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一、環境公益訴訟的內涵及現行法律的立法缺陷

（一）公益、公益訴訟與環境公益訴訟

公益，即公共利益。普遍認為，“公共利益”是在指消費上不排他的利益[2]，比如我們每天呼吸的空氣、行走的道路，不能為一個人所單獨占有，而是可以被大家所共同合理使用。“公共利益”具有不確定性和整體性，這是它區別于私人利益的典型特征，它針對的是不特定的多數人，同時公共利益也是不可分的，它不能夠按大小比例被劃分。公益訴訟，是與保護私人權益的私益訴訟相對應而存在的[3]，它是指任何組織和個人都可以根據相關的法律規定，就違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院追究其法律責任的一種訴訟制度。環境公益訴訟是為了保護環境公共利益而設立的一種訴訟制度。關于環境公益訴訟概念的界定學界有不同的觀點，有人認為根據其性質的特殊性應當將環境公益訴訟分別從刑事、民事、行政三方面進行定義[4]；有人主張從廣義和狹義兩方面加以定義，廣義的環境公益訴訟是指所有為維護環境公共利益而提起的訴訟，包括國家機關代表國家，以國家的名義提起的訴訟，也包括個人、社會團體等代表國家和社會利益，以自己的名義提起的訴訟。狹義的環境公益訴訟僅僅指國家機關代表國家提起的訴訟。筆者認為，環境公益訴訟是一種特殊的訴訟類型。與傳統的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環境公益訴訟有其特殊性。首先，環境利益作為“擴散性利益”，更多地表現為公共利益[5]。因此，環境公益訴訟的目的在于維護環境公共利益，具體來說，是為了保護國家環境利益、社會環境利益及不特定多數人的環境利益，而不僅僅是直接針對特定的、被損害的私人利益。其次，環境公益訴訟原告起訴的前提條件并不限于自己的權益受到侵害，環境公益訴訟不要求原告與被損害的利益之間有直接的利害關系，可以是為了保護受到損害的他人或者公眾的利益而提出的訴訟。

（二）我國現行法律制度中有關環境公益訴訟

原告主體的立法缺陷環境公益訴訟制度中的原告是指在環境公共利益已經受到損害或者將要受到損害時，有權可以依法向法院提起環境公益訴訟并且主張權利的主體。我國現行法律制度對環境公益訴訟原告主體的規定存在缺陷。首先，無直接利害關系者無環境公益訴訟權[6]。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條第一款的規定，“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其它組織”。這是起訴必須符合的條件。這表明，原告必須是人身權利或財產權利直接并且已經受到或將要受到不法侵害的人。依據法院受理案件之“不告不理”原則，如果當事人沒有提起訴訟，法院不能夠自行主動地啟動訴訟程序。因此對于環境公益訴訟，在沒有相應主體提起訴訟的情況下，法院也就不能夠處理環境污染這一類型的案件。正是以“直接利害關系”為基礎的傳統訴權理論，使得環境公益訴訟難之又難。例如，2005年曝光的松花江污染事件。2005年12月7日，以北京大學法學院教授汪勁為代表的6名師生把自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告向黑龍江省高級人民法院提起環境民事公益訴訟狀告中石油污染環境，但是該訴訟并未得到法院支持，原因就是不符合民事訴訟法中規定的原告必須具有直接利害關系的條件。其次，檢察機關無環境訴訟權。我國《憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》第四條、第六條，規定了人民檢察院是國家的法律監督機關，負有監督法律的實施和遵守的重任。我國《民事訴訟法》第十四、十五條和《行政訴訟法》第十條，也規定了檢察機關的兩項權利，即審判監督權和支持起訴權。但是，所有法律都并未規定檢察機關享有提起民事訴訟和行政訴訟的公訴訴權。這表明，法律并未明確賦予檢察機關代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟的權利。再次，現行法律對環境公益訴訟原告主體的規范不明確。根據2012年通過的《中華人民共和國民事訴訟法（修正案）》第五十五條，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款規定有權提起環境公益訴訟的主體僅為“法律規定的機關和有關組織”，雖然該條規定了可以作為環境公益訴訟的原告主體，但是規定不夠明確并且過于狹窄。

二、環境公益訴訟原告主體多元之必要性

自20世紀以來，全球環境不斷惡化，如倫敦煙霧事件，蘇聯切爾諾貝利核泄漏事件，墨西哥灣井噴事件等等，震驚著全世界。如何保護好環境，維護好人類共同的家園，是世界各國面臨的緊迫課題。然而，從上述我國現行法律制度來看，有關環境公益訴訟的原告主體都還是模糊的，甚至是缺位的。這必然導致實踐中對侵害國家利益、社會公共利益的違法行為追責不到位。因此，筆者認為，環境公益訴訟中，原告主體資格必須是明確的，而且還應該是多元的。

（一）環境侵害的對象具有廣泛性和不確定性

環境就其本身而言具有公共性，是一種公共資源。因此，環境侵害的對象一般不是個別的、確定的，而具有廣泛性和不確定性。既包括直接的，也包括間接的，既包括現在的，也包括未來的。也就是說，對環境侵害對象的界定，不能只停留在確定的個體生命和健康的權利，還應擴大到從未來美好環境中將獲得的一切權利。這樣，環境訴訟中原告主體資格就不能僅僅限于遭受人身傷害和財產損失的主體，還應賦予更多主體具有適格原告資格。擴大損害范圍的界定，鼓勵更多公民參與環境保護，以擴張環境公益訴訟原告主體既是情勢所趨，更是由環境侵害對象的特性所決定的。

（二）原告資格標準由“直接利害關系人”向“事

實損害”轉化早期各國法律無一例外都對起訴人資格作了嚴格的限制，即起訴之人必須是有直接利害關系的人。如我國《民事訴訟法》第一百零八條：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人或其它組織”。這就是說，法院如果要對污染環境的行為進行司法處理，必須有相應的當事人提起訴訟。傳統的訴權理論也認為，利益與利益主體之間往往存在著明確的一一對應的關系[7]，只有與案件有直接利害關系的公民、法人和其它組織才有資格作為原告主體提起民事訴訟和行政訴訟。否則，法院可能以原告與本案無直接利害關系的“主體不適格”為由裁定不予受理。這就意味著，有權提起環境公益訴訟的主體只能是與案件有直接利害關系的公民、法人和其它組織。即使一些民間社團組織和公民個人在污染環境的案件中試圖通過提起公益訴訟維護環境公共利益，但是，這些訴訟多被法院以原告與本案沒有直接利害關系而拒之門外。如2011年康菲漏油事件中，我國渤海領域受到嚴重的石油污染，極大地損害了沿海漁民的利益。但是由于公益訴訟主體資格法律規定不明確、公民個人無力取證等各種困難和弊端使得案件進行得困難重重。然而，環境利益具有特殊性，環境污染損害的對象一般是不特定多數人，而且大部份損害是透過自然物（如土地、河流、動植物等）作為媒介間接對人類利益造成影響[8]。在這種情況下，利益對應關系也就變得不明晰，往往很難確定利益相關者和直100接受害人，這從根本上導致了環境公益訴訟的困局。因此，僅僅以“直接利害關系”作為提起環境公益訴訟前提的這一程序設計存在明顯缺陷，它導致了很多環境侵權案件得不到適當的司法救濟，也在一定程度上縱容了不法企業污染環境的行為。這種制度已不適應我國的現狀，必須予以修改。基于環境公益訴訟的基本特征和公共利益的特殊性，筆者認為，只要存在“事實上的損害”，不論這種損害是現在的還是未來的，是顯象的還是隱性的，任何單位和個人都有權為維護公共利益對污染和侵害環境的單位和個人向法院提起訴訟。因此，從國家、社會的角度出發，凡是涉及公共利益的行為，對每一個公民而言都應是具有利害關系的，都有權起訴侵害國家利益、社會公共利益的行為。

（三）訴的利益由“私人利益”向“私人利益

兼顧公共利益”擴大在傳統訴訟中，訴的利益通常被理解為涉及原告的私人利益。私人利益的基本特征是排他性，即個人對私人財產的單獨所有權，這種享有和支配的權利是個人單獨的，未經權利主體的允許，其它任何人都不能使用。正如，房子的所有權是看房地產產權登記的權利人是誰，根據這種產權確認來認定房地產歸誰占有的權屬狀態，這是一種為了滿足個人需要、實現自身利益的私人性行為，這種利益即是私人利益。只要私人利益被證明受到了侵害，那么個人就可以以原告的身份提起訴訟。但是，人是社會中的人，他不能脫離眾多的社會關系，個人為了在共同生活的社會環境中獲得個人利益，必須滿足“公共需要”，這種“公共需要”的滿足就是公共利益[9]。基于公共利益的“公共性”，它不屬于特定的某一個人或某一些人，而是屬于一個共同體內的所有成員。就像空氣、河流和森林等資源不能簡單地歸一個人所有，個人對這些東西沒有排他的使用權和所有權，生活在地球上的每一個人都享有使用它們的權利并且負有保護這些資源的義務。環境公益訴訟的目的是保護環境利益，環境利益即是一種公共利益，這種公共利益具有社會性、不確定性、整體性的特征[10]。因此，當公共利益受到損害時，不會僅是一個人受到損害，而是整體內的所有人都會受到損害。這時，訴的利益由“私人利益”擴大到了“私人利益兼顧公共利益”，那么，提起訴訟的原告主體也就應該相應的加以擴大。綜上所述，環境侵害對象的特殊性以及環境公益訴訟原告資格標準的變化和訴的利益的擴大，都表明環境公益訴訟原告主體擴大很具必要性。那么，當發生環境案件時，哪些主體有權提起環境公益訴訟維護公共利益呢？

三、環境公益訴訟多元原告主體之確認

擴大環境公益訴訟的主體范圍是目前世界各國的普遍做法，也是環境公益訴訟制度的必然發展趨勢。正如有學者所說，有必要放寬環境公益訴訟原告資格的限制[11]，朝多元化原告主體的方向發展，即除開“法律規定的機關和有關組織”能夠作為原告以外，其它的一些主體也可以提起環境公益訴訟。我國2012年通過的《中華人民共和國民事訴訟法（修正案）》中，將公益訴訟主體規定為社會團體和有關機關，一定程度上彌補了我國公益訴訟制度原告主體缺失的空白。但是，筆者認為，與西方發達國家相比較仍然是不完善的。在美國，1970年頒布的《清潔空氣法》之“公民訴訟”條款明文規定：原則上利害關系人乃至任何人均可對污染源提起訴訟[12]。在歐洲，很多國家也有相關規定，如法國有越權之訴，只要申訴人利益受到侵害就可提起越權之訴。意大利有團體訴訟，被用來保障那些超個人的利益，或者能夠達到范圍很廣的利益的一種訴訟制度[13]。結合西方發達國家的先進經驗以及環境公益訴訟的基本特征，筆者認為，多元化的環境公益訴訟原告主體可以最大限度的鼓勵各主體提起環境公益訴訟。也就是說，當環境公共利益受到損害時，處于這個環境的任何個人或組織都可以作為原告主體向法院提起環境公益訴訟。這里所說的任何個人或組織，既可以是直接利害關系人，亦可以是間接利害關系人，既可以為了私人利益，也可以為了公共利益。所以，環境公益訴訟的原告主體體系應當包括：環保行政機關、檢察機關、社會團體和公民個人[14]。

（一）環保行政機關

我國憲法規定，保護環境是國家的一項基本職能，環境公益訴訟的產生源于國家所負有的保護環境的責任，這種責任需要通過行使環保管理職能的環保行政機關來實現，環保行政機關是具體的直接的環境公益代表者。由于行政資源較為豐富，行政機關的普遍且廣泛設置使得環保行政機關能夠更積極主動地發現和處理侵害環境公益的不法行為。同時，造成環境污染和環境破壞的原因多種多樣，對侵害環境的行為以及與損害后果之間的因果關系的確定需要專門的實驗分析方法和證據收集手段才能得出結論，這些科學性和技術性手段正是環保行政機關所具備的。在我國一些法律中實際上已經認可了環保行政機關的原告資格，如《海洋環境保護法》第九十條第二款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。所以，環保行政機關所具有的獨立性以及專業性的優勢，決定了環保行政機關的環境公益訴訟原告資格的恰當性。

（二）檢察機關

在國外，許多國家（如美國、德國、英國）的法律規定檢察機關可以作為環境公益訴訟原告。在我國，目前涉及環境問題的司法實踐中，檢察機關為保護環境公共利益以原告身份提起的環境民事公益訴訟全部勝訴。2003年，山東德州樂陵市檢察院起訴范某私自加工出手石油，侵害國有資源，造成環境污染，這是典型的由檢察院提起的環境公益訴訟并且最終獲勝的案件之一，它體現了檢察院提起公益訴訟的合理性與優越性。第一，檢察機關提起環境公益訴訟具有其合法性和合理性。我國《憲法》第十二條規定：“國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體財產”。作為代表國家公權力的機關，檢察機關肩負著保護國家和社會利益的重任；第二，檢查機關是公共利益的保護著。我國《民事訴訟法》第十四條規定：“人民檢察院有權來對民事審判活動實行法律監督”。第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受害的單位或者個人向人民法院起訴”。這些法律賦予檢察機關的具體職能，如審判監督和支持起訴等，均具有社會公益的性質，而環境公共利益作為社會公共利益的一部份，理應被納入到檢查機關的權能范疇。雖然在現行法律中找不到檢察機關在民事活動中可以直接起訴的法律依據，但是起訴權是法律監督權的核心權能[15]，如果能將檢查監督權轉化為起訴權，檢察機關便可以更全面有效地發揮的其作用；第三，檢查機關有豐富的訴訟經驗和良好的社會公信力，并且它擁有相對充分的資源，可以自己負擔公益訴訟的成本，避免了司法資源的浪費。因此，檢察機關作為法律監督機關和國家利益、社會利益的代表機構，是最合適的公益訴訟原告主體，應該有權對任何侵犯公共利益的行為提起訴訟[16]。

（三）社會團體

社會團體是由公民或企事業單位自愿組成的非政府性社會組織，地位特殊，社會影響廣泛。而環保組織就是為了維護環境公共利益而成立的社會團體，是推動全球環境保護事業發展與進步的一支重要力量。筆者認為，應當賦予環保組織以環境公益訴訟原告的資格。其一，環保組織是為保護環境的共同意愿而組成的非營利性社會組織，代表著特定領域內公民的共同利益，盡管其不屬于全體社會成員的普遍利益，但也具有公益的性質；其二，環保組織在人力、物力、財力和專業技術方面有公民個人無法比擬的優勢；其三，環保組織經常參與環保執法，對環境污染和環境破壞的情況了解得更透徹。從國外來看，如美國、法國、瑞士等，都認可環保組織代表其成員的利益提起環境訴訟。因此，我們有必要借鑒西方發達國家的成功經驗，賦予環保組織等社會團體提起環境公益訴訟的原告資格，使其在維護環境的公益訴訟中發揮更大的作用。

（四）公民個人

我國《憲法》第十三條明確規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權。”環境權是公民的一種基本權利，且公民個人是環境利益的直接受益者，任何對環境造成破壞和污染的行為最終都會影響到公民的生產和生活，損害公民的利益，因此，當環境公共利益受到損害時，公民個人作為環境權的主體當然應該有權對造成此種損害的違法或不當的環境侵權行為提起訴訟，以尋求法院的司法救濟。美國《清潔空氣法》第三百零四條a款規定：“任何人都可以以直接或間接受影響者的名義甚至以保護公眾利益的名義對包括公司和個人在內的民事主體就該法規定的事項提出訴訟”[17]。在我國，2000年12月30日，山東青島有300名市民以青島市規劃局批準在音樂廣場北側建立住宅區、破壞廣場環境、侵害自己的環境權為由，將青島市規劃局告上了法院，法院受理了該案件，并認為青島市民具有提起訴訟的原告主體資格。事實證明，我國公民在面對環境侵權行為時具有提起訴訟的資格和權利。當然，在環境公益訴訟中，面對的侵權主體往往是勢力強大的行政機關或實力雄厚的公司和企業，所涉及的問題又相當復雜，而個人的力量又十分有限，在訴訟過程中公民個人往往處于劣勢，因而，在環境公益訴訟制度的設計中，肯定公民個人原告資格的同時，更要重視發揮其它原告主體的作用。也許有人會擔心，擴大環境公益訴訟原告主體范圍，可能導致濫訴行為的出現，加重法院的負擔以及浪費司法資源。筆者認為，這種擔心雖有道理，但是是不必要的。因為環境公益訴訟實質上是原告花費自己的時間、精力和金錢為不特定多數人謀利益，所獲得的損害賠償金最終也是納入環境污染治理的專項基金中，因此，這實際上是以最小的成本獲得最大的利益。何況在我們國家，民眾普遍存在厭訴的情緒，而擴大環境公益訴訟原告主體的范圍，將環境公益訴訟原告主體延及至公民個人，這對于切實保護環境無疑具有深遠的意義。隨著全球經濟社會的不斷發展，全球生態環境也日趨惡化，保護環境成為各國政府必須面對的重大難題。環境公益訴訟是保護環境、維護公共利益的有效手段。從我國現行立法來看，環境公益訴訟制度中的原告主體一直是模糊的、缺位的。無論從立法上還是在司法實踐中，確立并擴充環境公益訴訟原告主體都是很有必要的。本文認為，環境公益訴訟原告主體應該包括：環保行政機關、檢查機關、社會團體以及公民個人。環境公益訴訟原告主體多元化，可以有效地保障環境公益訴訟的有序進行。同時，只有社會全體公民自覺樹立了保護環境的意識，才能還地球——全體人類的家園以藍天白云和青山綠水！

本文作者：成依怡工作單位：加州大學戴維斯分校