摘要:自改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟體制的改革,中國政府改革在職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、體制創(chuàng)新等方面取得了階段性的成果。十七大后,新一輪的政府改革隨之而來。在對我國各階段政府改革內(nèi)容及特征梳理的基礎(chǔ)上,提出了進一步深化我國政府改革的建議。

關(guān)鍵詞:政府改革;特征;完善

1我國歷次政府改革的內(nèi)容及階段性特征梳理

自改革開放以來,隨著從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的全面轉(zhuǎn)型,以及社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展完善,我國的政府改革也歷經(jīng)了數(shù)個階段,在不同的歷史時期呈現(xiàn)出不同的特征。

圍繞著建立適應(yīng)中國社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展要求的政府體制,我國已經(jīng)進行了五次政府改革,十七大以后,新一輪的政府改革又開始了。經(jīng)過歷次政府改革,我國政府在職能的轉(zhuǎn)變、機構(gòu)重設(shè)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人員精簡、政風(fēng)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革及城鄉(xiāng)一體化改革等方面都取得了顯著的成效。

然而,不難看出,我國的政府改革很大程度上都是從政府自身的結(jié)構(gòu)因素上啟動的(政府機構(gòu)與人員的精簡、行政區(qū)劃的改變、行政運作的改進、行政職能的重新設(shè)計等方面)。這是是很長一段時間以來我國政府改革的基本模式。這是一種單邊改革,即這種改革在空間上僅僅局限在政府的組織與組織職能上面,在時限上僅僅局限在政府職能與社會需求不太符合的時候。雖然它能夠優(yōu)化構(gòu)成政府內(nèi)部各要素的結(jié)構(gòu)方式,促使政府組織結(jié)構(gòu)的完善,能夠強調(diào)政府改革在整個改革布局中的重大作用,凸顯了政府改革必備的相關(guān)條件,能夠為政府改革營造氛圍。但是,有效的政府改革從來都只能在與政府相關(guān)的社會政治建構(gòu)之間展開,這樣才足以收到預(yù)期的改革效應(yīng),而不至于將政府改革窒息在政府運轉(zhuǎn)的狹小空間之內(nèi)。因此,單邊的政府改革總是修補性的、滯后性的,也是難以真正奏效的。

從政府現(xiàn)實主義的觀點來看，各國之間最重要的政治區(qū)別，并不在于政府形式的不同，而是在于政府治理程度，特別是政府能力大小或高低的不同。“有些國家的政府擁有一致性、一體性、合法性、組織性、高效和穩(wěn)定的特點，而另一些國家的政府則缺乏這些特點”。[2](P1)的確，歷史的發(fā)展，特別是現(xiàn)代化發(fā)展過程的經(jīng)驗表明，政府治理的能力及其有效性同政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、社會的穩(wěn)定與繁榮有著密切的關(guān)系。美國學(xué)者齊斯曼(J1Zysman)比較英、法、德、日、美諸國的經(jīng)濟發(fā)展情況后認為，政府能力越強的國家，應(yīng)付經(jīng)濟震蕩的能力就越強，宏觀調(diào)控的能力就越強，故而經(jīng)濟表現(xiàn)就越佳。[3]瑞典著名經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者繆爾達爾(G1Myrdal)也指出：“盡管程度不同，所有不發(fā)達國家都屬于軟政權(quán)”。[4]他同時認為，軟政權(quán)的表現(xiàn)主要是缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務(wù)員普遍不遵從交給他的規(guī)章與指令，以及普遍存在腐敗。許多研究發(fā)展行政的學(xué)者更是認為，發(fā)展的主要障礙在于行政的因素而非經(jīng)濟的因素。

的確，對于所有社會而言，始終面臨的一個重要課題與挑戰(zhàn)是如何創(chuàng)建一個有效的政府體系，以支持、促進社會的發(fā)展、繁榮和進步。有效的政府治理體系是一個社會發(fā)展和進步的必需品，而不是奢侈品。政府不再是傳統(tǒng)的保守主義眼里的所謂的“必要的惡”，而是促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，提升國家競爭優(yōu)勢的重要力量之一。在今天，越來越多的人更傾向于同意這樣一個命題：政府的性質(zhì)、能力和績效，是決定經(jīng)濟和社會發(fā)展成功與否的關(guān)鍵因素。正因為如此，全世界都在重新考慮政府以及政府自身的改革與發(fā)展問題，建立一個與變化著的時代相適應(yīng)的新政府體系，并使之更具能力、更具有效性，成為發(fā)展的推動力量，已成為各國政府面臨的共同的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

改革開放以來，中國社會處于歷史性的轉(zhuǎn)型過程之中，從某種程度上講，這次轉(zhuǎn)型可謂是一場波瀾壯闊的革命。這場革命，波及了中國社會的每一個角落，涉及中國社會的方方面面。經(jīng)過這場革命的洗禮，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了令人矚目的成就，沒有哪一個國家嘗試過在如此短的時間內(nèi)取得如此巨大的成就，盡管也產(chǎn)生了許多新的問題和挑戰(zhàn)。

如同在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的巨大變化一樣，在過去的30年中，中國政府也發(fā)生了巨大的變化，取得了巨大的成就。這種成就，不僅體現(xiàn)在政府治理體系的不斷完善方面，更體現(xiàn)在經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步和國家競爭力的提升等方面。改革與創(chuàng)新政府，建立一個適應(yīng)社會發(fā)展要求的有效治理體系，最終推動社會的發(fā)展和繁榮，始終是中國改革過程中最重要的篇章之一。政府改革與創(chuàng)新既是中國整體改革的一個重要組成部分，同時也成為推動中國經(jīng)濟和社會改革與變化的動力之一，是建設(shè)中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分。

本文的主旨在于研究和探討以下問題：(1)中國政府改革與創(chuàng)新的歷史背景和時代背景是什么？(2)30年中國政府改革的成就體現(xiàn)在哪些方面？(3)中國政府改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)是什么？(4)未來中國政府改革面臨的挑戰(zhàn)主要是什么？

一、中國政府改革的契機和動因

一、國外一些國家政府改革的主要內(nèi)容

1.英國政府的改革

面對世界經(jīng)濟的衰退和國內(nèi)經(jīng)濟的滯脹，執(zhí)政的保守黨采取了一系列的改革措施，主要包括四個部分：節(jié)約政府開支、政府機構(gòu)改革、服務(wù)承諾和競爭求質(zhì)量，力圖改變整個英國乃至整個世界的面貌。經(jīng)過20多年的實踐，英國政府的管理新變革取得了舉世矚目的成效，其影響遍及全世界。英國政府改革包括四個步驟：

(1)雷納評審雷。雷納評審是對政府部門工作特定方面的調(diào)查、研究、審視和評價活動。解決的問題主要是兩個，一是政府開支過大問題，二是政府工作效率低下問題。合理的政府開支中，業(yè)務(wù)開支與行政之間應(yīng)有一定比例，一般說來，前者應(yīng)大于后者。

(2)“下一步”行動方案。“下一步”行動方案提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。方案建議把整體的部委分解成若干機構(gòu)，這些機構(gòu)在主管的部委指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領(lǐng)導(dǎo)下進行。

(3)公民憲章運動。公民憲章，就是用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，以達到提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。各公共部門可以根據(jù)本部門的實際情況靈活的制定憲章內(nèi)容，但是要以滿足公民對公共服務(wù)的合法要求為宗旨，主要包括對公民的承諾和實踐承諾兩個方面，有四個具體內(nèi)容:①服務(wù)內(nèi)容和工作目標(biāo)承諾;②服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)做到明確化、具體化和公開化;③服務(wù)程序和時限承諾。實行合理的辦事程序，達到公眾滿意。對公眾公開服務(wù)時限，接受公眾監(jiān)督;④違諾責(zé)任。表明了承諾者沒有達到既定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時對顧客作出的補償，是承諾部門對公眾做出的單方面的承諾，這種補償可以是精神上的，比如道歉，也可以是物質(zhì)上的。

一、中國政府改革的契機和動因

馬克思主義的一個基本觀點是：“每一歷史時代主要的經(jīng)濟生產(chǎn)方式與交換方式以及必然由此產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)，是該時代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎(chǔ)，并且只有從這一基礎(chǔ)出發(fā)，這一歷史才能得到說明”。[5](P257)唯物史觀的基本原理認為：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應(yīng)當(dāng)?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應(yīng)當(dāng)?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找；不應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)時代的哲學(xué)中去尋找，而應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)時代的經(jīng)濟中去尋找”。[6](P617-618)中國政府改革與發(fā)展最根本的原因在于經(jīng)濟體制變革以及由此引起的社會的變化。

20世紀(jì)80年代以來，中國由經(jīng)濟體制變革引起的社會變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是治國理論的指導(dǎo)思想發(fā)生了變化。這一變化突出表現(xiàn)在發(fā)展生產(chǎn)力代替“以階級斗爭為綱”成為核心的指導(dǎo)思想。在新的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨總結(jié)20多年經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出科學(xué)發(fā)展觀。二是經(jīng)濟體制的變化。經(jīng)過20多年的改革，中國成功地實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的初步轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型對整個社會的變革產(chǎn)生了巨大的影響。三是社會形態(tài)的變化。整個中國社會從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化的工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。四是社會結(jié)構(gòu)的變化。社會結(jié)構(gòu)從封閉走向開放。五是政治體制的變化。政治體制朝著社會主義民主政治的方向發(fā)展。上述方面的變革與發(fā)展，為政府改革與發(fā)展奠定了良好的社會基礎(chǔ)。中國政府在整個社會現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型中，面臨和承受著全方位的、巨大的壓力和挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府始終面臨著如何促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定、充分就業(yè)、收入公正分配等艱巨任務(wù)。與此同時，政府還肩負著經(jīng)濟體制改革創(chuàng)新的艱巨任務(wù)。這就是說，政府既要成為經(jīng)濟發(fā)展的推動者，也要成為新經(jīng)濟體制的設(shè)計者、改革的推動者。無論是經(jīng)濟發(fā)展還是經(jīng)濟體制的改革，都要求政府扮演發(fā)展與改革推動者的角色。在政治領(lǐng)域，政府始終面臨著維護政治秩序和政治穩(wěn)定，增強政治合法性，聚合和分配各種利益等艱巨任務(wù)。

在社會領(lǐng)域，政府也承擔(dān)著創(chuàng)建新的社會管理體制，確保13億民眾生活保障的艱巨任務(wù)，要化解各種社會矛盾的壓力。與此同時，民眾對政府的期望值不斷增大。凡此種種，均表明中國需要一個有能力、有效率的政府。

政府體制是連接政治體制、經(jīng)濟體制、社會管理體制的關(guān)鍵。正如鄧小平同志曾經(jīng)講過的，中國的問題多多少少與政治和政府體制有關(guān)。中國改革與發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，制約中國經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展的體制障礙，根本在于政府體制的不完善。1978年以來，中國雖然保持經(jīng)濟高速發(fā)展的勢頭，但始終存在著區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟增長方式粗放、資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出、社會事業(yè)發(fā)展滯后、投資盲目擴張與經(jīng)濟過熱、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、收入差距擴大與分配不公、就業(yè)壓力大等方面的矛盾和問題。這些深層次的矛盾和問題之所以長期存在且得不到有效解決，關(guān)鍵在于相關(guān)的體制問題沒有得到根本解決。

政府所處的特殊地位和特殊角色，決定了政府改革在中國全面改革過程中的特殊制約作用，其他方面的體制改革能否順利推進，在一定程度上取決于政府體制改革在多大程度上取得進展和成效。如果要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就必須割斷政府與企業(yè)的行政關(guān)系，切實解決政企不分和政資不分的問題；要建立統(tǒng)一的市場體系，就必須打破行政壟斷和地區(qū)封鎖；要讓市場在資源配置過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，就要把資源配置權(quán)交給市場，減少政府的干預(yù)，減少政府對生產(chǎn)要素和資源性產(chǎn)品價格的管制；要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就必須有促進技術(shù)進步、節(jié)約資源、保護環(huán)境的體制、機制和政策；要強化公共服務(wù)，就必須改革財政體制；要創(chuàng)新社會管理體制，就必須實行政社分開，還權(quán)或者放權(quán)于民；要實現(xiàn)法治國家，就必須實現(xiàn)法治政府和依法行政。

20世紀(jì)的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國家、新興工業(yè)國家和大部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當(dāng)代西方政府改革運動及其“新公共管理”實踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對其成敗作出評價。

一

當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學(xué)者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表這一股潮流、全面推進行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯(lián)邦制國家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場體制上，既有自由型市場經(jīng)濟，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”[2]（序P4）

英國是“新公共管理”運動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機制和顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理改革。商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標(biāo)志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個項目小組，負責(zé)對公共部門的績效進行調(diào)查評估；1983年“財政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。該報告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機構(gòu)改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標(biāo)準(zhǔn)化的程序而忽視公共服務(wù)的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報告建議把整體的部（委）分解成若干機構(gòu)，這些機構(gòu)在主管的部（委）的政策指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領(lǐng)導(dǎo)下進行。“下一步”機構(gòu)的創(chuàng)立一開始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，英國75%的文官都屬于這種“下一步”機構(gòu)。“新公共管理”的顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來英國公共公司以及公共機構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開競爭，尤其是通過公開投標(biāo)，贏得競爭并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。

美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標(biāo)，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理的過多干預(yù)；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；(4)會計和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強有力的中央財政和會計管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會(NPR:NationalPerformaceReview)的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。“戈爾報告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務(wù)加以分解，落實到不同層次的雇員，而這些雇員及機構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。“戈爾報告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗，指出美國在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。

新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被許多西方國家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國家）為特征。70年代末80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國改革的總體框架、制度設(shè)計、改革進程和管理實踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進程中逐步形成總體框架），但是，這兩個國家與其他經(jīng)合組織成員國相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務(wù)》一文中的說法，新西蘭的公共部門管理改革有三個基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績效工資制和新的責(zé)任機制）。

我國政府采購改革從*年作為國際上公認的、先進的政府支出管理制度在我國開始試點，到*年是我國政府采購改革的探索階段。這個階段各省市無論在機構(gòu)設(shè)置，制度建設(shè)，還是在管理模式上，各不相同，因沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，所以這個階段的政府采購制度以地方立法為主。*年至20*年6月29日《政府采購法》頒布，是政府采購改革的全面實行階段。這個階段，財政部在總結(jié)各地管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，了一系列政府采購規(guī)章，為規(guī)范政府采購活動，早日形成全國統(tǒng)一的“政府采購大市場”，建立具有中國特色的政府采購制度，奠定了基礎(chǔ)。幾年來政府采購的實踐表明，政府采購是強化財政支出管理，提高財政資金效益的有效手段，在促進黨風(fēng)廉政建設(shè)方面也發(fā)揮了巨大的作用。《政府采購法》的頒布，開創(chuàng)了政府采購的新紀(jì)元，標(biāo)志著我國政府采購改革進入了法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。它的頒布，對規(guī)范政府采購行為，提高財政資金使用效益，發(fā)揮政府采購在國民經(jīng)濟中的宏觀調(diào)控作用，推進財政支出制度改革，維護國家和社會公共利益，促進國家機關(guān)更好地履行職責(zé)，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，抑制腐敗，具有十分深遠和重大的意義。是依法治國方略在財政支出管理中的具體體現(xiàn)。

*市政府采購工作*年開始試行。改革幾年來，*市在組織建設(shè)、制度建設(shè)和規(guī)范管理等方面，進行了許多積極、大膽、有益的嘗試，政府采購事業(yè)發(fā)展較快。現(xiàn)將*市政府采購改革的情況簡要介紹如下：

1、*市的政府采購組織機構(gòu)的設(shè)置

目前*市政府采購的組織機構(gòu)分三個管理層次，即領(lǐng)導(dǎo)決策層、監(jiān)督管理層、具體實施層。是按照政務(wù)和事務(wù)分開、管理者和執(zhí)行者分離的原則建立的新型管理體制。

（1）決策層*市政府采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

成立于*年。成員由市監(jiān)察局、市審計局、市工商局、市物價局和市財政局共同組成。領(lǐng)導(dǎo)小組實行“聯(lián)席會議制度”，討論決定*市政府采購的重大政策，解決政府采購中出現(xiàn)的新問題。

20世紀(jì)的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國家、新興工業(yè)國家和大部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當(dāng)代西方政府改革運動及其“新公共管理”實踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對其成敗作出評價。一當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學(xué)者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表這一股潮流、全面推進行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯(lián)邦制國家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場體制上，既有自由型市場經(jīng)濟，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”[2]（序P4）英國是“新公共管理”運動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機制和顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理改革。商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標(biāo)志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個項目小組，負責(zé)對公共部門的績效進行調(diào)查評估；1983年“財政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。該報告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機構(gòu)改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標(biāo)準(zhǔn)化的程序而忽視公共服務(wù)的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報告建議把整體的部（委）分解成若干機構(gòu)，這些機構(gòu)在主管的部（委）的政策指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領(lǐng)導(dǎo)下進行。“下一步”機構(gòu)的創(chuàng)立一開始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，英國75%的文官都屬于這種“下一步”機構(gòu)。“新公共管理”的顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來英國公共公司以及公共機構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開競爭，尤其是通過公開投標(biāo)，贏得競爭并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標(biāo)，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理的過多干預(yù)；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；(4)會計和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強有力的中央財政和會計管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會(NPR:NationalPerformaceReview)的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。[1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“戈爾報告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務(wù)加以分解，落實到不同層次的雇員，而這些雇員及機構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。“戈爾報告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗，指出美國在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被許多西方國家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國家）為特征。70年代末80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國改革的總體框架、制度設(shè)計、改革進程和管理實踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進程中逐步形成總體框架），但是，這兩個國家與其他經(jīng)合組織成員國相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務(wù)》一文中的說法，新西蘭的公共部門管理改革有三個基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績效工資制和新的責(zé)任機制）。歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進的特點。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式，即改革具有非連續(xù)性、漸進性和零碎性特點，但其改革的基本內(nèi)容——調(diào)整公共事業(yè)、“給國家減肥”（或“苗條國家”）、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等——在某種程度上是以管理主義取向的。特別是90年代開始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來的“地方治理模式”(NSM:NeusSteueruageModell)，它與英美等國的“新公共管理”模式十分相似，特征是：產(chǎn)出與結(jié)果控制、項目預(yù)算和績效指標(biāo)、服務(wù)和顧客導(dǎo)向，康采恩式的權(quán)責(zé)劃分，責(zé)任委托給商業(yè)單位等。又如，在荷蘭，盡管改革沒有更新政治—行政體制，改革具有漸進和零碎的特點，但改革是以管理主義取向的，即改革的目標(biāo)是改善政府組織的運作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權(quán)、私有化和引入商業(yè)管理模式及市場機制等。1982年發(fā)起的“大手術(shù)”改革（以分權(quán)、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內(nèi)容）、1989-1994年推行的“社會更新活動”（核心是提倡和鼓勵公民及社區(qū)積極參加公共事務(wù)管理活動）、1990年開始的“大效率運作”改革（目的是提高文官系統(tǒng)的效率和削減預(yù)算），都具有明顯的新公共管理特征。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]當(dāng)代西方公共部門管理改革尤其是行政改革具有普遍性、廣泛性和持久性的特點。這場改革涉及幾乎所有的西方國家，改革的內(nèi)容涉及公共管理尤其是行政管理的體制、過程、程序及技術(shù)等各個方面。可以從不同的角度或側(cè)面來概括，也可以分成若干不同的類型。美國學(xué)者英格拉姆(P.Ingraham)把當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容概括為四個方面或四類：“(1)預(yù)算和財政改革；(2)結(jié)構(gòu)改革；(3)程序或技術(shù)層面的改革；(4)相互關(guān)系方面的改革。每一類改革都涉及到公共組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)及其與外界的關(guān)系；每一類改革都試圖從略為不同的角度解決公共管理和公務(wù)員中的問題。”[2](P48)另一位美國學(xué)者彼得斯(G.Peters)則從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、政策制定和公共利益四個方面來討論當(dāng)代西方行政改革的走向及內(nèi)容。[2](P2)我國學(xué)者周志忍把當(dāng)代國外（西方）的行政改革的基本內(nèi)容歸納為三方面：第一，社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化（包括非國有化、自由化、壓縮式管理等）；第二，社會力量的利用和公共服務(wù)社會化（包括政府業(yè)務(wù)合同出租，以私補公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系，公共服務(wù)社會化）；第三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革（包括建立與完善信息系統(tǒng)，分權(quán)與權(quán)力下放，部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革，公共人事制度改革，提高服務(wù)質(zhì)量以及改善公共機構(gòu)形象，公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合等內(nèi)容）。[3](P30-37)方克定則根據(jù)西方學(xué)者的論述，將當(dāng)代西方政府改革實踐分為三種類型：“一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英國、澳大利亞和新西蘭堪稱系統(tǒng)化的改革，美國屬于漸進主義的改革，加拿大居于兩者之間）；二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典等實行連續(xù)或不連續(xù)性的漸進主義改革，它們都受到新公共管理的影響（其中，有合作主義傳統(tǒng)的瑞典有時被列入第一類，而德國則具有最明顯的漸進主義特征）；三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三類改革的特點。”[2]（序P3-4）而“無論哪一種改革類型，都無例外地貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)的公共行政與標(biāo)志行政現(xiàn)代化的‘新公共管理’兩種基本取向的爭論。”[2](P8)二上面我們簡要地描述了當(dāng)代西方行政改革的基本趨勢，即“新公共管理”或“管理主義”改革取向及實踐模式的出現(xiàn)。歐洲經(jīng)合組織(OECD)1995年度的公共管理發(fā)展報告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國家的公共管理改革》聲稱：經(jīng)合組織國家的公共管理改革具有一個已經(jīng)發(fā)展起來的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。彼得斯在《歐洲的行政現(xiàn)代化》一文中也指出：北美各國目前繼續(xù)沿著“管理主義”（而不是嚴(yán)格的公共行政）的思路去考慮公共組織的管理；而歐洲各國或多或少地介入了不同維度的管理主義改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主義’模式？它包括哪些基本內(nèi)容呢？作為一種正在成長并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場導(dǎo)向的公共行政”等。“管理主義（或‘新公共管理’）是一個多維度的非常寬泛的概念”（彼得斯語）。對于它的內(nèi)涵，人們作出了各種不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國的經(jīng)驗》一書中認為，“新公共管理主義”主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即它強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的應(yīng)用；瓦爾特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格，顧客至上和市場競爭的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估，以準(zhǔn)獨立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。[1](P3-19)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“新公共管理”有時被當(dāng)作單一模式概念，有時則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；(3)競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務(wù)中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；(8)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；(9)分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；(10)以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進行變革。這十大原則構(gòu)成《改革政府》前十章的標(biāo)題。奧斯本和蓋布勒在書中對這十個原則進行了詳細的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書成了1993年開始的美國“重塑政府”改革的理論基礎(chǔ)。克林頓總統(tǒng)給予該書很高的評價：“美國每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革。該書給我們提供了改革的藍圖。”[4]哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內(nèi)容歸納為如下十大趨勢：(1)主管的戰(zhàn)略角色和戰(zhàn)略管理實踐的強化；(2)從行政到管理的重點轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實現(xiàn)既定目標(biāo)的轉(zhuǎn)移；(3)人事權(quán)由中央人事部門向部門主管的轉(zhuǎn)移，限制工會的權(quán)力，打破統(tǒng)一的工資結(jié)構(gòu)；(4)政策制定和執(zhí)行的分離，即核心部門集中于戰(zhàn)略管理和計劃，設(shè)立獨立執(zhí)行機構(gòu)來執(zhí)行政策；(5)績效工資制；(6)改善財務(wù)管理，強化財務(wù)控制；(7)以組織規(guī)劃和評估的形式，把執(zhí)行機構(gòu)的運作與其目標(biāo)更密切地聯(lián)系起來；(8)加強對運作狀況的評估；(9)追求高質(zhì)量和高標(biāo)準(zhǔn)的顧客服務(wù)；(10)改變傳統(tǒng)的組織文化，建立新的“心理契約”。[3](P28-29)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要勞務(wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競爭，并存在使用者對供給者運用控制手段，如美國選舉產(chǎn)生的校董會制度），而不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向。”[5](P613)另一些學(xué)者則認為并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。英國學(xué)者E.費利耶(EwanFelie)等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在當(dāng)代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。依費利耶的論述，這四種模式及其特征分別是：[6](P10-15)1.效率驅(qū)動模式(NPMModle1:TheEfficiencyDrive)。這是當(dāng)代西方政府改革運動中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟學(xué)。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動模式的基本內(nèi)容及特征有：強烈關(guān)注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績效評估方法；強調(diào)對顧客負責(zé)，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向，以及在邊際上進行類似于市場的實驗（準(zhǔn)市場）；解除勞動力市場的規(guī)制，加快工作步伐，采用績效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強調(diào)責(zé)任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]2.小型化與分權(quán)模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。這種模式在80年代雖然沒有像模式1那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強，地位日益重要。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。它派生于這樣一個論證，即20世紀(jì)前3/4世紀(jì)（1900-1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，本世紀(jì)最后的25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)，對組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制，日益加強的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，同樣也出現(xiàn)在公共部門。從歷史上看，公共機構(gòu)提供大眾服務(wù)和大規(guī)模提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品以及控制市場都可看作是一種“福特主義”(Fordist)的生產(chǎn)方式——它在二戰(zhàn)后達到了它的頂峰。用組織理論的術(shù)語來說，福特主義的企業(yè)也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級、規(guī)章制度和非人的、正式的關(guān)系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來，無論是在私人部門還是在公共部門，都出現(xiàn)了向“后福特主義”組織結(jié)構(gòu)模式迅速轉(zhuǎn)變的趨勢。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強作為特征，大型的組織縮小規(guī)模，合同承包越來越多被采用，并分散為更具自主性的商業(yè)單位。作為當(dāng)代公共部門組織結(jié)構(gòu)變遷趨勢反映的小型化和分權(quán)模式的要點是：從早期強調(diào)以市場為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場的擴展，從計劃到準(zhǔn)市場的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機制；從層級管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨立部門供應(yīng)相對分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。3.追求卓越模式(NPMModel3:InSearchofExcellence)。這種模式顯然與80年代興起的企業(yè)文化（公司文化）的管理新潮相關(guān)——特別是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（PettersandWatterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的NPM模式2，強調(diào)價值、文化、習(xí)俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。這種模式可以分為從下而上(bottom-up)和從上而下(top-down)兩種途徑。前者強調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運動是其新近的表現(xiàn)）；后者強調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強調(diào)魅力的影響或示范作用。追求卓越模式的要點是：在由下而上的形式中，強調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強調(diào)由結(jié)果判斷績效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷，管理組織變遷項目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強有力的公司培訓(xùn)項目）；公司口號、使命、聲明和團結(jié)的加強，一種明確的交往戰(zhàn)略，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。4.公共服務(wù)取向模式(NPMModel4:PublicServiceOrientation)。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量（如應(yīng)用質(zhì)量誘因，采用全面質(zhì)量管理方法），強調(diào)產(chǎn)出價值，但必須以實現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場機制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會；強調(diào)對日常服務(wù)提供的全社會學(xué)習(xí)過程（如鼓勵社區(qū)發(fā)展、進行社會需要評估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價值，強調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]美國著名公共管理學(xué)者彼德斯在《治理的未來》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表1所示：[7](P19)表1四種治理模式的主要特征市場化政府參與型政府靈活性政府解除規(guī)制政府主要的診斷壟斷等級制永久性外部規(guī)制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平型組織虛組織（沒有特別建議）管理績效工資制及其他全面質(zhì)量管理臨時人事更大的管理自由私人部門管理技術(shù)管理，團隊政策制定內(nèi)部市場咨詢，談判實驗企業(yè)化政府公共利益低成本參與，咨詢低成本；協(xié)調(diào)行動主義顯然，在不同學(xué)者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內(nèi)涵及特征。作者在一篇論文中曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個方面：(1)“讓管理者進行管理”（強調(diào)職業(yè)化管理）；(2)衡量業(yè)績（明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估）；(3)產(chǎn)出控制（項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；(4)顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；(5)分散化（公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化）；(6)引入競爭機制；(7)采用私人部門的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個要點既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。三西方政府改革運動以及“新公共管理”實踐模式的興起有其深刻的背景和原因。首先，經(jīng)濟和政治因素在將改革提上議事日程中起決定的作用。70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，導(dǎo)致西方各國高額的財政赤字，福利國家不堪重負，并面臨一系列新的社會與政治問題，這是引發(fā)政府改革的直接原因。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的說法，解決財政赤字問題從原則上說有三種辦法：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。只有第三條途徑才是現(xiàn)實的可供選擇的出路，“新公共管理”改革所選擇的正是這條道路。其次，經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個推動力。全球化趨勢加強了各個西方國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視；政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導(dǎo)性因素，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟運作，參與國際經(jīng)濟競爭，促進經(jīng)濟發(fā)展，自然成為人們關(guān)注的焦點。經(jīng)濟全球化對政府的公共管理提出了更高的要求。經(jīng)合組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進行有效競爭的一個重要途徑，認為順應(yīng)經(jīng)濟的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力；處理國際問題不再是傳統(tǒng)的涉外部門的專門職責(zé)，所有政府部門以及地方政府都必須具有跟蹤、理解和處理國際問題的能力；經(jīng)濟資源的稀缺和為避免不穩(wěn)定而保持經(jīng)濟競爭力，是推動現(xiàn)有公共部門改革的重要因素。再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對迅速變化著的經(jīng)濟作出反應(yīng)；它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷；新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調(diào)整。最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方“新公共管理”運動興起的另一個動因。當(dāng)代西方以“新公共管理”取向的政府改革運動已走過了20年的歷程。盡管目前要對這一運動及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的評價為期尚早，而且人們的評價也褒貶不一。但是，它對當(dāng)代西方政府管理實踐及模式所產(chǎn)生的深刻影響卻是不爭的事實。例如，在英國，根據(jù)費利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中的說法，70年代末80年代初開始的“新公共管理”改革給英國的公共部門管理以及公共服務(wù)帶來了如下四個方面的重大變化：第一，隨著許多國有企業(yè)賣給工人和股東以及在經(jīng)濟活動中實行大規(guī)模的私有化，公共部門已從直接的經(jīng)濟活動中撤離；第二，在公共部門中保留的社會政策職能已服從于管理化和市場化的過程，在以前屬于在線管理組織的公共部門出現(xiàn)了創(chuàng)造“準(zhǔn)市場”(quasi-markets)的種種嘗試（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”機構(gòu)），這些準(zhǔn)市場的財政仍然是公共的，但引入競爭機制，如招標(biāo)和合同承包；第三，在公共部門及公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競爭績效和成本指標(biāo)的使用、加強成本核算和強化審計系統(tǒng)的趨勢，相對績效的評估更加公開化，并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密控制；第四，出現(xiàn)了一種由“維持現(xiàn)狀的管理”向“變遷的管理”的轉(zhuǎn)變。人們更強烈地要求透明的、積極的和個性化的領(lǐng)導(dǎo)方式，人力資源管理開始使用戰(zhàn)略性的管理方式，組織發(fā)展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式，學(xué)習(xí)型的組織也開始出現(xiàn)。[8](P3-6)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]又如，在美國，依據(jù)經(jīng)合組織1997年度公共管理發(fā)展報告《公共管理的問題和發(fā)展：1996-1997美國概況》的評估，“重塑政府”運動的成效主要表現(xiàn)在政府的精簡，機構(gòu)的重建，顧客至上原則的確立，市場機制的引入，以績效為基礎(chǔ)的組織的出現(xiàn)和“重塑政府”實驗室的建立等方面。與此同時，“新公共管理”運動改變了西方政府管理的實踐模式，而在理論上，這一運動實現(xiàn)了政府管理研究領(lǐng)域由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)向新公共管理學(xué)的范式轉(zhuǎn)變。作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學(xué)者約翰·哈里森的話來說，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。傳統(tǒng)的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的實踐模式，加拿大學(xué)者納德·薩維稱之為“工業(yè)社會的政府組織模式”、“19世紀(jì)的行政技術(shù)”。這種傳統(tǒng)的公共行政實踐模式有如下四個基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運作的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機構(gòu)（官僚機構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責(zé)任制的落實；四是行政被當(dāng)作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任。[9](P1)盡管這種模式曾在公共管理中發(fā)揮過重要的、積極的作用，但是，隨著西方世界由工業(yè)化社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來越不適應(yīng)，它的基本原則受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并在實踐中逐漸失效或過時。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)了。[4](P12-13)其次，政府機構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。再次，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現(xiàn)實的。在當(dāng)代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事務(wù)）之中，文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生重大變化，公務(wù)員（文官）的永業(yè)（終身受雇）觀念已被打破，合同雇傭、臨時雇傭成為重要的用人方式。“新公共管理”實踐模式在某種意義上正是為了克服傳統(tǒng)的公共行政模式的弊端而出現(xiàn)的，它是當(dāng)代人類社會發(fā)展尤其是公共管理實踐變化的必然產(chǎn)物，與舊模式相比，“新公共管理”模式更具現(xiàn)實性和生命力。然而，當(dāng)代西方政府改革的“新公共管理”取向及實踐模式遠非是完善的，它有其內(nèi)在的缺陷或局限性。對于這種改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人們的評價不同（甚至提出懷疑與否定）；對于新模式的有效性，人們也提出了種種批評，這些批評涉及“新公共管理”改革取向及模式的理論基礎(chǔ)、意識形態(tài)傾向、改革的總方向以及各種具體的改革措施等方面。首先，人們批評“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向。C.波利特等人認為：“新公共管理”是一種意識形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)（甚至有人稱之為右派政府的公共管理綱領(lǐng)）；說這種公共管理新模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴張。[10](P126,121)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]其次，人們批評“新公共管理”改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門管理模式，實質(zhì)上是一種“新泰勒主義”。美國學(xué)者漢森(S.Hansen)認為，推崇和效仿私人部門管理方式，是把教科書中對私營企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實混為一談；英國學(xué)者格林沃德(J.Greenwood)等人從公共責(zé)任、公平、合法性和多樣性四個方面論證公共部門與私人部門之間的差別，指出不能照搬私人部門管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理體制改革的模式》一文中則批評“管理主義”片面追求效率，說“最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是追求的唯一目的，還存在其他目標(biāo)”。[2](P62)再次，人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評估、顧客至上等）提出批評。例如，合同出租是市場導(dǎo)向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責(zé)任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯(lián)系與溝通；分權(quán)有利于增強自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護主義，并增加公共開支；私有化有助于精簡政府機構(gòu)，增強公共部門的活力，但也損害了公民參與，妨礙政治導(dǎo)向，并產(chǎn)生公共責(zé)任方面的問題；放松管制為各部門機構(gòu)松綁，增加靈活性，但也帶來新的控制問題；結(jié)果導(dǎo)向等企業(yè)化管理方式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機結(jié)合的問題；顧客至上提供了回應(yīng)性、多樣性的服務(wù)，但卻把公民降低為一般的消費者。對于“新公共管理”的具體模式特別是奧斯本和蓋布勒的“企業(yè)化政府”模式，人們也提出了十分尖銳的批評。例如美國學(xué)者格林(R.T.Green)和哈伯爾(L.Hublel)在《論治理和重塑政府》一文中對“企業(yè)化政府”模式提出了五點批評：(1)該模式忽視了政府治理模式中制度與分權(quán)對政府的約束作用；(2)它打破或侵蝕了立法、行政和司法三個部門的權(quán)力平衡；(3)注重結(jié)果（產(chǎn)出）和目標(biāo)而非投入和過程的原則是片面化的；(4)市場導(dǎo)向原則將損害美國制度的穩(wěn)定性；(5)“顧客至上”原則將產(chǎn)生分配上的重大難題。另一個美國學(xué)者查爾斯·古德塞爾則提出與“企業(yè)化政府”模式十條原則針鋒相對的十條原則：(1)政府應(yīng)是由人民通過選出的代表來控制，而不應(yīng)由企業(yè)家控制；(2)政府應(yīng)為公共利益服務(wù)，而不是滿足企業(yè)家的自我；(3)政府必須依照憲法和法律活動，而非依據(jù)目標(biāo)或任務(wù)而活動；(4)政府應(yīng)該與私營企業(yè)的主要股東合作而非任何一種合伙人合作；(5)政府既應(yīng)具有靈活性和創(chuàng)造性，又應(yīng)具有公共責(zé)任心；(6)政府活動的社會效果固然重要，但必須尊重政府雇員；(7)政府采用私人企業(yè)的管理模式必須以不違反機會平等和公眾監(jiān)督原則為前提；(8)簡化繁文縟節(jié)是對的，但不能破壞基本規(guī)范和法定程序；(9)減輕財政負擔(dān)的設(shè)想是可行的，但不能無視必要的行政開支；(10)處理公共問題應(yīng)具有創(chuàng)造性，但不能讓少數(shù)人中飽私囊。[12](P47-48)“新公共管理”模式在理論上包含著內(nèi)在的矛盾，在實踐中也遇到了大量難題。C.貝倫(C.Bellon)等人揭示了“企業(yè)化政府”模式內(nèi)包含四大價值沖突和價值矛盾：(1)企業(yè)自主與民主負責(zé)之間的價值沖突；(2)公共企業(yè)圖景與公民參與價值之間的沖突；(3)企業(yè)運轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突；(4)企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險與公共財政處置責(zé)任之間的矛盾。[3](P586-587)它在實踐中所遇到的難題有：人員精簡問題，規(guī)章制度刪除問題，權(quán)力下放問題，等級問題，政治與行政分離問題，是公民還是顧客問題，誰來負責(zé)問題，價值取向問題，改革的力度與持久性問題等。[13](P43-45)我國目前正處于由計劃向市場的轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。現(xiàn)階段正在進行的行政體制以及新一輪的機構(gòu)改革的目標(biāo)也正在于此。當(dāng)代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政改革的深化，對于在市場經(jīng)濟條件下處理好政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的參考價值，必須加以認真的跟蹤研究。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]【參考文獻】[1]C.Hood."APublicManagementforallSeasons",PublicAdministration,69(Spring),1991.[2]國家行政學(xué)院國際合作交流部．西方國家行政改革述評[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社，1998．[3]周志忍．當(dāng)代國外行政改革比較研究[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社，1999．[4]［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門[M]．上海：上海譯文出版社，1996．[5]布萊克維爾政治學(xué)百科全書[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1992年．[6]E.Ferlie,L.Ashburner,L.FitzgeraldandA.Pittigrew.TheNewManagementinAction.Oxford:OxfordUniversityPress,1996.[7]B.GuyPeters.TheFutureofGoverning:FourEmergingModels.Kansas:UniversityPressofKansas,1996.[8]EwanFerlieetal.TheNewPublicManagementInAction.Oxford:OxfordUniversityPress,1996.[9]D.Hughes.PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nd.ed.).MacmillanPressLTD,ST.Martin''''SPressInc,1998.[10]C.Pollitt.ManagerialismandPublicService:TheAnglo-AmericanExperience.Oxford:BasicBlackwell,1990.[11]J.GreenwoodandD.Wilson.PublicAdministrationinBritainToday.Loodon:UnwinHyman.1989.[12]丁煌．西方企業(yè)家政府理論述評[J]．國外社會科學(xué)，1999,(6)．[13]張夢中，杰夫·斯特勞斯曼．美國聯(lián)邦政府改革剖析[J]．中國行政管理，1999,(6)．

摘要：貨幣現(xiàn)代化是發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟的必要條件.南京民國政府在1932-1935年間推動的貨幣制度改革是中國貨幣制度現(xiàn)代化的開端,它為抗戰(zhàn)前中國經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的外部條件.通過實施"廢兩用元"政策,民國政府統(tǒng)一了貨幣的對內(nèi)價值,實現(xiàn)了貨幣發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)化;法幣政策的推行,使中國貨幣擺脫了傳統(tǒng)的銀本位制度,實現(xiàn)了紙幣作為信用貨幣在全國范圍內(nèi)的流通;而民國政府后期法幣被迫退出流通市場,則說明以發(fā)行貨幣彌補財政赤字的手段是行不通的.

關(guān)鍵詞:民國政府貨幣改革廢兩用元法幣

統(tǒng)一貨幣是國民經(jīng)濟保持高效運行的前提條件之一，也是政府推行貨幣政策的出發(fā)點。1932至1935年，南京民國政府在重重困難之下，對貨幣進行了大幅度改革。這次改革是中國貨幣現(xiàn)代化的開端，它分為兩個階段，第一階段是“廢兩用元”，它標(biāo)志著金屬作為貨幣逐漸退出了流通領(lǐng)域，中國貨幣開始走向標(biāo)準(zhǔn)化；第二階段是“法幣政策”的推行，它意味著貨幣定價方式的徹底改變。這次改革取得了一定成效，它使當(dāng)時的中國經(jīng)濟擺脫了30年代早期的大蕭條。后來由于連續(xù)戰(zhàn)爭，民國政府在缺少貨幣發(fā)行紀(jì)律約束情況下法幣發(fā)行惡性膨脹，最終迫使法幣退出了流通領(lǐng)域。目前，與本論題相關(guān)的研究成果相對較少，僅有吳玉文①、劉方健②在評述南京國民政府時期的經(jīng)濟政策時，論及當(dāng)時的貨幣金融政策。顯然，從貨幣金融的角度系統(tǒng)分析南京國民政府時期的貨幣現(xiàn)代化運動，對完善我國當(dāng)前的貨幣制度具有重要的歷史借鑒意義。

一、構(gòu)建以銀本位為基礎(chǔ)的統(tǒng)一貨幣單位

歷史上，中國多數(shù)朝代實行金屬本位制度，由朝廷規(guī)定貨幣金屬的成色和重量。明清時期隨著對外交往的增加，外國貨幣開始進入流通領(lǐng)域。由于流通中貨幣種類繁多，不同種類貨幣之間成色、重量各不相同，使得價值難以統(tǒng)一，兌換手續(xù)相當(dāng)復(fù)雜。這種幣制的混亂不僅增加了經(jīng)濟活動中的交易成本，也使得整個社會信用體系受到一定的影響，“阻礙了工商財政的現(xiàn)代化。”③

要發(fā)展經(jīng)濟，首先要完善貨幣制度，改變過去濫發(fā)紙幣、銀票，隨意濫鑄制錢的狀況。南京臨時政府剛剛成立，孫中山先生就于1912年2月試圖統(tǒng)一貨幣，通過接管江南造幣廠，使之成為“民國特設(shè)鼓鑄機關(guān)”。接著財政部又籌建了中國造幣總廠，掌管全國貨幣鑄造和舊幣的熔鑄。但因南京臨時政府存在時間較短，這次改革不了了之。1914年2月7日，袁世凱政府頒行《國幣條例》及其實施細則，明確規(guī)定“國幣”的鑄造發(fā)行權(quán)限屬于政府，公款出入必須使用“國幣”，市面流通的舊幣，由政府以“國幣”回收兌換。④軍閥混戰(zhàn)使臨時政府統(tǒng)一貨幣的努力付諸東流，地方銀行濫發(fā)貨幣現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。四川、廣東、廣西、湖北、江西等省份各種貨幣混雜，泛濫成災(zāi)，百姓深受其害。1913年，湖北省輔幣每元僅值銀元七角，廣東為八五折，東北的小銀元票跌至三分之一，四川軍票泛濫，貴州紙幣一元只抵四角，陜西軍餉則全靠官發(fā)紙幣。⑤

**年中央“一號文件”提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的原則性意見，即“通過試點、總結(jié)經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運行機制，精簡機構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增。”“按照強化公共服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構(gòu)和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務(wù)的職能。”“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制和‘鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用’財政管理方式的改革。”

以中央文件精神為指導(dǎo)，結(jié)合上一篇文章的論述，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的策略與戰(zhàn)略作出一些具體的思考。

第一，建設(shè)新農(nóng)村背景下基層政府的執(zhí)行力不能削弱。在征收農(nóng)業(yè)稅時代，稅費的征收、計劃生育政策的強制執(zhí)行等成為基層政府的主要職責(zé)，而在后農(nóng)業(yè)稅時代，農(nóng)村的社會穩(wěn)定、農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護等漸漸成為政府的主要職能。總理在**年12月29日《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的幾個問題》的講話中強調(diào):“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)該履行的職能、該提供的服務(wù)，不僅不能削弱，還要逐步加強。”這句話并不能理解為要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)本身，而應(yīng)理解為提高基層政府的執(zhí)行力。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能定位，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為方式。目前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作者將經(jīng)濟建設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能之首。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定，我們已經(jīng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該把職能從經(jīng)濟發(fā)展調(diào)整到社會管理與公共服務(wù)上來。政府尤其不能直接干涉微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使具有促進經(jīng)濟發(fā)展的職能，它本身也不應(yīng)當(dāng)充當(dāng)經(jīng)濟活動主體，不能借用自身權(quán)威干預(yù)正常的市場活動，比如犧牲老百姓的利益搞招商引資。

實現(xiàn)基層政府職能定位的轉(zhuǎn)變需要觀念上的創(chuàng)新。其中一個重要方面就是樹立正確的政績觀，運用正確的評估體系評價政府的績效，改變以往以經(jīng)濟指標(biāo)為主的政府考評指標(biāo)體系，建立服務(wù)型的、綜合型的政府考評指標(biāo)體系。

第三，增強縣級政府直接管理農(nóng)村社會的能力。前面我們已經(jīng)論證了基層政府職能界定目前只能以縣級政府為對象，這也表明縣級政府改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革具有重要意義。在這里，我們關(guān)注的是怎樣的縣級政府改革能夠給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定提供可能性。我們認為這種改革就是增強縣級政府不通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而直接管理農(nóng)村社會的能力。浙江省長興縣設(shè)立專職駐村指導(dǎo)員的制度其實已經(jīng)反映出了這樣的走向，因為不少駐村指導(dǎo)員來自縣政府各部門。如果增加縣級政府派出的駐村指導(dǎo)員的數(shù)量，賦予駐村指導(dǎo)員更多的權(quán)力，提高駐村指導(dǎo)員及其所在機構(gòu)的地位，通過駐村指導(dǎo)員切實實現(xiàn)溝通信息、宣傳政策、事務(wù)、協(xié)調(diào)糾紛等職能，那么縣級政府直接管理農(nóng)村的目標(biāo)就可能實現(xiàn)。

*年，*族自治縣縣委、縣人民政府認真貫徹落實全國“兩基”攻堅工作內(nèi)蒙古會議精神及省委、省人民政府教育綜合改革試點工作文山現(xiàn)場會議精神，切實踐行“三個代表”重要思想，堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，從代表人民群眾的根本利益，滿足人民群眾日益增長的教育需求和提高執(zhí)政能力的實際出發(fā)，狠抓“兩基”工作，不斷完善教育投入機制，辦學(xué)條件進一步改善，教育人事制度改革成效顯著，“普九”攻堅工作扎實推進，教育事業(yè)呈現(xiàn)出勃勃生機。

一、*族自治縣教育現(xiàn)狀

截止*年底，全縣轄7鄉(xiāng)3鎮(zhèn)79個村委會，3個社區(qū)居民委員會，總?cè)丝?4.5萬。其中，農(nóng)業(yè)人口13.3萬，占總?cè)丝诘?1.7%，縣境內(nèi)居住著傈僳、藏、納西、彝、普米、獨龍等20種民族，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?3.45%，其中，傈僳族人口79774人，占總?cè)丝诘?4.92%。全縣共有學(xué)校407所，其中：完全中學(xué)1所，高中在校生864人；初級中學(xué)9所，初中在校生6058人；小學(xué)395所，其中，完全小學(xué)52所，教學(xué)點261個，小學(xué)在校生16045人；職業(yè)高中1所，在校生109人；幼兒園1所，全縣在園幼兒1032人（含學(xué)前班）。全縣有小學(xué)專任教師877人，學(xué)歷合格率達100%；有初中專任教師297人，學(xué)歷合格率達90.24%；有高中專任教師57人，學(xué)歷合格率達78.95%；幼兒教師28人,學(xué)歷合格率達100%。

到*年底，全縣中小學(xué)占地面積為756283平方米，生均占地面積34.11平方米。中小學(xué)總建筑面積為173776平方米，其中，小學(xué)生均建筑面積為7.65平方米,初中生均建筑面積為4.62平方米,全縣新增建筑面積為10487平方米,排除危房8489平方米.

全縣中小學(xué)課桌椅配備率達100%;完全中學(xué)有圖書19425冊,生均圖書14冊;初級中學(xué)有圖書12287冊,生均圖書2.5冊;小學(xué)有圖書117162冊，生均勻圖書7.3冊；10所中學(xué)配備教學(xué)儀器的有7所，完全小學(xué)配備教學(xué)儀器的有36所;全縣有31個遠程教育收視點，40個光盤播放點；有6所中小學(xué)配備有計算機，共265臺。

二、開展“兩基”工作主要措施及成效