［摘要］我國當前大力開展新農(nóng)村建設，在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與轉型過程中，對農(nóng)村勞動力進行了重新分配，大量剩余勞動力涌入城市。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構也發(fā)生了顯著變化，由于大量勞動力輸入，我國農(nóng)村近幾年土地流轉問題得到了社會各界的大力重視。農(nóng)村土地流轉不但有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，在社會主義新農(nóng)村建設中也發(fā)揮著重要作用。而且，有利于實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力結構的調(diào)整，當前農(nóng)村土地流轉過程中，依然存在著一定數(shù)量的問題，本文首先分析了農(nóng)村土地流轉對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用，接著對農(nóng)村土地流轉中出現(xiàn)的問題進行了研究，并提出解決策略。

［關鍵詞］土地流轉；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；作用；對策

最近幾年，我國新農(nóng)村建設已經(jīng)進入了攻堅階段，大量新農(nóng)村培育出特色農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)村經(jīng)濟結構發(fā)生了顯著變化，加快了土地流轉速度。土地流轉對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有較強的推動作用，但土地流轉中還存在著一些實際問題，不利于土地使用權經(jīng)營權的順利轉移，稍有不慎，則會侵害廣大農(nóng)民的利益。

1土地流轉的界定

土地流轉過程中，其所有權沒有發(fā)生變化，只是改變了土地經(jīng)營權。擁有土地使用權的農(nóng)民在某些情況下可以將土地轉讓給他人耕種。農(nóng)民土地流轉可以采用相互交換、出租、入股、簽合同等多種形式進行。有利于實現(xiàn)土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營。

2土地流轉對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用

一、當前存在的情況

目前我區(qū)農(nóng)村在土地承包經(jīng)營權流轉過程中，存在土地流轉概念模糊，流轉經(jīng)營意識淡薄，沒有充分發(fā)揮土地流轉的經(jīng)濟功能，同時在土地流轉過程中，違背中央規(guī)定的“三不得”原則的情況時有發(fā)生，導致農(nóng)民因土地使用等產(chǎn)生矛盾、引發(fā)糾紛和集體上訪，而且在土地流轉過程中，承包費、租賃費的收取因村委的換屆引發(fā)新的矛盾，影響和諧社會的建設。

二、情況分析

出現(xiàn)上述情況，一是當前農(nóng)村居民對土地流轉存在法律意識淡薄，認為土地承包后自己說了算，想怎么干就怎么干，違法用地。二是對土地流轉的監(jiān)督、管理和指導不夠，村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門的職能發(fā)揮不夠。三是對村委會在收取土地承包費、租賃費的管理、指導不夠，導致村委會收費時一收幾十年，支出時當年就全部支出，而且往往壓低收費，影響集體收入，引發(fā)村民矛盾。

三、具體建議

1、盡快制訂我區(qū)農(nóng)村土地流轉的指導性意見，規(guī)范土地流轉過程中訂立的合同文本，指導農(nóng)民訂立土地流轉合同。

1黑龍江省農(nóng)村土地流轉中存在的問題

1.1土地產(chǎn)權不清，無法進行質(zhì)押貸款。由于農(nóng)戶的產(chǎn)權不清，不能使用土地進行質(zhì)押貸款，農(nóng)村土地產(chǎn)權的歸屬問題至今仍沒有明確的法律法規(guī)、規(guī)章制度規(guī)定，也沒有明確的文件精神指示。在法律中，明確規(guī)定貸款者不能使用國土資源作為質(zhì)押物進行質(zhì)押貸款，這就使一些擁有土地資源的農(nóng)民無法使用土地進行質(zhì)押，或得到銀行貸款，這嚴重制約了農(nóng)村土地的流轉。1.2社保相關管理制度不健全我國現(xiàn)行的社會保障制度，包括居民的社會保險、居民的社會福利、居民的社會求助及對居民的優(yōu)撫安置、居民個人儲蓄保障等相關內(nèi)容。目前，黑龍江省農(nóng)村居民進城務工仍受。到很多方面因素的限制，如:能夠從事的職業(yè)有一定的局限性，工作經(jīng)驗、學歷、薪資待遇等一系列問題都嚴重制約了人們的發(fā)展，一部分人寧可在農(nóng)村種田過著清貧的生活，也不愿意放棄自己的“衣食父母”———土地，因為土地資源是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)、生活保障，如果農(nóng)民輕易放棄耕田種地，大部分人就會認為是放棄了自己的飯碗。1.3農(nóng)民對土地流轉相關法律法規(guī)不了解。在很多村屯中，村委會、村干部對于土地流轉的相關法律法規(guī)宣傳力度不夠，農(nóng)民的總體文化水平也不高，對土地流轉管理的宣傳政策也不了解。對于相關法規(guī)的認識也不到位，這在一定程度上阻礙了土地流轉工作的順利開展，制約了資金向農(nóng)村流動，束縛了金融事業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的推廣和普及。1.4農(nóng)村資金外流，信用社金融支持力度不足。黑龍江省農(nóng)村土地資源流轉經(jīng)營需要大量的資金投入和金融業(yè)信貸的大力支持，在省內(nèi)現(xiàn)有的金融機構中，唯有農(nóng)村信用合作社能夠為農(nóng)村土地的流轉經(jīng)營提供信貸業(yè)務，而其他金融單位僅是吸收存款，這導致農(nóng)村資金大量外流。近幾年，農(nóng)村信用社不斷加大對相關支農(nóng)業(yè)務的支持力度，不斷提升支農(nóng)服務質(zhì)量和效果，但仍無法滿足農(nóng)村土地流轉資金需求。1.5金融部門業(yè)務創(chuàng)新能力低，服務質(zhì)量不高。各大金融機構缺乏有效的競爭意識，嚴重缺乏與農(nóng)村信用合作社的合作意識，且服務手段比較單一。農(nóng)村信用社主要的服務項目是傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務，該行的主要收入來源僅依靠貸款業(yè)務取得的利息，對金融服務品牌的建設和服務方式方法的創(chuàng)新遠不能滿足農(nóng)民的需求，無法提供農(nóng)村土地流轉等相關金融服務項目。1.6農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)比率在增高。目前，很多信用社存在著管理機制不健全、企業(yè)內(nèi)部管理制度執(zhí)行效果不佳、企業(yè)經(jīng)營決策失誤、各類債務廢棄無法收回等問題，這對信用社的資產(chǎn)管理質(zhì)量產(chǎn)生了嚴重影響，使得信用社在金融業(yè)務辦理方面力不從心。同時，因為農(nóng)業(yè)有周期性、高風險性特點，一些金融單位在日常經(jīng)營中，向商業(yè)化靠攏，金融業(yè)務資金主要流向了收益較高的城鄉(xiāng)和經(jīng)濟比較繁榮的城鎮(zhèn)或非農(nóng)業(yè)部門、單位。此外，包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的一些金融機構，每年都會通過繳納存款準備金、購買國債、金融信貸等業(yè)務操作，使大量資金流出了農(nóng)村，極大削弱了對農(nóng)村土地流轉的支農(nóng)作用性。

2黑龍江省農(nóng)村土地流轉金融支持情況

2.1金融支持不足黑龍江省的金融類行業(yè)總體發(fā)展水平比較落后，在國內(nèi)金融行業(yè)中競爭力有限，尤其是金融行業(yè)的創(chuàng)新能力相對比較落后，雖然近幾年黑龍江省經(jīng)濟呈穩(wěn)定發(fā)展、年增長率持續(xù)上升，但金融行業(yè)的服務水平仍遠遠不能滿足本省的社會經(jīng)濟發(fā)展要求，這在一定程度上削弱了對農(nóng)村土地流轉的資金支持力度。本省金融組織機構數(shù)量有限，僅有哈爾濱銀行、龍江銀行、陽光農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村土地流轉有金融業(yè)務往來。除省內(nèi)金融機構數(shù)量不足外，還存在金融機構規(guī)模不大、影響力太弱的實際問題。2.2金融業(yè)務往來中存在的問題黑龍江省農(nóng)村土地流轉金融業(yè)務往來發(fā)展過程中主要存在以下幾個問題:第一，在業(yè)務往來中，不良信貸客戶量逐漸增多，致使放貸金額逐漸增大，但很難全額收回。因為農(nóng)業(yè)耕種受到自然環(huán)境條件的制約，很多因自然環(huán)境因素造成的破壞是人為無法控制的，這就導致農(nóng)業(yè)信貸風險增大。部分金融單位信貸工作人員的風險判斷意識差，風險的防范意識弱，控制能力不強，造成農(nóng)信的信用額度低、綜合素質(zhì)不高、收入不穩(wěn)定等問題，還造成信貸業(yè)務還款不及時、違約率不斷增長。久而久之，金融機構就會逐漸減少農(nóng)業(yè)信貸的業(yè)務操作量。第二，金融機構對農(nóng)村土地流轉的資金支持逐漸減弱，資金大量轉向城鎮(zhèn)，很多金融機構考慮到放貸給農(nóng)村地區(qū)的信貸風險太大，資金回收率低，不敢放貸給農(nóng)民。還有一些收入相對較高的農(nóng)民將自己耕種的收入存到銀行，資金通過銀行快速流向了城市，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞作的流轉資金也隨之減少，不利于農(nóng)村土地流轉的順利進行。

3加強金融支持力度的基本策略

3.1創(chuàng)新支農(nóng)土地流轉金融業(yè)務

摘要：土地流轉工作開始已有較長的一段時間，近年來農(nóng)村土地流轉規(guī)模不斷擴大，主要以農(nóng)民作為具體的土地流轉對象。雖然當前土地流轉形式較為靈活，但由于存在區(qū)域差別，流轉分布還不均勻，還存在許多不完善的地方。特別是在當前農(nóng)村空閑和待流轉土地不斷增加的新形勢下，更需要加強農(nóng)村土地流轉工作，全面提高農(nóng)村土地流轉的質(zhì)量和水平。文中分析了當前農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)實意義，并進一步對推進農(nóng)村土地流轉的策略進行了具體的闡述。

關鍵詞：農(nóng)村；土地流轉；管理體系；服務體系；土地制度

近年來農(nóng)村土地流轉現(xiàn)象日益增多，這對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的促進作用，同時土地流轉也是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然之路?；谶@樣的大背景下，需要進一步對農(nóng)村土地流轉工作進行規(guī)范，為耳畔是否反反復復地流轉工作的有序開展保駕護航，更好的推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展。

一、農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)實意義

當前農(nóng)村土地流轉工作從單一的農(nóng)戶間的流轉開始向農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等主體間的流轉進行過渡，農(nóng)村土地流轉主體不斷壯大，呈現(xiàn)出主體多元化的發(fā)展趨勢。而且隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的不斷調(diào)整，一些農(nóng)戶將自己承包的土地流轉出來，這樣土地到了有能力及有經(jīng)營方法的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，能夠有效的改善農(nóng)戶分散經(jīng)營的狀況，有利于進一步推動土地的規(guī)模經(jīng)營，全面提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平。在土地流轉過程中，土地集中于種田大戶手中，這些經(jīng)營主體在經(jīng)營土地過程中，在保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的基礎上，還能夠實現(xiàn)成本的降低及效益的擴大。其在種植過程中，能夠充分的運用先進的農(nóng)業(yè)科學技術，為農(nóng)業(yè)科技推廣應用起到有效的促進作用。土地流轉后通過適度規(guī)模的經(jīng)營，也進一步為農(nóng)業(yè)科技應用的進步奠定了良好的基礎。另外，農(nóng)戶將手中的土地轉出去獲得到了出讓土地的收益，并有充足的時間外出務工。經(jīng)營者實現(xiàn)了土地的規(guī)?；a(chǎn)和集約化經(jīng)營，有效的降低了生產(chǎn)經(jīng)營的成本，為綜合效益的提升奠定了良好的基礎。

二、推動農(nóng)村土地流轉的具體策略

摘要：國外關于農(nóng)村土地信托的研究主要涉及土地信托的產(chǎn)權基礎、土地信托的目的和作用、土地信托中的公私關系、組織形式和運作模式幾個方面，主要以土地所有權私有化為前提，但已將研究重點從所有權轉移到使用權和控制權，且成果主要集中在農(nóng)村和土地資源保護方面。因此，通過對國外上述研究成果綜述和簡要評論，可以為我國在該領域的研究提供借鑒。

關鍵詞：土地信托；土地流轉；土地使用權；農(nóng)村金融體制

Abstract：Foreignresearchesaboutrurallandtrustmainlyrefertoitsbaseofpropertyright,purposeandfunctionoflandtrust,publicandprivaterelationoflandtrust,patternoforganizationandoperation.Theseresearchesthosearemainlybasedonprivateownershiphavechangedtheirfocalpointfromownershiptorightsofuseandcontrol.Atthesametime,mostoftheachievementsfocusonrurallandreformandtheconservationoflandresources.ThereforesummaryandreviewoftheseresultscanprovidethereferenceeffectfortheresearchonthisfieldofChina.

Keywords：LandTrust;LandTransfer;RightofLandUse;RuralFinancialSyste

在加快我國農(nóng)村金融體制改革研究的整體框架中，對土地流轉及其方式的研究處于相當重要的地位。因為農(nóng)村土地流轉制度是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。完善的土地流轉機制和發(fā)達的農(nóng)村土地市場有利于拓寬農(nóng)村的投融資渠道從而促進資源的有效配置，而土地信托正是一種新的、有效的土地流轉方式，在土地流轉過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。對此，國外學者已經(jīng)從不同的角度展開了研究。下面擬對國外已有的研究成果加以概括以作為我們的借鑒。

國外關于農(nóng)村土地信托問題的研究體現(xiàn)在以下幾個方面。

1加速土地流轉“無償變有償”的改革步伐

1.1如果流轉土地仍是經(jīng)營糧油等傳統(tǒng)農(nóng)作物，農(nóng)戶要求取得全部流轉凈收益的，應予支持；1.2如果流轉土地已進行農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的，流轉費標準應由農(nóng)戶與村委會平等協(xié)商、自愿約定，協(xié)商不成的，根據(jù)實際情況及有關政策予以確定；1.3如果農(nóng)戶只是要求村委會提高轉包金的，因涉及轉包合同關系，根據(jù)合同相對性原則，不予支持。當然，如果村委會確實從未向農(nóng)戶支付流轉費，農(nóng)戶要求確認該協(xié)議無效的，應予支持。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長，季節(jié)性強，基于保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的考慮，農(nóng)戶應取代村委會作為轉包合同的發(fā)包人，承繼轉包合同的權利義務。筆者建議，采取此種流轉方式的村委會應當就流轉費標準與農(nóng)戶盡快進行協(xié)商，達成書面的補償協(xié)議，逐步實現(xiàn)向有償流轉的過渡。

2促進土地流轉與規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)村土地承包經(jīng)營農(nóng)戶和土地流轉受讓方是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場的交易主體，特別是近幾年發(fā)展起來的種養(yǎng)殖專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，已成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場的重要力量，主導著土地流轉的發(fā)展規(guī)模和速度。所以，近兩年以來，我市把大力培育發(fā)展種田大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)作為加快農(nóng)村土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營的有效載體放在農(nóng)業(yè)工作的重要位置來抓。

3采取積極的土地流轉政策

各級政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，必須確立支持土地流轉就是支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進鄉(xiāng)域經(jīng)濟發(fā)展的觀念，制定各種優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民進行土地流轉，并對流出、流入方采取扶持鼓勵政策，對流入方按流入面積、種植作物給予相應的政策性補貼資金；對規(guī)模經(jīng)營大戶，在信貸、保險、用電等方面給予優(yōu)惠政策、大力扶持，以鞏固土地流轉成果。

為認真貫徹落實《省人民政府關于推進農(nóng)村土地整治示范建設實施的意見》文件精神，扎實推進我縣農(nóng)村土地整治工作，確保順利完成年的土地整治任務，根據(jù)上級有關要求，結合我縣實際，特制定以下實施方案：

一、指導思想

以科學發(fā)展觀為綱領，深入貫徹落實市第十次黨代會及市第十四屆人民代表大會第一次會議精神，按照鄱陽湖經(jīng)濟生態(tài)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略部署，積極實施整體推進農(nóng)村土地整治示范建設，通過開展“田、水、林、村”綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，完善農(nóng)村基礎建設，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，確保農(nóng)民增產(chǎn)增收，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，為我縣進位趕超、特色崛起作出新的貢獻。

二、基本原則

（一）政府主導原則。農(nóng)村土地整治工作由縣人民政府主導，各有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工程施工的具體承擔主體，以土地開發(fā)整理政策和資金為平臺，整合各涉農(nóng)部門的項目和資源，充分發(fā)揮綜合效益，全力推動農(nóng)村土地整治工作。

（二）合理規(guī)劃原則。根據(jù)我縣自然條件、土地利用、水利基礎設施情況，因地制宜、突出重點。在項目選點上，注重與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、交通建設、生態(tài)建設、縣級農(nóng)田水利建設等有關規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活、建設發(fā)展和生態(tài)用地，科學布局，協(xié)調(diào)推進。

編者按：本文主要從加強組織領導、廣泛宣傳引導；把握流轉原則、規(guī)范流轉手續(xù)；建立五項機制、強化三大服務；全面開展調(diào)查、統(tǒng)一流轉文本；認真落實措施、嚴格考核督查進行講述。其中，主要包括：區(qū)里成立土地流轉工作領導小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也要抓緊成立組織。要抽調(diào)農(nóng)業(yè)、土地、司法等部門的人員，成立一個法律政策指導組，為開展土地流轉的鄉(xiāng)村提供具體指導、土地流轉，政策性強、涉及面廣，在推進過程中必須注意把握好原則、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要在明年2月中旬前完成意向摸底調(diào)查，逐一造冊登記，建立農(nóng)村土地流轉登記制度、加大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶的扶持力度，培育更多的參與主體等，具體材料請詳見：

同志們：

今天的全區(qū)農(nóng)村土地流轉現(xiàn)場會是區(qū)委、區(qū)政府經(jīng)過研究后決定召開的一次重要的會議。會前，區(qū)府辦、農(nóng)業(yè)局、蓮花鎮(zhèn)對現(xiàn)場和會議的組織作了認真準備和安排。應該說組織得不錯，內(nèi)容豐富，現(xiàn)場有示范，經(jīng)驗可學習。蓮花鎮(zhèn)、橫路鄉(xiāng)兩個發(fā)言材料都很有特點，請大家相互借鑒、相互學習。蔡區(qū)長作了十分重要的講話，闡述了農(nóng)村土地流轉工作重要意義，明確了下一步工作的任務和要求。蔡區(qū)長的講話立意高，政策性、操作性強，具有很強的針對性和指導性，請各位一定要認真學習，因地制宜、扎扎實實地貫徹落實。

近年來，我區(qū)土地流轉工作雖然取得了一定的成效，但還處于剛剛起步、破題階段,與湖州、紹興、義烏等地相比還有一定的差距。為認真貫徹蔡區(qū)長的講話精神，全面推進我區(qū)土地流轉工作，我再強調(diào)幾點。

1、加強組織領導、廣泛宣傳引導。

區(qū)里成立土地流轉工作領導小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也要抓緊成立組織。要抽調(diào)農(nóng)業(yè)、土地、司法等部門的人員，成立一個法律政策指導組，為開展土地流轉的鄉(xiāng)村提供具體指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要依據(jù)有關法律、法規(guī)和政策，借鑒蓮花、橫路試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗，結合本地實際，提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉規(guī)范管理工作實施方案，方案要求在1月15日前報區(qū)政府辦公室。同時各級要相關召開會議，介紹經(jīng)驗，給群眾算賬、講道理、講法律、講政策、講好處，充分征求群眾意見，做好群眾思想工作。

關鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉 農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營制度，其基本含義，“是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，由集體分配給集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)藝家庭使用，并長期穩(wěn)定、本集體經(jīng)濟組織成員平等地行使承包土地的權利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”[1]。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權性質(zhì)不變。

中國農(nóng)村土地承包制度的演變

中國農(nóng)村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國前，中國農(nóng)村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段，即到農(nóng)業(yè)合作化運動，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1950年進行了，做到了耕者有其田，相對平均了地權。后開始了合作運動，到1956年全面實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有。1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為。徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農(nóng)村政策開始發(fā)生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟政策的基于問題的通知》后，全國農(nóng)村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離。為穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策，1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2]。

最近特別是2001年起，全國出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉即土地使用權轉讓的勢頭。截止到2001年底，全國農(nóng)用地發(fā)生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。這次流轉勢頭迅猛，形式多樣，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了活力，也產(chǎn)生了一些負面影響。

二十多年來，中國農(nóng)村土地承包政策雖幾經(jīng)變遷，但政策目標始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經(jīng)營和允許在農(nóng)民自愿的前提下進行土地流轉的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差為起因，是這一時期政策的最大特點。政策的重點，在于延長土地承包期，穩(wěn)定土地承包格局，限制發(fā)包方隨意調(diào)整土地承包關系。

根據(jù)省國土資源廳《關于開展農(nóng)村土地變更調(diào)查試點工作的通知》的總體安排和部署，為確保市農(nóng)村土地變更調(diào)查試點工作的順利進行，結合市實際情況，特制定本實施方案。

一、指導思想

以科學發(fā)展觀為指導，以促進市社會經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為目標，以《第二次全國土地調(diào)查技術規(guī)程》為依據(jù)，按照省國土廳要求，結合市經(jīng)濟社會實際狀況，開展農(nóng)村土地變更調(diào)查試點工作。

二、主要任務

采用新技術、新方法，加快調(diào)查進度，提高調(diào)查質(zhì)量，保持第二次土地調(diào)查利用數(shù)據(jù)和圖件的現(xiàn)勢性，為建立健全農(nóng)村土地變更調(diào)查制度、滿足經(jīng)濟社會發(fā)展及國土資源管理需要提供基礎數(shù)據(jù)。著力解決土地變更調(diào)查體制、機制、以及保障措施等方面的問題，加快國土資源的信息化管理進程，實現(xiàn)土地調(diào)查信息互聯(lián)互通、同步更新和成果共享，提高土地調(diào)查信息社會化服務水平，為全省開展土地變更調(diào)查工作提供經(jīng)驗和借鑒。

（一）研究農(nóng)村土地變更調(diào)查管理體制，初步建立切實可行的農(nóng)村土地變更調(diào)查共同責任機制。