因而土地發展權又稱為農地發展權。

20世紀40年代，為解決土地開發利用過程中產生的新問題，英國率先創設土地發展權制度。1947年英國《城鄉規劃法》采納《阿斯瓦特報告》(uthwart Report)的建議，實行土地發展權“國有化”，即一切私有土地將來的發展權(亦即土地變更使用類別之權)歸國家所有，由國家獨占。私有土地仍然保持私有，從此，任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益與處分之權。變更使用類別之權為國家所有，由國家獨占。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實行開發之前，必須先向政府購買發展權(土地發展權)。《城鄉規劃法》實行土地發展權國有化后，英國開發土地的勢頭立即得到遏制。

20世紀60年代以來，美國在土地分區管制基礎上，仿照英國的做法，創設了土地發展權制度。與英國土地發展權制度不同的是，美國土地發展權制度通過兩種形式確立，即土地發展權移轉(Transfer of Development Right，簡稱TDR)和土地發展權征購(Purchase of Development of Right，簡稱PDR)。土地發展權移轉由土地使用受限制的土地所有者將其土地上的土地發展權轉讓給受讓人，土地發展權受讓人因此獲得土地發展權并支付對價。土地發展權受讓人將購得的土地發展權與自己土地上的土地發展權疊加，可以對自己擁有的土地進行額外的開發。土地發展權移轉采用市場機制，其功能在于保護優質農地、環境脆弱地等。土地發展權征購由美國各州及地方政府出資，用公共資金從土地所有者手中購買土地發展權，從而將該土地發展權掌握在政府手里。一般而言，政府也不開發；土地所有者將土地發展權出賣后，仍然保留農地繼續耕種，但沒有改變土地用途、求得更大發展機會的權利。土地發展權征購的主要目的在于保護農地，特別是城市周邊的優質耕地。到2003年末，美國共有23個州建立了土地發展權征購制度。到2008年，美國有30個州建立了土地發展權移轉制度，受保護的農地、自然保護區和開放空間等達30萬英畝。

二、運用土地發展權征購制度思想，補償果農受限的土地發展權

2007年廣州市海珠區政府與龍潭經濟聯社簽訂租地合約。通過租地合約方式保護農業生態公園的做法，被稱之為“龍潭租地”廣東模式。

廣州市海珠區東南部萬畝果園有廣州“南肺”和羊城“綠心”之譽，但隨著廣州市城市化進程的加快及工商業的迅速發展，這塊生態濕地自上世紀90年代以來大量農業用地被侵占，果林面積銳減數干畝，水污染、病蟲害加劇和果樹老化，導致水果連年減產失收，果農陷于貧困。為了加強對廣州“南肺”和羊城“綠心”的保護，2007年1月4日廣州市海珠區政府與龍潭經濟聯社簽訂租地合約。合同約定：由政府出資按每畝每年1500元向果農租地，租期10年；龍潭經濟聯社與1113戶果農簽訂土地承包合同，再由街道代表政府與龍潭經濟聯社簽具租地合約；果農土地集中后建設一個農業生態公園，收益65％歸果農，35％歸政府，政府收益部分用于公園生態系統改造等。廣州市海珠區政府還計劃在整個萬畝果園逐步推廣“龍潭租地”模式，建設一個超大型“氧庫”。

“龍潭租地”廣東模式是運用土地發展權征購制度建設農業生態公園的有益嘗試，它與美國土地發展權征購制度具有很強的“制度暗合”性。目前，我國生態環境和耕地保護所面臨的情況與美國當年配置土地發展權時的歷史背景十分相似，但我國在中央權力體系中還沒有正式制度規范土地發展權。土地使用權出讓金不是土地發展權對價，土地征收補償費也不包括土地發展權對價。隨著我國城市化和工業化進程的加快，生態環境和耕地保護所面臨的問題越來越成為人們關注的焦點。我國現行土地開發利用管理制度采用土地用途管制與年度占地計劃相結合的管理模式，既不能遏制土地違法行為，也無法從根本上解決耕地的銳減問題。我國有必要借鑒美國土地發展權制度思想，配置土地發展權，解決現實生活中現有土地權利制度不能解決的現實問題，推進我國土地權力體制創新。“龍潭租地”廣東模式運用美國土地發展權征購制度思想建設農業生態公園的做法，使廣東地方政府通過規劃控制保護果林但犧牲了果農的部分發展權：而政府租地建生態公園，又對果農的土地發展權進行補償。這是地方政府積極運用權力，賦予果農土地發展權，推進法治建設的有益嘗試。

三、運用土地發展權移轉制度思想。建立區域內土地發展權轉移政策

以浙江省為例，現行土地權力體制與城市化、工業化速度較快的經濟社會發展產生巨大矛盾。具體表現在：規劃指標和計劃指標無法滿足快速增長的建設用地需求：在空間布局上，規劃的新增建設用地在空間上與實際需要也不完全匹配；在補充耕地量上，由于補充耕地量與建設占用耕地量掛鉤，使耕地補充潛力較小而用地量較大的地區很難達到占補平衡的要求。為破解這種建設用地困局，在廣泛調研的基礎上，浙江省陸續出臺了以“折抵、復墾指標”、“待置換用地區”為兩個基本要素的“區域內土地發展權轉移”政策體系；同時，通過創造性地引入土地發展權跨區交易的市場機制，建立了以“折抵指標有償調劑”、“基本農田易地代保”、“易地補充耕地”為3個主要內容的“跨區域土地發展權交易”政策體系，從而最終形成了一套被稱之為土地發展權轉移與交易的“浙江模式”。

區域內土地發展權轉移政策由兩個維度構成。區域內土地發展權轉移的第一個維度是引入“折抵指標”和“復墾指標”。“折抵指標”是指經過土地整理新增有效耕地折抵建設用地指標。“復墾指標”提出“對按規劃集中遷建的農村居民點和工業企業，已經退宅還田、退建還耕的面積，可在新址等量置換農用地，作為新的建設用地”。區域內土地發展權轉移的第二個維度是“待置換用地區”和“基本農田集中置換政策”。即在獲得相應的土地指標(折抵指標和復墾指標)之后，這些指標必須在類似的“建設留用地區”上使用。浙江省在基本農田劃區定界過程中引入了“待置換建設留用地”的概念，允許在城鄉居民點周邊劃定“待置換用地區”。“待置換用地區”的含義是，通過土地整理新增有效耕地獲得的折抵指標(或復墾指標)可以將事先劃定的“待置換用地區”中的耕地置換出來用于非農建設。當然待置換用地潛力測算須符合一定的條件。

“區域內土地發展權轉移”政策的引入雖然可以增加建設占用耕地量，但仍然存在一個跨區域不平衡的問題，經濟發展快速的地區建設占用耕地量大，但補充耕地的潛力卻較小，而經濟欠發達地區的情況正好相反，因此遠遠不能滿足省內經濟最為發達的地市建設用地需求。為了解決這個問題，浙江省創造性地引入市場機制，通過構建“折抵指標有償調劑”、“基本農田易地代保”和“易地補充耕地”三項制度，實現了“跨區域土地發展權交易”。

土地發展權轉移與交易的“浙江模式”，是我國地方土地權力體制創新中運用土地發展權移轉制度的成功范例。作為一個地區間耕地資源稟賦不同而經濟發展又非常不均衡的大國，在維持中央權力既定的耕地保護目標和不對土地利用計劃管理整體框架進行根本性調整的前提下，如何在全國范圍內引入“區域內土地發展權轉移”和“跨區域土地發展權交易”的系統性改革方案，實現土地利用效率提高和跨區域經濟協調發展的目標，是深化當前我國土地政策體系改革必須要處理的重大問題。浙江省已經進行的土地發展權轉移與交易的地方土地權力體制創新，不僅具有新制度經濟學和轉軌經濟學層面的重要理論意義，更有對我國土地權力體制創新的現實價值。

四、釋放現行制度壓抑的土地發展權。解決土地增值收益分配問題

“金包銀”工程是特指在工業集中區周邊的村，按照工業集中區開發建設的要求統一規劃，對村莊進行規劃改造，為工業集中區提供配套生活服務設施，并逐步對村莊內部進行環境整治和改造，使村莊環境和村民住房得到改善的改造工程。具體來說，就是工業集中區為解決被征地農民生產生活出路，按人均15平方米預留空置地，利用征地款集資，在村莊統一代建商住兩用建筑，提供給農民，或開店或出租，但不能轉賣，主要用于提供工業區外員工的飲食、購物、居住等配套服務。其中，“金”是指緊鄰工業集中區，在住宅較密集、人口相對集中且規劃允許保留的村莊為工業集中區規劃建設的配套用房(簡稱“金邊”)。“金邊”的建設必須統一政策、統一規劃、統一標準，一般為底層店面、上部公寓的商業用房，為村民提供經營性收入的來源，被征地農民通過享受征地拆遷政策以征地補償款為投入，基本實現每戶被征地農民擁有一套居住用房、一套公寓(用作出租)和一個店面(或一份股份)。“銀”是指“金邊”內按照城市標準進行改造建設的村莊，實現就地城市化(簡稱“銀里”)。

“金包銀”工程在具體的實施中有兩個核心環節：分配方式和建設模式。分配方式有兩種：一是對于容易分割的實行長期分割實物，如公寓店面等；二是對于不便或無法分割的采取分配股權，如通用廠房等。“金邊”的建設包括：一是自籌自建，自我管理。由被征地拆遷的村民利用補償款個人集資，按照統一規劃和要求建設，建好后再分配到各家各戶，自我管理，獨立經營，直接受益。二是集資入股，股權分紅。由集體和村民集資入股，統一建設，集中管理，項目收益按股權分紅。三是統一代建，產權 分配。先由代建公司進行統一立項，項目建好后按成本價交由當地村民管理受益。四是集體投資，村民分紅。由村集體所有的土地、資產等進行投資，集體管理，村民以15平方米的土地使用權屬入股，按股權分紅。對于“銀里”的建設主要有兩種模式：一是對房屋比較新的村按照“路通、水暢、污治、安全”的要求組織舊村改造；二是對房屋比較舊、而且拆遷量比較大的村按照城鎮格局組織新村建設，因其“邊”和“里”都是新的，被稱為“金包銀”工程。

廈門“金包銀”工程安置模式是運用土地發展權制度思想，賦予農民集體和農民土地發展權，破解土地征收難題和困境的一種有益的地方土地權力體制創新。如何破解土地征收難題和困境，實踐中比較多地采用以下三種方式：一是提高土地征收的補償標準；二是規范政府的征地行為；三是土地換保障。提高土地征收的補償標準，雖然可以使農民的安置補償得到改善，但是該方式仍然無法突破現行的中央權力體制確定的“產值倍數法”制度約束，而且在具體執行過程中存在較大隨意性。規范政府的征地行為可以在一定程度上縮小征地范圍，但是由于我國中央層面現行立法沒有界定公共利益的目的和范圍，如何規范政府行為也缺乏法律依據。土地換保障目前尚未形成全國統一的制度安排，保障資金的籌措也缺乏制度保障。因此，上述三種方式雖然有一定價值，但不能徹底破解土地征收的難題和困境，特別是未能解決土地征收過程中由于土地用途變更而產生的土地增值收益分配問題，被現行制度壓抑的土地發展權未能釋放。

篇10

就目前情況來看，我國實行的是農村集體土地所有權制度。隨著社會的不斷發展與進步，社會對農村土地金融發展提出了更高的要求。因此，農村集體土地所有權制度的弊端日益凸顯出來，一定程度上阻礙了農村土地金融和農村經濟的良好發展。具體來講，主要體現在以下三個方面。

1.未明確確定“集體”這一概念。

一方面，在《中華人民共和國土地管理法》中，已明確規定農村的土地屬于集體。另一方面，對于“集體”這個概念的界定卻比較模糊。《土地管理法》、《民法通則》中雖然都有關于“農民集體”的表述，但沒有良好解決“農民集體”同農民個人的利益關系。因此，我國農村土地產權主體出現模糊不清的現象，從而導致土地流轉的利益主體虛化，不能良好適應現代農業的發展要求。

2.土地抵押權上的矛盾。

在農村土地產權制度下，土地抵押權是其權能內容之一。就目前我國關于土地抵押權的立法來看，存在不一致性。在《農村土地承包法》中，規定農村土地可以被轉讓、抵押等。但是在《擔保法》中，又規定歸集體所有的土地（比如宅基地、耕地等）使用權不能抵押。因此，根據《擔保法》中的規定，農民的宅基地、耕地等的抵押權受到法律的限制。

3.土地使用權不清晰。

承包經營權屬于使用性質，農民在土地中獲得的權力非常小，即耕種權、一部分的收益權以及非常狹小的處分權。在農民經濟發展中，土地是重要的資產，目前土地使用權嚴重影響了農村土地的產權權能。假設土地可以自由抵押、流轉，但如果其中出現了問題，就會產生嚴重的負面效應（比如農民失去賴以生存的資產——土地，農村金融發展受挫等）。我國土地產權界定模糊，從而導致農村經濟發展滯后，農民一直生活在貧困的邊緣。一方面，資金投入是農民生產中的必備因素，目前土地產權模糊造成產權權能不足，從而大大影響了農民的融資能力，促使農民不能開展大規模的農業生產，造成農村和城市居民的雙重貧困。另一方面，隨著我國城市的快速發展，吸引了大量的農村金融剩余，造成一部分農村資金和人力的外流，所以出現很多土地棄耕的情況，造成城市資源分配不均，進一步加劇了農村金融貧乏現象。

二、促進農村金融與農村經濟發展的措施

針對目前農村金融與農村經濟發展中存在問題，必須要采取有力的措施加以解決，促進農村金融和農村經濟的良好發展，從而不斷提高農民收入。具體來講，可以從以下三個方面入手。

1.完善農村土地使用權的流轉。

由于農村土地使用權的流轉方面存在較大的問題，政府需站在發展農村土地金融和農村經濟角度，在政策上予以傾斜，引導和支持農民發展經濟。具體而言，可以采取以下三個方面的措施。

1.1不斷完善相應的制度。

為了進一步發展農村土地金融和農村經濟，我國必須要立足當前農村土地使用權方面的弊端，盡快出臺相應的政策，進一步完善相應的制度。第一，進一步明確集體土地的產權，保障農民的農業組織規范化；第二，科學對待集體土地的產權問題，維護農民的合法權益，實現農村土地金融的良好發展。

1.2確保流轉方法的合法化。

第一，建立健全相應的政策，比如土地投資政策、投資補償政策等，并且根據社會的不斷發展，及時做出相應的修改。第二，在遵循經濟發展的前提下，綜合考察農業發展的具體情況，制定相應的政策，引導農民正確對待土地流轉，從而幫助農民提供土地的使用率，推動農村經濟的健康快速發展。第三，土地流轉之后，可能會產生一系列的問題，比如土地用途變化造成的問題、權屬關系變化帶來的糾紛等。這就要求政府相關部門制定相應的對策，避免不必要的糾紛。

2.采取集體抵押土地所有權的方法進行融資。

根據相關調查結果表明，農民貸款之所以比較難，最主要的原因就是缺乏有效的抵押資產。在農村土地使用權中，由于其存在一定的風險，所以銀行不接受農民以土地使用權作為抵押。針對這種情況，考慮到我國法律明確規定農村土地貴集體所有，在融資的時候，就可以采取集體抵押土地所有權的方式，從而向金融機構獲得貸款。這樣一來，產權則獲得明晰。在農村經濟發展中，可以在農村中集體成立合作社，村民以土地入股并且享受分紅。農村合作社在金融機構和種植大戶（或農業企業）之間起到橋梁作用。采用農村合作社方式發展農村土地金融和農村經濟，實現農村土地以集體抵押或轉讓，具有多種優勢。一方面，它可以有效保證土地的集中化、規模化經營，從而彌補了小塊土地的使用效率不高的問題，大大提升土地使用率；另一方面，它還可以有效提高土地使用權權能，從而進一步提高了土地使用權的抵押價值。

3.采用家庭農場的方式盡心運作。

就農村土地金融發展來看，經濟發展不佳，最主要的問題是農村金融市場開發不夠（比如沒有實現產業化經營）。在傳統的農業發展模式下，農民采用的是小塊土地耕種，其成本高、收益小，無法達到規模化、產業化經營。在農村土地金融和農村經濟發展中，走家庭農場的運作方式，由于家庭成員之間的價值取向和目標均不存在較大的分歧，且方便內部的溝通和協商。采用這種方式來經營，以家庭成員為主要勞動力，采用集約化、規模化、商品化的經營模式，大大提升農業生產效率。

三、結語