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【摘要】科學的財務監管是重點工程的“生命線”，近年來，湖南省湘潭縣基礎設施建設日趨完善。在高速公路重點工程建設過程中，監管部門在財務監管機構、監管機制、監管措施等方面取得了成功經驗，但在項目資金預算管控、監管力度、監管水平等方面還存在短板。本文在認真總結和分析成功經驗及存在不足的基礎上，就切實加強高速公路建設重點工程項目資金的監管提出幾點思考。

【關鍵詞】高速公路建設;重點工程;項目;資金監管

近年來，湖南省湘潭縣基礎設施建設日趨完善，其中的重點工程建設對縣域經濟的發展起到了決定性的作用，它關系著百姓的幸福安康，也關系到湘潭縣對外形象。在湘潭縣高速公路重點工程建設過程中，通過長期的摸索，監管部門在財務監管機構、監管機制、監管措施等方面取得了成功經驗，但在項目資金預算管控、監管力度、監管水平等方面還存在短板。而要切實搞好高速公路建設，科學的財務監管是重點工程的“生命線”，資金監督管理需做到監督依法、監管科學、監控有力、監察到位，不斷推動重點工程項目資金的財務監督管理更加科學和完善。只有科學地進行財務監管，才能使項目工程順利完成，只有堅持財務依法監管，才能使百姓真正享受到國家建設帶來的幸福感、獲得感和安全感。

一、高速公路項目資金監管的主要經驗和不足

在近幾年高速公路項目建設資金的監管中，湘潭縣摸索出了一些成功的財務監管經驗，同時也發現了一些不足。（一）主要做法。1、成立專門監管機構。湘潭縣在財政系統率先成立了“重點工程財務管理股”專管部門。該部門安排專門會計，專項參與“高速公路重點工程”財務監管指導，監督財務事項，以增強財務監管工作力度。在縣委、縣政府直接領導的“高速公路建設縣指揮部”成立后，縣財政局即時指派專門工作人員入駐縣指揮部，開展財務監管方面工作，指導、監督財務事項。同時縣指揮部設立“財務部”，按照縣政府和縣指揮部的統一安排，從縣級相關單位抽調財務業務骨干組成，相應設立鄉、鎮指揮機構的財務室并安排專門對接的財務人員。2、完善兩個監管機制。指揮部“財務部”設立組建后，建立和完善“財務管理”和“財務監督”兩個機制。一是完善財務管理機制。首先，建立健全各項規章制度。如建立《會計崗位職責》《出納崗位職責》《財務主管職責》等規范和《財務管理制度》等制度。特別是在縣政府規范全縣高速公路財務管理后，“財務部”根據新的政策要求，制定了《財務稽核制度》和《加強公務消費的規定》。同時要求鄉鎮財務室參照縣指揮機構財務管理制度進行。其次，開設專門到戶賬戶。通過中國銀行批準，在銀行開設了專門到戶賬戶，協助鄉鎮指揮機構財務室在其所在地的信用社開設專門到戶賬戶，同時對征拆戶到戶賬戶的管理作出了明確規定。最后，進行全方位的業務培訓。聘請了財會方面的資深專業人員，對縣、鄉兩級指揮機構的財務人員進行財會業務專門培訓，重點就高速公路建設適應的會計制度、賬戶管理、賬簿開設、科目設置、資金結算、核算原則、賬務處理、報表編制、檔案管理等方面進行專門指導和統一規范，全面提高會計人員的重點項目財務業務水準和工作能力。二是完善財務監督機制。財務監督是財務部的一項重要職能。指揮部的財務部，在監督機制方面的主要工作包括：一方面定期搞好各級財務檢查。會同縣財政局、重點辦等相關職能單位，對各級指揮機構財務進行定期檢查；另一方面定期搞好縣鄉兩級的財務審計工作。每年請縣審計局對縣鄉兩級指揮機構上年的財務收支進行審計，對審計結論組織落實整改，為工程完工后的上級審計打下良好的基礎。3、落實三個監管措施。嚴格按監管程序辦事，是財務工作的重中之重。在這方面主要落實三個方面的監管措施。一是嚴格補償標準和數據審核。嚴格按湘潭市征拆文件執行，做到“三核三準”，一核表冊數據準確；二核補償標準與文件準確一致；三核確認支付補償款準確。二是執行“一卡通”。即對各補償到農戶的資金嚴格執行“一卡通”。在指定銀行開設征拆戶專用存折賬號，設置個人密碼后，將協議補償資金如數直接撥入征拆戶個人存折賬號。三是對各項民生專項資金（包括協議項目資金）進行公示公開，確保各項民生資金透明、公正。（二）存在的不足之處。高速公路一般為國家重點工程，資金來源可為國家、民營和其他投資等，在建設中的財務監督管理沒有成功的模式可參照，大多數是參照現行的財政體制下的相關政策和制度進行，從而產生了諸多難點和不足。1、高速公路重點工程資金財務管理沒有統一、規范。高速公路重點工程項目多數是短期的建設工程，財政內部只是設立臨時機構，沒有固定專門專項管理職責部門，財務管理也不統一、不規范，管理不到位，鞭長莫及。2、高速公路重點工程資金出現被侵占、貪污挪用等混亂現象。一條高速公路從開工到建成通車，工作期短，涉及面廣，工作量重，業務性強，資金量大，地方財務管理主要存在預算難準，人員經費偏多，工作經費短缺，恢復損毀道路、橋梁、水利和生產生活設施等項目資金無預算，出現重點專項資金被擠占。更有少數工作人員，對征拆項目等，打歪主意，利用各種不法手段，騙取、侵占、貪污、挪用各種專項資金的違紀違法現象。3、地方管理基本力量薄弱，因管理繁重而無效應。屢屢出現鄉鎮會計兼任不專職，財務繁累而無效率；與局部地區、個體協調無果遇阻工，造成工期延誤；追加相關而無來源補償，協議工程資金不能及時撥付等。4、高速公路重點工程縣鄉指揮部留用過長，經常超過規定期限二至三年，甚至更長時間才撤離。公用經費來源僅限每公里和房屋征拆經費總額提取，而指揮部超長期的滯留給本就入不敷出的地方財政帶來繁冗負擔。

二、加強高速公路建設項目資金監管的思考

為切實搞好高速公路建設財務監管，確保高速公路順利完成。在全面總結湘潭縣高速公路建設資金監管經驗和存在問題的基礎上，筆者認為，高速公路建設項目資金監督管理要充分全面地發揮財政部門專設的“重點工程項目管理”部門職能職責作用，在項目前期、中期、后期全程參與，委派專門“財務監察”全面監察項目資金財務，要成為“重點工程高速公路項目”指揮機構全程有效的“財務監察員”，在財政全程督導中，進一步做到“監督依法、監管科學、監控有力、監察到位”。（一）健全財務監管制度，做到監督依法。1、堅持原則，健全制度。做好高速公路建設項目資金的監管工作，財政項目重點管理單位首先必須堅持四個原則：一是量入為出的監管原則；二是收支平衡的監管原則；三是專款專用的監管原則；四是講求實效的監管原則。其次是在這四個原則的基礎上，依據《會計法》《預算法》《基本建設財務管理規定》等法規，做好各級指揮機構（包括村級）的財務內部監管。在財務審批、財務稽核、賬戶管理、票據監管、現金管理方面；在工資補助、福利待遇、目標考核范圍和標準方面；在來客接待、公務出差、學習培訓、會議調研標準方面；在政府采購、招標投標、審核審計程序和要求方面；在車輛或租車監管、資產監管方面等五大類，按照有關規定并結合高速公路建設的實際，建立健全完善的財務監管制度，在實際工作中嚴格執行。2、委派專門“財務監察”全程監察。高速公路建設項目前期、中期、后期，由縣財政部門項目重點股委托一名專門“財務監察”全程參與、全面監察整個財務。明確“財務監察”職責權責：一是參與高速公路建設項目前期財務監督，參與項目協議資金前期核準審查與協議工程的造價核算、資金預算。二是參與項目協議資金中期財務監督，監察征拆資金落實與協議預算資金執行；相關資金的賬簿一對一核準核查。三是參與項目協議資金后期財務監察，監督執行項目結項，監察總資金核查結算，與各協議資金的結算核算。“財務監察”的財務監督權責，由財政部門的重點股歸口負責專業督導，“財務監察”的財務監察權直接向縣指揮部負責。（二）健全財務監管體系，做到監管科學。充分發揮財政部門專設的“重點工程項目管理”部門職能作用，突顯地方財政專列部門的精銳、靈活機制作用。發揮財政專設部門的全瞻性功能作用：1、完善預算管理和考核機制。發揮財政專設部門的功能作用：一是編制縣級協議補償項目的預算及工程預案，負責督導、審核鄉、村編制協議補償項目的預算。報縣指揮機構，經政府報備、協議通過后，負責逐項的落實到位。二是審核、督導各類政策性補貼、補償的編制、清冊，以不損害個人利益為前提，預制符合政策、地方實際情況的追償性協議補償、補貼條目，如地差、地級補償；水利補償；地質結構性損害補償；生產生活必要設施補償及恢復工程等。三是審核、督查期中財務、審計情況；督查、監察縣級協議補償項目的財務及工程；督導、審查鄉、村協議補償項目的財務。四是負責項目結項，結項督導、監察，編制項目結項意見書。對已完成上級重點工程項目的，在項目工程合格驗收當年（原則上不超過三個月）應予結項，完成“項目結項意見書”。負責結項同期及后續掃尾，縣、鄉、村仍在建的協議工程，進行財務督察及工程督查，直到縣域協議工程、協議追償性補償的全部結算清欠、財務審計等系列財務制度性工作完成。五是負責重點工程項目所屬財務人員績效考核與財務監察。對重點工程項目中財務行為和財務問題的糾偏勘誤；發現問題及時督導，情況重大的及時向指揮機構反映、報告；有違法亂紀的現象及時發現、及時整改，情況重大的聯合審計、行政監察等部門進行執法監察。2、建立健全重點工程專門會計賬簿和會計科目。建立“高速公路總分類賬”“高速公路收支明細賬”“高速公路往來明細賬”“高速公路固定資產明細賬”“高速公路銀行日記”“高速公路現金日記賬”，必要時還可自建“高速公路資金備查賬”和“物資領發備查賬”等。全面科學設置重點工程專用會計科目。設置協議預算資金、財政撥款、其他收入、其他預付款等來源類科目。設置工作經費、鄉（鎮）村經費、土地管理費、征拆經費、資產、其他應收款等占用類科目及其相關的二級科目。通過建立全程、有效的監察管理機制；健全完整的會計賬簿，科學設置會計科目，對會計事項固定分類，完備會計賬簿、往來明細賬簿等，完備編制會計報表和編寫會計報表說明，達到及時、準確、全面反映高速公路財務收支情況，從報表和賬面到動態監察，全面明晰資金流向、收支數額清楚準確，達到精細而科學監管。（三）改革資金監管模式，做到監控有力。高速公路建設項目資金采用“金庫集中”的資金監管模式。做到監控有力，防患于未然。縣金庫集中的資金監管方式如下：1、堅持四個準則。所有權不變，所涉高速公路項目專項資金、工作經費和其他資金的所有權和使用權不變原則；審批權不變，所涉高速公路項目專項資金、工作經費和其他資金財務審批權，按照審批權限制度審批；核算主體不變，對縣鄉高速公路項目資金實行分級財務核算；債權債務關系不變，在高速公路項目建設協調過程中所發生的債權、債務由縣鄉各級財政享有和承擔。2、三個歸口管理。高速公路建設項目資金“金庫集中”管理，適應于所有高速公路建設項目，實行“賬戶統一、資金統付、票據統管”的監管方式：賬戶統一，所有高速公路建設賬戶，按照國庫集中收付的賬戶監管要求進行；資金統付，所有高速公路建設，按照國庫集中收付的資金撥付要求進行；票據統管，指揮部使用的資金結算票據，統一由縣財政局票據股領發，票據采取“限量領用、定期核銷”的監管辦法。3、集中管理。所涉各級指揮部設立財務室，確定一名“報賬會計”，全面負責高速公路建設賬務收支的核對及報賬工作；縣財政局重點股委派的“財務監察”，專門負責所屬各指揮部財務業務督查、分級審查，將報來的資金計劃憑證，審查稽核無誤后由縣金庫集中支付；各級指揮部按高速公路建設財務規范、會計制度監管的要求，及時做賬，編制報表，分月將會計報表交鄉鎮指揮部和報縣財政局重點股備案。（四）全面加強監管協調，做到監察到位高速公路建設的資金流量大，涉及面廣，情況復雜，財務監督管理要堅持“一切為民”的宗旨，要廣泛協調，爭取各方支持，讓監管成為常態，監察全面到位。以財政專管部門為主體，主要加強以下幾個方面的工作力度:1、協調工作。主要包括：一是要協調工作經費的調控比例；二是要協調相關損毀工程修復資金額度；三是要協調各項資金總體到位。2、財務督查。一是切實做好財務審核工作。財政專管部門、縣指揮機構“財務部”和審計局等職能機構要聯合開展平時財務監察。如一個拆遷戶的房屋補償，先由國土征拆部門按標計償，并由征拆稽核員審核后，再經指揮部財務部審核，財政重點股要負責程序督導、賬務審核、財務監察。二是切實做好財務檢查工作。檢查上要做到：定期進行財務檢查，即由縣至村、組，逐級進行定期檢查，達到賬賬相符，抽檢、實地核查等方式，核實資金到位。監管上要做到：“標準、額度、期度”三到位；公示公開；統一票據。在監察效果上要做到：發現問題及時整改，防范違紀違法行為的發生，確保高速公路建設順利進行。3、審計督查。重點股應會同縣指揮機構“財務部”、審計局等部門每年定期對縣鄉兩級高速公路建設財務收支進行一次審計檢查。對審計中發現的問題要及時督查整改，對發現因工作不實、暗箱操作、監管不力而造成項目資金嚴重虧損和滯留、截留、挪用、騙取、甚至貪污專項資金的重大違紀違法行為，要依紀依法追究當事人的責任。4、結項撤部。高速公路建設項目完工驗收后當年（原則上不超過三個月），應予切實做好結項撤離工作。重點股應向縣指揮機構提交結項意見書，結項撤部期及后續掃尾，應以重點股為主導，做好幾方面的結項維穩及國家重點工程驗收的工作。一是負責的專項資金欠付結清；二是完成項目資金（包括協議工程資金）所涉各方結算；三是完成協議工程資金的全面審計；四是完成固定資金處置或移交；五是做好項目、財務、資金、檔案及指揮機構其他事項的移交接管。

總之，要抓好高速公路建設財務監管，應以財政專設部門為基本工作班底，在整個工程的建設過程中，充當“財務監察員”的重要角色，承擔起重要的職責，為高速公路建設的全局平穩行使職能。財政要在實踐監督中逐步規范、不斷完善“重點工程項目”資金管理與監督，在實踐監察中講求實效，才能發揮重點項目的實際社會效用，才能真正給百姓帶來實實在在的福祉。

參考文獻

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[2]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國會計法[EB/OL].（2017-11-28）.

作者:馮燃燦 單位:湖南省湘潭縣財政局