摘要：我國的分稅制經(jīng)過十幾年的調(diào)整和完善已初步奠定了地方稅體系的基礎(chǔ)，但從建立規(guī)范的分級分稅財政管理體制的要求看，我國的地方稅體系仍存在著一些亟待解決的突出問題，而要完善我國地方稅制，則應(yīng)在明確整體改革思路的前提下采取分步實施的具體對策。

關(guān)鍵詞：地方稅制；問題；對策

Abstract:Ourcountry''''staxdistributionsystemundergoestenseveralyearsadjustmentandtheconsummationhaslaidthelocaltaxsystem''''sfoundationinitially,butdividesthetaxfinancialcontrolsystem''''srequestfromtheestablishmentstandard''''sgraduationtolook,ourcountry''''slocaltaxsystemstillhastheprominentproblemwhichsomeurgentlyawaittobesolved,butmustconsummateourcountryplacetaxsystem,shouldinbeclearabouttheconcretecountermeasurewhichthewholereformmentalityunderthepremiseadoptsstepbystepimplements.

keyword:Placetaxsystem;Question;Countermeasure

一、我國地方稅體系存在的問題

（一）稅權(quán)高度集中的狀況尚未打破

一、我國現(xiàn)行地方稅制存在的問題

（一）地方稅主體稅種缺失

1994年我國實行了分稅制，在中央和地方之間劃分了中央稅、地方稅和共享稅，真正屬于地方稅性質(zhì)的稅種只有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅等零星、分散的小稅種。通觀世界各國的地方稅也多由一些零星、分散的小稅種構(gòu)成，這并不能構(gòu)成我國地方稅設(shè)置的主要弊端。但問題在于：第一，地方稅的主體稅種不明確，目前占地方稅收入前三位的營業(yè)稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅均不是純粹的地方稅，而是具有共享稅性質(zhì)的稅種。2005年房產(chǎn)稅收入占地方稅收入的比重僅為4.5%，土地使用稅、契稅等稅種收入累計占地方稅收入的比重也很低，僅有7%左右。地方稅主體稅種缺失。我國地方稅主體稅種的缺失，不利于調(diào)動地方政府理財、聚財?shù)姆e極性，不利于為地方政府提供穩(wěn)定可靠的收入來源，也不利于地方經(jīng)濟穩(wěn)定健康地發(fā)展。

（二）稅權(quán)劃分制度的保障缺失

我國很多學(xué)者認為，我國的地方稅稅權(quán)高度集中在中央政府，實行高度集中的稅收管理體制，幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實施細則都由中央制定和頒發(fā)，地方稅的減免權(quán)、稅目與稅率的調(diào)整權(quán)等稅收的各種管理權(quán)限也基本集中在中央，地方只具有少數(shù)稅種的開征和停征的權(quán)力、稅率的選擇權(quán)以及征收管理權(quán)及制定一些具體的征稅辦法和補充措施的權(quán)限。這種高度集中的體制不利于各地方政府運用稅收政策杠桿因地制宜地調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能。

筆者認為，在我國稅權(quán)劃分缺乏制度保障的條件下，下放地方稅權(quán)可能會引發(fā)稅權(quán)的濫用。世界其他國家稅權(quán)的適當(dāng)下放，也僅限于一些小稅種的開停征權(quán)，以及稅目、稅率的調(diào)整權(quán)。而且，這種調(diào)整是建立在嚴格的制度約束框架內(nèi)的，且有章可循，不可逾越。規(guī)范的分權(quán)要求以憲法和其他法律形式來明確政府間的關(guān)系。無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，都存在中央政府與地方政府之間的利益博弈。這種博弈可以分為兩種形式：一種是在憲政體制下的合法博弈；另一種則是在缺乏制度安排條件下中央政府與地方政府之間的討價還價。目前，我國尚無統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的“稅收基本法”和統(tǒng)領(lǐng)地方稅體系的“地方稅通則”。難以從法律的高度對我國地方稅的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關(guān)系主體、客體及主客體之間的權(quán)利與義務(wù)、中央與地方的稅收立法權(quán)和解釋權(quán)、各級稅務(wù)機關(guān)職責(zé)等問題，作出科學(xué)、明確的規(guī)定。中央與地方政府之間的稅權(quán)劃分缺乏必要的法律制度約束。因而，一稅權(quán)下放與否不是問題的關(guān)鍵，問題的焦點應(yīng)該是如何盡快建立中央與地方之間稅權(quán)劃分的約束機制，以確保中央與地方之間在行使各自權(quán)力時，有法可依。

本文運用路徑依賴的基本理論作為分析的出發(fā)點，對我國地方稅制改革中存在的路徑依賴問題進行分析，指出了地方稅制改革中存在著三個方面的路徑依賴特征，以及其存在的負面影響，提出在新一輪制度創(chuàng)新中的對策思路。

“路徑依賴”是制度經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于制度變遷的一個重要的分析方法。在制度變遷中，由于存在自我強化的機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化，即在制度選擇過程中，初始選擇對制度變遷的軌跡具有相當(dāng)強的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會對這種選擇產(chǎn)生依賴性，這種選擇本身也具有發(fā)展的慣性，具有自我積累放大效應(yīng)，從而不斷強化這種初始選澤。本文從制度經(jīng)濟學(xué)的這一基本理論出發(fā)，來探討我國地方稅制改革的路徑依賴的慣性特征。

地方稅制改革的路徑依賴分析

地方稅制是在1994年的分稅制財政管理體制改革框架中明確提出的。財政管理體制作為劃分各級政府之間財權(quán)和財力的根本制度，它受到國家治理結(jié)構(gòu)的制約。在國家的治理結(jié)構(gòu)中，一般來說是由中央政府和地方政府兩級政府構(gòu)成的，由于國情的差異，各個國家的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣性。在中國國家治理結(jié)構(gòu)中，中央政府是治理國家的主導(dǎo)，而地方政府只是中央政府的人。盡管隨著經(jīng)濟體制改革的深入，地方政府的事權(quán)和財權(quán)逐步相應(yīng)的擴大，利益的獨立性獲得提高，但這一格局并未獲得實質(zhì)性的改變。作為人，地方政府要受到中央政府的約束，這種約束體現(xiàn)在，第一，地方可支配的收入受中央政府的整體性安排的約束，即地方可支配的收入受到財政管理體制的約束；第二，地方政府籌措收入的制度受中央政府約束，地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇集組成的，地方政府基本上無權(quán)制定新的制度規(guī)則。在這些既定的約束下，地方稅制改革呈現(xiàn)以下幾個方面的路徑依賴特征：

（一）財政管理體制改革的路徑依賴特征對地方稅制改革的決定性影響。選擇財政制度改革作為中國經(jīng)濟體制改革的突破口，這是由財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制內(nèi)在決定的。然而，在改革的初期，向何種制度改革，即改革的目標是什么，對于治國者來說，可能是不確定的。為了維護改革的合法性和穩(wěn)定性，治國者選擇“試錯法”，也就是“摸著石頭過河”，通過在實踐中摸索出未來制度框架。因而，就決定了治國者從它最為熟悉的地方開始，這就是治國者在計劃經(jīng)濟體制下積累的調(diào)動微觀經(jīng)濟主體積極性的經(jīng)驗——通過權(quán)力下放來調(diào)動微觀主體的積極性，來促進經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長。這一改革構(gòu)成了中國20年財政體制改革的主導(dǎo)。從財政管理體制來看，主要表現(xiàn)為通過不斷調(diào)整地方的收入基數(shù)和上繳的比例來調(diào)動地方政府理財?shù)姆e極性，并由中央政府把握最后的決定權(quán)。無論是1980年的以承包制度為核心的“分灶吃飯”體制，還是1994年的分稅制框架，都體現(xiàn)出中央政府對收支的決定權(quán)和調(diào)整權(quán)。這種決定權(quán)和調(diào)整權(quán)對于中央政府而言，可以通過收入的分成比例和稅種的調(diào)整而獲得在財政收入分配份額中的絕對優(yōu)勢，也就是說，在于不確定性、技術(shù)因素等作用下，當(dāng)中央政府在收入的份額下降的時候，它可以通過調(diào)整而重新獲得這種優(yōu)勢。這是因為中央政府作為改革的發(fā)起者和推動者，在整個杜會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型還沒有完成之前，通過對地方收入和支出基數(shù)或增收的上繳比例的調(diào)整，保障中央政府對收入的整體控制，是實現(xiàn)經(jīng)濟體制改革的平穩(wěn)順利推道和經(jīng)濟發(fā)展的整體性要求的根本保證。從改革后財政收入的實際情況來看，自從放權(quán)讓利的改革推行以來，中央本級組織的財政收入的比重呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢，中央收入嚴重依賴于地方上解，而財政承包制所體現(xiàn)出的累退性，使得國家財政收入占GDP的比重持續(xù)下降。為了改變這一現(xiàn)狀，提高中央政府的財力，通過1994年的改革，使中央財政收入在財政收入中的比重獲得大幅度的提高。但是從1996年起地方組織的財政收入的增長比例大于中央政府收入的比例，已經(jīng)出現(xiàn)地方財政收入比例大于中央財政收入比例，如果照此勢頭發(fā)展下去，中央本級的財力下降，而影響到改革的進一步推行時，新一輪的調(diào)整就勢在必行，這種調(diào)整包括對地方稅種的調(diào)整和地方收入的基數(shù)或者增收的比例的調(diào)整。因此，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型完成之前，在中央政府和地方政府之間的集權(quán)和分權(quán)，沒有隨著經(jīng)濟形式的發(fā)展而處于一個相對穩(wěn)定的格局的情形下，中央政府的最后決定權(quán)將會加強和強化。由于地方稅制是中央政府授予地方政府使用的籌集地方財政收入的制度安排，因此，地方稅制改革必然要反映出中央政府的這種路徑依賴特征，從而使得具有收入最大化動機的地方政府，就有著隱瞞收入的真實水平，并傾向于將財力和物力集中在地方政府可以支配和控制的強烈動機。

（二）地方稅制改革作為中國財政制度改革的一個內(nèi)在環(huán)節(jié)，它也表現(xiàn)出中國財政制度追求收入的路徑依賴持征。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，是一種財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制，經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求必然要反映到財政支出的不斷擴大上來。但是，在計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟增長方式的粗放性特征，決定了國家投資所創(chuàng)造出來的效益和財政收入不斷萎縮，從而使得財政收入的增長不能滿足曰益擴大的財政支出要求。財政收支之間的缺口，有著曰益擴大的趨勢，當(dāng)國家不能有效的履行社會契約所賦予的職能時，其義理性水平就會下降。為了提高或者維持其義理性水平，就迫使國家對既有的政治經(jīng)濟體制做出自我調(diào)整，因而，財政壓力是中國經(jīng)濟體制的直接原因(張宇燕、何帆，1998)。由于在計劃經(jīng)濟體制下，國家通過計劃和財政將社會資源控制在自己手中，因此，這種調(diào)整主要是表現(xiàn)在逐步放松對資源的管制，以及國家不斷退出原有的特權(quán)領(lǐng)域，概括的說，中國經(jīng)濟體制改革就是通過對產(chǎn)權(quán)規(guī)則的調(diào)整而達到國民收入增長的新的制度安排過程。在這一改革過程中，由于社會經(jīng)濟制度發(fā)生了變遷，必然要求國家籌措歲入的制度做出相應(yīng)的變遷。在計劃經(jīng)濟體制下，國家主要是通過將社會資源控制在自己手中而能夠直接控制著社會剩余，那么，在放松對社會資源的管制后，社會資源配置將是由分散化和多元化的微觀主體來完成的，國家不再完全直接控制社會資源的配置，這就意味著，國家籌措歲入的制度安排也必須適應(yīng)這種變化而進行相應(yīng)的調(diào)整。因此，作為財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制，一方面，財政制度變遷是中國經(jīng)濟體制改革的邏輯起點，通過對財政制度的改革來推動中國經(jīng)濟體制改革的進行，另一方面則又是通過對國家籌措歲入制度的重構(gòu)而構(gòu)成經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。然而，在轉(zhuǎn)型過程中，一方面由于財政支出的剛性，另一方面對放松管制后新增的社會財富，由于歲入籌措機制的不完善而不能及時籌集足額的收入以滿足國家的需要，財政壓力未能得到完全有效的緩解，同時，國家一旦推行改革，維護改革的穩(wěn)定性和合法性則是國家義理性支持的一種新的表現(xiàn)形式。改革的過程是一個利益相互沖突的過程，為了協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，而不至于反對改革或阻撓改革，國家就會通過擴大財政支出來平衡改革中的利益受損者，這又進一步增加了財政支出的壓力。盡管從長期來看，通過改革會形成經(jīng)濟和財政之間的良性循環(huán)，但是，在改革的過渡期內(nèi)，財政壓力則表現(xiàn)得更直接、更明顯。現(xiàn)實的財政壓力也迫使國家倚重于強調(diào)收入的稅制。因而，在現(xiàn)有的技術(shù)水平下，將會選擇那些能籌集收入最大化的稅收制度安排，而如果某一種稅制安排能為國家?guī)硎杖氲淖畲蠡敲矗陔S后的改革中，這種制度安排就會得到強化。地方稅制作為中央政府授予地方籌措收入的制度安排，是在國家強調(diào)收入的制度安排背景下，因而它內(nèi)含有強調(diào)收入功能的慣性特征。

市場經(jīng)濟要求法制化、規(guī)范化，要求公平競爭條件，要求打破地區(qū)分割，形成全國統(tǒng)一市場；要求加強中央政府的宏觀調(diào)控。市場經(jīng)濟的這些內(nèi)在要求，只有實行分稅制才能得以實現(xiàn)。分稅制的實質(zhì)和主要內(nèi)容是要建立中央和地方兩套獨立的稅制。因此，凡是實行分稅制的國家，都十分重視中央與地方兩套稅收體系的建設(shè)，并在這方面積累了一些經(jīng)驗，有一定的規(guī)律可循。我國從94年起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實行分稅制財政管理體制，以分稅制改革為核心，將進一步促進稅制改革及政府機構(gòu)改革，促進財政預(yù)算管理體制改革，促進企業(yè)改革的深入進行。雖然94年的稅制改革，使我國初步建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的地方稅制，并取得了初步的成效，但由于理論上的不成熟和實踐上的經(jīng)驗不足，我國的地方稅制還存在不科學(xué)、不合理的成分，需要在實踐中不斷改進、不斷完善，而市場化取向的改革，客觀上要求我國財稅體制向國際慣例靠攏。國外地方稅設(shè)計與改革的成功經(jīng)驗對我們是很好的借鑒。

世界各國按不同政體，大致可分為聯(lián)邦制國家和單一制國家兩類。由于各國具體情況千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平、文化歷史傳統(tǒng)以及政治經(jīng)濟體制各異，其財權(quán)集中與分散的程度亦不盡相同，地方政府治稅理財?shù)姆绞揭彩歉骶咛厣Ｎ覈袌鼋?jīng)濟建立，分稅制模式都取自于美國、日本一些國家的成功做法，下面就美、日、中地方稅制作一比較分析。

一、美國地方稅制及其特點

1、美國的地方稅制

美國是一個聯(lián)邦制國家，美國憲法把美國政府分為聯(lián)邦、州、地方三個級別。與三級政府相適應(yīng)，稅收也實行三級管理。各級政府都有明確的事權(quán)和獨立的征稅權(quán)。其基本特點是：

第一、稅種上劃分聯(lián)邦稅、州稅和地方稅，自成體系，各級政府都有“當(dāng)家”稅種，主要稅種同源分享。聯(lián)邦稅收體系以個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅三大直接稅為主體，輔之以消費稅、遺產(chǎn)和贈與稅、關(guān)稅；州政府的稅收體系是以銷售稅、總收入稅為主，輔之以個人所得稅、公司所得稅、消費稅、遺產(chǎn)稅以及其他稅種；地方政府的稅收體系以財產(chǎn)稅為主體，輔之以銷售稅、個人所得稅和其他稅種，以及規(guī)費。州政府主要收入來源是銷售流轉(zhuǎn)額征收，占州政府的58.3%。這種稅直接對工商企業(yè)的商品或勞務(wù)的生產(chǎn)和銷售流轉(zhuǎn)額征收，其優(yōu)點是州政府可用較低的名義稅率和保證費用得到大量收入，征管效應(yīng)強，為州政府提供了穩(wěn)定的稅源。由于固定資產(chǎn)代表一種相當(dāng)長遠的資本投資形式，因而能成為地方政府一個豐富的稅源，所以財產(chǎn)稅在地方政府收入中的比重達75.98%。上述三級稅收體系表明，美國各級政府之間劃分稅種并不是絕對的，一些主要稅種由中央和地方共享稅源，采用稅率分享的辦法劃分收入，這是美國分稅制的一個顯著特點。由三級政府同時開征的稅種有個人所得稅、公司所得稅、薪工稅、銷售稅、消費稅等；由聯(lián)邦和州政府共同開征的稅?鐘幸挪馱胨埃?nbsp;由州政府和地方政府共同開征的稅種有財產(chǎn)稅。自本世紀70年代以來，地方稅收入（州和地方政府稅收）占稅收總額的比例大致保持在40%左右。

本文運用路徑依賴的基本理論作為分析的出發(fā)點，對我國地方稅制改革中存在的路徑依賴問題進行分析，指出了地方稅制改革中存在著三個方面的路徑依賴特征，以及其存在的負面影響，提出在新一輪制度創(chuàng)新中的對策思路。

“路徑依賴”是制度經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于制度變遷的一個重要的分析方法。在制度變遷中，由于存在自我強化的機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化，即在制度選擇過程中，初始選擇對制度變遷的軌跡具有相當(dāng)強的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會對這種選擇產(chǎn)生依賴性，這種選擇本身也具有發(fā)展的慣性，具有自我積累放大效應(yīng)，從而不斷強化這種初始選澤。本文從制度經(jīng)濟學(xué)的這一基本理論出發(fā)，來探討我國地方稅制改革的路徑依賴的慣性特征。

地方稅制改革的路徑依賴分析

地方稅制是在1994年的分稅制財政管理體制改革框架中明確提出的。財政管理體制作為劃分各級政府之間財權(quán)和財力的根本制度，它受到國家治理結(jié)構(gòu)的制約。在國家的治理結(jié)構(gòu)中，一般來說是由中央政府和地方政府兩級政府構(gòu)成的，由于國情的差異，各個國家的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣性。在中國國家治理結(jié)構(gòu)中，中央政府是治理國家的主導(dǎo)，而地方政府只是中央政府的人。盡管隨著經(jīng)濟體制改革的深入，地方政府的事權(quán)和財權(quán)逐步相應(yīng)的擴大，利益的獨立性獲得提高，但這一格局并未獲得實質(zhì)性的改變。作為人，地方政府要受到中央政府的約束，這種約束體現(xiàn)在，第一，地方可支配的收入受中央政府的整體性安排的約束，即地方可支配的收入受到財政管理體制的約束；第二，地方政府籌措收入的制度受中央政府約束，地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇集組成的，地方政府基本上無權(quán)制定新的制度規(guī)則。在這些既定的約束下，地方稅制改革呈現(xiàn)以下幾個方面的路徑依賴特征：

（一）財政管理體制改革的路徑依賴特征對地方稅制改革的決定性影響。選擇財政制度改革作為中國經(jīng)濟體制改革的突破口，這是由財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制內(nèi)在決定的。然而，在改革的初期，向何種制度改革，即改革的目標是什么，對于治國者來說，可能是不確定的。為了維護改革的合法性和穩(wěn)定性，治國者選擇“試錯法”，也就是“摸著石頭過河”，通過在實踐中摸索出未來制度框架。因而，就決定了治國者從它最為熟悉的地方開始，這就是治國者在計劃經(jīng)濟體制下積累的調(diào)動微觀經(jīng)濟主體積極性的經(jīng)驗——通過權(quán)力下放來調(diào)動微觀主體的積極性，來促進經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長。這一改革構(gòu)成了中國20年財政體制改革的主導(dǎo)。從財政管理體制來看，主要表現(xiàn)為通過不斷調(diào)整地方的收入基數(shù)和上繳的比例來調(diào)動地方政府理財?shù)姆e極性，并由中央政府把握最后的決定權(quán)。無論是1980年的以承包制度為核心的“分灶吃飯”體制，還是1994年的分稅制框架，都體現(xiàn)出中央政府對收支的決定權(quán)和調(diào)整權(quán)。這種決定權(quán)和調(diào)整權(quán)對于中央政府而言，可以通過收入的分成比例和稅種的調(diào)整而獲得在財政收入分配份額中的絕對優(yōu)勢，也就是說，在于不確定性、技術(shù)因素等作用下，當(dāng)中央政府在收入的份額下降的時候，它可以通過調(diào)整而重新獲得這種優(yōu)勢。這是因為中央政府作為改革的發(fā)起者和推動者，在整個杜會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型還沒有完成之前，通過對地方收入和支出基數(shù)或增收的上繳比例的調(diào)整，保障中央政府對收入的整體控制，是實現(xiàn)經(jīng)濟體制改革的平穩(wěn)順利推道和經(jīng)濟發(fā)展的整體性要求的根本保證。從改革后財政收入的實際情況來看，自從放權(quán)讓利的改革推行以來，中央本級組織的財政收入的比重呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢，中央收入嚴重依賴于地方上解，而財政承包制所體現(xiàn)出的累退性，使得國家財政收入占GDP的比重持續(xù)下降。為了改變這一現(xiàn)狀，提高中央政府的財力，通過1994年的改革，使中央財政收入在財政收入中的比重獲得大幅度的提高。但是從1996年起地方組織的財政收入的增長比例大于中央政府收入的比例，已經(jīng)出現(xiàn)地方財政收入比例大于中央財政收入比例，如果照此勢頭發(fā)展下去，中央本級的財力下降，而影響到改革的進一步推行時，新一輪的調(diào)整就勢在必行，這種調(diào)整包括對地方稅種的調(diào)整和地方收入的基數(shù)或者增收的比例的調(diào)整。因此，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型完成之前，在中央政府和地方政府之間的集權(quán)和分權(quán)，沒有隨著經(jīng)濟形式的發(fā)展而處于一個相對穩(wěn)定的格局的情形下，中央政府的最后決定權(quán)將會加強和強化。由于地方稅制是中央政府授予地方政府使用的籌集地方財政收入的制度安排，因此，地方稅制改革必然要反映出中央政府的這種路徑依賴特征，從而使得具有收入最大化動機的地方政府，就有著隱瞞收入的真實水平，并傾向于將財力和物力集中在地方政府可以支配和控制的強烈動機。

（二）地方稅制改革作為中國財政制度改革的一個內(nèi)在環(huán)節(jié)，它也表現(xiàn)出中國財政制度追求收入的路徑依賴持征。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，是一種財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制，經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求必然要反映到財政支出的不斷擴大上來。但是，在計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟增長方式的粗放性特征，決定了國家投資所創(chuàng)造出來的效益和財政收入不斷萎縮，從而使得財政收入的增長不能滿足曰益擴大的財政支出要求。財政收支之間的缺口，有著曰益擴大的趨勢，當(dāng)國家不能有效的履行社會契約所賦予的職能時，其義理性水平就會下降。為了提高或者維持其義理性水平，就迫使國家對既有的政治經(jīng)濟體制做出自我調(diào)整，因而，財政壓力是中國經(jīng)濟體制的直接原因(張宇燕、何帆，1998)。由于在計劃經(jīng)濟體制下，國家通過計劃和財政將社會資源控制在自己手中，因此，這種調(diào)整主要是表現(xiàn)在逐步放松對資源的管制，以及國家不斷退出原有的特權(quán)領(lǐng)域，概括的說，中國經(jīng)濟體制改革就是通過對產(chǎn)權(quán)規(guī)則的調(diào)整而達到國民收入增長的新的制度安排過程。在這一改革過程中，由于社會經(jīng)濟制度發(fā)生了變遷，必然要求國家籌措歲入的制度做出相應(yīng)的變遷。在計劃經(jīng)濟體制下，國家主要是通過將社會資源控制在自己手中而能夠直接控制著社會剩余，那么，在放松對社會資源的管制后，社會資源配置將是由分散化和多元化的微觀主體來完成的，國家不再完全直接控制社會資源的配置，這就意味著，國家籌措歲入的制度安排也必須適應(yīng)這種變化而進行相應(yīng)的調(diào)整。因此，作為財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制，一方面，財政制度變遷是中國經(jīng)濟體制改革的邏輯起點，通過對財政制度的改革來推動中國經(jīng)濟體制改革的進行，另一方面則又是通過對國家籌措歲入制度的重構(gòu)而構(gòu)成經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。然而，在轉(zhuǎn)型過程中，一方面由于財政支出的剛性，另一方面對放松管制后新增的社會財富，由于歲入籌措機制的不完善而不能及時籌集足額的收入以滿足國家的需要，財政壓力未能得到完全有效的緩解，同時，國家一旦推行改革，維護改革的穩(wěn)定性和合法性則是國家義理性支持的一種新的表現(xiàn)形式。改革的過程是一個利益相互沖突的過程，為了協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，而不至于反對改革或阻撓改革，國家就會通過擴大財政支出來平衡改革中的利益受損者，這又進一步增加了財政支出的壓力。盡管從長期來看，通過改革會形成經(jīng)濟和財政之間的良性循環(huán)，但是，在改革的過渡期內(nèi)，財政壓力則表現(xiàn)得更直接、更明顯。現(xiàn)實的財政壓力也迫使國家倚重于強調(diào)收入的稅制。

一、我國地方稅體系存在的問題

（一）稅權(quán)高度集中的狀況尚未打破

實行分稅制財政管理體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分稅權(quán)，這既是分稅制財政管理體制對稅收管理體制的基本要求，也是正確處理中央與地方財政稅收分配關(guān)系所不可回避的問題。但從當(dāng)前的現(xiàn)實看，雖然中央稅、地方稅劃分已大致明確，但稅收立法權(quán)仍高度集中于中央。《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。”按照這一規(guī)定，目前幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定和頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)（如是否征收及征收額度）下劃給地方。地方稅的其它稅權(quán)，如稅法解釋權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、制訂稅收優(yōu)惠減免政策的權(quán)力也基本集中在中央。這種高度集權(quán)的稅權(quán)管理模式很難與我國各地復(fù)雜的社會經(jīng)濟情況和千差萬別的稅源狀況相適應(yīng)，不利于調(diào)動地方政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性，不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟運行，嚴重束縛了地方政府的手腳。

（二）地方稅收體系過于薄弱，缺乏主體稅種

按照分稅制改革的有關(guān)規(guī)定，劃給地方政府的稅種數(shù)量并不少，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數(shù)量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數(shù)量大的稅種要么劃為中央稅（如消費稅、關(guān)稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。營業(yè)稅是地方稅體系中一個比較大的稅種，但鐵道部門、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業(yè)稅歸中央，使之也具有了共享稅性質(zhì)。個人所得稅是市場經(jīng)濟條件下一個十分重要的稅種，在1994年進行分稅制改革時，由于收入量少，征管難度大，劃為了地方稅，但隨著近年來收入的增加，又被中央調(diào)整為共享稅。總之，地方稅體系單薄，缺少主體稅種的問題自分稅制改革以來一直沒有解決。雖然分稅制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下進行的，但中央政府畢竟在收入增量分配中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，隨著時間的推移，收入增量越來越大，分配越來越向中央政府傾斜，而地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻有增無減，地方稅體系單薄對地方政府財力造成的負面影響體現(xiàn)得也就越來越明顯。這種狀況越到基層財政特別是縣鄉(xiāng)財政就越嚴重。在通過正常的分稅渠道無法獲取足夠財力，收支矛盾突出，而稅權(quán)劃分又高度集中、地方財政無法通過增加地方稅收入來增加財力的情況下，地方政府只能通過盲目擴大地方收費權(quán)限和收費規(guī)模來保證政府職能的實現(xiàn)。另外，我國地方稅制的稅種設(shè)計也不適應(yīng)社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的要求，遺產(chǎn)稅、贈予稅、社會保障稅、環(huán)境保護稅等稅種尚未開征，稅收聚財功能、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮受到很大限制；其他地方稅，如房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅、土地使用稅等也不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，需要進一步改革完善。

（三）地方稅制不夠穩(wěn)定且內(nèi)外有別

[摘要]當(dāng)前我國地方財政運轉(zhuǎn)普遍存在困難，本文從我國地方財政困境的現(xiàn)狀入手，著重分析了這種困境形成的制度根源，提出了完善我國地方稅制，解決這一困境的政策建議。

（中經(jīng)評論·北京）一、當(dāng)前我國地方財政運行普遍面臨困境

我國1994年進行的分稅制改革，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強中央宏觀調(diào)控能力的思想，對中央和地方財政收支都進行了調(diào)整和界定，使得1994年成為地方財政收入大幅減少的一個分水嶺。1994年分稅制改革以后，在中央與地方的事權(quán)劃分變化不大的情況下，中央財權(quán)大幅提高、地方財權(quán)大幅降低，1994～2006年期間中央事權(quán)平均為30%、地方事權(quán)平均為70%；中央財權(quán)平均為52%、地方財權(quán)平均為48%。這種情況造成了中央與地方的財政自給能力系數(shù)之比發(fā)生較大變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數(shù)比是0.77：1.06到2006年這一比例就變成了2.05：0.60。

隨著改革的深入發(fā)展，地方政府越來越多地承擔(dān)起促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補貼國有企業(yè)虧損等各方面的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人員經(jīng)費支出，地方財政支付負擔(dān)沉重，其中一個重要的標志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運行狀況的重要標志，1993年以前，我國地方財政自給率已經(jīng)顯示出逐步回升的態(tài)勢，到1993年已經(jīng)達到102%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。從1994年開始這一指標逐年下滑，1994年跌至59%，2002年僅為56%，到2004年地方財政自給率也只有59%。地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運轉(zhuǎn)普遍面臨著巨大的困境。尤其值得注意的是，由于分稅制改革以及其他一些原因，我國的政府財政收入形成了向上級政府集中的格局，越到基層政府，財政困境就越明顯。為了擺脫這種困境、大多數(shù)地方政府采取了各種手段，其中也包括變相發(fā)債等違規(guī)手段，據(jù)《2005年中國農(nóng)民發(fā)展報告》提供的資料表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)村基層組織的管理。截至2005年，全國縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的顯性負債就已高達4000多億元，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達億元，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)在400萬元左右，而這些數(shù)據(jù)中還不包含村級債務(wù)。有專家估計，全國的鄉(xiāng)村債務(wù)總額估計不會低于6000億元，甚至可能已經(jīng)突破了上萬億元，占全國GDP的10%左右，占全國財政總收入的30%～50%，大大超過了長期建設(shè)國債的總負擔(dān)。這些制度外的舉措帶來了各種社會經(jīng)濟問題，給財政總體運行埋下了巨大的隱患。

二、地方稅制設(shè)計不合理是分稅制體制缺陷的突出表現(xiàn)

（一）地方稅收管理權(quán)限高度集中于中央

[論文關(guān)鍵詞]地方稅制;稅收管理權(quán)限;分稅 [論文摘要]地方稅制建設(shè)的重要基礎(chǔ)是稅收權(quán)限的劃分。公共支出的效率理論和政府管理體制的現(xiàn)狀決定了地方稅權(quán)劃分的必然性。我國目前在稅收權(quán)限上還是傾向于集權(quán)為主，權(quán)限的劃分很不合理。我們要應(yīng)充分考慮政府職能分工和稅種本身的性質(zhì)，并結(jié)合地方實際情況。合理劃分省級及省級以下的稅收管理權(quán)限。 科學(xué)的地方稅收管理權(quán)限劃分是建立完善地方稅制的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)行的稅收管理權(quán)限劃分離徹底的分稅制的要求還有一定的距離，這說明現(xiàn)行的稅收管理權(quán)限只是過度性的。當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟體制改革日益深入和加入世貿(mào)組織后進一步與國際經(jīng)濟接軌的客觀要求對現(xiàn)行地方稅收管理權(quán)限劃分進行創(chuàng)新和改革。 一、地方稅制管理權(quán)限劃分的理論依據(jù) 地方稅制作為財政管理體制的重要組成部分，與政府間支出責(zé)任的劃分和政府間分稅有密切聯(lián)系。一方面．按照西方邊際效用理論和靈活偏好理論的分析．由中央統(tǒng)一提供公共物品會造成效率損失．因此公共產(chǎn)品的提供必然是多層次性的。另一方面．從政府管理體制來看．由于受到管理能力和管理效率的制約．世界各國實行的都是多級政府體制。地方政府理應(yīng)作為公共產(chǎn)品的提供主體，才能更有效地滿足全社會的公共需要．從而達到或接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。 公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性使財政的資源配置職能在中央政府和地方政府之間進行了相應(yīng)的分配．因而有必要根據(jù)各級政府的支出責(zé)任(事權(quán))劃分財權(quán)并在各級政府之間進行適當(dāng)分配使地方政府的財權(quán)基本滿足一般性財政支出的需要。稅收作為財政收入的主要來源．財權(quán)的劃分自然就集中地表現(xiàn)在了稅收的劃分上。即以“分稅為基礎(chǔ)在整個政府內(nèi)部實行由中央向地方的放權(quán)．建立中央和地方兩套稅制．并確定各級政府相應(yīng)的權(quán)限，從而使整個國家的稅收權(quán)利在中央和地方之間進行分配。 建立地方稅制就是要對所有劃作地方財政固定收入的諸稅種．從稅收立法、解釋、征管到稅款入庫和使用都有一套完整的制度．包括哪些稅種應(yīng)劃作地方稅收的范圍．地方政府對地方稅收應(yīng)有哪些管理權(quán)限、地方政府對地方稅有那些法律法規(guī)的要求等．上述制度的核心就是稅收管理權(quán)限的劃分。 二、我國地方稅制管理權(quán)限劃分的現(xiàn)狀及存在問題 地方稅制的一／卜重要問題就是地方政府是否有權(quán)決定地方稅的稅基和稅率等稅制要素．即稅收權(quán)限。將以立法權(quán)為核心的稅收管理權(quán)在中央和地方之間進行合理劃分．是分稅制的一個基本特征。《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政體制的決定》規(guī)定：”中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”，這一規(guī)定構(gòu)成了我國現(xiàn)行中央與地方稅收立法權(quán)劃分制度的框架。目前由我國地方政府享有和行使的稅收立法權(quán)如下：一是現(xiàn)行城市維護建設(shè)稅房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定．省級政府對這些稅種條例享有制定施行細則的立法權(quán)。二是現(xiàn)行一些中央地方共享稅和地方稅的基本法賦予了省級政府享有如下稅法立法權(quán)：《1)享有在營業(yè)稅暫行條例規(guī)定的幅度內(nèi)確定本地區(qū)娛樂業(yè)適用稅率的權(quán)力：(2)享有對因意外事故、自然災(zāi)害等原因遭受重大損失的情況決定減免資源稅的權(quán)力《3)享有對未列舉名稱的其它非金屬礦原礦和其他有色金屬礦決定開征或暫緩開征資源稅的權(quán)力《4)享有對民族自治地方的企業(yè)決定實行定期減免企業(yè)所得稅的權(quán)力；《5)享有對殘疾孤老人員和烈屬所得稅以及因嚴重自然災(zāi)害造成重大損失等減征個人所得稅的權(quán)力。 總體而言，我國地方政府既沒有確定稅基的權(quán)力也沒有調(diào)節(jié)稅率的權(quán)力(除了幾個小稅種外)．中央政府對地方政府控制過嚴在稅收權(quán)限上還是傾向于集權(quán)為主由于地方稅收的管理權(quán)限較，我國的地方稅實質(zhì)上是指由中央統(tǒng)一立法或授權(quán)立法收八劃歸地方政府并由地方政府負責(zé)征管的稅收。稅收權(quán)限劃分的不合理．必然產(chǎn)生很多不良后果。 第一．從某種意義上講．現(xiàn)行分稅制管理體制基本上是傳統(tǒng)體制的翻版中央向地方放錢不放權(quán)．沒能深入一步。雖然對于打破高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的體制有一定積極作用，在一定程度上調(diào)動了地方的積極性．但隨著改革和發(fā)展的深入這種體制自身的缺陷日益暴露出來。從中央來看．它放掉的只是錢．然后又可憑手中權(quán)將錢重新收回．故而可能出現(xiàn)左手放右手拿的局面。從地方來看，它得到的是錢而不是權(quán)．或即使在某些方面擁有一定的權(quán)力．但因為不是法律所賦予的．具有很大的隨意性、地方政府無法決定自身的稅收權(quán)限收入構(gòu)成和規(guī)模．造成地方支出責(zé)任(事權(quán))與收入權(quán)利(財權(quán))之間的不匹配．影響了地方政府的積極性的發(fā)揮．自然使地方容易產(chǎn)生一些短期行為。 第二．地方性收費和基金侵蝕地方稅的稅基。一些符合條件應(yīng)以稅收形式征收的地方性收費或基金項目由于地方政府無稅收立法權(quán)而不能征稅．這削弱了地方稅作為地方政府財政收入主要來源的地位．制約了稅收規(guī)模的擴大．并促使地方政府不斷通過收費擴大自己的財力．造成收費項目多．規(guī)模大．甚至“費擠稅“現(xiàn)象的出現(xiàn)．?dāng)_亂了國民經(jīng)濟正常的分配關(guān)系。 第三．地方稅管理權(quán)高度集中在中央．不利于地方因地制宜處理當(dāng)?shù)氐亩愂战?jīng)濟問題．地方也無力提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。由于各地自然狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡在全國各地的稅源統(tǒng)一立法的情形下．勢必造成以下不利的影響中央要求開征的稅收．地方?jīng)]有相應(yīng)的稅源．或因稅源小而不足以開征．而隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展．地方具備了某種稅源．又需用稅收調(diào)控，而地方卻無權(quán)開征相應(yīng)稅收。因而不利于地方政府開發(fā)本地資源優(yōu)勢．培植骨干財力．削弱了地方稅特有作用的發(fā)揮．而由于缺乏提供區(qū)域性公共物品所需要的自主財源，地方政府在提供符合公眾利益的區(qū)域性公共物品上也常顯得力不從心。 三．合理劃分稅權(quán)，建立三級分稅制 1地方稅制管理權(quán)限劃分的基本要求 地方稅收管理權(quán)限的劃分．體現(xiàn)了中央與地方財權(quán)的分配．直接關(guān)系到地方財權(quán)的大．有利于從制度層次保障地方行使財權(quán)。合理的稅制權(quán)限劃分既要保證中央政府的主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力．又要有利于調(diào)動地方政府的積極性和保證地方公共財政支出的需要。 一是地方稅權(quán)的劃分的選擇應(yīng)綜合考慮政府職能分工和稅種性質(zhì)。在稅種和稅收收入的劃分上．由于中央政府所承擔(dān)的任務(wù)具有全局性和重要性．地方政府主要承擔(dān)與本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)。所以．根據(jù)中央和地方政府職能分工的不同．將調(diào)節(jié)全社會收入分配的稅種，在經(jīng)濟穩(wěn)定與增長周期性變動時．可以作為經(jīng)濟穩(wěn)定手段的稅種．宏觀調(diào)控性能強、協(xié)調(diào)國際稅收關(guān)系作用大的稅種．稅源在地區(qū)間分布極不平衡具有調(diào)節(jié)自然資源級差性質(zhì)的稅種．劃歸中央．將具有明顯受益性質(zhì)、主要用于提供與居民日常生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的資源配置類稅種，流動性較差的財產(chǎn)類稅種與地方社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的小稅種等．劃歸地方：稅源廣泛．收入功能較強的中性稅種．可作為中央和地方共享稅．通過分享的比例調(diào)節(jié)中央和地方稅收收入規(guī)模．以滿足中央宏觀調(diào)控和地方資源配置的職能需要。 二是各地稅收權(quán)限的確定和劃分要適應(yīng)地方性特點．適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展．發(fā)揮稅收的經(jīng)濟調(diào)控作用。由于地理位置，自然資源狀況，氣候條件等自然因素的影響．我國地區(qū)問社會經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡．由此導(dǎo)致地區(qū)間的稅源分布狀況存在較大的差異。我國地方稅收權(quán)限的確定和劃分要適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)域化的要求．體現(xiàn)區(qū)域的差異性．促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。在適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)域化的過程中還要注意發(fā)揮稅收的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能，使地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的特點和經(jīng)濟發(fā)展的情況通過征稅或稅收減免等稅收手段．對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)．實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。 2合理劃分省級地方政府的稅收管轄權(quán) 權(quán)限的設(shè)定是建立地方稅制的首要問題．是構(gòu)建地方稅體系的核心內(nèi)容。地方政府的稅收權(quán)限包括很多的內(nèi)容地方政府開征、停征稅種的權(quán)限、地方政府征收管理的權(quán)限，確定稅源、稅率的權(quán)限，地方稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)等．可以簡單概括為立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)。為了保證這些權(quán)限獲得穩(wěn)定性的劃分．應(yīng)該盡快制定我國的《稅收基本法》和《地方稅通則》．從法律層次上明確地方政府的稅收權(quán)限．并在此基礎(chǔ)上對稅權(quán)作進一步的調(diào)整和明確，從而保證地方稅制的順利建立。公務(wù)員之家 目前在我國的地方稅中．除了征收管理權(quán)在地方政府外．立法權(quán)、解釋權(quán)和政策調(diào)整權(quán)仍然高度集中在中央。為完善我國的地方稅制．應(yīng)該在不違背全國稅法的統(tǒng)一、不影響中央政府宏觀調(diào)控能力．不妨礙全國市場統(tǒng)一的前提下．賦予省級地方政府必要的立法權(quán)、解釋權(quán)和調(diào)整權(quán)．使其根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)地方性稅源分布和基本財政需要，自行設(shè)立或選擇征收部分地方性稅種為正確劃分我國地方稅收權(quán)限可以從三個層面進行考慮(1)在全國統(tǒng)一開征．而且對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方稅種，如營業(yè)稅、個人所得稅等．可以由中央制定基本法規(guī)和實施辦法，將征收管理權(quán)下放給地方．(2)在全國統(tǒng)一開征，但對國家宏觀經(jīng)濟影響較／J、而對本地區(qū)影響較大的地方稅，如城建稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等．除由中央制定基本法規(guī)外．其實施辦法政策解釋權(quán)稅收調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)都可以下放給地方政府．(3)對全國不統(tǒng)一開征的．具有明顯地域性特點的地方稅．如契稅屠宰稅等，其稅收立法權(quán)，政策解釋權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)都可以劃歸地方政府．地方政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟資源和社會發(fā)展?fàn)顩r．報經(jīng)中央政府批準．在保證全國稅法統(tǒng)一的前提下．決定開征地方性稅種。在這里必須強調(diào)的是．地方稅收立法權(quán)的”地方，是指省級的地方；地方稅立法權(quán)的權(quán)限．是指省級人大。 另外．對于一些中央和地方的共享稅，一般由中央政府進行統(tǒng)一稅收管理．并將地方政府應(yīng)該享有的份額直接劃撥為此為了規(guī)范管理．中央必須從制度使予以制約．建立健全稅收立法審批制度．監(jiān)督、引導(dǎo)地方稅收立法．合理確定地方政府的稅收權(quán)限一上述關(guān)于劃分稅權(quán)的基本認識．可以通過下表進行簡明反映： 3合理劃分省級地方政府的稅收管轄權(quán) 以上都是從中央與地方(省級)關(guān)系的角度來對地方稅權(quán)劃分進行研究的．但是地方政府是一個很大的范疇．其內(nèi)部又可以分為不同的級次。根據(jù)分稅制改革的要求．堅持不同級次政府的事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的原則．一級政府對應(yīng)一級財政．建立完善的地方稅制，那么我國地方稅制內(nèi)部也應(yīng)該分為四個級次即省級地方稅制、地級地方稅制縣級地方稅制和鄉(xiāng)級地方稅制。但實際上按照這種方式設(shè)置地方稅制是缺乏效率的．也是沒有必要的。過多的地方稅收級次會帶來一系列的問題．首先級次多．會加大對事權(quán)和財權(quán)劃分的難度．造成各級政府之間在稅收收入方面的協(xié)調(diào)困難．其次．沒有足夠的地方稅種滿足各個級次地方稅制的需要．再次．如果級次較多．并且每一級都建立相應(yīng)的地方稅制．在各級政府之間進行稅權(quán)劃分，則可能由于稅務(wù)機構(gòu)的增多、稅源的有限、稅負的轉(zhuǎn)嫁等原因．造成地方稅收征收的低效率和地區(qū)稅負的增加．最后．地方稅制級次過多還會帶來稅收管理上的困難。所以在建立地方稅制的同時．還有必要合理確定地方稅制的級次。 對于我國地方稅制級次問題．一般認為．我國應(yīng)當(dāng)建立中央，省、縣三個政府級次．同時增加省的數(shù)量．縮小省級區(qū)域范圍。取消市、鄉(xiāng)兩級政府之后，縣成為最基層的政府．由省直接管理縣．可以進一步精簡行政機構(gòu)．各級政府間事權(quán)的劃分也相應(yīng)更加簡化和明確。對于地方政府內(nèi)部(省級以下)地方稅制的權(quán)限的問題．其劃分的基本原則仍然可以按照處理中央和地方稅制之間關(guān)系的原則進行。具體來說，在稅收權(quán)限上根據(jù)地方稅種的特點和重要程度，以及對地方經(jīng)濟的影響程度．確定地方稅種的歸屬和地方政府的稅收權(quán)限．對于在不同級次地方稅制內(nèi)部共享的地方稅種由上級進行統(tǒng)一管理和征收．在不同級次地方政府中建立地方稅制過程中．仍然要保證上級地方政府的稅收主導(dǎo)權(quán)．而由此所造成的下級地方政府的財力短缺．則可以通過建立相應(yīng)的地方稅收調(diào)整制度．對下級地方政府進行適當(dāng)?shù)难a助的方式來解決。

編者按：本文主要從地方稅制改革的路徑依賴分析；地方稅制改革帶來以下幾個方面的負面影響；對地方稅制改革路徑依賴的思考進行論述。其中，主要包括：財政管理體制改革的路徑依賴特征對地方稅制改革的決定性影響、地方稅制改革作為中國財政制度改革的一個內(nèi)在環(huán)節(jié)，它也表現(xiàn)出中國財政制度追求收入的路徑依賴持征、在放權(quán)讓利格局下形成的地方收入機制也有著強化的趨勢、由傳統(tǒng)的直接控制資源而獲得社會剩余的方式、中央政府對稅種和收入的決定權(quán)的強化、財政稅收制度的制度創(chuàng)新工作是關(guān)系到我國社會主義市場經(jīng)濟目標實現(xiàn)的根本性的制度創(chuàng)新問題等，具體請詳見。

本文運用路徑依賴的基本理論作為分析的出發(fā)點，對我國地方稅制改革中存在的路徑依賴問題進行分析，指出了地方稅制改革中存在著三個方面的路徑依賴特征，以及其存在的負面影響，提出在新一輪制度創(chuàng)新中的對策思路。

“路徑依賴”是制度經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于制度變遷的一個重要的分析方法。在制度變遷中，由于存在自我強化的機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化，即在制度選擇過程中，初始選擇對制度變遷的軌跡具有相當(dāng)強的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會對這種選擇產(chǎn)生依賴性，這種選擇本身也具有發(fā)展的慣性，具有自我積累放大效應(yīng)，從而不斷強化這種初始選澤。本文從制度經(jīng)濟學(xué)的這一基本理論出發(fā)，來探討我國地方稅制改革的路徑依賴的慣性特征。

1地方稅制改革的路徑依賴分析

地方稅制是在1994年的分稅制財政管理體制改革框架中明確提出的。財政管理體制作為劃分各級政府之間財權(quán)和財力的根本制度，它受到國家治理結(jié)構(gòu)的制約。在國家的治理結(jié)構(gòu)中，一般來說是由中央政府和地方政府兩級政府構(gòu)成的，由于國情的差異，各個國家的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣性。在中國國家治理結(jié)構(gòu)中，中央政府是治理國家的主導(dǎo)，而地方政府只是中央政府的人。盡管隨著經(jīng)濟體制改革的深入，地方政府的事權(quán)和財權(quán)逐步相應(yīng)的擴大，利益的獨立性獲得提高，但這一格局并未獲得實質(zhì)性的改變。作為人，地方政府要受到中央政府的約束，這種約束體現(xiàn)在，第一，地方可支配的收入受中央政府的整體性安排的約束，即地方可支配的收入受到財政管理體制的約束；第二，地方政府籌措收入的制度受中央政府約束，地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇集組成的，地方政府基本上無權(quán)制定新的制度規(guī)則。在這些既定的約束下，地方稅制改革呈現(xiàn)以下幾個方面的路徑依賴特征：

（一）財政管理體制改革的路徑依賴特征對地方稅制改革的決定性影響。選擇財政制度改革作為中國經(jīng)濟體制改革的突破口，這是由財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制內(nèi)在決定的。然而，在改革的初期，向何種制度改革，即改革的目標是什么，對于治國者來說，可能是不確定的。為了維護改革的合法性和穩(wěn)定性，治國者選擇“試錯法”，也就是“摸著石頭過河”，通過在實踐中摸索出未來制度框架。因而，就決定了治國者從它最為熟悉的地方開始，這就是治國者在計劃經(jīng)濟體制下積累的調(diào)動微觀經(jīng)濟主體積極性的經(jīng)驗——通過權(quán)力下放來調(diào)動微觀主體的積極性，來促進經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長。這一改革構(gòu)成了中國20年財政體制改革的主導(dǎo)。從財政管理體制來看，主要表現(xiàn)為通過不斷調(diào)整地方的收入基數(shù)和上繳的比例來調(diào)動地方政府理財?shù)姆e極性，并由中央政府把握最后的決定權(quán)。無論是1980年的以承包制度為核心的“分灶吃飯”體制，還是1994年的分稅制框架，都體現(xiàn)出中央政府對收支的決定權(quán)和調(diào)整權(quán)。這種決定權(quán)和調(diào)整權(quán)對于中央政府而言，可以通過收入的分成比例和稅種的調(diào)整而獲得在財政收入分配份額中的絕對優(yōu)勢，也就是說，在于不確定性、技術(shù)因素等作用下，當(dāng)中央政府在收入的份額下降的時候，它可以通過調(diào)整而重新獲得這種優(yōu)勢。這是因為中央政府作為改革的發(fā)起者和推動者，在整個杜會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型還沒有完成之前，通過對地方收入和支出基數(shù)或增收的上繳比例的調(diào)整，保障中央政府對收入的整體控制，是實現(xiàn)經(jīng)濟體制改革的平穩(wěn)順利推道和經(jīng)濟發(fā)展的整體性要求的根本保證。從改革后財政收入的實際情況來看，自從放權(quán)讓利的改革推行以來，中央本級組織的財政收入的比重呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢，中央收入嚴重依賴于地方上解，而財政承包制所體現(xiàn)出的累退性，使得國家財政收入占GDP的比重持續(xù)下降。為了改變這一現(xiàn)狀，提高中央政府的財力，通過1994年的改革，使中央財政收入在財政收入中的比重獲得大幅度的提高。但是從1996年起地方組織的財政收入的增長比例大于中央政府收入的比例，已經(jīng)出現(xiàn)地方財政收入比例大于中央財政收入比例，如果照此勢頭發(fā)展下去，中央本級的財力下降，而影響到改革的進一步推行時，新一輪的調(diào)整就勢在必行，這種調(diào)整包括對地方稅種的調(diào)整和地方收入的基數(shù)或者增收的比例的調(diào)整。因此，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型完成之前，在中央政府和地方政府之間的集權(quán)和分權(quán)，沒有隨著經(jīng)濟形式的發(fā)展而處于一個相對穩(wěn)定的格局的情形下，中央政府的最后決定權(quán)將會加強和強化。由于地方稅制是中央政府授予地方政府使用的籌集地方財政收入的制度安排，因此，地方稅制改革必然要反映出中央政府的這種路徑依賴特征，從而使得具有收入最大化動機的地方政府，就有著隱瞞收入的真實水平，并傾向于將財力和物力集中在地方政府可以支配和控制的強烈動機。

[論文關(guān)鍵詞]地方稅制；稅收管理權(quán)限；分稅

[論文摘要]地方稅制建設(shè)的重要基礎(chǔ)是稅收權(quán)限的劃分。公共支出的效率理論和政府管理體制的現(xiàn)狀決定了地方稅權(quán)劃分的必然性。我國目前在稅收權(quán)限上還是傾向于集權(quán)為主，權(quán)限的劃分很不合理。我們要應(yīng)充分考慮政府職能分工和稅種本身的性質(zhì)，并結(jié)合地方實際情況。合理劃分省級及省級以下的稅收管理權(quán)限。

科學(xué)的地方稅收管理權(quán)限劃分是建立完善地方稅制的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)行的稅收管理權(quán)限劃分離徹底的分稅制的要求還有一定的距離，這說明現(xiàn)行的稅收管理權(quán)限只是過度性的。當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟體制改革日益深入和加入世貿(mào)組織后進一步與國際經(jīng)濟接軌的客觀要求對現(xiàn)行地方稅收管理權(quán)限劃分進行創(chuàng)新和改革。

一、地方稅制管理權(quán)限劃分的理論依據(jù)

地方稅制作為財政管理體制的重要組成部分，與政府間支出責(zé)任的劃分和政府間分稅有密切聯(lián)系。一方面．按照西方邊際效用理論和靈活偏好理論的分析．由中央統(tǒng)一提供公共物品會造成效率損失．因此公共產(chǎn)品的提供必然是多層次性的。另一方面．從政府管理體制來看．由于受到管理能力和管理效率的制約．世界各國實行的都是多級政府體制。地方政府理應(yīng)作為公共產(chǎn)品的提供主體，才能更有效地滿足全社會的公共需要．從而達到或接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性使財政的資源配置職能在中央政府和地方政府之間進行了相應(yīng)的分配．因而有必要根據(jù)各級政府的支出責(zé)任(事權(quán))劃分財權(quán)并在各級政府之間進行適當(dāng)分配使地方政府的財權(quán)基本滿足一般性財政支出的需要。稅收作為財政收入的主要來源．財權(quán)的劃分自然就集中地表現(xiàn)在了稅收的劃分上。即以“分稅為基礎(chǔ)在整個政府內(nèi)部實行由中央向地方的放權(quán)．建立中央和地方兩套稅制．并確定各級政府相應(yīng)的權(quán)限，從而使整個國家的稅收權(quán)利在中央和地方之間進行分配。