[摘要]

自十屆全國人民代表大會第一次會議批準設立國務院國資委以來，國有資產管理體制在新形勢下的運作已經歷時三年，本文試圖結合國內的實際情況，對國家出資者財務管理的特點和原則再作一番梳理，并據此闡述國家出資者財務管理的制度性框架。

[關鍵詞]

國家出資者、財務管理、制度性框架

國家出資者財務管理，是指國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，享受所有者權益的過程中，為實現國有資本的保值和增值以及國家控制經濟資源的總體擴大的目標，通過必要的決策程序，基于國有資本運營公司而從事的一系列行為及其所體現的財務關系的管理活動[1]。具體包括（1）對國有資本運營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運營公司的董事會成員進行考核、獎懲；（3）對國有資本運營公司經營管理中重大財務事項的決策與監督；（4）作為國有資本運營公司的股東同債權人、公共部門以及其他利害關系人進行溝通等內容。

需要明確的是國家出資者財務管理是一系列的行為及其所體現的財務關系的管理活動總和，而不應當將其各部分割裂開來，同時應當結合其他管理手段，共同形成對國有資本運營公司及其董事會成員的激勵與約束，維護國家出資者權益。

[摘要]自十屆全國人民代表大會第一次會議批準設立國務院國資委以來，國有資產管理體制在新形勢下的運作已經歷時三年，本文試圖結合國內的實際情況，對國家出資者財務管理的特點和原則再作一番梳理，并據此闡述國家出資者財務管理的制度性框架。

[關鍵詞]國家出資者、財務管理、制度性框架

國家出資者財務管理，是指國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，享受所有者權益的過程中，為實現國有資本的保值和增值以及國家控制經濟資源的總體擴大的目標，通過必要的決策程序，基于國有資本運營公司而從事的一系列行為及其所體現的財務關系的管理活動[1]。具體包括（1）對國有資本運營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運營公司的董事會成員進行考核、獎懲；（3）對國有資本運營公司經營管理中重大財務事項的決策與監督；（4）作為國有資本運營公司的股東同債權人、公共部門以及其他利害關系人進行溝通等內容。

需要明確的是國家出資者財務管理是一系列的行為及其所體現的財務關系的管理活動總和，而不應當將其各部分割裂開來，同時應當結合其他管理手段，共同形成對國有資本運營公司及其董事會成員的激勵與約束，維護國家出資者權益。

一、國家出資者財務管理的特點

1．國家出資者不同于政府，是一個微觀經濟主體，對應的財務行為同樣也是微觀性的，其表現為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進入市場的，是被調節者，不能以個人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎形成的，而出資行為本身是針對所出資的項目或受資的企業而言，而不是針對經濟總量和結構而言的。（3）國家出資者制定的財務政策，其調整的對象一般應是國有資本運營公司，而非通常的規范性文件所調整的抽象主體。

一、國家出資者財務管理的特點

1．國家出資者不同于政府，是一個微觀經濟主體，對應的財務行為同樣也是微觀性的，其表現為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進入市場的，是被調節者，不能以個人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎形成的，而出資行為本身是針對所出資的項目或受資的企業而言，而不是針對經濟總量和結構而言的。（3）國家出資者制定的財務政策，其調整的對象一般應是國有資本運營公司，而非通常的規范性文件所調整的抽象主體。

2．國家出資者不同于政府，是一個出資主體，不是一個行政主體，相應的財務行為只能按資本法則而非行政法則進行。在市場經濟條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達成這一目的，資本必然按照等價交換的法則進入資本市場運行。這不僅表現在一種資本與另一種資本的關系上，而且也表現在資本與經營者或企業的關系上：所有這些關系都必須根據等價交換的原則以契約的形式加以規定。

3．國家出資者以出資額為限承擔有限責任，以國有資本在全部實收資本中所占的比重為限享受所有者權益。這其實是現代公司制下有限責任的內容，但是對于國家出資者卻非常重要，長期以來國家出資者被迫成為所有國有企業的兜底人，事實上承擔了無限責任。在新的國有資產管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調整，同樣是有限責任主體，沒有義務也沒有能力承擔兜底責任，這往往是債權人等利益相關人容易忽視的區別點。

4．國家出資者不同于經營者，它是以對國有股份管理和對公司重大事項進行決策和監督為其基本行為，不直接從事生產運營活動。國家出資者進行財務管理的戰略載體是國有資本運營公司，不應直接從事國有資本的運營行為，也不能隨意干預運營公司內部的人事、管理、財務等活動，而只能通過正義的程序來進行決策和監督。

二、國家出資者財務管理的原則

[摘要]

自十屆全國人民代表大會第一次會議批準設立國務院國資委以來，國有資產管理體制在新形勢下的運作已經歷時三年，本文試圖結合國內的實際情況，對國家出資者財務管理的特點和原則再作一番梳理，并據此闡述國家出資者財務管理的制度性框架。

[關鍵詞]

國家出資者、財務管理、制度性框架

國家出資者財務管理，是指國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，享受所有者權益的過程中，為實現國有資本的保值和增值以及國家控制經濟資源的總體擴大的目標，通過必要的決策程序，基于國有資本運營公司而從事的一系列行為及其所體現的財務關系的管理活動[1]。具體包括（1）對國有資本運營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運營公司的董事會成員進行考核、獎懲；（3）對國有資本運營公司經營管理中重大財務事項的決策與監督；（4）作為國有資本運營公司的股東同債權人、公共部門以及其他利害關系人進行溝通等內容。

需要明確的是國家出資者財務管理是一系列的行為及其所體現的財務關系的管理活動總和，而不應當將其各部分割裂開來，同時應當結合其他管理手段，共同形成對國有資本運營公司及其董事會成員的激勵與約束，維護國家出資者權益。

一、國家出資者財務管理的特點

1．國家出資者不同于政府，是一個微觀經濟主體，對應的財務行為同樣也是微觀性的，其表現為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進入市場的，是被調節者，不能以個人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎形成的，而出資行為本身是針對所出資的項目或受資的企業而言，而不是針對經濟總量和結構而言的。（3）國家出資者制定的財務政策，其調整的對象一般應是國有資本運營公司，而非通常的規范性文件所調整的抽象主體。

2．國家出資者不同于政府，是一個出資主體，不是一個行政主體，相應的財務行為只能按資本法則而非行政法則進行。在市場經濟條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達成這一目的，資本必然按照等價交換的法則進入資本市場運行。這不僅表現在一種資本與另一種資本的關系上，而且也表現在資本與經營者或企業的關系上：所有這些關系都必須根據等價交換的原則以契約的形式加以規定。

3．國家出資者以出資額為限承擔有限責任，以國有資本在全部實收資本中所占的比重為限享受所有者權益。這其實是現代公司制下有限責任的內容，但是對于國家出資者卻非常重要，長期以來國家出資者被迫成為所有國有企業的兜底人，事實上承擔了無限責任。在新的國有資產管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調整，同樣是有限責任主體，沒有義務也沒有能力承擔兜底責任，這往往是債權人等利益相關人容易忽視的區別點。

4．國家出資者不同于經營者，它是以對國有股份管理和對公司重大事項進行決策和監督為其基本行為，不直接從事生產運營活動。國家出資者進行財務管理的戰略載體是國有資本運營公司，不應直接從事國有資本的運營行為，也不能隨意干預運營公司內部的人事、管理、財務等活動，而只能通過正義的程序來進行決策和監督。

二、國家出資者財務管理的原則

一、我國國家出資企業社會責任的界定

國內外學界對國家出資企業的社會責任沒有一個統一的界定，但均認為國家出資企業更應當承擔社會責任。筆者認為，社會責任是我國國家出資企業的義務，是由道德責任走向法律責任的過程。根據我國的特殊國情和國家出資企業的特殊性，可將國家出資企業的社會責任分為：法律責任和道德責任。企業的社會責任并不包括經濟責任。原因在于：第一，企業是商事主體，其最根本的目的就是追求自身利益。社會責任通常指企業承擔高于自己目標的社會義務。經濟責任是企業與生俱來的責任，是企業的發展目標。企業會自發承擔對股東、對生產以及滿足消費者需求的責任，經濟責任并不屬于社會責任范圍。第二，我國還是發展中國家，還處在社會轉型時期，如果將慈善責任納入企業社會責任，這會給企業的生存發展帶來更多的負擔。第三，今年來，我國食品安全事故，企業生產安全事故多發，很大程度上是由于企業社會責任缺失所致。法律責任是一種違反法律上的義務關系而形成的責任關系。法律責任方式是由法律規定的，由國家強制力保證實施的，通常有兩種即補償與制裁。將法律責任納入國家出資企業應該承擔的社會責任，可以威懾企業，有效的減少企業引起的各類安全事故。第四，國家出資企業在一定程度上并不是單純的營利主體。在憲法上，國家出資企業的財產所有權是屬于全體公民的，它應當保障全體公民的利益，承擔起社會道德責任。

二、我國現有法律對國家出資企業社會責任的規定和不足

目前，在我國并沒有關于國家出資企業社會責任的專門立法，但在公司法中明確提出了企業社會責任這一表述。我國《公司法》第5條規定:“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任。”由此看出，可以適用公司法的相關規定要求國家出資企業履行社會責任，但是公司法只具有一般法的地位，所有公司形態皆可適用，并非專門針對國家出資企業這類的公司形態所規定的。公司法明確提出了企業社會責任，但是僅僅起到一個宣示性作用，只是原則性地規定了企業應該履行相應的義務，過于模糊和籠統，缺乏相應的實施細則，如同喊口號一般的作用，并沒有實際上的可操作性，對于各類公司，甚至是國家出資企業履行社會責任并沒有有效的指導和強制作用。我國專門針對國家出資企業這一類型制定的《企業國有資產法》第17條規定：“國家出資企業從事經營活動，應當遵守法律、行政法規，加強經營管理，提高經濟效益，接受人民政府及其有關部門、機構依法實施的管理和監督，接受社會公眾的監督，承擔社會責任，對出資人負責。”這一條是規定國家出資企業必須相關的社會責任，如法律責任，并接受相關部門的監督。但是實質意思如同公司法的第5條，并沒有什么不同之處。即只是原則性地規定國家出資企業應履行的義務，沒有規定具體的履行原則和監督主體如何監督。也只是很空泛的草草規定國家出資企業要履行哪些社會責任，和公司法一樣不具有實際意義上的操作性。作為一個特殊法也沒有針對這類企業履行社會責任規定特殊的有操作性的條文。企業國有資產法的17條并沒有起到作為特殊法條文的作用。

三、完善國家出資企業履行社會責任的一些設想

由于我國現有法律對國家出資企業履行社會責任的規定有不足之處，筆者從履行社會責任遵循的基本原則和監督社會責任履行機制的完善提出自己的一些想法。

摘要：自十屆全國人民代表大會第一次會議批準設立國務院國資委以來，國有資產管理體制在新形勢下的運作已經歷時三年，本文試圖結合國內的實際情況，對國家出資者財務管理的特點和原則再作一番梳理，并據此闡述國家出資者財務管理的制度性框架。

關鍵詞：國家出資者、財務管理、制度性框架

國家出資者財務管理，是指國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，享受所有者權益的過程中，為實現國有資本的保值和增值以及國家控制經濟資源的總體擴大的目標，通過必要的決策程序，基于國有資本運營公司而從事的一系列行為及其所體現的財務關系的管理活動[1]。具體包括（1）對國有資本運營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運營公司的董事會成員進行考核、獎懲；（3）對國有資本運營公司經營管理中重大財務事項的決策與監督；（4）作為國有資本運營公司的股東同債權人、公共部門以及其他利害關系人進行溝通等內容。

需要明確的是國家出資者財務管理是一系列的行為及其所體現的財務關系的管理活動總和，而不應當將其各部分割裂開來，同時應當結合其他管理手段，共同形成對國有資本運營公司及其董事會成員的激勵與約束，維護國家出資者權益。

一、國家出資者財務管理的特點

1．國家出資者不同于政府，是一個微觀經濟主體，對應的財務行為同樣也是微觀性的，其表現為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進入市場的，是被調節者，不能以個人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎形成的，而出資行為本身是針對所出資的項目或受資的企業而言，而不是針對經濟總量和結構而言的。（3）國家出資者制定的財務政策，其調整的對象一般應是國有資本運營公司，而非通常的規范性文件所調整的抽象主體。

一、誰來充當國有資產出資人

黨的十五屆四中全會指出：“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業，通過出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產受益、重大決策和選擇經營管理者等權利。”“積極探索國有資產管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立和健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。要確保出資人到位。”這一內容的核心就是要明確國有企業中的產權主體即出資人。這就從根本上為解決國有資產無人負責的難題指明了方向。

按照這一文件精神，國有資產出資人是國家授權的企業法人。我們認為，國有資產出資人是在經營活動的國有資產產權主體，是被授權代表國家履行國有資產所有權權能并且自己有獨立產權權能的市場行為主體，是與其它市場主體地位相同、權責對等的市場行為主體。從過去到現在，盡管政府也直接指定了一些經濟組織（如大公司）作為出資人，但我國國有資產出資人長期以來大多是政府機構擔任，主要有：財政部門、國有資產管理部門、經濟貿易委員會、專業經濟管理部門等，這僅僅從形式上解決了出資人是誰的問題，而實質上并不符合現代企業制度的理論原則。我們認為，在市場經濟體制下，政府機構不能充當國有資產出資人。這是因為政府機構性質和職責決定了政府不能作為出資人。第一，政府的基本職能是以國家名義面向全社會進行日常管理和服務，其權力來自于人民，管理和服務對象是整個社會；而出資人的出資目的和行為動機是以投入到企業的全部資產追求最大的價值增值，其行為是“經濟人”行為，政府機構如果充當出資人，就要通過董事會等決策機構介入所投資企業的事務，如參與企業的重大經營決策等，政府如果仍然集這兩重身份于一身，喊了多年的“政企分開”和“政資分開”就永遠也分不開。第二，政府作為出資人參與市場競爭，既不利于大力發展非國有經濟，也不利于建立公平、有序的市場秩序。由于政府出資人不僅掌握著雄厚的資產，而且掌握著權力，這是其它出資人所不具備的，在市場競爭中，其它出資人則處于劣勢地位，市場競爭就難以做到公平、有序。第三，政府作為出資人會與企業經營者產生一系列的矛盾。按照現代企業制度的要求，出資人的產權是不能干預經營人的法人財產權的，出資人一旦投資到企業，就喪失了對財產的支配權。但政府由于是出資人，就可能越過產權的界限，利用手中的行政權力，干預經營人的法人財產權。面對這樣的出資人，經營人簡直無所適從。總之，按照現代企業制度的要求，出資人一定是具有獨立市場主體的身份，政府機構之所以不能作為國有資產出資人，是因為政府機構不具有這種獨立市場主體的性質。

那么，是不是任何市場主體都適宜作國有資產出資人呢？回答是否定的。首先，我們不主張，至少在目前不主張由自然人和私營或合伙企業充當國有資產出資人。雖然自然人和私營或合伙企業也是獨立的市場主體，但他們在財產、人員、經營水平方面沒有什么優勢，特別在我國市場經濟體制剛剛建立的初期，國有資產管理的正常運行機制還有待培育，這些微觀單位很難擔任國有資產出資人的責任。其次，我們主張原則上國有資產出資人應是具有“中國居民”身份的法人經濟組織，“非居民”組織不宜出任這一角色。這是因為，國有資產是我國國民經濟的主導力量，對整個國民經濟具有控制力，將這一“控制力量”交給“非居民”顯然是不適合的。再次，由于國有資產不同于一般的私人資產，國有資產出資人應是一個特殊的法人組織，它在很多情況下要履行國家的宏觀調控職責，國家對它的干預肯定要比其它市場主體多，因此，國有資產出資人組織最好是國有獨資企業，至少也要是國有控股的公司企業，待將來條件成熟以后，再考慮是否讓私有（或私人控股）性質的企業成為國有資產出資人。除此之外，在選擇國有資產出資人時還應該考慮一定的資產條件、人員條件和經營管理經驗等。因此，目前較適合作為國有資產出資人的市場主體主要有大型企業集團、資產管理公司、資產經營公司、投資公司、信托公司等，也可以按照全新的三級管理體制專門設立新的國有資產投資公司來授權托管國有資產，或者是按照現在正在實施的辦法，將原來的專業經濟管理部門這一行政組織改造為企業法人，政府授權給這一法人組織，使之成為國有資產出資人，變原來專業經濟管理部門與下屬企業之間的行政隸屬關系為以資產為紐帶的出資人與所投資企業之間的關系，即股東與公司的關系。以上這類企業法人組織必須具有雄厚的資產實力、眾多的經營管理人才、豐富的管理經驗、廣泛的社會聯系，這樣才能用較短的改革時間、較少的改革成本、較高的改革效率，逐步引導我國國有資產的運行走上市場經濟的軌道。

二、按三級管理體制管理國有資產的關鍵問題在哪里

按照“授權經營”的要求，國有資產的運作涉及三類機構、兩個環節。

為加強企業國有資產的監督管理，加快推進我市國有經濟布局結構調整，提高國有資產運營質量，完善企業資產管理責任制度，實現國有資產保值增值，根據《中華人民共和國企業國有資產法》、國務院國資委《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》等有關法律法規和政策規定，結合我市實際，制定本實施意見。

一、本實施意見所稱企業國有資產（以下簡稱國有資產），是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。按照分級履行出資人職責的原則，市本級國家出資形成的國有資產，屬市本級政府管理。

二、本實施意見所稱市本級國家出資企業，是指市本級國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。

市人民政府授權市國有資產監督管理委員會（以下簡稱市國資委），代表本級人民政府對市本級國家出資企業履行出資人職責（以下簡稱國有資產出資人）。

三、履行出資人職責的原則

（一）權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。

第一章總則

第一條為建立適應社會主義市場經濟需要的國有資產監督管理體制，進一步搞好國有企業，推動國有經濟布局和結構的戰略性調整，發展和壯大國有經濟，實現國有資產保值增值，制定本條例。

第二條國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。

金融機構中的國有資產的監督管理，不適用本條例。

第三條本條例所稱企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。

第四條企業國有資產屬于國家所有。國家實行由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。