摘要：［目的／意義］對我國近20年來的環(huán)境法律主題變遷情況進行分析，總結(jié)出趨勢和發(fā)展規(guī)律，為以后的有關(guān)立法工作提供借鑒，發(fā)揮參考作用。［方法／過程］通過文獻分析法獲取所要研究的法律文本，提取法律文本內(nèi)容的主題詞，以年度作為分類標準，結(jié)合政策擴散的有關(guān)理論，計算每一年度主題詞的權(quán)重情況，并在不同年度之間進行比較。［結(jié)果／結(jié)論］相關(guān)環(huán)境法律在遏制環(huán)境問題的發(fā)生上確實起到了作用，表現(xiàn)為P0的數(shù)值較高，同時各有關(guān)部門在制定法律的過程中也沒有機械性的照搬，而是結(jié)合每年所需要解決的問題的實際合理調(diào)整法律內(nèi)容和法律的對象，具有較強的針對性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法律；主題提取；主題變遷；政策擴散

1引言

我國政府歷來重視環(huán)境問題，在報告中指出要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，事關(guān)人民福祉以及人民的未來，同時與“兩個一百年”目標和“中國夢”的實現(xiàn)息息相關(guān)。各級政府和有關(guān)部門紛紛響應(yīng)，結(jié)合本省、本地區(qū)的實際制定了切實可行的規(guī)章制度。我國的行政體制決定了中央層級的單位對地方層級的單位具有絕對的領(lǐng)導(dǎo)力，地方層級單位在制定有關(guān)政策的過程中勢必結(jié)合中央單位的文件、法律法規(guī)精神進行落實。所以從政策擴散的視角，對中央層級歷年頒布的環(huán)境法律的主題進行探討是有必要的，從中梳理出變遷脈絡(luò)，為今后相關(guān)部門進行法律的制定提供借鑒和參考。

2研究目的和方法設(shè)計

2．1研究目的。本文的研究目的在于探究我國近20年來有關(guān)環(huán)境法律的主題變遷情況，為相關(guān)部門制定類似法律提供借鑒，發(fā)揮參考作用。同時為后續(xù)接下來的有關(guān)研究探索出一條較為可行的思路和新的方法。2．2方法設(shè)計。為完成本文的研究目的，在研究方法的設(shè)計上，本文主要采用文獻研究法、內(nèi)容分析法和統(tǒng)計分析法。利用文獻研究法，獲取我國從1999年到2019年的環(huán)境法律文本，文獻研究法的優(yōu)點之一在于可以對研究樣本進行反復(fù)研究而不用擔心樣本的損壞，同時成本較低，效益較高，是一種“低成本高效率”的研究方式；內(nèi)容分析法可以對樣本文本進行定量分析，將定性的結(jié)論通過定量數(shù)據(jù)加以展示，是內(nèi)容分析法的一大優(yōu)點，可以讓人們更好、更直觀的對所研究的樣本進行理解；統(tǒng)計分析法指對所研究的指標和數(shù)據(jù)進行描述性或者是預(yù)測性的統(tǒng)計，從中歸納出整體的發(fā)展趨勢，并結(jié)合實際情況作出一定的預(yù)測。結(jié)合本文涉及的研究方法，將前一年的政策定義為“前驅(qū)政策”，后一年的定義為“后繼政策”，處理工具上選用北京理工大學(xué)張華平博士開發(fā)的自然語言處理平臺（NLPIR）共享版。擴散比越大，說明當年的政策對前一年政策的繼承力度較好，順延比越高，說明本年度的政策可持續(xù)性越好，創(chuàng)新比越高，說明在當年政策中，相關(guān)部門在制定的過程中更好的結(jié)合本地區(qū)的實際情況來進行通盤全面的考慮，而非機械性的照搬。

本文作者：趙美珍郭華茹工作單位：江西九江學(xué)院

2011年12月20日在京召開的第七次全國環(huán)保大會提出：“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)”，這一觀點再次明確了保護環(huán)境是各級地方政府重要職責(zé)。作為公共物品的良好生態(tài)環(huán)境，各級政府理應(yīng)成為第一生產(chǎn)者、提供者和分配者，有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境利用行為進行監(jiān)督、管理，預(yù)防環(huán)境違法事件的產(chǎn)生，處理環(huán)境違法行為。面對我國嚴峻的環(huán)境形勢，必須強調(diào)地方政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，地方政府在環(huán)境監(jiān)管中處于主導(dǎo)地位。事實證明，依靠企業(yè)自覺履行環(huán)境保護義務(wù)固然重要，但地方政府進行有效監(jiān)管更為關(guān)鍵。地方政府作為所轄區(qū)域社會公共利益的主要代表者，擁有支配社會各方資源的權(quán)力，可以運用政府公權(quán)力，通過制定政策、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、分配資源、培育市場、經(jīng)濟刺激、提供服務(wù)等監(jiān)管方式，協(xié)調(diào)本地經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系；［2］可以建立引導(dǎo)環(huán)境政策和社會行動的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、建設(shè)和管理無法通過市場提供的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，對企業(yè)等經(jīng)濟主體進行宏觀調(diào)控和微觀管理，禁止不利于環(huán)境質(zhì)量的行為，糾正市場失靈；［3］還可以依據(jù)法律授權(quán)，制定法規(guī)或規(guī)章、設(shè)定許可、實施監(jiān)督檢查和行政處罰，對社會經(jīng)濟個體利用環(huán)境的行為進行直接控制。“我國已將環(huán)境保護定為一項關(guān)系到未來可持續(xù)發(fā)展的基本國策，把加強政府環(huán)境監(jiān)管作為有效解決環(huán)境問題的根本手段，即依靠國家政權(quán)的力量，通過設(shè)定環(huán)境質(zhì)量指標、立法、行政等剛性手段對環(huán)境問題進行直接干預(yù)”。［4］盡管保護地方環(huán)境不被污染和破壞是各地方政府的重要職責(zé)，但從不斷發(fā)生的重大環(huán)境事故來看，有些地方政府沒有履行法定監(jiān)管職責(zé)，頻頻充當違法企業(yè)的保護傘。主要表現(xiàn)為四方面：第一，一些地方政府在“把企業(yè)當財神”、“GDP高于一切”思想指導(dǎo)下，無視國家上位環(huán)境法律法規(guī)，通過制定地方法規(guī)降低環(huán)保準入門檻、限制監(jiān)督污染企業(yè)，阻礙國家環(huán)境法律的實施。第二，有些地方政府為了在短期內(nèi)取得政績，出臺各種招商引資的優(yōu)惠政策，甚至對重點項目和重點企業(yè)進行掛牌保護。一些被“掛牌保護”的企業(yè)，對正當?shù)沫h(huán)境執(zhí)法檢查、監(jiān)督，不配合、拒絕甚至抵制，有恃無恐地違法排污。第三，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求經(jīng)濟發(fā)展的政績，盲目上項目引投資，以犧牲環(huán)境為代價，引進了大批發(fā)達地區(qū)落后淘汰的、污染嚴重的項目，為高污染高消耗的企業(yè)大開方便之門。第四，有的地方政府在環(huán)境執(zhí)法中不作為、亂作為，不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，該查不查、該報不報、該測不測、該罰不罰、該責(zé)令整改關(guān)停不責(zé)令、該公開處理不公開處理、環(huán)境行政處罰不按規(guī)定辦理，包庇、縱容環(huán)境違法企業(yè)。上述情形下，地方政府環(huán)境監(jiān)管形同虛設(shè)，相關(guān)人員嚴重失職，導(dǎo)致轄區(qū)或相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境嚴重破壞。可見，盡管立法賦予了地方政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，客觀上地方政府有能力、有優(yōu)勢履行轄區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，但事實上有些地方環(huán)境監(jiān)管效果并不如人意，地方政府及其公務(wù)人員環(huán)境監(jiān)管失職導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受嚴重損害現(xiàn)象不容忽視。

地方政府承擔環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的理論依據(jù)

根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，法律賦予地方政府環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)和責(zé)任，地方政府必須采取積極的措施和行動依法履行其職責(zé)，擅自放棄、不履行其法定職責(zé)或違法、不當行使其職權(quán)，均要承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。地方政府承擔環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的理論依據(jù)包括：1、委托理論委托理論由羅斯于20世紀70年代初首創(chuàng)，后經(jīng)詹姆斯•米爾利斯等人的發(fā)展逐步完善。“在現(xiàn)代社會，人民是國家的主人，公共權(quán)力來自人民的授權(quán)和認可,政府理所當然地應(yīng)為人民的利益而負責(zé)任地履行自己的職責(zé)。人民與政府之間的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系,實際上是一種委托關(guān)系。委托理論認為,人民與政府的委托關(guān)系，存在著使政府失責(zé)的可能。由于委托人和人之間關(guān)于人行為的信息不對稱,人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為”。［5］正因為在委托授權(quán)之后,政府不但是人民利益的代表者、執(zhí)行者,是享有權(quán)力的政府,而且也應(yīng)該是責(zé)任政府,應(yīng)該更好地履行人民交給的權(quán)力,保護公民合法權(quán)益。為了有效地促使政府盡職盡責(zé),在運行中必須采取適當?shù)拇胧θ私o予激勵和約束,當人違背委托人的利益而謀求自己的利益時,就應(yīng)當受到法律制約與制裁，承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。2、公共物品理論公共物品的概念是由休謨最早（1739）提出并由薩繆爾遜（1954）加以規(guī)范的。薩繆爾遜認為公共物品是指每個人對某種產(chǎn)品的消費不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。判斷一個物品是否是公共物品，一個最常用的方法就是看其是否嚴格滿足公共物品的基本屬性，即非競爭性和非排他性。環(huán)境產(chǎn)品和環(huán)境服務(wù)由于具有“供給的普遍性”與“消費的非排他性”特點，使其成為典型的公共物品，而公共物品的提供者只能是政府，因為私人對公共物品存在不愿提供、不能提供和提供成本過高等情況。“作為地方利益總代表的地方政府，既要嚴格依法對自然資源和社會利益進行權(quán)威性、公正性的分配，以體現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的精髓———公平、正義，［6］也要對環(huán)境這種“公共物品”的使用進行監(jiān)督管理，避免“公地的悲劇”發(fā)生，保證轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。地方政府作為良好生態(tài)環(huán)境的第一生產(chǎn)者、提供者、分配者和監(jiān)管者，當出現(xiàn)監(jiān)管失職時，應(yīng)該承擔相應(yīng)的環(huán)境法律責(zé)任。3、公共選擇理論公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀40年代末，并于50、60年代形成了公共選擇理論的基本原理和理論框架，其領(lǐng)袖人物詹姆斯•布坎南提出的經(jīng)濟人同樣適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動。政府以及政府官員在社會活動和市場交易過程中同樣也反映出“經(jīng)濟人”理性的特征。“政府及其公務(wù)人員也具有自身的利益目標，其中不但包括政府本身應(yīng)當追求的公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等。政府部門及其人也存在追求自身權(quán)益最大化的問題。當政府利益與包括環(huán)境資源保護在內(nèi)的公共利益內(nèi)容相悖或者沖突時，政府就有可能為謀求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，背離政府行為的最初目標”。［7］在這一過程中,必然導(dǎo)致各種責(zé)任缺失問題的出現(xiàn)。盡管地方政府的主要目標是為了實現(xiàn)本地區(qū)社會利益的最大化，但地方政府與當?shù)仄髽I(yè)在某些經(jīng)濟利益上存在一致性，地方政府限制企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境行為就意味著自身利益的減少，［8］如果不能對監(jiān)管者進行有效的制約和制裁，監(jiān)管者就會從自身利益最大化出發(fā)，制定出一些不合理的政策，行使一些不公正的監(jiān)管。只有強化政府的環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任，才能遏制政府及主要官員盲目追求經(jīng)濟增長、忽略環(huán)境保護的原動力。4、環(huán)境法治理論環(huán)境法治是法治在環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。英國學(xué)者萊茲認為法治有廣義和狹義之分，廣義的法治指一切人都應(yīng)服從法律并受法律統(tǒng)治，狹義的法治表示政府應(yīng)由法律來統(tǒng)治并服從法律。萊茲的狹義法治實際上指出了法治的根本主旨就是要控制政府行為，使政府服從并接受法律的統(tǒng)治。我國著名學(xué)者郭道暉教授認為法治(RuleofLaw)是指法的統(tǒng)治，即法居于國家和社會之上的統(tǒng)治地位，而不只是國家用法來治(RulebyLaw)，更不能說國家用法制來統(tǒng)治社會與人民。法治作為與人治相對的范疇，其首先就是為了通過法律遏制政府權(quán)力而不是為了通過法律管治普通民眾而提出來的。政府是法治的客體而非主體。環(huán)境法治就是將環(huán)境的開發(fā)、利用、保護和改善納入環(huán)境法律規(guī)范的統(tǒng)治。“環(huán)境法治的主旨是把政府作為環(huán)境法治客體，使政府行為接受環(huán)境法律規(guī)范的約束。環(huán)境法治之所以要約束政府影響環(huán)境的行為，原因在于環(huán)境質(zhì)量的不斷退化、環(huán)境污染和生態(tài)破壞的進一步加劇、人與自然關(guān)系的矛盾激化、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展受到的嚴重環(huán)境挑戰(zhàn)，其根本責(zé)任在于政府”。［9］當?shù)胤江h(huán)境監(jiān)管失職時，必須承擔相應(yīng)的環(huán)境法律責(zé)任。從政府權(quán)力的來源、環(huán)境公共物品的特性、地方政府的利益、環(huán)境法治的主旨可以看出，其所關(guān)聯(lián)的委托理論、公共物品理論、公共選擇理論、環(huán)境法治理論，逐一遞進地成為地方政府承擔環(huán)境法律責(zé)任的理論依據(jù)。

地方政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的立法不足與完善建議

目前我國立法雖然規(guī)定了地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但具體到如何負責(zé)、負責(zé)到何種程度、因監(jiān)管失職導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量損壞后地方政府及其監(jiān)管部門、地方政府及其部門的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)承擔何種責(zé)任并沒有明文規(guī)定。為此，筆者認為應(yīng)當從環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任三方面來完善地方政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任。（一）提高立法層次，明確地方政府的環(huán)境行政責(zé)任《環(huán)境保護法》對環(huán)境行政主體的環(huán)境行政責(zé)任定位于各級政府的環(huán)保部門和其他部門而非各級政府，導(dǎo)致地方政府及其主要負責(zé)人在環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的決策面前出現(xiàn)“重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護”的現(xiàn)象，隨之而來的是重大環(huán)境污染事件此消彼漲。政府的環(huán)境行政責(zé)任，是指環(huán)境監(jiān)管機關(guān)及其公務(wù)員因違反環(huán)境法律規(guī)范所賦予的環(huán)境保護監(jiān)管職責(zé)而由相關(guān)國家機關(guān)所給予的行政處分和其他不利的處理，這是政府承擔環(huán)境法律責(zé)任的最主要形式。當前，對環(huán)境保護享有職權(quán)承擔職責(zé)的各級政府、各級政府所屬機構(gòu)及公務(wù)員的環(huán)境監(jiān)管違法行為追究行政責(zé)任的法律依據(jù)是《公務(wù)員法》、《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》等，但前者針對性不強，后者法律位階不高，應(yīng)通過修改完善《環(huán)境保護法》，規(guī)范、制約地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的不作為、遲延作為或者不當作為，主動防范地方政府濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)或懈怠環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，遏制環(huán)境監(jiān)管失職行為的發(fā)生，對在環(huán)境監(jiān)管中違反環(huán)境法律法規(guī)的行政官員直接追究行政責(zé)任。此外，從過去許多性質(zhì)非常嚴重的環(huán)境案件處理結(jié)果看，最后受到責(zé)任追究的多是基層環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，充其量不過是地方政府分管環(huán)保的領(lǐng)導(dǎo)，而作為地方環(huán)境質(zhì)量第一責(zé)任人的地方政府主要負責(zé)人并沒有受到應(yīng)有的追究。事實上，從地方政府首長負責(zé)制的角度看，地方政府環(huán)境立法、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法中的監(jiān)管失職行為多半與地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)。為此，應(yīng)當明確地方環(huán)境質(zhì)量第一責(zé)任人的相應(yīng)行政責(zé)任。（二）更新觀念，確立地方政府的侵權(quán)賠償責(zé)任學(xué)術(shù)界對政府能否承擔環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任存在爭議。民法理論界將國家權(quán)力引起的侵權(quán)賠償界定為民事責(zé)任，行政法論者又將其界定為公法責(zé)任，行政侵權(quán)責(zé)任是在公法領(lǐng)域中發(fā)生的私法責(zé)任，是行政機關(guān)基于其實施的具有侵權(quán)行為性質(zhì)的違法行政行為，造成了行政相對人的民事權(quán)利損害，構(gòu)成了對私權(quán)利的侵害，依照私法的規(guī)定，應(yīng)當承擔侵權(quán)賠償責(zé)任。［10］法律規(guī)定政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，意味著政府承擔環(huán)境安全保障義務(wù)。政府違反該義務(wù)，不僅應(yīng)承擔行政責(zé)任而且應(yīng)承擔民事責(zé)任①，民事責(zé)任類型包括直接責(zé)任和補充責(zé)任。若因政府決策失誤或不當?shù)男姓袨閷?dǎo)致環(huán)境污染與破壞發(fā)生或加劇時，政府應(yīng)該與排污者一起對受害者承擔連帶賠償責(zé)任。若因政府未盡安全保障義務(wù)，致使排污者造成公民人身或財產(chǎn)損害的，政府應(yīng)當承擔補充責(zé)任，即排污者無力承擔或者找不到責(zé)任人時由政府承擔賠償責(zé)任，之后政府則享有對排污者的追償權(quán)。若因本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不達標而造成鄰近地區(qū)的居民遭受損失的，當?shù)卣鳛榄h(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體，更應(yīng)該對受害者承擔賠償責(zé)任［11］。目前《侵權(quán)責(zé)任法》沒有涉及行政侵權(quán)賠償問題，而《國家賠償法》對行政不作為侵權(quán)賠償也沒有相應(yīng)的規(guī)定。因此，需要盡快修訂《環(huán)境保護法》，對此做出明確的規(guī)定。（三）通過司法解釋，擴大環(huán)境監(jiān)管失職罪主體范圍根據(jù)環(huán)境法及刑法的有關(guān)規(guī)定，地方政府公務(wù)人員在環(huán)境方面的刑事責(zé)任主要是瀆職犯罪，包括濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等。［12］其中對環(huán)境污染和破壞最有針對性和關(guān)聯(lián)度的罪名是環(huán)境監(jiān)管失職罪，其主體是特殊主體，即負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員，主要包括在國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門從事環(huán)境保護監(jiān)督管理等工作的人員。從司法實踐看，被判處環(huán)境監(jiān)管失職罪的基本是具體職能部門的相關(guān)人員，而對地方環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，因決策失誤造成重大環(huán)境污染事故，或嚴重干擾正常環(huán)境執(zhí)法，包庇、縱容、放任環(huán)境違法行為導(dǎo)致轄區(qū)環(huán)境惡化的行為卻逃避了嚴肅的刑事追究。筆者認為，凡有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的國家工作人員不負責(zé)任，無論是直接還是間接導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞的事件發(fā)生，都是環(huán)境監(jiān)管失職，失職行為引起重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞事故，達到刑法規(guī)定的“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的”，就構(gòu)成監(jiān)管失職罪。因此，應(yīng)通過司法解釋，將地方政府主要負責(zé)人納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體承擔刑責(zé)。理由至少有兩點：第一，法律法規(guī)有相應(yīng)規(guī)定。《環(huán)境保護法》第45條規(guī)定：“環(huán)境保護監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的、由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定：“地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)干部不得違反國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理法規(guī)，擅自批準建設(shè)未經(jīng)環(huán)境影響評價的項目，凡違反規(guī)定的，必須追究有關(guān)審批機關(guān)和審批人員的責(zé)任”。該規(guī)定雖然沒有明確具體責(zé)任形式，但從犯罪本質(zhì)上看，因環(huán)境監(jiān)管失職造成嚴重社會危害就應(yīng)當追究刑事責(zé)任。第二，社會現(xiàn)實有相應(yīng)需求。為避免環(huán)境污染和生態(tài)破壞的悲劇不斷上演，只有嚴厲追究地方政府主要負責(zé)人的環(huán)境刑事責(zé)任，才能遏止地方政府主要負責(zé)人為追求本地區(qū)短期經(jīng)濟利益甚至是個別領(lǐng)導(dǎo)人的形象工程、政績工程，忽視乃至犧牲長遠環(huán)境利益的行為，才能杜絕一些領(lǐng)導(dǎo)干部即使因環(huán)境監(jiān)管失職造成嚴重后果受到行政處分乃至被免職，等風(fēng)頭過后照樣可以復(fù)職甚至升遷的現(xiàn)象發(fā)生。

內(nèi)容摘要：在銳意改革、大膽創(chuàng)新的今天，我國的流通產(chǎn)業(yè)獲得了長足發(fā)展，流通業(yè)整體規(guī)模不斷擴大，流通體系已經(jīng)初步形成。然而，就在我國流通產(chǎn)業(yè)獲得一定成就的同時，也面臨著新的挑戰(zhàn)。因此，改善我國流通業(yè)法律環(huán)境必將對我國淡化經(jīng)濟增長，重視結(jié)構(gòu)改革，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面起到重要作用，也必然會關(guān)系到整個流通業(yè)的效益和實現(xiàn)去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板的五大任務(wù)。所以，本文從北京市流通業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀進行分析，基于我國流通業(yè)立法現(xiàn)狀這一法律環(huán)境提出了制定完善流通法律，采用法律法規(guī)約束企業(yè)行為的建議，以最終促使企業(yè)養(yǎng)成自覺遵紀守法的意識。

關(guān)鍵詞：法律環(huán)境；流通法律軟實力；法律體系；措施；流通產(chǎn)業(yè)

自從我國加入世界貿(mào)易組織之后，外資企業(yè)快速進入我國市場，尤其是在我國加快“自貿(mào)區(qū)”建設(shè)和“一路一帶”戰(zhàn)略之后，我國的流通產(chǎn)業(yè)更是面臨著新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。然而，在現(xiàn)階段，流通業(yè)依然是我國國民經(jīng)濟發(fā)展中較為薄弱的環(huán)節(jié)。同時，流通業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的重要組成部分，在推動經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟增長、實施宏觀調(diào)控、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進城鎮(zhèn)化進程等方面發(fā)揮著不可替代的先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。但是，在北京市的流通業(yè)發(fā)展過程中依然存在一系列問題，例如：能源消耗高、信息化水平低、缺乏完善的法律政策支持等，這些現(xiàn)存情況嚴重影響了北京市流通業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。尤其是近年來，北京市流通產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大，現(xiàn)代流通方式呈幾何倍推廣，流通設(shè)施、流通服務(wù)水平明顯提高，流通領(lǐng)域?qū)ν忾_放的步伐更是顯著加快。同時，北京市作為一個國際化大都市，是我國向世界遞出的一張名片，北京市的流通業(yè)發(fā)展關(guān)乎我國整體的流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。因此，如何有效利用北京市的資源優(yōu)勢，克服存在問題，在促進北京市平穩(wěn)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上帶動整個國家的流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為本文研究的重點問題。另外，在現(xiàn)階段，北京市流通業(yè)的定位是國際化、現(xiàn)代化、低碳化的流通發(fā)展方向，這更是展現(xiàn)出了具有獨特性的中國特色社會主義流通模式。基于此，本文認為北京市應(yīng)該不斷完善流通業(yè)法律體系，為流通業(yè)的發(fā)展創(chuàng)建公平、公正的競爭環(huán)境，并加大法規(guī)與監(jiān)督的力度，改善流通業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境，從而有效提升北京市的流通法律軟實力。

一、北京市流通業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）北京市發(fā)展流通業(yè)的必要性

流通業(yè)能夠反映一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，是評價一個國家綜合國力和人民生活水平的晴雨表，更是促進市場供需平衡的重要助推器。同時，流通業(yè)能有效帶動生產(chǎn)，現(xiàn)代流通業(yè)更是各類生產(chǎn)要素相互整合、集結(jié)的重要載體，可以說流通業(yè)決定一個國家經(jīng)濟運行的速度和發(fā)展的效益。而城市作為集合物流、商流、信息流的中心，流通業(yè)越發(fā)達，城市就越繁榮，流通業(yè)促使城市具有更強的競爭力和輻射力。因此，要評價一個城市的核心競爭力主要是從生產(chǎn)力與流通力兩個方面著手。所以，當生產(chǎn)力處于穩(wěn)定的環(huán)境時，流通力必然要成為城市發(fā)展的決定性因素。而且，城市經(jīng)濟的發(fā)展不單單是依靠新經(jīng)濟增長點帶來的利潤，還要借助商業(yè)繁榮帶來的房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動力等要素不斷的升值。基于此，判定一個城市的發(fā)展，不僅要注重其生產(chǎn)力的發(fā)展情況，更要重視其對流通業(yè)的資金投入和培植力度。所以，為了促使北京市的快速發(fā)展，發(fā)揮出首都功能區(qū)的各項功能并提升其經(jīng)濟綜合能力，北京市必須將流通力的提升放在優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)地位上。

一、排除侵害

（一）我國排除侵害法律規(guī)定的不足

目前我國的法律尚缺乏對排除侵害這一要件的進一步界定，而且沒有規(guī)定“部分排除侵害”（包括限制作業(yè)時間）和“代替性賠償”等救濟方式。在我國的現(xiàn)實案例中，作為加害人的企業(yè)一旦被判決排除侵害，企業(yè)往往會面臨減產(chǎn)、停業(yè)治理，甚至關(guān)閉，接踵而來的是一系列社會問題。基于這種考慮，法院不得不回避了受害人的排除侵害請求，其結(jié)果是令受害人完全承受污染危害，顯失公平。

（二）排除侵害與利益衡量原則

在環(huán)境侵害的排除方面，利益衡量原則是其最基本的思考方法。所謂利益衡量原則，是指在環(huán)境侵害的排除上，綜合考慮權(quán)利不可侵原則和原因行為的社會妥當性、合法性、有用性、價值性等。其所追求的目標在于維護產(chǎn)業(yè)活動、經(jīng)濟發(fā)展與居民生活安寧、生命健康乃至優(yōu)適環(huán)境之間的平衡。利益衡量原則是否可以適用以及適用的程度，可以根據(jù)不同的權(quán)利類型分別加以考察。

（三）環(huán)境侵害排除方式的完善

我國的環(huán)境保護立法在企業(yè)承擔責(zé)任方面已有不少規(guī)定，從環(huán)境法基本原則的確立到一些具體制度的設(shè)置，都使企業(yè)應(yīng)該承擔相應(yīng)的環(huán)境保護義務(wù)。然而，日益嚴重的環(huán)境問題使我們不得不重新審視企業(yè)環(huán)境責(zé)任的法律問題，以期更多的企業(yè)主動承擔環(huán)境保護之責(zé)。

一、企業(yè)環(huán)境責(zé)任的法律現(xiàn)狀

現(xiàn)代社會環(huán)境問題日益嚴峻，環(huán)境保護要求企業(yè)依法承擔環(huán)境責(zé)任，要求現(xiàn)代企業(yè)在謀求投資者利益最大化的基礎(chǔ)上，必須考慮增進投資者利益以外的環(huán)境公益。為了促使企業(yè)在保護環(huán)境方面符合國家的要求，我國法律明確規(guī)定了企業(yè)保護環(huán)境的法律義務(wù)。

1.《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。該法還規(guī)定，“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對環(huán)境的污染和破壞。在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護部門和其他有關(guān)部門審查批準后才能進行設(shè)計；其中防止污染和其他公害的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)；各項有害物質(zhì)的排放必須遵守國家規(guī)定的標準。已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應(yīng)當按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積極治理。”

2.除了在《環(huán)境保護法》中對企業(yè)應(yīng)承擔保護環(huán)境的義務(wù)以外，我國還頒布了一系列有關(guān)污染防治和自然資源保護的立法，如《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等。在這些立法中針對不同的范圍對企業(yè)提出了保護環(huán)境的要求。如《水污染防治法》第22條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當采用原材料利用效率高、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝，并加強管理，減少污染物的產(chǎn)生”。

3.在各項有關(guān)環(huán)境保護的法律中明確規(guī)定環(huán)境法律責(zé)任主體為“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位”、“造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位”、“排污單位”等，顯然，我國法律規(guī)定防治污染主要是以企業(yè)為法律規(guī)制對象。企業(yè)應(yīng)嚴格遵守法律，切實履行保護環(huán)境的法律義務(wù)。

當保險業(yè)隨著市場經(jīng)濟體制的建立逐步發(fā)展并越來越發(fā)揮重要作用的時候,我們不得不面對這樣一個現(xiàn)實,保險人面對的法律環(huán)境存在著市場經(jīng)濟起步初期的諸多不完善的問題。這些問題,已影響著保險業(yè)的健康發(fā)展。我們保險人在過去研究內(nèi)部管理和如何發(fā)展業(yè)務(wù)方面作了不少探索,但對外部環(huán)境,特別是法律環(huán)境研究得甚少,更多的是教育職工依法辦事,而沒有很好地研究如何爭取一個好的法律環(huán)境來保護自己的合法權(quán)益,來為我們業(yè)務(wù)的發(fā)展爭取一個公正的法律環(huán)境。

一、改善保險法律環(huán)境具有客觀必然性

1、這是社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)不斷深入的要求。保險業(yè)作為市場經(jīng)濟的有機組成部分,滲透到市場經(jīng)濟的各個領(lǐng)域,對整個市場經(jīng)濟有著越來越重要的影響,保險業(yè)必須在一個公正的法律環(huán)境中健康地發(fā)展,才能對整個市場經(jīng)濟的發(fā)展起到積極的促進作用。反之,則會影響和阻礙市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。特別是隨著我國對外開放水平的不斷提高,必然要求保險業(yè)同國際慣例接軌。世界貿(mào)易組織的加入,使保險市場的進一步開放已成定局。這一切,都要求必須有一個完備公正的保險法律環(huán)境作保障。也只有這樣,保險業(yè)才可能在一個公正的環(huán)境中健康地發(fā)展。

2、這是我國保險業(yè)不斷向縱深發(fā)展的要求。進入90年代以來,我國保險市場逐步開放,市場主體逐年增加,市場競爭日益加劇,保險的服務(wù)范圍和內(nèi)容也越來越廣泛,中國保險業(yè)在繼續(xù)向縱深發(fā)展的過程中,保險活動也將會進一步豐富和復(fù)雜。保險市場多主體、競爭行為和業(yè)務(wù)多樣化以及中介人活動、業(yè)務(wù)創(chuàng)新活動等都需進一步完善的法律環(huán)境來作保證,也只有在更完善的法律環(huán)境中,才能使保險業(yè)管理理性化、規(guī)范化、科學(xué)化。

3、這是社會主義法制不斷加強的要求。依法治國是黨和政府治理國家的基本方略,近年來,我國致力于法律建設(shè),出臺了包括《中華人民共和國保險法》(以下我國法律均省去中華人民共和國)在內(nèi)的一系列法律法規(guī),整個法律環(huán)境得到了有效的改善。隨著形勢的不斷發(fā)展,特別是經(jīng)濟體制對法律的迫切要求,完善和充實法律條文已擺到議事日程,完善保險法律,同樣刻不容緩。

4、這是保險經(jīng)營實踐提出的要求。在具體保險經(jīng)營活動中,保險人、被保險人、中介人之間的經(jīng)濟交往十分頻繁,同社會有關(guān)職能部門有著千絲萬縷的聯(lián)系,產(chǎn)生了大量具體而實際的問題。這些問題,有的是業(yè)務(wù)活動中難以避免的,有的問題,比如行政干預(yù)、違規(guī)競爭、曲解法律條文、明目張膽的騙賠案等,與保險法律環(huán)境不完善有著直接關(guān)系。因此,保險經(jīng)營實踐也迫切要求一個更加完備的法律環(huán)境。

當保險業(yè)隨著市場經(jīng)濟體制的建立逐步發(fā)展并越來越發(fā)揮重要作用的時候,我們不得不面對這樣一個現(xiàn)實,保險人面對的法律環(huán)境存在著市場經(jīng)濟起步初期的諸多不完善的問題。這些問題,已影響著保險業(yè)的健康發(fā)展。我們保險人在過去研究內(nèi)部管理和如何發(fā)展業(yè)務(wù)方面作了不少探索,但對外部環(huán)境,特別是法律環(huán)境研究得甚少,更多的是教育職工依法辦事,而沒有很好地研究如何爭取一個好的法律環(huán)境來保護自己的合法權(quán)益,來為我們業(yè)務(wù)的發(fā)展爭取一個公正的法律環(huán)境。

一、改善保險法律環(huán)境具有客觀必然性

1、這是社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)不斷深入的要求。保險業(yè)作為市場經(jīng)濟的有機組成部分,滲透到市場經(jīng)濟的各個領(lǐng)域,對整個市場經(jīng)濟有著越來越重要的影響,保險業(yè)必須在一個公正的法律環(huán)境中健康地發(fā)展,才能對整個市場經(jīng)濟的發(fā)展起到積極的促進作用。反之,則會影響和阻礙市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。特別是隨著我國對外開放水平的不斷提高,必然要求保險業(yè)同國際慣例接軌。世界貿(mào)易組織的加入,使保險市場的進一步開放已成定局。這一切,都要求必須有一個完備公正的保險法律環(huán)境作保障。也只有這樣,保險業(yè)才可能在一個公正的環(huán)境中健康地發(fā)展。

2、這是我國保險業(yè)不斷向縱深發(fā)展的要求。進入90年代以來,我國保險市場逐步開放,市場主體逐年增加,市場競爭日益加劇,保險的服務(wù)范圍和內(nèi)容也越來越廣泛,中國保險業(yè)在繼續(xù)向縱深發(fā)展的過程中,保險活動也將會進一步豐富和復(fù)雜。保險市場多主體、競爭行為和業(yè)務(wù)多樣化以及中介人活動、業(yè)務(wù)創(chuàng)新活動等都需進一步完善的法律環(huán)境來作保證,也只有在更完善的法律環(huán)境中,才能使保險業(yè)管理理性化、規(guī)范化、科學(xué)化。

3、這是社會主義法制不斷加強的要求。依法治國是黨和政府治理國家的基本方略,近年來,我國致力于法律建設(shè),出臺了包括《中華人民共和國保險法》(以下我國法律均省去中華人民共和國)在內(nèi)的一系列法律法規(guī),整個法律環(huán)境得到了有效的改善。隨著形勢的不斷發(fā)展,特別是經(jīng)濟體制對法律的迫切要求,完善和充實法律條文已擺到議事日程,完善保險法律,同樣刻不容緩。

4、這是保險經(jīng)營實踐提出的要求。在具體保險經(jīng)營活動中,保險人、被保險人、中介人之間的經(jīng)濟交往十分頻繁,同社會有關(guān)職能部門有著千絲萬縷的聯(lián)系,產(chǎn)生了大量具體而實際的問題。這些問題,有的是業(yè)務(wù)活動中難以避免的,有的問題,比如行政干預(yù)、違規(guī)競爭、曲解法律條文、明目張膽的騙賠案等,與保險法律環(huán)境不完善有著直接關(guān)系。因此,保險經(jīng)營實踐也迫切要求一個更加完備的法律環(huán)境。

環(huán)境污染責(zé)任保險，又稱為“綠色保險”，是基于環(huán)境污染賠償責(zé)任的一種商業(yè)保險，最先在美國實行。世界各主要發(fā)達國家的環(huán)境污染責(zé)任保險較為成熟，都已成為加強環(huán)保監(jiān)管的一大利器。我國尚未全面建立實質(zhì)意義上的環(huán)境污染責(zé)任保險制度，是由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平、風(fēng)險意識、保險公司的規(guī)模與實力等因素的制約。近年來，我國大型污染事故頻發(fā)，在排污企業(yè)無力承擔污染賠付和污染修復(fù)資金時，政府用財政資金給與及時的彌補，這種做法給財政帶來了無法預(yù)測的巨大壓力。依據(jù)國家環(huán)保總局提供的最新數(shù)據(jù)，僅2005年一年，國家因重大環(huán)境污染事件而支付的賠償金額就高達118億元。企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的需求與政府要減輕壓力的要求迫使我國建立環(huán)境污染責(zé)任保險的法律制度。

一、我國環(huán)境污染責(zé)任保險初步實踐顯現(xiàn)的問題

我國的污染責(zé)任保險發(fā)展緩慢，在內(nèi)地，污染責(zé)任保險整體上還處于起步階段。20世紀90年代初，保險公司和當?shù)丨h(huán)保部門合作推出了污染責(zé)任保險，大連最早開展此項業(yè)務(wù)，隨后沈陽、長春、吉林等城市也相繼開展了環(huán)境污染責(zé)任保險。但我國環(huán)境污染責(zé)任保險的初步實踐暴露出我國的環(huán)境污染責(zé)任保險存在許多主要問題:我國要建立一種保險制度來滿足企業(yè)與政府的需要，而這種保險制度就是環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度。

我國的環(huán)境污染責(zé)任在賠付率很低的情況下，堅持高保險費率不做調(diào)整，使企業(yè)喪失了投保的積極性。如大連市l(wèi)卯1一1995年的賠付率只有5.7%，沈陽市1993一1995年的賠付率為零，遠遠低于國內(nèi)其他險種50%左右的賠付率和國外70%一80%的賠付率。而我國的環(huán)境污染責(zé)任保險費率是按行業(yè)劃分的，最低費率為2.2%，最高為8.0%，較其他險種只有千分之幾的費率相比，要高出好幾倍。

我國的環(huán)境污染責(zé)任保險的保險范圍過窄，險種較少，經(jīng)營的風(fēng)險的減小，使其賠付率相應(yīng)也就過低。目前只把突發(fā)性污染事故造成的民事賠償責(zé)任作為保險標的，事實上，由于環(huán)境污染而造成民事賠償?shù)倪€有累積性污染事故。在我國保險市場上，保險的險種較少，如:中國人民保險公司、華泰財險等公司的公眾責(zé)任保險條款的“責(zé)任免除”一項中規(guī)定不負責(zé)賠償由于大氣、土地、水污染及其他污染所引起的損失或傷害責(zé)任。我國實行的自愿保險方式，不能增強企業(yè)的投保意識，致使投保企業(yè)越來越少，形成惡性循環(huán)。在開展環(huán)境污染責(zé)任保險僅限于少數(shù)幾個城市，這些城市中的保險規(guī)模小，只有幾個或十幾個企業(yè)投保，且投保呈下降趨勢。企業(yè)缺少保險意識，投保率就低，保險費就少，賠付率低，引起投保企業(yè)少，由此形成惡性循環(huán)。

二、我國建立環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度的必要性

本文作者：楊艷艷翟杰斌工作單位：西北民族大學(xué)甘肅青海民族學(xué)院青海

環(huán)境污染責(zé)任保險,又稱為“綠色保險”,是基于環(huán)境污染賠償責(zé)任的一種商業(yè)保險,最先在美國實行。世界各主要發(fā)達國家的環(huán)境污染責(zé)任保險較為成熟,都已成為加強環(huán)保監(jiān)管的一大利器。我國尚未全面建立實質(zhì)意義上的環(huán)境污染責(zé)任保險制度,是由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平、風(fēng)險意識、保險公司的規(guī)模與實力等因素的制約。近年來,我國大型污染事故頻發(fā),在排污企業(yè)無力承擔污染賠付和污染修復(fù)資金時,政府用財政資金給與及時的彌補,這種做法給財政帶來了無法預(yù)測的巨大壓力。依據(jù)國家環(huán)保總局提供的最新數(shù)據(jù),僅2005年一年,國家因重大環(huán)境污染事件而支付的賠償金額就高達118億元。企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的需求與政府要減輕壓力的要求迫使我國建立環(huán)境污染責(zé)任保險的法律制度。

一、我國環(huán)境污染責(zé)任保險初步實踐顯現(xiàn)的問題

我國的污染責(zé)任保險發(fā)展緩慢,在內(nèi)地,污染責(zé)任保險整體上還處于起步階段。20世紀90年代初,保險公司和當?shù)丨h(huán)保部門合作推出了污染責(zé)任保險,大連最早開展此項業(yè)務(wù),隨后沈陽、長春、吉林等城市也相繼開展了環(huán)境污染責(zé)任保險。但我國環(huán)境污染責(zé)任保險的初步實踐暴露出我國的環(huán)境污染責(zé)任保險存在許多主要問題:我國要建立一種保險制度來滿足企業(yè)與政府的需要,而這種保險制度就是環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度。我國的環(huán)境污染責(zé)任在賠付率很低的情況下,堅持高保險費率不做調(diào)整,使企業(yè)喪失了投保的積極性。如大連市l(wèi)卯1一1995年的賠付率只有5.7%,沈陽市1993一1995年的賠付率為零,遠遠低于國內(nèi)其他險種50%左右的賠付率和國外70%一80%的賠付率。而我國的環(huán)境污染責(zé)任保險費率是按行業(yè)劃分的,最低費率為2.2%,最高為8.0%,較其他險種只有千分之幾的費率相比,要高出好幾倍。我國的環(huán)境污染責(zé)任保險的保險范圍過窄,險種較少,經(jīng)營的風(fēng)險的減小,使其賠付率相應(yīng)也就過低。目前只把突發(fā)性污染事故造成的民事賠償責(zé)任作為保險標的,事實上,由于環(huán)境污染而造成民事賠償?shù)倪€有累積性污染事故。在我國保險市場上,保險的險種較少,如:中國人民保險公司、華泰財險等公司的公眾責(zé)任保險條款的“責(zé)任免除”一項中規(guī)定不負責(zé)賠償由于大氣、土地、水污染及其他污染所引起的損失或傷害責(zé)任。我國實行的自愿保險方式,不能增強企業(yè)的投保意識,致使投保企業(yè)越來越少,形成惡性循環(huán)。在開展環(huán)境污染責(zé)任保險僅限于少數(shù)幾個城市,這些城市中的保險規(guī)模小,只有幾個或十幾個企業(yè)投保,且投保呈下降趨勢。企業(yè)缺少保險意識,投保率就低,保險費就少,賠付率低,引起投保企業(yè)少,由此形成惡性循環(huán)。

二、我國建立環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度的必要性

在2004年,國家環(huán)保總局共接到67起突發(fā)環(huán)境事件報告,其中特別重大環(huán)境事件6起,重大環(huán)境事件13起,造成21人死亡、705人中毒(受傷),直接經(jīng)濟損失達5.5億多元。這些重大環(huán)境污染事故的頻繁發(fā)生,充分說明我國在環(huán)境方面問題頗多,同時也標志著我國已經(jīng)進人環(huán)境風(fēng)險的高發(fā)期,迫切需要建立環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度。我國建立環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度必要性的主要方面:維護環(huán)境侵權(quán)受害人的合法權(quán)益我國現(xiàn)有環(huán)境保護及救濟機制中,缺乏相應(yīng)的污染損害賠償機制與污染責(zé)任保險制度,單個污染企業(yè)承擔責(zé)任能力的有限性決定了污染受害者和公共環(huán)境損害往往得不到應(yīng)有的賠償。而環(huán)境污染責(zé)任保險制度分離了環(huán)境污染侵權(quán)主體與賠償義務(wù)主體,由企業(yè)投保,保險人承擔損害賠償?shù)呢?zé)任的形式減少了加害人與受害人之間的利益沖突,使得環(huán)境侵權(quán)的受害人較容易及時獲得足額賠償。降低企業(yè)因環(huán)境侵權(quán)而破產(chǎn)的風(fēng)險大多數(shù)企業(yè)對于整個社會經(jīng)濟體系屬于“弱勢個體”,其風(fēng)險承受能力差。環(huán)境侵權(quán)采取無過錯責(zé)任的歸責(zé)原則使企業(yè)承擔了極高的風(fēng)險,因為企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中對廢棄物不可能“零排放”。環(huán)境責(zé)任保險使損害賠償社會化,有利于分散企業(yè)的損害賠償風(fēng)險。在環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度中,投保人通過向保險公司繳納保險費,將環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給保險公司,而保險公司再將其賠償責(zé)任分攤給成千上萬的投保人,使得投保人的經(jīng)濟責(zé)任得以減輕,避免了作為投保人的企業(yè)因意外的污染事故而遭受有可能導(dǎo)致破產(chǎn)的巨額賠償,保證了企業(yè)持續(xù)、健康地發(fā)展。為我國保險業(yè)帶來發(fā)展的契機及新的增長點環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度適用嚴格責(zé)任的最顯著后果之一就是大大增加了行為人行為的風(fēng)險。而行為人為了減小其行為的風(fēng)險,必然想將風(fēng)險責(zé)任轉(zhuǎn)嫁出去,這正好與保險業(yè)建立環(huán)境污染責(zé)任保險的目的相適應(yīng),為保險業(yè)的發(fā)展提供契機。在美國,責(zé)任保險保費收人占非壽險保費收人的50%左右,在歐洲發(fā)達國家占35%左右,而在我國,其份額還不足5%。我國已經(jīng)進人環(huán)境風(fēng)險的高發(fā)期,建立環(huán)境污染責(zé)任保險法律制度是必然趨勢,這有利于保險公司開拓保險服務(wù)領(lǐng)域,促進保險產(chǎn)品的創(chuàng)新,開發(fā)出一塊新的保險業(yè)務(wù)增長點。

本文作者：張燕陳勝工作單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

“包容性增長”理念包含于“十二五”規(guī)劃許多重要內(nèi)容里，所謂“包容性增長”，尋求的應(yīng)是社會和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，與單純追求經(jīng)濟增長相對立。農(nóng)村環(huán)境保護是“包容性增長”理念一個元素的體現(xiàn)，是指防治農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保障農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展而采取的各種行動的總稱，而改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，進一步加強農(nóng)村環(huán)境保護，則是從本質(zhì)上解決“三農(nóng)”問題，是促進和保障民生的客觀需要，是構(gòu)建生態(tài)文明的必然要求，也是實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村宏偉目標的根本保證。然而中國農(nóng)村環(huán)境污染極其普遍，和城市環(huán)境治理投入相比，對于農(nóng)村則微乎其微。農(nóng)村環(huán)境保護資金的匱乏，已成為制約中國農(nóng)村環(huán)境防治的一大“瓶頸”，這與“包容性增長”理念融入農(nóng)村環(huán)境保護的大背景極不相符。

1環(huán)境保護投融資內(nèi)涵

1．1環(huán)境保護投融資概念環(huán)境保護投資是指投資主體從社會的各種積累資金及補償資金中，拿出一定的數(shù)量用于防治環(huán)境污染、維護生態(tài)平衡及與其相關(guān)活動的各種經(jīng)濟行為，致力于促進經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的投資。環(huán)境保護投資是表征一個國家環(huán)境保護力度的重要指標，是一個多層次和動態(tài)的概念，它既表現(xiàn)為靜態(tài)費用的支出，也表現(xiàn)為動態(tài)的投入產(chǎn)出;不僅包含投資目的，而且還包含投資主體、投資投入、投資產(chǎn)出和投資動向等諸多要素。而環(huán)境保護融資則是指投資主體(主要是政府)為進行環(huán)境保護投資或其他環(huán)境保護活動，向社會各界籌措資金的行為。總而言之，環(huán)境保護投融資是經(jīng)濟社會經(jīng)過初期快速擴張后在面對新出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn)時為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須重點予以解決的金融資源配置，其本質(zhì)是各有關(guān)投資主體為了進行環(huán)境保護投資或其他環(huán)境保護活動而籌集資金的行為，環(huán)境保護融資方式包括公共、私人環(huán)境支出的融資手段。“環(huán)境保護投融資”的概念是在很難將“環(huán)境保護投資”和“環(huán)境保護融資”完全區(qū)分的情況下提出的，它是生產(chǎn)資本與借貸資本的良性循環(huán)，體現(xiàn)出從資金籌措、項目建設(shè)與經(jīng)營、資金回收、返還貸款以及資產(chǎn)增(保)值等一系列問題的關(guān)系，表明其不再是傳統(tǒng)體制下環(huán)境保護投資和環(huán)境保護融資彼此互相分離的狀態(tài)，而是一個完整的過程。環(huán)境保護投融資是經(jīng)濟社會經(jīng)過初期快速擴張后在面對新出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn)時為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須重點予以解決的金融資源配置，在中國總體經(jīng)濟呈現(xiàn)梯度和非均衡發(fā)展的格局下，環(huán)境保護投融資與區(qū)域投融資系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、制度運行效率以及地方政府對環(huán)境污染的有效治理等區(qū)域因素密切相關(guān)。環(huán)保投融資能力將成為落實科學(xué)發(fā)展觀、滿足全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略對環(huán)保要求的重要影響因素，因此加大環(huán)境保護投融資力度是“包容性增長”理念的體現(xiàn)。

1．2中國農(nóng)村環(huán)境保護投融資主要內(nèi)容“環(huán)境保護投資”的概念可以分為狹義和廣義兩種。狹義的環(huán)境保護投資包括:一是污染治理投資，包括新建項目防治污染的投資、老工業(yè)污染源治理的投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)社會設(shè)施建設(shè)的投資;二是污染治理設(shè)施的運營費用。廣義的環(huán)保投資包括:一是污染治理投資;二是污染治理設(shè)施的運營費用;三是保護自然資源和生態(tài)平衡的投資。目前，國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計口徑就是以狹義的環(huán)境保護投資中的污染治理投資為統(tǒng)計指標。農(nóng)村環(huán)境保護投融資是環(huán)境保護的一個重要部分，涉及內(nèi)容很廣，不僅包括農(nóng)村生活、生產(chǎn)污染治理及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染的防治，也包括污染治理設(shè)備的技術(shù)服務(wù)與咨詢，還包括與農(nóng)村環(huán)保有關(guān)的科學(xué)研究等。這些都需要大量的資金支持，而國家對此重視程度不高，環(huán)境保護投融資政策天平嚴重偏向城市，加之系統(tǒng)考察農(nóng)村環(huán)境問題的作用機制，資本短缺和融資渠道單一是產(chǎn)生農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題最重要的經(jīng)濟原因。一方面，農(nóng)村環(huán)境保護主要依靠政府直接投資的方式不能滿足現(xiàn)實的需要;另一方面，由于農(nóng)村環(huán)境保護是環(huán)境保護的一個環(huán)節(jié)，也具有典型的公共性、外部性以及一次性投入資金量大、建設(shè)周期長和收益見效慢的投資特點，都較大地抑制了企業(yè)和公眾投資者的積極性，導(dǎo)致市場在農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域的失靈。在這樣的情況下，基于“包容性增長”這個大背景，就必然要求創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境保護投融資機制，必須轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的思維模式和職能，積極引導(dǎo)與激勵市場機制發(fā)揮有效作用，從而促進農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2中國農(nóng)村環(huán)境保護投融資法律保障機制