中國(guó)財(cái)政模式正在履歷一場(chǎng)深刻的轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)的生產(chǎn)性財(cái)政模式轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式相順應(yīng)的大眾財(cái)政模式。所謂大眾財(cái)政，指的是國(guó)家或當(dāng)局為時(shí)常提供大眾服務(wù)的分配運(yùn)動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相順應(yīng)的一種財(cái)政范例和模式。

大眾財(cái)政是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不行缺少的補(bǔ)充。市場(chǎng)的失靈，重要有以下兩大類：一類是市場(chǎng)機(jī)制險(xiǎn)些完全難以將資源和要素配置于其間的運(yùn)動(dòng)。它重要包羅以下內(nèi)容：（1）創(chuàng)建國(guó)家防務(wù)等運(yùn)動(dòng)；（2）維持社會(huì)秩序等運(yùn)動(dòng)；（3）創(chuàng)建大眾工程運(yùn)動(dòng)；（4）為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供須要的端正；（5）再分配以改正社會(huì)木公程度；（6）穩(wěn)固宏觀經(jīng)濟(jì)。另一類是市場(chǎng)機(jī)制能夠配置資源和要素于其間，但由于價(jià)錢信號(hào)的木準(zhǔn)確而難以到達(dá)屈從的市場(chǎng)失效。這類失效重要有：（1）外溢性的影響；（2）自然使用的影響。但并非全部的市場(chǎng)失效都必須補(bǔ)充，只有當(dāng)市場(chǎng)失效和危害到市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，市場(chǎng)才會(huì)對(duì)當(dāng)局提出補(bǔ)充要求。

在充實(shí)敬重市場(chǎng)機(jī)制作用的條件下，仍然孕育產(chǎn)生了市場(chǎng)失效，這是市場(chǎng)機(jī)制本身的作用特點(diǎn)所決定的。這樣，拜托市場(chǎng)機(jī)制所使用的要領(lǐng)和本事，是無法克服市場(chǎng)失效的。這就須要非市場(chǎng)的要領(lǐng)和本事。而當(dāng)局及其大眾財(cái)政恰恰因此非市場(chǎng)的要領(lǐng)，按非市場(chǎng)的步驟，在非市場(chǎng)的范疇，以非市場(chǎng)的目的來睜創(chuàng)措施的。這使得大眾財(cái)政直接表現(xiàn)為是市場(chǎng)的一種對(duì)立物和異己氣力，從而可奪目預(yù)干預(yù)干與、影響以致否認(rèn)市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。正由于云云，當(dāng)市場(chǎng)本身無能為力，而只能拜托非市場(chǎng)的要領(lǐng)才氣克服市場(chǎng)失效之時(shí)，只有非市場(chǎng)的大眾財(cái)政不光必須存在，而且還能發(fā)揮強(qiáng)有力的補(bǔ)充市場(chǎng)失效的積極作用。但是，大眾財(cái)政的非市場(chǎng)性又具有對(duì)市場(chǎng)的直接危害本事，這又決定了大眾財(cái)政只能運(yùn)動(dòng)于市場(chǎng)失效的范疇內(nèi)。

字串1

責(zé)任規(guī)則是大眾財(cái)政中最底子的資源使用原則。憑據(jù)這一原則，資源使用者必須對(duì)資源提供者認(rèn)真。具體地說，有關(guān)資源使用的決策必須憑據(jù)提供者的意愿做出，并承襲提供者的監(jiān)視和制約。

在社會(huì)分工的背景下，擁有資源的人通常并不是使用資源的人，兩者之間的疏散孕育產(chǎn)生了范例的委托干系。委托人擁有并轉(zhuǎn)讓一部門資源給人，人技委托人的意志與要求做出有關(guān)資源使用的決策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政/財(cái)政體制/農(nóng)業(yè)稅/農(nóng)民負(fù)擔(dān)

一、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的歷史沿革

我國(guó)鄉(xiāng)政權(quán)的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀(jì)的西周有了鄉(xiāng)政權(quán)的雛形。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)國(guó)家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財(cái)政的萌生約在秦漢時(shí)期。宋代《文獻(xiàn)通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個(gè)鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費(fèi)的構(gòu)想，但未能實(shí)現(xiàn)。在民國(guó)期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財(cái)政。

概括說來，在中國(guó)幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權(quán)和鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)政權(quán)始終未能成為一級(jí)政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運(yùn)行成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財(cái)政也不是完備的一級(jí)財(cái)政。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府——————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應(yīng)的農(nóng)村基層財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)由鄉(xiāng)財(cái)政———公社財(cái)政———鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展過程。

一、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的歷史沿革

我國(guó)鄉(xiāng)政權(quán)的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀(jì)的西周有了鄉(xiāng)政權(quán)的雛形。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)國(guó)家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財(cái)政的萌生約在秦漢時(shí)期。宋代《文獻(xiàn)通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個(gè)鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費(fèi)的構(gòu)想，但未能實(shí)現(xiàn)。在民國(guó)期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財(cái)政。

概括說來，在中國(guó)幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權(quán)和鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)政權(quán)始終未能成為一級(jí)政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運(yùn)行成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財(cái)政也不是完備的一級(jí)財(cái)政。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應(yīng)的農(nóng)村基層財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)由鄉(xiāng)財(cái)政——公社財(cái)政——鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展過程。

在新中國(guó)成立初期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和第一個(gè)五年計(jì)劃期間，各地試點(diǎn)籌建了鄉(xiāng)財(cái)政，給鄉(xiāng)劃分了一定的收支范圍，相應(yīng)地給予一定的財(cái)政管理權(quán)限。但是，縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行的財(cái)政管理體制基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)本身幾乎沒有什么機(jī)動(dòng)財(cái)力。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)政府只設(shè)一名財(cái)糧助理員，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支等管理工作。可見，我國(guó)在建國(guó)初期創(chuàng)設(shè)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政并不是一級(jí)完備的財(cái)政，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)政府不過是由上級(jí)政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政/財(cái)政體制/農(nóng)業(yè)稅/農(nóng)民負(fù)擔(dān)

一、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的歷史沿革

我國(guó)鄉(xiāng)政權(quán)的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀(jì)的西周有了鄉(xiāng)政權(quán)的雛形。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)國(guó)家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財(cái)政的萌生約在秦漢時(shí)期。宋代《文獻(xiàn)通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個(gè)鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費(fèi)的構(gòu)想，但未能實(shí)現(xiàn)。在民國(guó)期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財(cái)政。

概括說來，在中國(guó)幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權(quán)和鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)政權(quán)始終未能成為一級(jí)政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運(yùn)行成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財(cái)政也不是完備的一級(jí)財(cái)政。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府——————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應(yīng)的農(nóng)村基層財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)由鄉(xiāng)財(cái)政———公社財(cái)政———鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展過程。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政/財(cái)政體制/農(nóng)業(yè)稅/農(nóng)民負(fù)擔(dān)

一、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的歷史沿革

我國(guó)鄉(xiāng)政權(quán)的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀(jì)的西周有了鄉(xiāng)政權(quán)的雛形。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)國(guó)家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財(cái)政的萌生約在秦漢時(shí)期。宋代《文獻(xiàn)通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個(gè)鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費(fèi)的構(gòu)想，但未能實(shí)現(xiàn)。在民國(guó)期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財(cái)政。

概括說來，在中國(guó)幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權(quán)和鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)政權(quán)始終未能成為一級(jí)政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運(yùn)行成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財(cái)政也不是完備的一級(jí)財(cái)政。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府——————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應(yīng)的農(nóng)村基層財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)由鄉(xiāng)財(cái)政———公社財(cái)政———鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展過程。

一、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的歷史沿革

我國(guó)鄉(xiāng)政權(quán)的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀(jì)的西周有了鄉(xiāng)政權(quán)的雛形。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)國(guó)家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財(cái)政的萌生約在秦漢時(shí)期。宋代《文獻(xiàn)通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個(gè)鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費(fèi)的構(gòu)想，但未能實(shí)現(xiàn)。在民國(guó)期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財(cái)政。

概括說來，在中國(guó)幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權(quán)和鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)政權(quán)始終未能成為一級(jí)政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運(yùn)行成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財(cái)政也不是完備的一級(jí)財(cái)政。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應(yīng)的農(nóng)村基層財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)由鄉(xiāng)財(cái)政——公社財(cái)政——鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展過程。

在新中國(guó)成立初期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和第一個(gè)五年計(jì)劃期間，各地試點(diǎn)籌建了鄉(xiāng)財(cái)政，給鄉(xiāng)劃分了一定的收支范圍，相應(yīng)地給予一定的財(cái)政管理權(quán)限。但是，縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行的財(cái)政管理體制基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)本身幾乎沒有什么機(jī)動(dòng)財(cái)力。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)政府只設(shè)一名財(cái)糧助理員，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支等管理工作。可見，我國(guó)在建國(guó)初期創(chuàng)設(shè)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政并不是一級(jí)完備的財(cái)政，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)政府不過是由上級(jí)政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”。

[內(nèi)容提要]局外人很難參透中國(guó)人的經(jīng)濟(jì)生活。對(duì)于海外的“中國(guó)問題專家”來說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就像是霧中花：看上去很美，卻不明就里。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主布坎南語(yǔ)曾云：“中國(guó)是個(gè)謎，但很管用（“Chinaisapuzzle,butitworks..”）。”諾大的謎團(tuán)之一，便是中國(guó)的財(cái)政。它會(huì)是巨龍身上的一條軟肋嗎？中國(guó)會(huì)不會(huì)真的陷于財(cái)政危機(jī)？中國(guó)能夠避免一場(chǎng)惡性的財(cái)政危機(jī)嗎？積極的財(cái)政政策是否將成為中國(guó)財(cái)政危機(jī)的催化劑？幾乎所有的人都感覺中國(guó)財(cái)政的問題不少，卻少有人能說明白其中究竟；幾乎所有的人都擔(dān)心中國(guó)會(huì)爆發(fā)財(cái)政危機(jī)，卻少有人知道它究竟會(huì)不會(huì)真的來臨。

[關(guān)鍵詞]GDP、財(cái)政危機(jī)、負(fù)債債務(wù)

關(guān)于中國(guó)財(cái)政危機(jī)的探討，改革二十年來一直沒有停止過。從八十年代的兩個(gè)比重到二十世紀(jì)末對(duì)擴(kuò)張性財(cái)政政策的認(rèn)識(shí)，等等。焦點(diǎn)集中在以下幾點(diǎn)：第一，中國(guó)是否存在著財(cái)政危機(jī)；第二，如果危機(jī)存在，程度有多大；第三，走出危機(jī)的短期政策操作和長(zhǎng)期制度建設(shè)孰輕孰重。雖然有關(guān)的研究汗牛充棟，但令人困惑的問題并沒有從根本上得以澄清，反而愈加成眼花繚亂之勢(shì)。許多專家學(xué)者研究的結(jié)論差別太大，令民眾無所適從，決策階層在決策時(shí)也是摸著石頭過河，給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來巨大的不確定性。我只會(huì)從一個(gè)最基本的思路出發(fā)，力圖闡明決定中國(guó)財(cái)政運(yùn)行最根本的原因，并不會(huì)刻意去加入沒有結(jié)果的爭(zhēng)論。

一、財(cái)政危機(jī)是否存在

通常，判斷一國(guó)的財(cái)政運(yùn)行狀況如何，一般采用與政府債務(wù)有關(guān)的系列指標(biāo)，如債務(wù)依存度、償債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率、居民應(yīng)債能力以及財(cái)政赤字占GDP的比重等等。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，上述指標(biāo)構(gòu)成了財(cái)政宏觀預(yù)警機(jī)制，指標(biāo)的變化能真實(shí)地反映該國(guó)是否發(fā)生了財(cái)政危機(jī)或財(cái)政危機(jī)演化的程度。但是，這一系列指標(biāo)在中國(guó)的運(yùn)用將一個(gè)簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化了。下面將借用債務(wù)依存度這一最常用的指標(biāo)來集中闡釋中國(guó)的財(cái)政運(yùn)行狀況。債務(wù)依存度指當(dāng)年的債務(wù)收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系，也就是說該財(cái)政年度中，政府公共支出對(duì)債務(wù)收入的依賴程度。按計(jì)算方法的不同可分為"政府財(cái)政的債務(wù)依存度"和"中央財(cái)政的債務(wù)依存度"。在我國(guó)，由于國(guó)債是由中央財(cái)政來發(fā)行、掌握和使用的，所以，使用后一種口徑更具現(xiàn)實(shí)意義。該指標(biāo)的計(jì)算公式是這樣的：債務(wù)依存度＝當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額／當(dāng)年財(cái)政支出額。如此簡(jiǎn)單的一個(gè)公式，其計(jì)算的結(jié)果，竟然使得我們?cè)谌绱酥卮蟮膯栴}上看法大相徑庭。比如1997年，有人認(rèn)為中央財(cái)政債務(wù)依存度為95．92％（叢樹海，1998），此為高者；低者為19％（世界銀行，1998）。在這兩極之間還有許多中間值，如55．61％（劉溶滄、夏杰長(zhǎng)，1998），55．77％（高培勇，1997）等等。結(jié)論如此對(duì)立，而在判斷國(guó)債規(guī)模是否合適，以及財(cái)政是否發(fā)生危機(jī)時(shí)所采用的標(biāo)準(zhǔn)又非常的統(tǒng)一，即按照國(guó)際通用指標(biāo)--中央財(cái)政債務(wù)依存度以25－30％為安全線。如此，不同的債務(wù)依存度和統(tǒng)一的安全線相比，便如同事前做好了一雙鞋，讓不同腳碼的人分別去試穿，結(jié)果非常容易判斷。

債務(wù)依存度使用中的對(duì)立與統(tǒng)一是如何形成的呢？在債務(wù)依存度的計(jì)算公式中，分子用當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額來表示一般無疑義。分歧點(diǎn)在于對(duì)分母--當(dāng)年財(cái)政支出額的理解，這是導(dǎo)致對(duì)債務(wù)規(guī)模的判斷各成一家的根本原因。

財(cái)政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系問題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是1994年的財(cái)政分稅體制改革，在致力于政府間財(cái)力分配格局調(diào)整的同時(shí)，著眼于政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化，力圖建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。本報(bào)告擬從政府間財(cái)政關(guān)系的角度，對(duì)1978年以來中國(guó)的財(cái)政體制改革進(jìn)行概括的回顧，對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn)行粗線條的描述，并簡(jiǎn)要涉及可能進(jìn)行的進(jìn)一步的改革。

本報(bào)告的第一部分回顧中國(guó)財(cái)政體制的沿革，著重中央與地方政府的財(cái)政分配制度的演變；第二部分描述中國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財(cái)力分配，以及地區(qū)間橫向財(cái)力分布方面存在的問題；第三部分是對(duì)中國(guó)財(cái)政體制進(jìn)一步改革的建議。

改革以來中國(guó)財(cái)政體制改革回顧1978年中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財(cái)政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

一、財(cái)政包干體制的沿革

（1）1980年中國(guó)全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財(cái)政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制，在中央和各省之間的財(cái)政分配關(guān)系方面，對(duì)大多數(shù)省份實(shí)行了"劃分收支，分級(jí)包干"的預(yù)算管理體制，建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。

（2）1985年實(shí)行"劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干"的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。

新中國(guó)財(cái)政從建國(guó)以來已有五十多年的歷史。財(cái)政改革從1980年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”算起已有二十三年。縱觀財(cái)政的歷次改革，特別是1994年實(shí)行分稅制改革，還有預(yù)算管理、農(nóng)村稅費(fèi)制度以及最近的企業(yè)所得稅分享改革，都是對(duì)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人之間分配關(guān)系的規(guī)范，總的來說是朝著與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的方向發(fā)展，成績(jī)顯著。認(rèn)真總結(jié)中國(guó)財(cái)政改革的實(shí)質(zhì)性經(jīng)驗(yàn)，深入探討財(cái)政改革和發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)于今后全面貫徹落實(shí)黨的十六大精神、更充分有效地發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用是十分必要的。

財(cái)政改革的立足點(diǎn)：公共財(cái)政與民主財(cái)政

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)就是公共財(cái)政。國(guó)家以社會(huì)管理者的身份從市場(chǎng)取得稅費(fèi)收入，并將其用于政府的各項(xiàng)公共活動(dòng)支出，以充分保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政是全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本保障，是構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的緊要環(huán)節(jié)，是合理轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要。建立和完善社會(huì)主義公共財(cái)政事關(guān)治國(guó)安邦、強(qiáng)國(guó)富民大計(jì)。黨的十五屆五中全會(huì)、六中全會(huì)以及《國(guó)家“十五”計(jì)劃綱要》中都對(duì)建立公共財(cái)政體制提出了明確要求。年前的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)“建立比較完善的公共財(cái)政體系”是我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)。因此，把建立科學(xué)、規(guī)范、完善的“公共財(cái)政”總體框架作為中國(guó)財(cái)政改革的立足點(diǎn)和歸宿，應(yīng)該是沒有疑義的。

一、財(cái)政改革的立足點(diǎn)之一——公共財(cái)政

公共財(cái)政的核心是滿足社會(huì)公共需要。公共財(cái)政的基本功能主要是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)公眾整體的利益；同時(shí)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長(zhǎng)；優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整；調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，保持社會(huì)的公平與和諧。在公共財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，“由分門別類的眾多部門生產(chǎn)各種公共物品的活動(dòng)”是“公共經(jīng)濟(jì)”，而“為這種生產(chǎn)公共物品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)籌集、分配、核算、管理、監(jiān)督經(jīng)濟(jì)資源的活動(dòng)”就是“公共財(cái)政”。（齊守印，2002年）公共財(cái)政也是一種財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)經(jīng)濟(jì)模式從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)“革命”；相應(yīng)地，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“公共財(cái)政”機(jī)制，也是對(duì)傳統(tǒng)“國(guó)家分配”模式的脫胎換骨的改革。

自我國(guó)確定建立公共財(cái)政五年來，大家對(duì)于公共財(cái)政雖然都有了一定的認(rèn)識(shí)，但由于實(shí)踐的時(shí)間還比較短，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還不夠豐富，有些人理解得還比較膚淺，仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，認(rèn)為財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是把財(cái)政資金大量地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，堅(jiān)持大辦“官營(yíng)”工商企業(yè)，在資金不足時(shí)甚至不惜背上沉重的債務(wù)包袱；有的或許是受地方利益、個(gè)人利益的驅(qū)使，大搞脫離實(shí)際的所謂“形象工程”、“政績(jī)工程”，而對(duì)教師干部工資、社會(huì)保障、支農(nóng)資金等社會(huì)公共需要的支出該保的不保，違背了公共財(cái)政的原則。發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為黨和國(guó)家政策的基本點(diǎn)，財(cái)政自然應(yīng)該給予支持和配合。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其自身客觀的規(guī)律。只要是生產(chǎn)資源豐富、產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)暢銷、經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)良、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕、企業(yè)利潤(rùn)豐厚，企業(yè)自然會(huì)有迅速的發(fā)展，并且會(huì)吸引社會(huì)的大量投資：“經(jīng)濟(jì)”有工業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，在三業(yè)中應(yīng)該支持哪個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展？經(jīng)濟(jì)建設(shè)又分加工企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)這二者應(yīng)該如何分別支持？“經(jīng)濟(jì)”還有國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合資經(jīng)濟(jì)之分，應(yīng)該支持哪種類型發(fā)展？這在財(cái)政給予支持之前都是需要討論弄清的。再者，財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先就要多支出，多支出的前提是多收入、多收稅，這又與“支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展”相矛盾。這里存在一個(gè)合適的“度”，而這個(gè)“度”正是要靠建立在公共財(cái)政基礎(chǔ)上的稅收法規(guī)和政策來確定的。

內(nèi)容提要：公共財(cái)政產(chǎn)生與發(fā)展的過程同時(shí)就是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生與發(fā)展的過程，我們進(jìn)行財(cái)政改革既要借鑒西方公共財(cái)政理論，又要立足于我們的國(guó)情，立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善這一實(shí)際，建立我們自己的公共財(cái)政。

適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建立與之相適應(yīng)的公共財(cái)政已經(jīng)刻不容緩。我國(guó)已經(jīng)明確提出建立公共財(cái)政，那么到底什么是公共財(cái)政，我們所要建立的公共財(cái)政的框架之中應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，這已經(jīng)成為當(dāng)前和今后財(cái)政改革與發(fā)展的主要研究課題。本文擬就西方公共財(cái)政理論與中國(guó)財(cái)政改革的關(guān)系展開討論。

一、西方公共財(cái)政理論

（一）西方公共財(cái)政理論產(chǎn)生與發(fā)展的歷程

公共財(cái)政產(chǎn)生的前提是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它產(chǎn)生與發(fā)展的過程事實(shí)上也就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展的過程，也就是人們對(duì)于政府在市場(chǎng)中作用的認(rèn)識(shí)的發(fā)展過程。17世紀(jì)中葉至18世紀(jì)中葉，西歐從封建社會(huì)末期過渡到自由資本主義初期，經(jīng)歷了一個(gè)從自然經(jīng)濟(jì)向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程。1776年，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密所著《國(guó)富論》的出版標(biāo)志著公共財(cái)政理論的誕生，亞當(dāng)·斯密崇尚經(jīng)濟(jì)自由主義，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)描述為“看不見的手”調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)，他認(rèn)為市場(chǎng)能夠有效配置資源，供求雙方在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，每個(gè)人各自理性地追求自身的利益，可以帶來整個(gè)經(jīng)濟(jì)的高效率，因此，反對(duì)國(guó)家干預(yù)，主張自由競(jìng)爭(zhēng)，極力要求縮小國(guó)家活動(dòng)的范圍，提出“守夜人”、“廉價(jià)政府”的口號(hào)以及“最好的財(cái)政計(jì)劃是節(jié)支，最好的賦稅制度是稅額最小”等觀點(diǎn)。因此，這個(gè)時(shí)期的公共財(cái)政主要是為了保證政府作為“守夜者”這一角色能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此后，約翰·穆勒、威克塞爾、林達(dá)爾都進(jìn)一步發(fā)展了他的理論，公共產(chǎn)品理論的創(chuàng)立和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起使得公共財(cái)政理論越來越豐富，職能范圍也有所拓寬。

本世紀(jì)30年代初，西方資本主義爆發(fā)了空前嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，從而宣告了自由放任的古典經(jīng)濟(jì)理論的破產(chǎn)，從羅斯福“新政”和隨后應(yīng)運(yùn)而生的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)開始，政府必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)逐步獲得了人們的共識(shí)，各國(guó)政府和財(cái)政開始對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模干預(yù)，以便彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，充分利用市場(chǎng)的功能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的合理配置、收入和財(cái)富的合理分配以及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。