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一、我國傳統的社會救濟制度

我國自建國50來，社會救濟制度一直沒有形成一個比較系統的體系，而是非常分散，甚至可以說應急性規定比較多，盡管如此，我們仍能夠看到，國家對于社會救濟一直是非常重視的，不僅制定了大量法規政策規范社會救濟事業，而為社會救濟投入了大量才力和物力，保障了那些處于生活困境的人基本生活，維護了社會穩定。

新中國成立初期，針對城市大量流落街頭的難民、災民、無業人員等貧困人口，政務院于1949年12月了《關于生產救災的指示》，1950年6月政務院又了《關于救濟失業工人的指示》，同年7月勞動部了《救濟失業工人暫行辦法》。與此同時，黨和政府撥出大量糧食和經費，對不同情況的人員給予不同的救濟。1952年全國152個城市經常得到救濟的有120余萬人，冬季期間達到150余萬人，占到各個城市人口的20%-40%。從1953年到1957年國家支付城市社會救濟費1億多元，救濟了1000多萬人。在農村，1950年到1954年國家發放10億元的救災救濟款以及大量的救濟物資，救濟災民和孤老病殘人員。

1956年，我國開始進入全面建設社會主義時期以后，在城市形成了就業與保障一體化的保障制度，農村生活困難的農民由生產隊給予補助。在這個時期，社會救濟主要面向城鄉沒有勞動能力、沒有收入來源、沒有法定贍養人或撫養人的社會成員，社會救濟費由國家承擔。1961年到1963年三年困難時期，城市得到救濟的人口分別為51.7萬人次、266.8萬人次、322.5萬人次。1960年到1963年，國家撥付農村社會救濟款和災民生活救濟款23億元，超過以往10年的總和。1956年一屆人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，規定對無依無靠的孤老病殘社員實行“五保”（即保吃、保穿、保燒、保教、保葬）供養，1958年，全國農村享受“五保”待遇的有519萬人。“”十年期間，國家為農村災民撥付了30多億元的生活救濟費。

改革開放以來，社會救濟工作主要是多次調整了城市社會救濟對象的救濟標準，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；農村在實行了聯產承包責任制以后，國家加大了對農村社會救濟的投入，1978年國家用于“五保”戶的救濟金2309萬元，占國家撥付的農村社會救濟費10%，1994年為“五保”戶撥付救濟金7554萬元，占國家撥付農村社會救濟費的27%；1979年到1994年的15年間，國家和集體用于農村社會救濟和補助的資金共70余億元，災民生活救濟費170余億元；在這個時期，社會救濟改革最有成效的是在農村開展扶貧工作，20世紀70年代末，我國的貧困人口有2.5億，1982年民政部等9部委聯合下發《關于認真做好扶助農村貧困戶的通知》后，扶貧工作在我國農村全面展開，1994年國務院又部署實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，到1998年就下降到4200萬。

可以看出，傳統社會救濟制度的適用對象主要是：（1）“三無”（無法定贍養人或撫養人、無勞動能力、無可靠生活來源）孤老殘幼，他們是長期的救濟對象，政府要為他們解決衣食住醫教等個方面的生活問題，在城鎮，為他們建立了福利院、托老所、精神病院等福利機構，在農村，主要是建立了敬老院，1994年全國孤老殘幼有330萬人，提供救濟款13.6億元，其中政府提供了1.88億元；（2）災民，城鎮或農村居民因遭受自然災害而使財產和收成受到巨大損失的人們，災情主要發生在農村，因而災民主要集中在農村，國家將70%左右的救災款用于解決災民的吃飯問題，10%左右用于衣被救濟，25%左右用于修建房補貼，5%左右用于防疫治病，1994年救濟災民8228萬人，國家撥付救濟款18億元；（3）社會上的生活困難者，他們因各種原因（因家庭成員生病、家庭人口多勞動力少、失去工作機會等）陷入貧困，他們中的一部分是暫時困難者，另一部分則是長年困難者，因此對前者實行臨時救濟，對后者則實行定期定量救濟，1999年全國社會救濟人數達5290余萬人次。

二、傳統社會救濟制度改革的社會背景

以市場經濟為取向的經濟體制改革，給中國城鄉帶來了許多新的經濟和社會問題，比較明顯的一個問題是，經濟體制改革和經濟結構調整在城鎮產生了一大批新的貧困人口。新的貧困人口的產生源于：

首先，下崗和失業人員增加。在國有企業改革的過程中，大量職工被裁減下來，他們由于失去了工作崗位，而淪為城鎮貧困人口。到1999年底，下崗職工和失業者約有1600萬人，10%的下崗職工不能或不能足額領到基本生活費；由于失業保險金儲備不足，也不能如數支付失業者和從再就業服務中心轉入失業保險人員的失業保險金，因此生活失去了保障。

其次，退休人員不能足額按時領到養老金，醫療費也不能報銷。由于企業效益不佳，拖欠和減發離退休人員的離退休金比較普遍。到1998年5月，拖欠養老金總計87億元，涉及356萬人。國有企業人均退休金低于400元的有18個省區，涉及1088余萬人。全國約有2/5的退休人員處于低收入水平，有500萬退休職工生活非常困難。由于企業經濟效益差，職工看病醫療費不能報銷，1999年僅上海市職工手中的醫療單據就數以億計，其他地區的情況就可想而知。

第三，多數非國有制企業職工沒有參加社會保險，在遭遇失業、生病、工傷事故、老年等生活風險時，就會陷入困境。據統計，到1997年底，全國城鎮各種從業人員有20207萬，參加失業保險的只有41%，幾乎都是國有企業職工，而非國有企業職工、農民合同制職工以及個體勞動者大多沒有參加。

第四，貧富差距拉大，突顯出貧困問題。新時期貧富差距越來越大是由于不同行業之間的收入差距、不同性質企業之間的收入差距以及人們工資以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的狀況。調查數據表明，到1999年6月底，擁有金融資產量最多的20%城市家庭，占城市居民金融資產量的55.4%，而20%低收入家庭僅擁有1.5%，前者為后者的34倍。

以上新產生的貧困人口使貧困人口的數量急劇上升，同時又由于國家經濟實力等原因，只能為那些特困戶而不能為所有貧困人口提供有效的救濟。統計表明，1993年全國貧困救濟對象（不含災民）為8480萬人，實際只救濟3101萬人，占36.6%；1994年全國貧苦救濟對象為8785萬人，實際只救濟3122萬人，占35.5%.這些數據表明，全國60%以上的貧困人口得不到社會救濟。這時，不僅社會救濟面窄，而且救濟標準偏低，1993年財政支付社會救濟金37950萬元，人均12元；1994年財政支付社會救濟金42432萬元，人均13.6元。如此龐大的貧困人口，必然對中國的經濟發展和社會穩定產生重大影響。社會救濟工作面臨新的問題，必須盡快改革傳統社會救濟制度，建立新的適應新形勢的社會救濟制度。

三、我國城市居民最低生活保障制度的建立

1993年6月，在國家還沒有統一政策的情況下，上海市率先建立城市居民最低生活保障線制度，并且取得了較好的效果。之后，沿海開放城市逐步建立了這一制度，到1995年全國有12個城市建立了居民最低生活保障制度。在1996年民政廳局長會議的推動下，到了1997年全國就有206個城市建立了這項制度。1997年8月，國務院頒發了《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全國所有城市和縣政府所在的鎮都要建立這項制度。到1999年9月，全國668個城市和1638個縣政府所在鎮建立了城市居民最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障對象為282萬人，其中傳統民政對象（“三無”人員）占21%，新增對象（在職、下崗、失業、離退休人員）占79%。

在總結各地經驗的基礎上，1999年9月，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前邁進了一大步。條例的主要內容是：（（1）保障范圍。具有社會救濟性質的最低生活保障制度與社會保險不同，它提供的待遇以申請人存在困難的生活狀況為前提，此外，最低生活保障待遇是在申請人利用了所有能夠滿足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。所以，條例規定，持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利；對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市居民批準其按照當地城市居民最低生活保障標準全額享受；對尚有一定收入的城市居民，批準其按照家庭人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的差額享受。條例實施一年之后，全國享受最低生活保障待遇的人數達到382萬，其中傳統民政救濟對象占15%，在職、下崗、失業、離退休等人員中困難家庭占85%。

（2）保障標準。條例規定，城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤費用以及未成年人的義務教育費用確定。各地根據當地經濟發展水平，確定最低生活保障金標準，目前全國最低生活保障金最高的為319元，最低的為78元，基本能夠維持居民的最低生活需求。

（3）保障資金的來源。條例規定，城市居民最低生活保障制度所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。還規定，國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障制度提供捐款、資助；所提供的捐贈資助，全部納入當地城市居民最低生活保障資金。這些規定雖然表明最低生活保障資金來源于財政和社會捐贈兩個渠道，但是地方政府依然是資金的主要責任者。2000年各級財政投入最低生活保障資金達29.6億元，其中中央財政投入8億元，地方財政21.6億元，而社會捐贈數額微不足道，盡管如此，也體現出社會力量在援助貧困人口方面的責任感和積極性。

城市居民最低生活保障制度為城市貧困人口提供了最基本的生活保障，它實施3年以來，在促進經濟發展、維護社會穩定方面，發揮了積極的作用。尤其是在我國社會保險制度不健全的情況下，最低生活保障制度極好地發揮了它作為“兜底工程”的功能，將絕大多數由于各種原因，特別是由于經濟結構調整、產業結構調整而下崗失業人員保護了起來，為國家營造了安定的國內建設環境，保障社會轉型順利進行。

四、進一步完善我國社會救濟制度

為摸清全國最低生活保障制度實施情況，民政部于2000年7-9月進行了一次全面的調查，調查結果表明，我國的最低生活保障制度還存在以下問題：

1.覆蓋范圍有限。沒有按條例規定將符合條件的貧困人口納入保障范圍是最低生活保障制度實施過程中最大的問題。統計表明，目前我國城市的貧困人口在1500萬-1800萬之間，能夠享受最低生活保障待遇的只有450余萬人，覆蓋面只有25%-30%。不能獲得最低生活保障的企業職工主要有：全國應享受低保待遇的329萬集體企業職工中，有230萬人未享受到待遇；在地方的中央直屬企業的低保對象有98萬人，其中的80萬人沒有從當地政府獲得待遇；分布在各地的因資源枯竭而關閉破產的362個企業（主要是有色金屬、核工業礦、煤礦）還沒有開始實施低保，這些企業應享受低保待遇的職工有57萬余人；國有企業677萬下崗職工中，有60萬人沒有領到再就業服務中心發放的基本生活費。

2.保障標準偏低。由于地方財政吃緊，所以不可能按照當地最低生活標準確定和發放最低生活保障費，而是根據可能提供的資金額確定發放標準，結果標準普遍偏低，難以維持低保對象的基本生活需求。據調查，1998年，上海市貧困家庭人均月收入僅為當地社會人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障標準上調30%以后，武漢和天津的貧困家庭人均月收入才是當地社會人均月收入的21%，如此低的收入只夠維持最低的生活需求，他們買最便宜的蔬菜，甚至一個星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠親友贈送的占34%，家庭成員生病不去醫院診治的占50%。上海低保對象的生活是這樣的狀況，其他地區的情況就可想而知了。

3.資金缺口較大。各地雖然按照條例的規定將最低生活保障資金納入了財政預算，但實際上最低生活保障資金十分有限。籌集不到足額低保資金的原因主要是：大部分地區由于受傳統社會救濟觀念的影響，將低保對象限定在特困人口上，對最低生活保障重視不夠、支持不力；地方政府不愿意承擔中央和省屬企業低保對象的保障金；由于多數地方財政困難，有的僅是吃飯財政，有的甚至拖欠機關工作人員的工資，無力籌集低保資金。盡管從1999年下半年起，中央加大了對部分省份低保資金的補貼，但是實際需要的資金仍然是已落實資金的6倍，缺口還是非常大的。另外，中央提高最低生活保障標準以后，新增了許多保障對象，進一步擴大了資金缺口。例如，吉林省1999年提標以前低保對象約66000人。提標以后增加了67000余人，按人均138元計算，每月需保障資金1841萬元，如數籌集所需資金是不可能的。

4.相關制度實施不力造成的貧困問題，低保也無能為力。按照條例的規定，只有在人們領取了失業保險金、離退休金、工資和下崗職工的基本生活費后，家庭人均收入仍低于最低生活保障線的，才給予差額補貼。但是，在部分地區由于人們不能或不能足額及時領到以上各項費用，地方財力又十分有限，決不可能把他們納入最低生活保障范圍，使得他們成為生活沒有保障的最困難的群體。要將以上這些人納入最低生活保障范圍，不解決低保資金的來源問題幾乎是不可能的，而不將這些生活沒有著落的人納入低保范圍，他們將成為社會的不安定因素。

最低生活保障制度是為城市居民設置的最后一道“安全網”，應當將所有不能或不能足夠從其他保障中獲得待遇的人保護起來，所以這道防線對于經濟發展、社會穩定，尤其是我國目前的經濟體制改革意義重大，不能輕視。針對我國低保中存在的以上問題，今后應從以下幾個方面對制度加以完善。

1.擴大低保的覆蓋范圍。逐步將社會救濟的對象是“三無”人員的認識和做法轉向條例規定的共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的人身上。在這里，標準只有一個，即家庭人均收入低于最低生活保障標準，而不問是在什么性質的企業工作，是否在職等因素。

2.適當提高待遇標準。調整的原則應是，最低生活保障標準應隨物價指數的上升和職工工資的提高而相應增加，使這些貧困人口不因物價的上漲或在職人員工資的增加生活受到影響，使他們也能夠分享到經濟發展和社會進步的成果。公務員之家

3.各級財政要加大對最低生活保障的資金投入。比較充足的資金是最低生活保障制度得以切實實施的物質保障，以上各種問題，主要出在地方財政不足上，所以，合理確定各級財政在最低生活保障資金籌集上分擔的份額，才能建立穩定可靠的資金籌措機制。2000年以來，國務院下發了幾個文件，規定財政確有困難的地區，中央財政要酌情給予支持，成為解決最低生活保障資金不足的政策保障。但是，地方仍是低保資金主要提供者，應多渠道、多層次設法籌集低保資金，最大限度地滿足為低保對象提供待遇對于資金的需要。

4.做好三條保障線的銜接工作。要切實按照勞動和社會保障部、民政部、財政部《關于做好國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》要求，做好三條保障線的銜接工作。首先，要讓有資格領取基本生活保障費和失業保險金的人員能夠從再就業服務中心和失業保險機構獲得待遇，而不能將這些人員甩給本來就不堪重負的最低生活保障領域。對于確實無力支付基本生活保障和失業保險金而使下崗職工和失業者生活失去保障的，民政部門可采取應急措施，提供臨時救濟。總之，要使最低生活保障制度成為真正的一人不漏的“兜底”工程。

注釋：

[1]多吉才讓：《中國最低生活保障制度研究與實踐》，人民出版社2001年版，第54-55頁。

[2]同上，第56-57頁。

[3]同上，59頁。

[4]史探徑主編：《社會保障法研究》，法律出版社2000年版，第339頁。

[5]多吉才讓：《中國最低生活保障制度研究與實踐》，人民出版社2001年版，第61-62頁；鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第214頁。