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[內容提要]通過正當的行政程序來規范行政活動參與者的行為已成為世界上多數追求法治國家的必然選擇。由于歷史背景、法律傳統、社會現實和理論體系的不同，各國賴以建立行政程序的理論基礎也不同。英美法系國家強調自然正義、正當程序；而大陸法系國家的行政程序處處體現法治行政原則。本文將通過兩大法系的典型國家——英國和德國行政程序的理論基礎的介紹與比較，以期對我國構建行政程序法治有所借鑒。

[關鍵詞]自然正義法律優先法律保留

法治主義是現代法治國家追求的目標與基本精神，經過歷史的變遷，法治國家的價值已得到各國的普遍公認。法治國家理論在行政領域主要體現為法治行政，其核心是國家權力的組織與運行要受法律的制約，以法律來制約政府的行為。法治行政已成為現代法治國家行政領域的一項重要原則。

從各國行政程序法治的情況來看，英國的行政程序立足于自然正義原則，這一點發端于有關公正合理的運用行政權的憲法原則。英國的行政法有很長的歷史，但早期的行政并非現代形式的行政，在中世紀，一切行政權屬于國王，這一時期實際上存在構成行政法的法律規范，但人們還沒有意識到法律體系中行政法的存在。現代意義上的行政法直到17世紀下半葉才出現。1608年的革命摧毀了許多樞密院的行政權，王座法院對行政權控制的時代開始了。一直到19世紀后期行政國家的出現，一些重要原則，如司法復審管轄原則、自然正義原則等才開始廣泛適用于各級政府部門。中間行政法的發展雖然經歷過退步與低潮，但二戰以后，為了適應現代行政發展的需要，英國先后制定了行政立法規則，裁判所和調查法等多部法律，以此確立了英國行政法的體系，使其獲得了全面發展的客觀條件。從英國行政法的發展可以看出，英國行政法是一種控制政府權力的法律，強調控權的價值與意義。英國行政法是有效控制行政權力組織與具體運行過程的規范體系，強調權力行使過程的正當性，即權力行使要有合法而正當的程序。它源于自然正義原則，自然正義原則作為英國行政程序的基礎理論，其適用范圍十分廣泛。

德國是典型的大陸法系國家。德國行政法經歷了“警察國家”行政、自由法治行政和社會法治國家行政三種歷史類型。現代意義上德國的社會法治國有兩層含義：一是國家擁有廣泛的社會管理職能；二是國家在行使其職能時必須受到法律的約束。法治國理念的發展也使德國成為世界上最早出現行政程序法的國家之一。從1883年開始，德國各邦開始了廣泛的行政程序立法。二戰使德國對民主與自由的認識有了進一步的提高，公民獲得了直接參與行政行為的權利，這一觀念引導了行政程序的理論基礎。自此制定統一的行政程序法已成為大勢所趨。1963年德國就有了總共85條的行政程序標準草案，現行的行政程序法是1977年生效的《行政程序法》。德國行政程序的理論基礎源于其法治國的憲法觀念，表現為法治行政原則。

一、英國行政程序的理論基礎——自然正義原則

（一）自然正義原則的歷史發展

古希臘哲人亞里斯多德在他的《倫理學》中提出了“自然正義”概念，他說“在政治正義中，一部分是自然的，一部分是法律的，——自然是指在每個地方都具有相同的效力，它并不依賴于人們這樣或那樣的想法而存在；而法律的則意味著起初既可以這樣，又可以那樣，……。”近現代意義上自然正義的觀念最早出現在英國1215年制定的《英國大憲章》之中。該憲章第39條規定，“除依據國法之外，任何自由民不受監禁人身、侵占財產、剝奪公民權、流放及其他任何形式的懲罰，也不受公眾攻擊和驅逐。”這可以被看作是自然正義原則的最初體現。而體現自然正義原則的正當程序的概念最早出現于1354年愛德華三世頒布的第28號法令中，“任何人，無論其身份、地位狀況如何，未經正當法律程序，不得予以逮捕、監禁、沒收財產或處死。”正當法律程序的本意是指刑事訴訟必須用正式的起訴方式并保障被告接受陪審裁判的權利，后來擴大了其適用范圍，即廣義上剝奪某種個人利益時，必須保障他享有被告知權、陳述權和傾聽權等。一直到18世紀，雖然現代議會主權原則取代舊觀念在英國已逐漸確立，但這并沒有因為立法機關權力的擴張而使自然正義原則在理論上予以改變。英國是判例法國家，許多原則正是經過一個個案例逐步建立起來的，自然正義原則也不例外。

直到19世紀末，行政法伴隨著國家權力的擴大而發展，但是到了20世紀，行政法的發展受到了阻礙，自然正義原則也受到了挫折。1914年的地方委員會訴阿利奇一案中，上議院錯過了一個運用自然正義原則的重要機會。在該案中，漢普斯特自治區議會命令關閉某座房屋，理由是不宜住人，經房主向地方委員會申訴，舉行了一個公開調查會。房主向法院控告地方政府委員會未經公平審訊即撤銷了他的申訴。因為沒允許他會見做出決定的官員，也沒讓他看舉行調查會的視察員的報告，那個報告理所當然是案卷中的主要文件。這些控告在上訴法院得到勝訴，在上議院卻失敗了。該案本應當成為重新塑造行政程序新形式的一個機會，但這樣一個契機被錯過了。但這并沒有結束，二戰期間及其戰后，為了適應戰爭的需要，行政權出現了空前的強大，而行政法卻出現了極大的衰弱，大量的判例是放棄司法復審和錯誤。

直到1958年這個錯誤才被糾正。1958年《裁判所和調查法》的產生導致了程序改進計劃，帶來了行政法的復興。法院通過一系列的判決使自然正義原則重新獲得了適當的應用，為依法行政規則提供了堅實的基礎。這里不得不提及一個著名的案例：里奇訴波德溫案。該案中，上議院做出了恢復自然正義原則的決定，它是有關自然正義的代表性案例，在英國行政法上具有里程碑的意義。1963年布萊頓警察長因被指控犯有阻礙司法程序的刑事罪而受審，但被宣布無罪，其他兩名警官被判定有罪，法官趁機抨擊警長對警察隊伍的領導，因此布萊頓警察事務委員會一致決定開除了該警長的職務，他的辯護律師申請庭審并被允許出席爾后的一個會議，委員會議認同以前的決定并以9比3的投票結果通過。警察長行使了他向內政大臣上訴的權力。但上訴被駁回，最后他轉向法院，要求宣布那個開除他的決定無效。因為沒有通知他任何針對他的指控，也沒有給他辯解的機會。這被高等法院駁回，上訴法院也一致予以駁回，但上議院以4比1的多數支持了上訴請求。這意味著自然正義原則重新得到重視并將在廣泛的基礎上予以適用。同時該案也改變了英國行政法的歷史。正如雷德大法官在1963年所說：“我們沒有發達的行政法體系。”1971年丹寧大法官則說：“可以說，現在我們已經真正擁有發達的行政法體系。”

（二）自然正義原則的內容

自然正義原則不是一個實體內容，而是支配行政機關活動程序方面的規則。他要求行政機關的活動要符合立法機關制定的法律的規定，即使法律無規定時，行政機關在行使其權力時也不能違背自然正義原則。這是一個最低限度的公正原則，它是對行政機關在行政程序中的實質性要求。

自然正義原則包括以下兩項基本內容：

1、不能作為自己案件的法官

任何人不能在自己的案件中充任法官作為自然正義原則的一項基本內容在英國法上又被稱作反對偏私的原則。在司法上，法官如果可能或可以被正當的懷疑與所受理的案件有個人的利益牽連，那他就沒有資格去裁決該案件。該項原則甚至可以使法官以此為由宣布議會的法律無效。同樣，這項原則也適用于行政決定，行政機關不得就與自己有利害關系的事實做出決定，以避免偏私。在英國行政法歷史上，由于行政決定中的偏私從而導致該決定無效的案例很多。比如1730年法院撤銷一個有關遷走一位貧民的命令，因為其中的一個地方治安官是該貧民將被遷離的那個區的居民與納稅人。法院還曾經撤銷了私下征詢過消防隊長意見的紀錄委員會的決定，因為正是消防隊長報告了某消防隊員不守紀律。

但在實際情況中，往往出現這樣的情形：法律授權某官員采取行動，盡管他與該行動有利害關系，但依據法律，他是唯一有權這樣做的人。這時自然正義不得不讓位于此種必要性，因為如果不這樣做，那行政機制將會發生故障。因此一方面，法院嚴格的適用反對偏私的原則，另一方面議會試圖通過在特定情況下授予一定的豁免來予以緩解。比如1875年的《公共衛生法》中允許地方治安官依本法進行裁決，而不顧他們可能是地方機構的成員。但法院只是從狹義上去理解這些規定，認為任何偏離這一自然正義原則的情況都必須有立法的明確規定。該法被認為排出了僅僅基于地方機構成員資格而提出的喪失資格的可能，但不排除地方治安官辦事時實際上與司法公正不一致的情況。但在訴訟中如果一方當事人或他的律師知悉裁決人不合格以及自己有權提出異議，但讓訴訟繼續而不加異議，那他們便被認為放棄了提出異議的權利，不得對裁決以此為由提出上訴。

關于裁判者會發生偏見的可能性存在兩種標準，一是“合理懷疑”標準，一是“確實可能”標準。英國法院曾數次認為兩種標準是不同的，因此不得不在其中予以選擇。丹寧大法官交叉使用了這一標準，他說：“法院不看是否真正可能或已經事實上偏袒一方而犧牲另一方。法院著重看別人得到的印象如何。但必須看上去真有偏私的客觀可能。猜度與推想是不夠的。必須存在這樣的情形，從那種情形中正常的人認為地方治安官或主席可能或極可能會或已經以一方為代價不公正的偏向另一方。正常人會認為他這樣就足夠了。道理再簡單不過了。正義必須植根于信賴，當心地正直的人們轉而認為法官有偏私時，信賴也便蕩然無存了。”

2、接受公正的審訊

在司法上，任何人不能未經審問就受處罰，法官必須在聽取雙方意見的基礎上才能作出判決。該原則從司法本土移植到行政領域中，開始適用于行政機關的活動。他要求行政機關在進行行政裁決時，必須給予雙方陳述自己的理由的機會，讓雙方了解對方的論點和依據，在此基礎上行政機關才能作出裁決。當行政機關本身與公民發生關系時，如果將做出對公民不利的決定，也必須事先告知對方做出該決定的依據，并聽取相對方的意見。接受公正審判的原則涉及到獲悉對方理由的權利，提出證據和辯論的權利等。法院堅持被賦予合法權力的機關事先非經聽取對方的意見將不能有效的行使權力這一原則，并且幾百年來一直在執行這一原則。該原則廣泛適用于司法行為和行政行為。法院賴以適用這一原則的假設是，給每個受害者接受公平審訊的權利既是良好法律程序的準則，同樣也是良好行政的準則。即便命令或決定在實質上是無可挑剔的，法院也可以控制其程序，要求公平的考慮雙方的意見，沒有什么比這更能有益于良好行政了。

上文所提到的里奇訴波德溫案中重申公平受審權，使這一原則已經成為對侵害權利的行政行為或決定所普遍適用的規則。“提供審訊是落在每個裁決人身上的義務。”這句話經常被人所重復提及。接受公正的審訊原則包括以下幾項重要權利：（1）知情權。這其中包括了解針對他提出的案情，知道相關的證據以及不利于他們的各種觀點。該原則并不要求行政機關在反對意見提出之前公開他所收集到的所有信息，但一旦有人提出反對意見，行政機關將不能只從一方接納證據而不向別的當事人公開。（2）聽證權。聽證權是自然正義原則內涵的一項重要權利。行政機關如果給予當事人以聽證的機會，那他就應當做到：考慮當事人希望提交的全部證據；讓各方當事人知道要考慮的所有證據；允許向證人發問以及允許對本案中的證據和論點進行評論。但聽證并不僅僅限于口頭聽證，在有些案件中并不排除只給予書面陳述的機會。（3）要求說明理由的權利。說明理由在一開始并不是自然正義原則的題中應有之意，但隨著行政程序的發展，自然正義原則的內容也在不斷修正和擴充中。現在要求說明理由也已成為自然正義原則的一個關鍵因素。該權利之所以如此得到重視則是因為如果不知行政機關做出行政行為的理由，公民便無法找出充足的理由要求復審或上訴，從而失去法律的充分保護。

自然正義原則在英國有逐漸擴大的趨勢，那么自然正義原則的適用范圍究竟有多大，對此有不同的理解。行政機關主張自然正義不應適用于純行政性的行為。而絕大部分法官主張每項司法性行為都應受制于自然正義原則。并且為此他們將大多數的行政行為都稱為“司法性的”。法官并沒有說自然正義原則應普遍適用于司法性行為與行政性行為，而是擴展了司法性的含義，即當在某項行為中如果自然正義被遵守，那該行為即是司法性的。實際上，凡是具體的影響公民權益的行政行為都應被認作司法性的行政行為，他要求那些雖然是行政性的權利但要求像司法性權力一樣行使，必須遵循自然正義原則。

二、德國行政程序法的理論基礎——法治行政原則

法治行政要求任何行政活動都依憲法與法律進行，因行政活動自身利益受侵害者能夠得到有效的救濟。法治行政是民主主義與保障人權理念的體現。在德國法治行政主要包括兩方面的內容，即法律優先原則和法律保留原則。

（一）法律優先原則

法律優先原則是指行政應受現行法律的約束，行政機關不得采取與法律相抵觸的行政措施。法律優先原則無條件的適用于一切行政領域，包括干預性行政行為、授益性行政行為等各方面。該原則有德國基本法第20條第3款予以確認。該款規定：“立法權受憲法的限制，執行權和司法權受法律和權利的限制。”如果該原則未被遵守，將會有相應的制裁，這包括：與法律相抵觸的法規命令無效；違法的行政行為可撤銷或被廢除；違法的行政合同無效等。法律優先原則實際上是對違法行政的禁止，他是消極意義上的法治行政。

（二）法律保留原則

法律優先原則是一種消極意義上的法治行政，法律保留原則則是一種積極意義上的法治行政。他要求行政機關只有在取得法律授權的情況下才能采取相應的行為。當法律出現缺位時，優先原則并不禁止行政活動，而保留原則將排除任何行政活動。相對于優先原則，保留原則的內容更豐富和復雜。法律保留原則擁有廣泛的憲法基礎，這包括民主原則、法治國原則、基本權利保留原則和議會保留原則。1、民主原則要求，頒布普遍適用的、對公民具有約束力的規范只能由人民選舉產生的議會做出。從這一點可以得出，凡在議會范圍之內的事物均由立法機關保留。2、法治國原則要求國家與公民的關系應由法律予以規范，即由法律予以保留。3、基本權利保留要求必須全面保護公民的自由和財產，對自由和財產等基本權利的限制只能由法律予以規定。4、議會保留原則要求特定事項絕對需要法律予以規定。

隨著行政活動領域的擴大，法律保留的適用范圍也產生了爭論與分歧，并產生了相關的學說，主要有：1、侵害保留說。該學說認為法律保留原則只適用于限制個人權利與自由方面的行政；2、全部保留說。該學說認為保留原則應適用于行政的所有領域；3、社會保留說。它認為除傳統的干預行政以外，在給付行政領域也要適用保留原則；4、重要事項保留說。該理論由德國聯邦憲法法院提出。重要性的標準是某個規則對公民和聯邦的意義、份量、強度等。某一項事務對公民或聯邦越重要，就越屬于保留的范圍。

法律保留原則的適用范圍并不是固定不變的。自由法治國時代，法律保留的范圍限于所謂干預行政，在現代社會這已經顯得不夠了，無論是干預行政還是給付行政都需要體現保留原則，以保障個人權利與自由。1、干預行政。對于公民自由與財產的干預，必須納入法律保留的范圍。這也正體現了德國基本法所確立的對基本權利的要求。上文已經提到，基本權利保留要求全面保護公民的自由和財產，只有通過法律或者根據法律才能予以限制。對于行政機關的干預行政職權，法律應當對其內容、對象、目的和范圍等方面予以確立和限制，以使公民對這種干預具有可預見性和可預測性。2、給付行政。法律保留僅限于干預行政已經被突破。給付行政的擴大要求相應的擴大法律保留的范圍。但這里的問題是法律保留在多大范圍內包括給付行政，國家是否可以提供法律沒有規定的給付。實際情況是法律的約束程度因行政領域的不同而不同。

（三）法治行政在行政程序中的體現

德國行政程序主要體現在1977年生效的《行政程序法》中，它要求行政決定必須采取合法的程序和形式。1977年的《行政程序法》并不是一個關于在實施某一個行政行為時必須遵循的嚴格步驟的法律，而是規定了在德國法中有關已經形成的程序的一般規則。

這主要包括：1、調查程序。該法第24條規定了調查原則。行政機關可以依職權查明事實，確定調查的方式與范圍，不受參加人的意見和所提供的證據的限制。但行政機關應當考慮一切對案件有意義以及對各方當事人有利的事實，不得以案件的陳述或申請未經準許未經證實為由拒絕接受屬于其管轄范圍內的陳述或申請。2、告知程序。該法第25條規定，如果參與人因為疏忽或無知而沒有提出對自己有利的陳述，那么行政機關應當建議提出有關的陳述或申請，必要時，可以告知參與人在程序中的權利與義務。否則，可能會導致對公民的侵害因而承擔國家賠償責任。3、聽證權。該法第28條規定了參與人的聽證權。該條第1款規定“干預參加人權利的行政行為公布前，應當給予參加人對有關決定的重要事實進行陳述的機會。聽證的權利已經成為不得違背的法律程序的一個有機組成部分。但與英國等普通法國家的聽證權相比，德國行政程序中的聽證有更多的限制。例如第一款中的限制包括一方面限于”干預“參加人權利的行為，另一方面限于必須是”重要事實“。第二款中列舉了五種具體案件沒有必要舉行聽證。第三款規定如果聽證與公共利益沖突，不得舉行聽證。4、閱卷權。閱卷權與聽證權是緊密相關的，因為只有經過閱卷，行政程序的參加人才能有效的行使自己的聽證權。該法第29條規定了參加人有權查閱有關程序的案卷以維護其合法權益，但同時對閱卷權作了相應的限制。5、保密權。公民有權保守個人秘密和商業秘密。如果行政機關有權公開，則保密保護不復存在，這個權利一方面來自公民的同意，另一方面來自法律的明確規定。6、說明理由程序。該法第39條規定，對于書面的或書面確認的行政行為，行政機關應當書面說明理由，理由包括做出行政決定的主要事實和法律理由。對裁量決定的理由說明，也應當使人認識到行政機關作為行使裁量權出發點的觀點。同時該條第二款規定了不需說明理由的五種情況。

三、結語

英國行政程序以自然正義原則為其基礎，并且已經成為行政程序中一條不變的公理，它并不通過一部法律予以體現，在行政程序中即使法律沒有規定，行政機關也必須遵循自然正義原則，它是一種內在的和普遍的要求，因此被認為在行政程序中具有實質意義。而德國的法治行政原則要求行政機關按照法律的規定進行活動，盡管他也能夠制約行政活動，實現對權利的保護，但立法終究無法滿足不斷發展的社會對法律的要求，而且德國并沒有具體的承認自然正義原則。因此有人認為德國的法治行政原則在行政程序中只具有形式意義。實際上這種看法是不確切的，一方面上文所提到的德國行政程序中的一些原則與權利，如聽證權、說明理由等正是自然正義原則的體現，而且從某些方面來看，德國行政程序法中的一些原則所包括的內容比英國的自然正義原則所包括的內容又有所發展；另一方面德國的憲法法院可以依據憲法對法律進行違憲審查，以確認該法律是否合乎憲法的基本價值和對公民基本權利的保護，以及時對法律進行調整。因此法治行政原則在德國行政程序中既具有形式意義又具有實質意義。

[參考文獻]：

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