摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

房屋拆遷權(quán)的濫用與預(yù)防

摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。

摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個方面評定。拆遷行為是否符合社會公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

摘要：在城市房屋拆遷過程中，由于行政權(quán)不當(dāng)行使所引發(fā)的違法拆遷、野蠻拆遷已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。房屋拆遷大多出于商業(yè)目的，其間暴露出政府角色混亂、權(quán)力尋租、濫用行政權(quán)等弊端。在房屋拆遷領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)有所為有所不為，嚴(yán)格保持中立性，避免過多參與拆遷事宜，并通過加強(qiáng)程序建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府行政理念和利用外部因素節(jié)制行政權(quán)，以提高城市房屋拆遷的整體效率，保障被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；行政權(quán)；節(jié)制；效率

一、引言

以拆遷目的為標(biāo)準(zhǔn)，可以把城市房屋拆遷分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。實(shí)踐中基于公益性質(zhì)(公路、鐵路建設(shè)等)的拆遷以及危房改造的拆遷，屬于公益拆遷；基于商業(yè)開發(fā)目的(寫字樓、商品房建造等)的拆遷則屬于商業(yè)拆遷。公益拆遷體現(xiàn)出政府為民服務(wù)的色彩，是以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，主要由行政法律規(guī)范來調(diào)整；而商業(yè)拆遷則是市場平等主體就房屋的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行民事協(xié)商后處分財(cái)產(chǎn)的民事行為，主要由民事法律規(guī)范來調(diào)整。由于公益拆遷在城市房屋拆遷中所占比重較小，且以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、方便百姓生活為出發(fā)點(diǎn)，因而能夠得到群眾理解，所以拆遷活動中出現(xiàn)的糾紛大多發(fā)生在商業(yè)拆遷領(lǐng)域，故本文重點(diǎn)論述商業(yè)拆遷中行政權(quán)的節(jié)制。

商業(yè)拆遷主要由民事法律規(guī)范來調(diào)整，是一種“應(yīng)然”狀態(tài)而非“實(shí)然”狀態(tài)。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，政府始終扮演“主導(dǎo)者”的角色，對包括市場在內(nèi)的各項(xiàng)社會事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)，城市房屋拆遷亦不例外，主要體現(xiàn)在政府是依據(jù)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章對拆遷活動進(jìn)行管理。國務(wù)院制定的行政法規(guī)是拆遷基本性規(guī)范的重要組成部分，其中最為典型的是國務(wù)院2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱《拆遷條例》)，此外，建設(shè)部制定的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》(以下簡稱《估價(jià)意見》)等部委規(guī)章和地方法規(guī)也屬拆遷規(guī)范的組成部分。這些規(guī)范性文件體現(xiàn)了政府的意志，反映了政府的利益，并使其在拆遷領(lǐng)域握有“話語權(quán)”進(jìn)而對拆遷活動進(jìn)行全面干預(yù)。從某種意義上說，拆遷當(dāng)事人在拆遷過程中無時無刻不被行政權(quán)所“關(guān)照”。2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)規(guī)定房屋拆遷是一種國家征收行為，征收的目的是為了實(shí)現(xiàn)“公共利益”，該規(guī)定不僅意味著《物權(quán)法》所規(guī)范的拆遷不同于本文所說的商業(yè)拆遷，也意味著商業(yè)拆遷將繼續(xù)采取那種帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，相對適用于公益拆遷的行政管理模式。

誠然，我們不否認(rèn)行政權(quán)介入商業(yè)拆遷的合理性，“我們更不贊成那種要求政府完全退出拆遷市場的觀點(diǎn)，不僅因?yàn)槠浜雎粤俗鳛橥恋厮袡?quán)人代表的政府的話語權(quán)，更因?yàn)槠浜雎粤艘员Ｗo(hù)和監(jiān)督為任務(wù)的行政權(quán)介入的重要性”[1]，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開行政權(quán)的干預(yù)，當(dāng)“看不見的手”失效時，政府必須擔(dān)負(fù)起分配社會資源、保護(hù)弱勢群體、積極提供公共服務(wù)的重任。因此，即使是商業(yè)拆遷這樣一個雙方當(dāng)事人平等協(xié)商的民事活動，行政權(quán)也不可能完全退出。相反，行政部門的適當(dāng)管理更有利于保障拆遷雙方當(dāng)事人利益，提高城市拆遷整體效率。所以，行政權(quán)在商業(yè)拆遷領(lǐng)域仍有其發(fā)揮效能的空間。

在中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步完善的當(dāng)今,為了全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，有必要依據(jù)憲法，對物權(quán)制度的共性問題和現(xiàn)實(shí)生活中迫切需要規(guī)范的問題作出具體的規(guī)定，進(jìn)一步明確物的歸屬，防止紛爭，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，完善中國特色社會主義物權(quán)制度。物權(quán)法是規(guī)定有形財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的民事基本法律，調(diào)整因物（動產(chǎn)和不動產(chǎn)）的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，包括明確國家、集體、私人和其他權(quán)利人的物權(quán)以及對物權(quán)的保護(hù)。制定物權(quán)法的重要性表現(xiàn)在以下幾個方面：1、制定物權(quán)法是為了維護(hù)社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。2、制定物權(quán)法是為了維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。3、制定物權(quán)法是為了維護(hù)廣大人民群眾切身利益。4、制定物權(quán)法是實(shí)現(xiàn)2010年形成中國特色社會主義法律體系目標(biāo)的需要。

例如，關(guān)于公共利益問題。在當(dāng)今社會環(huán)境下，多數(shù)學(xué)者擔(dān)心公共利益不予嚴(yán)格限制會出現(xiàn)政府借公共利益之名，行商業(yè)開發(fā)或面子工程之實(shí)，而嚴(yán)重傷及私權(quán)。參與起草《物權(quán)法》的某著名法學(xué)家認(rèn)為，《物權(quán)法》的實(shí)質(zhì)，主要是解決個人私有財(cái)產(chǎn)如何保護(hù)的問題。其中涉及到城市居民的房屋拆遷過程中面臨的問題。具體說，就是要解決三大難題；第一，憲法和法律雖然提到，為了“社會公共利益的需要可以征收”土地，而土地不離房，必然涉及被征收土地上房屋的命運(yùn)。目前所有城市里面建設(shè)用地的征收都是以公共利益為由，在實(shí)踐中并沒有真正明確社會公共利益需要和商業(yè)利益需要的界限。第二，就是解決如何補(bǔ)償?shù)膯栴}。許多法律專家主張適當(dāng)?shù)幕蛳鄳?yīng)的或合理的補(bǔ)償，但《憲法》和《物權(quán)法》只是提到給予補(bǔ)償，法律究竟如何定位補(bǔ)償又是一個非常麻煩的問題。第三，中國的司法審查制度還有待于完善。這里面包括有權(quán)征收的究竟是哪一級政府，也涉及到政府的強(qiáng)制措施能否授權(quán)的問題。政府把土地征收的使用權(quán)給了開發(fā)商，使這些企業(yè)在事實(shí)上行使了政府的強(qiáng)制搬遷權(quán)，從而引起沖突，所以現(xiàn)在有些地方規(guī)定，強(qiáng)制權(quán)只能是政府行使，政府不能隨意授權(quán)給企業(yè)行使政府的權(quán)力。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，現(xiàn)在關(guān)于物權(quán)的規(guī)定，包括行政部門通過的大量規(guī)章，地方各級行政機(jī)關(guān)不同形式的文件和政策，有些是與物權(quán)法相沖突的，如把未征收的房屋也列入了強(qiáng)制拆遷的范圍，這是一個必須引起高度重視的問題。一些行政機(jī)關(guān)出于擴(kuò)大和保護(hù)部門利益的動機(jī)，不斷擴(kuò)大自己的權(quán)限，從而加重了社會矛盾。在商品房買賣和城市土地的拆遷補(bǔ)償過程中，很大一部分矛盾都是由于不當(dāng)干預(yù)物權(quán)的五花八門的規(guī)定引起的。

目前，國內(nèi)的學(xué)者對城市拆遷與物權(quán)關(guān)系的研究主要集中在以下幾個方面：第一，房屋拆遷中公共利益的界定。第二，涉及物權(quán)保護(hù)的拆遷前提、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償價(jià)格。第三，拆遷安置中的物權(quán)利益。在我國城市發(fā)展過程中，房屋拆遷涉及到的利益沖突極其復(fù)雜，有時引發(fā)的公權(quán)和私權(quán)的矛盾相當(dāng)尖銳。

我國從20世紀(jì)90年代開始，進(jìn)行了大規(guī)模的城市改造和擴(kuò)張，這使得城市房屋拆遷成為必然，舊房改新房，舊城改新城，必然導(dǎo)致大量的房屋拆遷。舊房屋變新房屋雖然改善了城市居民的居住條件、居住環(huán)境，甚至是居住的理念，保證了城市建設(shè)的順利進(jìn)行。但是，在拆遷中，同時也暴露出一些深層次的矛盾。近些年來，我國城市房屋拆遷已演變成為最易激化矛盾、引起沖突的領(lǐng)域之一。十多年來，國家和地方政府先后制定了許多關(guān)于拆遷補(bǔ)償和安置的法規(guī)和規(guī)章，但并未從根本上解決房屋拆遷中的補(bǔ)償糾紛。例如補(bǔ)償評估涉及到被拆遷房屋所處的區(qū)位、權(quán)屬狀況、建筑密度、用途、建筑形式、建筑結(jié)構(gòu)、建筑面積、所處樓層、房齡、格局、房內(nèi)裝潢等等諸多因素。達(dá)不成一致的拆遷補(bǔ)償，導(dǎo)致不能夠完全保護(hù)被拆遷人的應(yīng)得利益。

究其根源，在私有房屋的拆遷中缺乏制度化,有力的物權(quán)保護(hù)應(yīng)該是一個十分關(guān)鍵的原因。現(xiàn)在我國的《物權(quán)法》已經(jīng)生效實(shí)施，從而使我國邁入了歷史上尊重和保護(hù)物權(quán)的最好時期，具備了保護(hù)物權(quán)的更好的制度性的條件，但也有一些更為深入的問題需要探討，《物權(quán)法》是一部大法，對房屋拆遷也只能作原則性規(guī)定，其實(shí)施有一個過程，配套的法規(guī)大多尚未頒布。所有這些都說明研討房屋拆遷中的物權(quán)保護(hù)很有必要。

1．房屋拆遷須以公共利益為前提。首先，《憲法》中明確提出征收或征用必須以“為了公共利益的需要”為前提。《憲法》第十條中規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；第十三條中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。其次，《物權(quán)法》中再次明確規(guī)定了公共利益具有前提性條件的約束作用。《城市房地產(chǎn)管理法》第六條也明確提出，“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋……”

編者按：本文主要從確立合法性與合理性并重的審查原則體系；賦予人民法院司法變更權(quán)進(jìn)行論述。其中，主要包括：在城市房屋拆遷過程中，拆遷戶的合法權(quán)益遭受損害時可尋求司法救助、行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、當(dāng)事人之間的糾紛不能及時解決，也加重了法院的工作負(fù)擔(dān)、目前我國人民法院原則上是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查、行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須有法律、法規(guī)的依據(jù)，不得與法律相抵觸、房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委托進(jìn)行拆遷、堅(jiān)持司法最終裁決的原則等，具體請?jiān)斠姟?/p>

在城市房屋拆遷過程中，拆遷戶的合法權(quán)益遭受損害時可尋求司法救助。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人對補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門和同級人民政府裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，可以在接到裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。”建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十六條規(guī)定：當(dāng)事人對行政裁決不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院起訴。

然而，法律規(guī)定的行政訴訟救濟(jì)在現(xiàn)實(shí)中能給被拆遷戶帶來多大的利益保障？司法部門在審理涉及拆遷糾紛的案件中面臨諸多法律困擾以及受到現(xiàn)實(shí)環(huán)境制約，從而處于一個比較尷尬的境地。行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但實(shí)際上，行政訴訟解決房屋拆遷裁決糾紛具有局限性和不徹底性。法院審理行政案件，只對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，而對具體行政行為是否適當(dāng)基本不予審查。法院認(rèn)定房屋拆遷裁決不合法只能判決撤銷并判令重作，由作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理，拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終處理。如果法院判決撤銷行政裁決，就會造成行政案件終結(jié)、但民事糾紛仍未解決的局面；如果法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，就使行政裁決的最終解釋權(quán)仍然在行政機(jī)關(guān)，法院實(shí)質(zhì)上不擁有最終解釋權(quán)，這是違背司法最終裁決權(quán)原則的。如果讓當(dāng)事人另行提起民事訴訟，就會給當(dāng)事人造成許多麻煩，當(dāng)事人之間的糾紛不能及時解決，也加重了法院的工作負(fù)擔(dān)。

造成如此尷尬的局面是由于我國行政訴訟堅(jiān)持合法性審查原則。行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這就確定了我國行政訴訟不同于刑事訴訟、民事訴訟的一個特有的基本原則，即審查具體行政行為合法性原則。也就是說，目前我國人民法院原則上是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不是對這類行為的合理性、適當(dāng)性進(jìn)行審查。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條規(guī)定，被訴具體行政行為合法，但存在合理性問題的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。具體行政行為經(jīng)人民法院審查合法，依法維持；如果不合法，全部違法的，全部撤銷；部分違法的，部分撤銷。關(guān)于撤銷后再作出任何具體的處理，原則上屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事情，由行政機(jī)關(guān)自行處理。行政訴訟法第五十四條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”這就是說，人民法院僅對行政處罰這種行為才有變更權(quán)，而且必須是這種行政處罰運(yùn)用嚴(yán)重不當(dāng)，達(dá)到“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)，才能變更。可見對具體行政行為的合法審查是原則，合理性審查是例外，合理性審查必須在很嚴(yán)格的條件下才可進(jìn)行。

筆者以為，依照單一的合法性審查原則，不能有效地解決城市房屋拆遷行政裁決案件。在審查原則上應(yīng)針對城市房屋拆遷行政裁決案件的特點(diǎn)，建立由合法性、合理性兩者相結(jié)合的審查原則體系，并賦予人民法院司法變更權(quán)。

一、確立合法性與合理性并重的審查原則體系