一、信訪的權(quán)利屬性與權(quán)利基礎(chǔ)

目前，有關(guān)信訪權(quán)利與信訪制度的最直接、最主要的規(guī)范依據(jù)，乃是國務(wù)院的《信訪條例》。由于制定信訪法規(guī)的本意不在于直接賦予信訪人某種權(quán)利，加之在實(shí)踐中，信訪行為的權(quán)利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理據(jù)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：出于維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負(fù)有一定的義務(wù)，然而法規(guī)本身并無保障特定個(gè)人權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實(shí)上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利。信訪也是如此。

誠然，囿于立法主體的地位和性質(zhì)，國務(wù)院《信訪條例》第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對(duì)行政管轄內(nèi)的事項(xiàng)向行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的內(nèi)容。但從該條例第15條的內(nèi)容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規(guī)的規(guī)定，加之信訪的實(shí)踐來看，信訪的內(nèi)涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、公檢法以及相關(guān)的職能部門，甚至包括高等院校，均設(shè)有信訪接待機(jī)構(gòu)。因此，所有國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及相關(guān)的公務(wù)人員，都可能成為被建議或投訴的對(duì)象，信訪事項(xiàng)也幾乎涉及社會(huì)生活的所有領(lǐng)域。由于受理機(jī)構(gòu)的不同，在理論與實(shí)踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求”為內(nèi)容的，體現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督，以及請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)的兩種屬性，具備了監(jiān)督公權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利的雙重功能。據(jù)此，信訪在具體特性上，存在著政治性的權(quán)利與非政治性的權(quán)利、實(shí)體性的權(quán)利與程序性的權(quán)利等多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)狀況。而信訪的內(nèi)容和功能，以及其保障人權(quán)和民主的憲法價(jià)值基礎(chǔ)，使之蘊(yùn)涵了基本權(quán)利的素質(zhì)。事實(shí)上，1982年國務(wù)院在《黨政機(jī)關(guān)信訪工作的暫行條例(草案)》中，也曾一度將信訪界定為憲法規(guī)定的民主權(quán)利。但1995年出臺(tái)的《信訪條例》，包括2005年的修訂版，都沒有在憲法的意義上提及這種權(quán)利。這也為信訪權(quán)是否是一種憲法權(quán)利抹上了暗昧的色彩。

由于信訪權(quán)是否具有基本權(quán)力的位階，在現(xiàn)行規(guī)范中語焉不詳，加之目前具有實(shí)效性的憲法審查制度尚付闕如，憲法司法適用也舉步不前，因此關(guān)涉信訪權(quán)利是否是一項(xiàng)憲法權(quán)利的問題也便蟄伏下來了。然而，現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第41條乃信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù)，則是毋庸置疑的。《憲法》第41條規(guī)定的權(quán)利，可具體細(xì)分為批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)(國家賠償請(qǐng)求權(quán))。探討該條文中所涉各項(xiàng)權(quán)利的屬性和界分的著述不在少數(shù)。但就所列舉之各項(xiàng)權(quán)利的功能而言，不外是個(gè)人權(quán)利救濟(jì)(實(shí)現(xiàn)和確保其他憲法權(quán)利，包括法律權(quán)利)和政治監(jiān)督(政治參與)兩種，故在權(quán)利屬性上可明晰地界定為監(jiān)督權(quán)和“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利”。饒有趣味的是，其中的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)和檢舉權(quán)可歸入監(jiān)督權(quán)的范疇，取得賠償權(quán)顯然應(yīng)屬于獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利，而申訴權(quán)和控告權(quán)則并非呈現(xiàn)為或是監(jiān)督權(quán)或是獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利的單一屬性，而是同時(shí)呈現(xiàn)為政治監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的雙重性。

現(xiàn)行《憲法》第41條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，反而造成各項(xiàng)權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪權(quán)的多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)，從某種意義上說，也同樣因應(yīng)了前述憲法中相應(yīng)規(guī)范結(jié)構(gòu)的表征，這也形成了信訪權(quán)利邊界模糊性和開放性的結(jié)構(gòu)。盡管如此，信訪權(quán)是一種兼具權(quán)利救濟(jì)以及政治參與和監(jiān)督雙重屬性的法律權(quán)利的認(rèn)知還是可以明確的。只是無論憲法還是信訪法規(guī)都并未許諾滿足信訪人所請(qǐng)求的實(shí)體權(quán)利，而是通過制定程序規(guī)則，以使信訪人能夠單方面啟動(dòng)并進(jìn)入該種程序。因此，信訪權(quán)利基本上是一種程序性的權(quán)利。

二、信訪權(quán)與請(qǐng)?jiān)笝?quán)

[摘要]信訪是一種具有鮮明中國特色和悠久本土淵源的制度。從比較法的視角考察，由于司法制度上的闕失，信訪權(quán)利較之國外的請(qǐng)?jiān)笝?quán)而言，其法律權(quán)利的位階及效力問題一向被邊緣化，乃至隱身于非法律意義的層面。然而，《信訪條例》中的規(guī)范語句還是為實(shí)務(wù)的發(fā)展預(yù)留了一定的空間，而且該制度在實(shí)際上起到了一種填補(bǔ)司法權(quán)利救濟(jì)以及公民行使監(jiān)督與制約政府的政治權(quán)利在事實(shí)上不足的作用。不過，就目前的情形來看，信訪權(quán)利的具體內(nèi)涵與邊界尚無法借助司法審查制度在判決中所確立的審判標(biāo)準(zhǔn)得以明晰化，信訪制度與國外的議會(huì)監(jiān)察專員制度相比也缺乏以議會(huì)為主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)所具備的優(yōu)點(diǎn)，其低效性更成為質(zhì)疑的焦點(diǎn)。而這種“飲鴆止渴式的權(quán)利與制度安排”所呈現(xiàn)出的規(guī)范與事實(shí)上的各種問題，也正昭示了我國在走向法治國家的現(xiàn)階段所面臨的困境以及困境中暗含的契機(jī)。

[關(guān)鍵詞]信訪；信訪權(quán)利；信訪制度；請(qǐng)?jiān)笝?quán)；議會(huì)監(jiān)察專員制度

“信訪”之謂，對(duì)于當(dāng)今國人而言并不陌生，甚至其中還蘊(yùn)含了各種特有的情結(jié)。作為一種并非舶來品的制度設(shè)計(jì)，信訪有著鮮明的中國特色和悠久的本土淵源。但伴隨不斷涌現(xiàn)的信訪事件，圍繞該制度贊否兩論之間的論爭(zhēng)也此起彼伏，至今未有定論。本文無意也不可能厘清信訪所牽涉的各種問題，僅擬從比較法的視角考察信訪的權(quán)利屬性和權(quán)利基礎(chǔ)，以及信訪制度的現(xiàn)有困境，并通過規(guī)范性的分析，揭示這種困境所蘊(yùn)含的微妙意義。

一、信訪的權(quán)利屬性與權(quán)利基礎(chǔ)

目前，有關(guān)信訪權(quán)利與信訪制度的最直接、最主要的規(guī)范依據(jù)，乃是國務(wù)院的《信訪條例》。由于制定信訪法規(guī)的本意不在于直接賦予信訪人某種權(quán)利，加之在實(shí)踐中，信訪行為的權(quán)利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理據(jù)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：出于維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負(fù)有一定的義務(wù)，然而法規(guī)本身并無保障特定個(gè)人權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實(shí)上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利。信訪也是如此。

誠然，囿于立法主體的地位和性質(zhì)，國務(wù)院《信訪條例》第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對(duì)行政管轄內(nèi)的事項(xiàng)向行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的內(nèi)容。但從該條例第15條的內(nèi)容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規(guī)的規(guī)定，加之信訪的實(shí)踐來看，信訪的內(nèi)涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、公檢法以及相關(guān)的職能部門，甚至包括高等院校，均設(shè)有信訪接待機(jī)構(gòu)。因此，所有國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及相關(guān)的公務(wù)人員，都可能成為被建議或投訴的對(duì)象，信訪事項(xiàng)也幾乎涉及社會(huì)生活的所有領(lǐng)域。由于受理機(jī)構(gòu)的不同，在理論與實(shí)踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求”為內(nèi)容的，體現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督，以及請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)的兩種屬性，具備了監(jiān)督公權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利的雙重功能。據(jù)此，信訪在具體特性上，存在著政治性的權(quán)利與非政治性的權(quán)利、實(shí)體性的權(quán)利與程序性的權(quán)利等多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)狀況。而信訪的內(nèi)容和功能，以及其保障人權(quán)和民主的憲法價(jià)值基礎(chǔ)，使之蘊(yùn)涵了基本權(quán)利的素質(zhì)。事實(shí)上，1982年國務(wù)院在《黨政機(jī)關(guān)信訪工作的暫行條例(草案)》中，也曾一度將信訪界定為憲法規(guī)定的民主權(quán)利。但1995年出臺(tái)的《信訪條例》，包括2005年的修訂版，都沒有在憲法的意義上提及這種權(quán)利。這也為信訪權(quán)是否是一種憲法權(quán)利抹上了暗昧的色彩。

摘要：信訪是一種具有鮮明中國特色和悠久本土淵源的制度。從比較法的視角考察，由于司法制度上的闕失，信訪權(quán)利較之國外的請(qǐng)?jiān)笝?quán)而言，其法律權(quán)利的位階及效力問題一向被邊緣化，乃至隱身于非法律意義的層面。然而，《信訪條例》中的規(guī)范語句還是為實(shí)務(wù)的發(fā)展預(yù)留了一定的空間，而且該制度在實(shí)際上起到了一種填補(bǔ)司法權(quán)利救濟(jì)以及公民行使監(jiān)督與制約政府的政治權(quán)利在事實(shí)上不足的作用。不過，就目前的情形來看，信訪權(quán)利的具體內(nèi)涵與邊界尚無法借助司法審查制度在判決中所確立的審判標(biāo)準(zhǔn)得以明晰化，信訪制度與國外的議會(huì)監(jiān)察專員制度相比也缺乏以議會(huì)為主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)所具備的優(yōu)點(diǎn)，其低效性更成為質(zhì)疑的焦點(diǎn)。而這種“飲鴆止渴式的權(quán)利與制度安排”所呈現(xiàn)出的規(guī)范與事實(shí)上的各種問題，也正昭示了我國在走向法治國家的現(xiàn)階段所面臨的困境以及困境中暗含的契機(jī)。

關(guān)鍵詞：信訪；信訪權(quán)利；信訪制度；請(qǐng)?jiān)笝?quán)；議會(huì)監(jiān)察專員制度

“信訪”之謂，對(duì)于當(dāng)今國人而言并不陌生，甚至其中還蘊(yùn)含了各種特有的情結(jié)。作為一種并非舶來品的制度設(shè)計(jì)，信訪有著鮮明的中國特色和悠久的本土淵源。但伴隨不斷涌現(xiàn)的信訪事件，圍繞該制度贊否兩論之間的論爭(zhēng)也此起彼伏，至今未有定論。本文無意也不可能厘清信訪所牽涉的各種問題，僅擬從比較法的視角考察信訪的權(quán)利屬性和權(quán)利基礎(chǔ)，以及信訪制度的現(xiàn)有困境，并通過規(guī)范性的分析，揭示這種困境所蘊(yùn)含的微妙意義。

一、信訪的權(quán)利屬性與權(quán)利基礎(chǔ)

目前，有關(guān)信訪權(quán)利與信訪制度的最直接、最主要的規(guī)范依據(jù)，乃是國務(wù)院的《信訪條例》。由于制定信訪法規(guī)的本意不在于直接賦予信訪人某種權(quán)利，加之在實(shí)踐中，信訪行為的權(quán)利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理據(jù)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：出于維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負(fù)有一定的義務(wù)，然而法規(guī)本身并無保障特定個(gè)人權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實(shí)上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利。信訪也是如此。

誠然，囿于立法主體的地位和性質(zhì)，國務(wù)院《信訪條例》第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對(duì)行政管轄內(nèi)的事項(xiàng)向行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的內(nèi)容。但從該條例第15條的內(nèi)容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規(guī)的規(guī)定，加之信訪的實(shí)踐來看，信訪的內(nèi)涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、公檢法以及相關(guān)的職能部門，甚至包括高等院校，均設(shè)有信訪接待機(jī)構(gòu)。因此，所有國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及相關(guān)的公務(wù)人員，都可能成為被建議或投訴的對(duì)象，信訪事項(xiàng)也幾乎涉及社會(huì)生活的所有領(lǐng)域。由于受理機(jī)構(gòu)的不同，在理論與實(shí)踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求”為內(nèi)容的，體現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督，以及請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)的兩種屬性，具備了監(jiān)督公權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利的雙重功能。據(jù)此，信訪在具體特性上，存在著政治性的權(quán)利與非政治性的權(quán)利、實(shí)體性的權(quán)利與程序性的權(quán)利等多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)狀況。而信訪的內(nèi)容和功能，以及其保障人權(quán)和民主的憲法價(jià)值基礎(chǔ)，使之蘊(yùn)涵了基本權(quán)利的素質(zhì)。事實(shí)上，1982年國務(wù)院在《黨政機(jī)關(guān)信訪工作的暫行條例(草案)》中，也曾一度將信訪界定為憲法規(guī)定的民主權(quán)利。但1995年出臺(tái)的《信訪條例》，包括2005年的修訂版，都沒有在憲法的意義上提及這種權(quán)利。這也為信訪權(quán)是否是一種憲法權(quán)利抹上了暗昧的色彩。

[內(nèi)容提要]在新的歷史條件下，需要對(duì)信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評(píng)述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、調(diào)整范圍、信訪人的權(quán)利、信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力以及信訪的功能，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點(diǎn)帶面的整合模式以及分別改進(jìn)的分散模式。

[關(guān)鍵詞]信訪，制度，權(quán)利，權(quán)力，模式

一、信訪制度改革的背景與必要性

信訪是我國社會(huì)主義建設(shè)過程中的一項(xiàng)具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式；是國家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國目前正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革中產(chǎn)生許多的問題，如法律不完備、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策偏失等等，這些問題都通過不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來寄托希望的信訪制度已經(jīng)滯后于時(shí)展，表現(xiàn)出對(duì)解決問題的不力和不適應(yīng)。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進(jìn)依法治國的方略，也不利于我國國際地位的提升。故應(yīng)對(duì)信訪制度進(jìn)行大力整合，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

從國外的情況來看，繼瑞典首次建立申訴專員制度之后，芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效，或者建立議會(huì)體制下的監(jiān)督專員制度，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制，甚至在歐盟這一超國家的體系當(dāng)中申訴專員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢(shì)為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問題上與我國信訪制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無法真正將各國制度的精華提取出來，難以創(chuàng)立適應(yīng)我國國情的信訪制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是新的信訪制度一定要與我國現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制相吻合。目前我國學(xué)者一般在“法治”與“人治”相對(duì)立的語境下探討信訪制度，認(rèn)為信訪兼具“法治之友”與“法治之?dāng)场钡膬擅嫘裕琜1]并以此為前提，或者提出將信訪納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪，另建他制。[2]

對(duì)此，筆者以為信訪制度的研究要避免進(jìn)入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設(shè)想信訪制度解決所有的問題，將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律所有的問題全部推給信訪解決；誤區(qū)之二是讓信訪成為一種十分專業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去；誤區(qū)之三是讓信訪僅僅成為信息通道，而將信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門。筆者以為之所以存在這樣的誤區(qū)，主要是于如下原因所導(dǎo)致，一是沒有站在我國的憲政背景之下，沒有全面地了解我國憲政制度的特點(diǎn)，將三權(quán)分立體制下的運(yùn)作模式機(jī)械地套用于我國；二是只看到信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒有與我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能當(dāng)作信訪不應(yīng)當(dāng)具有的功能而簡(jiǎn)單加以拋棄，將本來有多種功能的制度變成沒有實(shí)在生命力的制度“稗殼”。

「內(nèi)容提要」在新的歷史條件下，需要對(duì)信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評(píng)述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、調(diào)整范圍、信訪人的權(quán)利、信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力以及信訪的功能，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點(diǎn)帶面的整合模式以及分別改進(jìn)的分散模式。

「關(guān)鍵詞」信訪/制度/權(quán)利/權(quán)力/模式

一、信訪制度改革的背景與必要性

信訪是我國社會(huì)主義建設(shè)過程中的一項(xiàng)具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式；是國家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國目前正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革中產(chǎn)生許多的問題，如法律不完備，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策偏失等等，這些問題都通過不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來寄托希望的信訪制度已經(jīng)滯后于時(shí)展，表現(xiàn)出對(duì)解決問題的不力和不適應(yīng)。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進(jìn)依法治國的方略，也不利于我國國際地位的提升。故應(yīng)對(duì)信訪制度進(jìn)行大力整合，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

從國外的情況來看，繼瑞典首次建立申訴專員制度之后，芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效，或者建立議會(huì)體制下的監(jiān)督專員制度，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制，甚至在歐盟這一超國家的體系當(dāng)中申訴專員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢(shì)為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問題上與我國信訪制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無法真正將各國制度的精華提取出來，難以創(chuàng)立適應(yīng)我國國情的信訪制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是新的信訪制度一定要與我國現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制相吻合。目前我國學(xué)者一般在“法治”與“人治”相對(duì)立的語境下探討信訪制度，認(rèn)為信訪兼具“法治之友”與“法治之?dāng)场钡膬擅嫘裕琜1]并以此為前提，或者提出將信訪納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪，另建他制。[2]

對(duì)此，筆者以為信訪制度的研究要避免進(jìn)入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設(shè)想信訪制度解決所有的問題，將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律所有的問題全部推給信訪解決；誤區(qū)之二是讓信訪成為一種十分專業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去；誤區(qū)之三是讓信訪僅僅成為信息通道，而將信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門。筆者以為之所以存在這樣的誤區(qū)，主要是于如下原因所導(dǎo)致，一是沒有站在我國的憲政背景之下，沒有全面地了解我國憲政制度的特點(diǎn)，將三權(quán)分立體制下的運(yùn)作模式機(jī)械地套用于我國；二是只看到信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒有與我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能當(dāng)作信訪不應(yīng)當(dāng)具有的功能而簡(jiǎn)單加以拋棄，將本來有多種功能的制度變成沒有實(shí)在生命力的制度“稗殼”。

一是救濟(jì)渠道堵塞，矛盾積累。在現(xiàn)行信訪體制下，大量的群眾上訪問題長(zhǎng)期得不到解決，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的大量積累、激化和上訪的不斷升級(jí)，由個(gè)體的上訪發(fā)展成群體性行為，由上訪者與有關(guān)部門、干部的一般矛盾發(fā)展成干群矛盾甚至突發(fā)的社會(huì)事件。如果不及時(shí)改革現(xiàn)行信訪制度，人民群眾在經(jīng)過不斷的上訪挫折后，這種單純制度性缺陷引發(fā)的社會(huì)問題很有可能發(fā)展為對(duì)黨和政府的信任危機(jī)，使黨和政府的威信受到損害，社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)受到削弱。

二是在一定程度上弱化了法治的權(quán)威。在我們這樣一個(gè)有著長(zhǎng)期人治傳統(tǒng)的國家，強(qiáng)調(diào)信訪更多的是加固人們?cè)跈?quán)利被侵害后習(xí)慣于找領(lǐng)導(dǎo)、找上級(jí)上訪的傳統(tǒng)思想，不利于樹立通過復(fù)議、訴訟等正式法律渠道尋求救濟(jì)的法治觀念，也不利于改變國家機(jī)關(guān)工作人員習(xí)慣于依賴領(lǐng)導(dǎo)批示、指示辦事的傳統(tǒng)工作思維。作為一種非正式程序，由于現(xiàn)行信訪缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范和實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。實(shí)踐中，有的案件由于領(lǐng)導(dǎo)的批示、處理過于隨意，往往導(dǎo)致解決了一個(gè)舊的案件，卻引發(fā)出更多的新案件。更值得關(guān)注的是，長(zhǎng)期以來，一些地區(qū)群眾信訪問題最終如何解決，主要看群眾“鬧”的程度，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，進(jìn)而誘發(fā)了大量社會(huì)性的非法律尋求救濟(jì)行為，如越級(jí)上訪、群體上訪。這些無疑對(duì)國家的法治建設(shè)造成很大的負(fù)面影響。

現(xiàn)行信訪出現(xiàn)的問題集中反映了我們國家整個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系的建設(shè)滯后于社會(huì)發(fā)展的要求這一基本事實(shí)。最主要的表現(xiàn)就是在國家發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，信訪救濟(jì)的主導(dǎo)地位未及時(shí)讓位于司法救濟(jì)，信訪救濟(jì)機(jī)制未及時(shí)納入法制化軌道。

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，面對(duì)越來越多的信訪案件和群眾上訪壓力，人們更多的是把注意力集中在對(duì)信訪自身的強(qiáng)化，如加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)和信訪隊(duì)伍建設(shè)、呼吁賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)權(quán)等，而沒有從社會(huì)對(duì)整個(gè)國家權(quán)利救濟(jì)體系要求的視角來深入審視信訪存在的問題及其根源，從而也難以抓住解決群眾上訪問題的要領(lǐng)。應(yīng)當(dāng)說，目前我們國家出現(xiàn)的大量上訪問題，是一個(gè)社會(huì)綜合問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，利益趨于多元化，矛盾增多，公民的權(quán)利意識(shí)也日益增強(qiáng)等都是重要原因。但根本原因是由于國家救濟(jì)制度的建設(shè)沒有及時(shí)響應(yīng)和跟進(jìn)這種社會(huì)發(fā)展的要求。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)的公正是通過法來維系的，而不是依靠社會(huì)的良知來維系。獨(dú)立公正的司法救濟(jì)機(jī)制是法治國家的一個(gè)重要標(biāo)志，也是人類的一種基本經(jīng)驗(yàn)，只有建立司法救濟(jì)為核心的救濟(jì)體系才能實(shí)現(xiàn)真正有效的權(quán)利救濟(jì)。而從目前看，信訪救濟(jì)在整個(gè)國家權(quán)利救濟(jì)體系中特別是在實(shí)踐的層面，其地位與司法救濟(jì)相平行，甚至在某種程度上可以說是高于司法的，司法救濟(jì)的功能被邊緣化；在整個(gè)社會(huì)，以信訪為主導(dǎo)的傳統(tǒng)救濟(jì)文化仍然濃重，缺乏與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的以司法為主導(dǎo)的正式程序救濟(jì)的理念，司法的權(quán)威未能確立起來。這樣一種局面，是與法治要求不適應(yīng)的。如果我們?nèi)匀粡?qiáng)化信訪救濟(jì)這種非司法救濟(jì)手段，將使司法等正式程序的功能更加邊緣化，影響國家法治建設(shè)進(jìn)程，不利于建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的秩序。因此，建設(shè)法治國家必須打破信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)平行的局面，建構(gòu)以司法為核心的權(quán)利救濟(jì)體系。

信訪走法制化道路是建設(shè)法治國家的基本要求。信訪作為關(guān)涉政府公信力的重要制度設(shè)計(jì)，在現(xiàn)行信訪機(jī)制與法治要求存在差距的客觀事實(shí)面前，我們不能簡(jiǎn)單作出取消這項(xiàng)制度的結(jié)論。香港以及國外如瑞典等一些國家的成功經(jīng)驗(yàn)說明，在法治社會(huì)下，建立合理的、符合法治要求和本國國情的信訪機(jī)制對(duì)行政活動(dòng)、司法活動(dòng)和立法活動(dòng)的良性發(fā)展都具有不可替代的積極促進(jìn)作用。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，建設(shè)法治社會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在目前司法救濟(jì)不能充分滿足公眾獲得權(quán)利保障需要的情況下，我們?nèi)匀槐仨殲槿藗儽Ａ粜旁L救濟(jì)的權(quán)利。因此，解決現(xiàn)行信訪的問題關(guān)鍵是要適應(yīng)法治建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的要求，對(duì)現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)式的制度改革與創(chuàng)新，即在確立司法救濟(jì)核心地位的同時(shí)，及時(shí)將信訪納入法制化的軌道，使其在運(yùn)作中不發(fā)生法律之外的作用，與國家法治建設(shè)的要求相吻合。

信訪制度的法制化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須本著有利于確立司法的核心地位和權(quán)威，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的有效救濟(jì)，放在國家整個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系的建設(shè)中整體考慮和推進(jìn)。一方面要遵循有權(quán)利就有救濟(jì)的原則，進(jìn)一步完善司法救濟(jì)制度，保障公民的權(quán)利救濟(jì)渠道暢通，逐漸確立司法救濟(jì)的主導(dǎo)地位。另一方面要通過立法，合理界定信訪的地位、職能、受案范圍、處理機(jī)制、法律責(zé)任，解決現(xiàn)行信訪依賴于行政權(quán)威的弊端以及職能定位不清造成的“什么都管、什么都管不了的”尷尬局面，避免各職能部門之間和上下級(jí)之間推諉責(zé)任踢皮球，減少人民群眾的信訪成本。在目前，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)化和完善行政訴訟、行政復(fù)議等制度，積極引導(dǎo)公民通過法律途徑尋求救濟(jì)；同時(shí)要積極完善相關(guān)制度，推進(jìn)信訪工作的規(guī)范化；要強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)，逐漸推行重大信訪案件調(diào)查結(jié)果向社會(huì)公布制度，將政府活動(dòng)置于社會(huì)監(jiān)督之下。

[摘要]對(duì)重大疑難復(fù)雜信訪采用聽證會(huì)的方式解決效果顯著，作用、價(jià)值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關(guān)權(quán)利設(shè)計(jì)和保障機(jī)制，正確運(yùn)行信訪聽證，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)信訪問題的源頭治理。

[關(guān)鍵詞]：信訪問題信訪聽證制度設(shè)計(jì)源頭治理

最近,中央紀(jì)委副書記張惠新同志公開要求各級(jí)紀(jì)委大力推行信訪舉報(bào)辦事公開。他要求：“針對(duì)部分群眾反映強(qiáng)烈的重大、復(fù)雜、疑難信訪問題，采用信訪聽證會(huì)的辦法解決，推動(dòng)信訪工作運(yùn)行機(jī)制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺(tái)。”①在某些地方，群眾反映的問題有時(shí)得不到及時(shí)解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復(fù)上訪、無限申訴、集體訪、越級(jí)訪層出不窮，嚴(yán)重了國家權(quán)威，其示范效應(yīng)又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到和諧和國家機(jī)關(guān)權(quán)威。實(shí)踐證明，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一部分是由于有關(guān)部門信訪工作不透明、不公開，對(duì)信訪工作缺乏有效監(jiān)督。紀(jì)委定期召開信訪聽證會(huì)，與新聞媒體聯(lián)手，實(shí)行“陽光作業(yè)”，使社會(huì)各界尤其是信訪人對(duì)信訪工作能夠進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)信訪問題的解決，得到人民群眾的支持，實(shí)現(xiàn)停訪息訴，促進(jìn)社會(huì)和諧。為使信訪聽證制度更加完善，本文用的眼光從九個(gè)方面來信訪聽證制度。

一、信訪聽證概念之界定與把握

筆者認(rèn)為信訪聽證是指處理信訪問題的機(jī)關(guān)在作出影響信訪人和被反映人合法權(quán)益的決定之前，采取聽證會(huì)的形式，由信訪人、被反映人（即利害關(guān)系人）就特定信訪事項(xiàng)向處理信訪問題的國家機(jī)關(guān)表達(dá)意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機(jī)關(guān)聽取意見、核實(shí)并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個(gè)方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實(shí)、證據(jù)提供質(zhì)證的機(jī)會(huì)，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益；二是信訪聽證的價(jià)值在于規(guī)范國家機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)的程序和信訪人的信訪行為，最終實(shí)現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運(yùn)用法定權(quán)利抵抗有關(guān)機(jī)關(guān)可能的不當(dāng)公權(quán)行為，縮小“弱勢(shì)群體”與國家機(jī)關(guān)之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯，督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理信訪事項(xiàng)。實(shí)現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進(jìn)有關(guān)國家機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我改正②。

二、聽證制度在我國之演變及前景展望

[摘要]對(duì)重大疑難復(fù)雜信訪問題采用聽證會(huì)的方式解決效果顯著，作用、價(jià)值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關(guān)權(quán)利設(shè)計(jì)和保障機(jī)制，正確運(yùn)行信訪聽證，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)信訪問題的源頭治理。

[關(guān)鍵詞]：信訪問題信訪聽證制度設(shè)計(jì)源頭治理最近,中央紀(jì)委副書記張惠新同志公開要求各級(jí)紀(jì)委大力推行信訪舉報(bào)辦事公開。他要求：“針對(duì)部分群眾反映強(qiáng)烈的重大、復(fù)雜、疑難信訪問題，采用信訪聽證會(huì)的辦法解決，推動(dòng)信訪工作運(yùn)行機(jī)制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺(tái)。”①在某些地方，群眾反映的問題有時(shí)得不到及時(shí)解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復(fù)上訪、無限申訴、集體訪、越級(jí)訪層出不窮，嚴(yán)重影響了國家權(quán)威，其示范效應(yīng)又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到社會(huì)和諧和國家機(jī)關(guān)權(quán)威。實(shí)踐證明，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一部分是由于有關(guān)部門信訪工作不透明、不公開，對(duì)信訪工作缺乏有效監(jiān)督。紀(jì)委定期召開信訪聽證會(huì)，與新聞媒體聯(lián)手，實(shí)行“陽光作業(yè)”，使社會(huì)各界尤其是信訪人對(duì)信訪工作能夠進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)信訪問題的解決，得到人民群眾的支持，實(shí)現(xiàn)停訪息訴，促進(jìn)社會(huì)和諧。為使信訪聽證制度更加完善，本文用法律的眼光從九個(gè)方面來研究信訪聽證制度。一、信訪聽證概念之界定與把握筆者認(rèn)為信訪聽證是指處理信訪問題的機(jī)關(guān)在作出影響信訪人和被反映人合法權(quán)益的決定之前，采取聽證會(huì)的形式，由信訪人、被反映人（即利害關(guān)系人）就特定信訪事項(xiàng)向處理信訪問題的國家機(jī)關(guān)表達(dá)意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機(jī)關(guān)聽取意見、核實(shí)并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個(gè)方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實(shí)、證據(jù)提供質(zhì)證的機(jī)會(huì)，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益；二是信訪聽證的價(jià)值在于規(guī)范國家機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)的程序和信訪人的信訪行為，最終實(shí)現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運(yùn)用法定權(quán)利抵抗有關(guān)機(jī)關(guān)可能的不當(dāng)公權(quán)行為，縮小“弱勢(shì)群體”與國家機(jī)關(guān)之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯，督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理信訪事項(xiàng)。實(shí)現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進(jìn)有關(guān)國家機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我改正②。二、聽證制度在我國之演變及前景展望至今為止，我國有四部法律明確規(guī)定了聽證制度。1996年出臺(tái)的《行政處罰法》首次引入“聽證制度”，其“破冰之旅”的意義不言而喻。該法規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”1998年施行的《價(jià)格法》開創(chuàng)了我國行政決策領(lǐng)域引入聽證制度的先河。2000年出臺(tái)的《立法法》規(guī)定以聽證會(huì)等多種形式立法，立法聽證為收集全體公民、法人、其他組織以及行政機(jī)關(guān)的立法智慧提供了一個(gè)有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政許可法》規(guī)定法定的行政許可事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。2005年5月1日施行的國務(wù)院《信訪條例》第31條第2款規(guī)定：“對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，查明事實(shí)，分清責(zé)任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”聽證制度被我國法律確認(rèn)九個(gè)年頭，五部重要法律法規(guī)尤其是《立法法》予以規(guī)定。原因在于聽證制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物。由此可推斷：聽證制度順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，得到廣大民眾認(rèn)可。讓信訪與聽證親密接觸，讓傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機(jī)活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢(shì)所趨和必由之路。三、信訪聽證制度的作用和價(jià)值分析客觀地講，傳統(tǒng)的封閉式辦理模式存在如下缺陷：一是調(diào)查方與審理方難以形成實(shí)質(zhì)意義上的制約關(guān)系，案件質(zhì)量難以保證；二是不利于全面客觀地看待和考慮問題，難以避免主觀片面性；三是自由裁量權(quán)可能存在對(duì)黨員干部處理不公的現(xiàn)象；四是由于操作程序封閉運(yùn)行，容易造成彼此的誤解，難以達(dá)到信訪人停訪息訴，被反映人誠心接受處理的效果；五是黨員干部的知情權(quán)、申辯權(quán)得不到有效保障，社會(huì)公眾的監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。與上述五個(gè)缺陷相比，信訪聽證具有如下作用和價(jià)值：（一）給當(dāng)事人提供表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)③：一是給當(dāng)事人提供自由陳述意見、辯論、反駁、質(zhì)證的機(jī)會(huì)，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人就有關(guān)問題可以當(dāng)面對(duì)案件進(jìn)行對(duì)質(zhì)，這對(duì)于澄清案件事實(shí)，防止國家機(jī)關(guān)偏聽偏信、主觀臆斷，從程序上保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利起著極其重要的作用；有利于克服書面審理的局限性和背靠背調(diào)查取證的缺陷，可及時(shí)、迅速地查清事實(shí)，明確爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，及時(shí)、合法作出決定或裁決。（二）聽證制度的實(shí)行，得到了廣大群眾的理解和支持。群眾親歷處理過程，看到了公開透明、依法處理信訪問題的辦事程序，體會(huì)黨和政府以人為本和保護(hù)信訪人、被反映人合法權(quán)益的誠意，必將受到廣大民眾的理解和支持。（三）信訪聽證搭建公民與國家機(jī)關(guān)平等對(duì)話、多方參與的平臺(tái)，可最終實(shí)現(xiàn)信訪處理決定民主化、公開化、公正化、科學(xué)化乃至法治化。信訪聽證要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)公開黨紀(jì)國法等處理依據(jù)（使聽證會(huì)參與各方對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)、政策認(rèn)知更加清楚，理解更加準(zhǔn)確，界定更加公允），公平、公正地評(píng)議信訪問題，把問題擺在明處，把理由亮在桌面，還“參與各方”一個(gè)明白；信訪聽證使有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員增強(qiáng)依法處理信訪問題的法治觀念；聽證制度的設(shè)立，使有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益免受侵犯,同時(shí)將國家機(jī)關(guān)及其工作人員處于被監(jiān)督的范圍內(nèi),可防止其專權(quán)和武斷,最大限度的限制了公權(quán)力的濫用，在公權(quán)力與私權(quán)利之間找到了一個(gè)最佳平衡點(diǎn)④。（四）雖然信訪聽證會(huì)在某種程度上會(huì)增加執(zhí)法成本，但無論如何，都是“收益”遠(yuǎn)大于“成本”的⑤。最大的收益有三點(diǎn)：一是利害關(guān)系人和公共參與使得有關(guān)國家機(jī)關(guān)在做出處理決定的過程中以尊重民意和追求民主的姿態(tài)出現(xiàn)，“程序公正”來實(shí)現(xiàn)實(shí)體上處理決定的正當(dāng)性。二是“因?yàn)槿藗円坏﹨⒓映绦颍敲淳秃茈y抗拒程序所能帶來的后果，除非程序的進(jìn)行明顯不公；公正的程序在相當(dāng)程度上強(qiáng)化了法律的內(nèi)在化、社會(huì)化效果。”三是它有利于維持民眾與國家之間的信任以及良好關(guān)系，減少二者之間的矛盾與沖突，增加處理決定的社會(huì)可接受性，最大限度地提高辦事效率。

（五）信訪聽證使信訪人知情權(quán)、申訴權(quán)得到充分尊重，滿足了信訪人感情宣泄的心理需求，使信訪人真心感受到信訪權(quán)益得到了充分保障；同時(shí)，由于邀請(qǐng)了上級(jí)有關(guān)部門和社會(huì)人士參與聽證，進(jìn)行集體評(píng)議和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，可以有力地促使信訪人息訪息訴、避免因被處分人申訴而產(chǎn)生新的上訪。（六）信訪聽證充分體現(xiàn)利害關(guān)系人和公眾參與、發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聽取各方面意見的精神，公平、公開、公正地處理信訪問題，有利于增強(qiáng)國家權(quán)威，提高國家機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力，最終達(dá)到息訴息訪的效果。（七）彰顯制度創(chuàng)新的潛在價(jià)值⑥。由于聽證會(huì)的程序嚴(yán)謹(jǐn)、旁聽人員較多、氣勢(shì)威嚴(yán)，上訪人一般不敢在大庭廣眾之下胡攪蠻纏，往往可以收到較好的效果。另外，公開聽證后及時(shí)予以公開報(bào)道，產(chǎn)生的效應(yīng)將對(duì)那些無理上訪者產(chǎn)生極大的心理壓力，使其改變自己的無理要求，息訪息訴。聽證制度在很大程度上已經(jīng)成為了聯(lián)系黨委、政府、社會(huì)和公民之間的良好紐帶。四、信訪聽證制度的原則有人認(rèn)為信訪聽證應(yīng)遵循以下原則⑦：公開、公平、公正原則；重證據(jù)，講事實(shí)原則；合理合法原則；尊重“訪”與“被訪”雙方當(dāng)事人及其他相關(guān)人（如證人）人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利、合法權(quán)益原則；聽證、息訪統(tǒng)一原則；雙向規(guī)范原則。對(duì)這些原則，筆者持贊同態(tài)度。信訪聽證實(shí)踐中，對(duì)公開、公平原則理解有偏差，公開、公平運(yùn)用不到位：如不能當(dāng)場(chǎng)宣布結(jié)果，不允許反映人或被反映人查閱有關(guān)案件材料，對(duì)利害關(guān)系人的意見既不考慮又不采納，不能真正理解信訪聽證制度的精神與理念。筆者著重論述公開原則和公平原則的理解和運(yùn)用。（一）關(guān)于公開原則。正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)；信訪聽證實(shí)踐中常見的問題有四個(gè)：事前告知不充分、不完整；案卷不公開；聽證過程公開不徹底；聽證結(jié)果公開范圍狹窄。這四個(gè)問題嚴(yán)重影響和制約聽證的效果。筆者認(rèn)為信訪聽證公開應(yīng)做到：1、事前告知。即有關(guān)機(jī)關(guān)在舉行聽證前，應(yīng)當(dāng)告知“聽證會(huì)參與各方”所涉及的事實(shí)問題和法律問題，聽證的時(shí)間、地點(diǎn)，以確保有效行使辯論權(quán)。2、案卷公開。即自聽證通知之日起至聽證終結(jié)，當(dāng)事人可以向組織信訪聽證的國家機(jī)關(guān)請(qǐng)求查閱有關(guān)該案的證據(jù)資料以及其他有關(guān)人員所做的相關(guān)調(diào)查材料。3、聽證過程公開。即除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或其他有礙公開利益的情形，聽證過程應(yīng)允許群眾旁聽，允許記者采訪報(bào)道。4、聽證結(jié)果公開。即聽證的結(jié)論應(yīng)公開，而且闡明作出聽證結(jié)論的理由，包括事實(shí)和黨紀(jì)、法律兩方面，亦應(yīng)公開。筆者認(rèn)為以下四類案件聽證結(jié)果應(yīng)公開：一是久訪不息的案件；二是本地有影響的大要案；三是政策性較強(qiáng)的案件；四是普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)案件。以下四類案件聽證結(jié)果不能公開或不能完全公開：即涉及黨和國家秘密的案件不公開；涉及公民、法人和其他組織商業(yè)秘密的案件不公開；涉及個(gè)人隱私的案件不公開；其他不宜公開辦理的案件不公開。

（二）關(guān)于公平原則。公平原則包括中立原則和平等原則。中立原則要求裁判者同爭(zhēng)議的事實(shí)和利益沒有關(guān)聯(lián)，并且不得對(duì)任何一方存在歧視或偏見；平等原則要求裁判者在裁判過程中不偏不倚，與參與雙方保持同等的距離，對(duì)案件保持超然和客觀的態(tài)度，一視同仁，平等保護(hù)。信訪聽證中的公平原則融合中立原則與平等原則兩個(gè)方面的內(nèi)涵。具體應(yīng)做到：1、回避。凡是與信訪案有事實(shí)上或法律上關(guān)聯(lián)的公職人員不得主持聽證。2、禁止單方接觸。在舉行聽證前及作出聽證結(jié)論前，主持聽證的公職人員不得單方面接觸任何一方當(dāng)事人，以杜絕可能產(chǎn)生的預(yù)斷與偏見，先入為主，影響處理決定的公正。3、職權(quán)分離。即案件的調(diào)查人員不能擔(dān)任聽證會(huì)主持人員。這是為了防止其將在調(diào)查中形成的預(yù)斷與偏見帶入聽證程序，導(dǎo)致聽證會(huì)走過場(chǎng)。4、平等參與。即給聽證會(huì)參與各方提供平等的參與機(jī)會(huì)。聽證過程中，參與各方均有權(quán)提出自己的主張、證據(jù)，反駁對(duì)方的主張、證據(jù)。主持人員不應(yīng)進(jìn)行不適當(dāng)?shù)南拗啤Ｎ濉⑿旁L聽證范圍界定考慮到國家機(jī)關(guān)信訪工作量大和對(duì)效率的要求，應(yīng)對(duì)信訪聽證進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗疲⒎撬械男旁L案件都采用信訪聽證解決。筆者認(rèn)為可采用列舉式和概括式并用的方法來界定信訪聽證范圍。（一）涉及人數(shù)多、群眾反映強(qiáng)烈、爭(zhēng)議較大的信訪事項(xiàng)，信訪人要求舉行信訪聽證的或者原承辦機(jī)關(guān)或者上級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)、上級(jí)行政主管部門認(rèn)為需要舉行聽證的；（二）信訪人、被處理人均對(duì)有關(guān)部門作出的信訪事項(xiàng)處理意見或復(fù)查意見不服，要求舉行信訪聽證的；（三）信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的處理意見或者復(fù)查意見不服，既未請(qǐng)求復(fù)查或者復(fù)核，又未提出聽證申請(qǐng)，仍堅(jiān)持信訪，原承辦機(jī)關(guān)的上級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)或者上級(jí)行政主管部門認(rèn)為需要舉行聽證的；（四）上訪老戶、多次無理上訪以及在社會(huì)上引起重大影響的信訪案件；（五）有關(guān)國家機(jī)關(guān)認(rèn)為其他需要通過信訪聽證來解決的。六、關(guān)于聽證會(huì)的組成人員和參加人員筆者認(rèn)為聽證會(huì)代表的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)代表性和廣泛性，以真正實(shí)現(xiàn)“公眾”參與。應(yīng)大力邀請(qǐng)人大代表、專家學(xué)者、公眾認(rèn)可的政府官員以及普通民眾參與，同時(shí)應(yīng)主要各代表的產(chǎn)生、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、比例的要求，應(yīng)確保代表的專業(yè)知識(shí)與專業(yè)素質(zhì)。聽證主持人員指揮整個(gè)聽證活動(dòng)，引導(dǎo)各方質(zhì)證抗辯，是聽證程序中的核心人員。其應(yīng)能處于獨(dú)立的、超脫的、權(quán)威的地位。同時(shí)有必要對(duì)聽證人員的組成、性質(zhì)、職權(quán)、擔(dān)任條件等作出明確規(guī)定。信訪件（原）承辦人如無正當(dāng)理由必須參加，若不參加或雖參加但拒絕在聽證會(huì)上陳述，或提供虛假的、錯(cuò)誤信息的，應(yīng)有信訪事項(xiàng)的處理機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)給予一定的處分。應(yīng)允許第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)如新聞媒體和一定數(shù)量的公民（如信訪人所在單位、周圍鄰居、親友好友等人士參加）。重大的信訪聽證還可通過電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)作現(xiàn)場(chǎng)直播。七、建立健全相關(guān)權(quán)利設(shè)計(jì)和保障機(jī)制首先建立回避制度、告知權(quán)利義務(wù)制度、證據(jù)制度。回避制度、告知權(quán)利義務(wù)制度、證據(jù)制度是信訪聽證會(huì)的保障制度，其保留司法程序的內(nèi)容和特點(diǎn)，是信訪聽證公正運(yùn)行的基石。如告知權(quán)利義務(wù)制度要求有關(guān)部門即在法定的合理期限內(nèi)，告知當(dāng)事人享有的權(quán)利、應(yīng)履行的義務(wù)以及不履行義務(wù)的法律后果，具體表現(xiàn)在告知當(dāng)事人有要求或放棄聽證、委托人、申請(qǐng)回避、提供證據(jù)、進(jìn)行陳述申辯質(zhì)證審核聽證筆錄的權(quán)利與義務(wù)。如果有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)告知而沒有告知就構(gòu)成程序違法，申請(qǐng)人有權(quán)得到法律上的救濟(jì)權(quán)利。從法律上確立告知制度，對(duì)于信訪聽證活動(dòng)中充分保護(hù)聽證參與人的合法權(quán)利，保證聽證會(huì)活動(dòng)的順利進(jìn)行具有十分重要的意義。

其次，強(qiáng)化聽證筆錄的作用。聽證筆錄對(duì)決定的約束力有兩種情況：一種是聽證筆錄對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定有相對(duì)約束力，除法律明確規(guī)定之外，聽證筆錄只是有關(guān)機(jī)關(guān)作出決定的依據(jù)之一，如德國、日本；另一種是聽證筆錄對(duì)決定產(chǎn)生有決定約束力，有關(guān)機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)案卷作出，不能以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)為根據(jù)，奉行“案卷排他主義”。那么，在聽證筆錄的效力問題上，是采相對(duì)拘束力還是絕對(duì)約束力？筆者認(rèn)為，聽證筆錄在聽證會(huì)上各方提交并經(jīng)質(zhì)證無異議的證據(jù)應(yīng)成為信訪問題處理決定的主要依據(jù)，以會(huì)外取得的證據(jù)為輔。只有如此，才能保證聽證會(huì)不流于形式，使其充分發(fā)揮作用。再次，可考慮引入法律援助制度。很多信訪人缺乏法律專業(yè)知識(shí)，又沒有雄厚的財(cái)力來聘請(qǐng)人，在聽證過程中若為其提供法律援助：由其熟悉法律規(guī)定的人聽取和反映被人的意見與需求，而相關(guān)的費(fèi)用由國家承擔(dān)，如此一來，可使信訪聽證會(huì)形成“高手過招”的局面，真正使參與各方心悅誠服。八、信訪聽證制度的構(gòu)建和運(yùn)行信訪聽證會(huì)一般安排在信訪件承辦單位召開，并提前一個(gè)星期將聽證會(huì)的地點(diǎn)、時(shí)間、聽證內(nèi)容通知上訪人且進(jìn)行公示。聽證時(shí)，首先由承辦單位對(duì)提請(qǐng)聽證的信訪案件進(jìn)行詳細(xì)介紹。其次，按照雙向、平等的原則，上訪人聽取信訪承辦單位的調(diào)查報(bào)告和擬處理意見，隨后信訪承辦單位聽取上訪人的意見和要求，并對(duì)上訪人及其他人員提出的質(zhì)詢，進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)解釋和答復(fù)。最后，由承辦單位會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行裁定，提出處理意見，并限期解決落實(shí)到位。一般來說，召開信訪聽證會(huì)要有針對(duì)性地做好以下五個(gè)方面的工作：一是調(diào)查核實(shí)，搞清信訪問題的實(shí)質(zhì)。這是聽證會(huì)的準(zhǔn)備工作。二是搞好協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取各方的重視支持。聽證會(huì)前，有關(guān)部門要認(rèn)真研究，向黨政有關(guān)部門和社會(huì)各界匯報(bào)、通報(bào)，邀請(qǐng)有關(guān)人員組成聽證評(píng)議委員會(huì)；另外，還可邀請(qǐng)信訪人的家人、親戚朋友參加旁聽。三是嚴(yán)格程序。這是聽證會(huì)成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一⑧。其程序一般分為七個(gè)部分：一，主持人宣布聽證會(huì)紀(jì)律。重點(diǎn)是要求當(dāng)事人在聽證會(huì)上服從主持人的安排，提出問題、陳述觀點(diǎn)要有理有據(jù)，辯論中要尊重事實(shí)、互相尊重人格，不能出現(xiàn)過激言行。告訴當(dāng)事人享有申請(qǐng)回避權(quán)；二，由相關(guān)部門人員將提起聽證的信訪問題的發(fā)生、發(fā)展及有關(guān)部門處理的過程作詳細(xì)介紹；三，由上訪者或者其人進(jìn)行陳述，對(duì)方當(dāng)事人及其人進(jìn)行答辯；四，雙方當(dāng)事人及其人進(jìn)行質(zhì)證、辯論；五，評(píng)議委員會(huì)成員進(jìn)行發(fā)表看法和意見，并作出評(píng)議意見；六，當(dāng)事人雙方作最后陳述；七，主持人宣布休會(huì)一段時(shí)間，聽證合議委員會(huì)進(jìn)行合議。合議之后繼續(xù)開會(huì)，宣布最終處理意見。對(duì)于少數(shù)在聽證會(huì)上未能當(dāng)場(chǎng)作出決定的問題，由主持聽證會(huì)的機(jī)關(guān)會(huì)后調(diào)查核實(shí)后，報(bào)經(jīng)常委會(huì)研究決定，再予以答復(fù)。四是要認(rèn)真做好聽證會(huì)的組織工作。要維護(hù)會(huì)場(chǎng)紀(jì)律，保持聽證會(huì)的嚴(yán)肅性。聽證過程中要做好對(duì)信訪人的說服引導(dǎo)工作，防止出現(xiàn)過激言行。要做好現(xiàn)場(chǎng)實(shí)況記載，對(duì)聽證會(huì)做文字記錄，必要時(shí)可進(jìn)行全程錄像、錄音，并按照一定程序公開報(bào)道。五是跟蹤督辦，確保聽證結(jié)論的落實(shí)。聽證會(huì)結(jié)束后，要繼續(xù)做好信訪人的思想疏導(dǎo)工作，特別是認(rèn)定無理上訪的，幫助其進(jìn)一步解開思想疙瘩，穩(wěn)定其思想情緒。對(duì)聽證會(huì)作出的決定由專人落實(shí)督辦，抓好反饋。認(rèn)定屬于無理上訪的，要整理好會(huì)議資料，存檔備查，及時(shí)上報(bào)上級(jí)部門和有關(guān)機(jī)關(guān)：已經(jīng)舉行聽證，信訪人若沒有證據(jù)證明聽證據(jù)違反有關(guān)聽證規(guī)定，并不能提供新的事實(shí)、證據(jù)和理由再次上訪的，信訪部門和各級(jí)國家機(jī)關(guān)將不再受理。九、對(duì)上訪性質(zhì)的再思考和對(duì)信訪問題的源頭治理（一）對(duì)信訪性質(zhì)的再思考。通過信訪向有關(guān)國家機(jī)關(guān)及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映問題，是憲法和法律賦予公民的神圣權(quán)利（遺憾的是，憲法賦予的公民權(quán)利卻長(zhǎng)期沒有真正納入法治軌道，而是成為一種官方與民間溝通和博弈的邊緣化的準(zhǔn)制度性安排）。信訪在我國既是憲法確認(rèn)的一項(xiàng)民主權(quán)利，也是目前處理社會(huì)尖銳問題和緩解矛盾的一種有效機(jī)制；上訪在中國民間具有悠久歷史，可謂是一種最傳統(tǒng)、最貼近市民社會(huì)的民意訴求機(jī)制，也是市民社會(huì)維護(hù)正義的重要一道防線；信訪是民怨的釋放通道、民情的反饋渠道、民聲的傳聲筒、民意的“用腳投票”的表達(dá)機(jī)制⑨。實(shí)踐證明，信訪既是公民參政議政的特殊通道，也是弱勢(shì)群體維權(quán)的有效法寶。（二）對(duì)信訪問題的源頭治理。信訪制度的出路在于全面貫徹實(shí)施《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，深化源頭治理，提高各級(jí)黨委的執(zhí)政能力和各級(jí)政府依法行政的水平是從源頭上解決信訪“洪峰”的治本之策⑩。當(dāng)前信訪困境在一定程度上是信訪工作長(zhǎng)期處于“末端治理”狀態(tài)而造成的。注釋1.《張惠新出席信訪辦事公開研討會(huì)》，2005.11.14《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》第1版。2.張毅《行政處罰聽證程序的適用》，參見.3.黃芳《行政復(fù)議制度中聽證程序的引入》，參見《湖北行政法制》，2004年第6期。4.董剛《論行政聽證程序的意義》，參見www.law-/lw/lw_view.asp.5.楊嫻《公眾參與：聽證制度的靈魂所在》，參見.6.胡道才《關(guān)于構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的思考》，2005.10.9《法制日?qǐng)?bào)》前沿實(shí)務(wù)。7.參見《巢湖市信訪聽證暫行辦法》。8.胡道才《關(guān)于構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的思考》，2005.10.9《法制日?qǐng)?bào)》前沿實(shí)務(wù)。9.劉武俊《信訪聽證會(huì)值得推廣》，.10.湯嘯天《運(yùn)用信訪終結(jié)聽證程序遏制無序上訪》，2005.12.1《法制日?qǐng)?bào)》前沿實(shí)務(wù)。

[摘要]對(duì)重大疑難復(fù)雜信訪問題采用聽證會(huì)的方式解決效果顯著，作用、價(jià)值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關(guān)權(quán)利設(shè)計(jì)和保障機(jī)制，正確運(yùn)行信訪聽證，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)信訪問題的源頭治理。

[關(guān)鍵詞]：信訪問題信訪聽證制度設(shè)計(jì)源頭治理

最近,中央紀(jì)委副書記張惠新同志公開要求各級(jí)紀(jì)委大力推行信訪舉報(bào)辦事公開。他要求：“針對(duì)部分群眾反映強(qiáng)烈的重大、復(fù)雜、疑難信訪問題，采用信訪聽證會(huì)的辦法解決，推動(dòng)信訪工作運(yùn)行機(jī)制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺(tái)。”①在某些地方，群眾反映的問題有時(shí)得不到及時(shí)解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復(fù)上訪、無限申訴、集體訪、越級(jí)訪層出不窮，嚴(yán)重影響了國家權(quán)威，其示范效應(yīng)又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到社會(huì)和諧和國家機(jī)關(guān)權(quán)威。實(shí)踐證明，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一部分是由于有關(guān)部門信訪工作不透明、不公開，對(duì)信訪工作缺乏有效監(jiān)督。紀(jì)委定期召開信訪聽證會(huì)，與新聞媒體聯(lián)手，實(shí)行“陽光作業(yè)”，使社會(huì)各界尤其是信訪人對(duì)信訪工作能夠進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)信訪問題的解決，得到人民群眾的支持，實(shí)現(xiàn)停訪息訴，促進(jìn)社會(huì)和諧。為使信訪聽證制度更加完善，本文用法律的眼光從九個(gè)方面來研究信訪聽證制度。

一、信訪聽證概念之界定與把握

筆者認(rèn)為信訪聽證是指處理信訪問題的機(jī)關(guān)在作出影響信訪人和被反映人合法權(quán)益的決定之前，采取聽證會(huì)的形式，由信訪人、被反映人（即利害關(guān)系人）就特定信訪事項(xiàng)向處理信訪問題的國家機(jī)關(guān)表達(dá)意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機(jī)關(guān)聽取意見、核實(shí)并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個(gè)方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實(shí)、證據(jù)提供質(zhì)證的機(jī)會(huì)，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益；二是信訪聽證的價(jià)值在于規(guī)范國家機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)的程序和信訪人的信訪行為，最終實(shí)現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運(yùn)用法定權(quán)利抵抗有關(guān)機(jī)關(guān)可能的不當(dāng)公權(quán)行為，縮小“弱勢(shì)群體”與國家機(jī)關(guān)之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯，督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理信訪事項(xiàng)。實(shí)現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進(jìn)有關(guān)國家機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我改正②。

二、聽證制度在我國之演變及前景展望

談到信訪，目前有一種頗具"法治"色彩的觀點(diǎn)，認(rèn)為信訪是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，與法治的目標(biāo)相悖，應(yīng)當(dāng)隨著國家法制的健全，逐步退出歷史舞臺(tái)。這種源于對(duì)信訪工作性質(zhì)認(rèn)知模糊的錯(cuò)誤論斷，在相當(dāng)程度上影響了人們對(duì)信訪事物的判斷。

按照西方的憲政思想和理論，當(dāng)人民通過代議制度將治理國家的權(quán)力讓渡給政府后，人民對(duì)政府權(quán)力的控制，主要通過兩種途徑來實(shí)現(xiàn):一是以權(quán)力制約權(quán)力，即通過分權(quán)的制度設(shè)計(jì)，達(dá)到權(quán)力間相互制衡的目的;二是以權(quán)利制約權(quán)力，即通過人民行使保留的權(quán)利，達(dá)到制約政府的目的。這種人民保留的權(quán)利，主要是指"用手投票"的權(quán)利，即人民通過和平的方式對(duì)政府進(jìn)行罷免的權(quán)利，以及在理論上存在的可以"用槍投票"的權(quán)利，即通過暴力的形式進(jìn)行革命的權(quán)利，和"用腳投票"的權(quán)利，即通過遷徙以逃避暴政的權(quán)利。這也就是說在西方國家，人民雖然在法律上享有請(qǐng)?jiān)福瘯?huì)，游行，示威等諸多權(quán)利，但是除非罷免，否則政府對(duì)于人民發(fā)出的各種聲音和主張，在法律上并不負(fù)有回應(yīng)的義務(wù)。

我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行的是源于"議行合一"思想的人民代表大會(huì)制度。因此，不能簡(jiǎn)單地套用西方的憲政理論來分析我國的政體。

依照我國憲法，"中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民";人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是通過民主選舉產(chǎn)生的國家和地方各級(jí)人民代表大會(huì);人民享有"依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)"的權(quán)利。為了從制度上將人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實(shí)處，憲法在規(guī)定了選舉權(quán)，罷免權(quán)等民主權(quán)利之外，把"對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴，控告或者檢舉的權(quán)利"，作為公民的一項(xiàng)重要民主權(quán)利，在第二章"公民的基本權(quán)利和義務(wù)"中加以規(guī)定。與此規(guī)定相對(duì)應(yīng)，憲法規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和工作人員必須"經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督";"對(duì)于公民的申訴，控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理"。這就是說，在我國，人民的聲音和主張，不再是毫無意義的"空氣震動(dòng)"，而是由公民權(quán)利與國家機(jī)關(guān)義務(wù)組成的實(shí)實(shí)在在的法律制度。

由此可見，信訪是我們社會(huì)主義國家公民的基本民主權(quán)利，是我們國家的基本民主制度，也是我們國家法律制度的有機(jī)組成部分。這種由憲法確認(rèn)并加以保障的人民民主權(quán)利和相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，是社會(huì)主義制度區(qū)別于資本主義制度的一個(gè)重要標(biāo)志，是社會(huì)主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，與黨的十五大和現(xiàn)行憲法確立的"依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家"的目標(biāo)并不相悖。