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「摘要」美國反對《京都議定書》在國際社會掀起軒然大波。本文首先指出《京都議定書》是國際法調整全球氣候變化問題的必然結果；然后從國際法的角度針對美國提出反對《京都議定書》的三個主要理由進行了批駁；隨后又對美國舉動可能帶來的法律后果進行了分析。在此基礎上，作者指出美國反對《京都議定書》深刻地揭示了國家間環境意志的協調受各國的經濟結構制約這一國際環境法的本質。

「關鍵詞」氣候變化，美國，環境保護，國際法

2001年3月13日，美國總統布什在寫給4位共和黨參議員的信說，政府不應強迫美國企業削減二氧化碳的排放量，因為這樣的經濟代價過高；第二天，布什發表聲明，取消他在去年9月29日競選時許下的支持人們控制發電廠二氧化碳排放的諾言，并說明取消諾言的原因是美國的能源問題，而不是迫于企業游說的壓力。3月28日，美國環境保護局局長克里斯廷·惠特曼在新聞會上稱：就美國而言，《京都議定書》業已死亡。同日，白宮發言人弗萊舍也表示：美國將放棄實施制止全球變暖的《京都議定書》，布什總統將考慮尋求通過其他途徑來解決全球氣候變化問題。消息一出，國際社會無論是發展中國家還是發達國家、甚至是美國傳統的盟國都感到很震驚，并紛紛對美國的行徑進行譴責。在此背景下，本文將從國際法的角度對美國反對《京都議定書》所引發的若干法律問題進行分析。

一、全球氣候變化問題的國際法調整

（一）氣候變化問題的提出

早在19世紀，就有科學家提出工業化的進程將在“下個世紀（即20世紀）”使全球氣溫升高，但氣候變化問題真正引起國際社會的關注還是在20世紀70年代末。1979年第一屆世界氣候會議開始高度重視以地球大氣層迅速變暖為特征的氣候變化問題。此后，氣候變化問題成為諸多重要的國際會議的討論主題。

目前的主流觀點認為，由于人類活動所造成的大氣中溫室氣體的增多，致使大氣溫室效應增強，從而導致氣候變暖。全球溫度的上升所引起的氣候變化將給地球的生態系統和人類的社會經濟帶來巨大的沖擊。全球變暖的直接后果是全球海平面的上升，威脅到沿海地區和島國的安全。全球變暖還會造成氣候反常，使沙漠化和干旱狀況加劇；對農業將產生巨大的影響，使農作物的生長帶北移，影響傳統的生產方式和生活方式。氣候變暖還會使病蟲害增多，直接影響人類的健康和作物的生長。

可以說，全球氣候變化是人類共同面臨的重大環境問題之一，也是20世紀給21世紀遺留下來的最大挑戰之一。各國對此高度重視，決心采取行動，限制并減少溫室氣體（特別是二氧化碳）的排放。1988年，聯合國環境規劃署和世界氣象組織共同成立了“政府間氣候變化委員會”（IPCC），該委員會設立了科學、影響和對策三個工作組，以評價關于氣候變化的知識、審查氣候變化的環境、經濟和社會影響、擬制關于氣候變化的對策和戰略。緊接著，聯合國第43屆大會專門通過了43/53號決議，承認氣候變化為“人類共同關切之事項”并敦促國際社會將對付氣候變化作一項頭等大事對待，同時還批準了政府間氣候變化委員會的工作。

1990年，該委員會通過了其第一次氣候變化評估報告，并為同年10月的第二屆世界氣候大會所接受。該報告為1992年《聯合國氣候變化框架公約》的談判和締結提供了科學的和技術的基礎。

（二）《氣候變化框架公約》的談判和締結

除了政府間氣候變化委員會的工作外，國際社會也在其他方面不斷開展努力。1989年12月，第44屆聯合國大會通過了第44/207號決議，要求各國政府、政府間和非政府間國際組織以及科學機構努力合作，“作為當務之急，準備關于氣候問題的框架公約和包含具體義務的有關議定書”。1990年第45屆聯合國大會通過了第45/212號決議，決定建立政府間氣候變化框架公約談判委員會（INC）著手組織談判工作。

自1991年2月在美國華盛頓舉行第一次談判來，政府間談判委員會一共舉行了5次談判，并最終于1992年5月9日就公約條文達成妥協。在巴西里約熱內盧召開的1992年聯合國環境與發展大會上，《聯合國氣候變化框架公約》供開放簽署，有154個國家和歐共體簽署了該公約。公約于1994年生效，目前已經有184個國家或地區集團組織作為締約方加入了該公約。

1992年《聯合國氣候變化框架公約》由序言、26個條款和兩個附件組成，大致可以分為介紹性條款、締約國義務、履約機構和程序和最后條款等四個部分。該公約雖然沒有對各國限排溫室氣體規定具體的指標，但它是第一個由國際社會的全體成員參與談判的國際條約，它以國際立法的形式承認氣候變化是一個嚴重的威脅，為今后采取國際行動奠定了廣泛的基礎。該公約以質量（而非數量）為標準確定了最終目標，即“根據本公約的各項有關規定，將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。”由于存在科學不確定性以及談判中各國間存在著錯綜復雜的利益關系，公約只是一個框架性的國際法律文件。公約只是原則性地規定附件一所列締約國（即發達國家和經濟轉型國家）有義務率先削減溫室氣體排放的義務；但它沒有規定具體的限排指標和時間表，而是留待給日后的附件、議定書或其他方式予以充實和細化。

公約還確定了在解決氣候變化問題上應當遵循的一系列重要的國際環境法原則，如共同但有區別的責任原則、充分考慮發展中國家的具體需要和特殊情況原則、風險預防和成本效益原則、可持續發展原則以及國際合作原則等。

（三）《京都議定書》及其意義

自1995年起，《聯合國氣候變化框架公約》每年召開一次締約方大會，就公約的具體實施等問題進行審議和進一步的談判。1995年在德國柏林召開的第一次締約方大會通過“柏林授權”（TheBerlinMandate），認為公約關于附件一國家限排溫室氣體的義務的規定是“不充分的”，并同意開始制定規定具體限排義務和限排時間表的議定書。1997年公約第3次締約方大會期間，經過艱難的討價還價，各締約方代表終于簽署了具有里程碑意義的《京都議定書》，使得《公約》的實施向前邁進了重要的一步。

《京都議定書》改變了《氣候變化公約》中只對溫室氣體排放進行定性限制的作法，對其附件二所列締約方（主要發達國家）溫室氣體排放量做出了具有法律約束力的定量限制，要求它們在2012年的溫室氣體排放量與1990年排放水平相比平均要減少5.2%，其中歐盟平均減少8%，美國7%，日本6%.這也是人類歷史上首次以國際法的形式對特定國家的特定污染物排放量做出定量限制。

《京都議定書》還引入了幫助發達國家締約方減輕其承擔減排與控排義務負擔的3個“靈活機制”（也稱為“京都機制”），即：發達國家與前蘇聯東歐經濟轉型國家之間的“聯合履行機制”（JointImplementation，JI），發達國家之間的“排放貿易機制”（EmissionTrading，ET）和發達國家與發展中國家之間的“清潔發展機制”（CleanDevelopmentMechanism，CDM）。這些機制設計的初衷是為了各國（特別是發達國家）可以采用成本效益最佳的方式來削減排放二氧化碳。

盡管《京都議定書》朝著溫室氣體減排方向邁出了可喜的第一步，但作為各方談判妥協的產物，它仍遺留下許多懸而未解的問題。由于美國與歐盟在吸收匯、京都機制的補充性和遵約制度等重要實施問題上分歧嚴重，2000年11月召開的海牙會議無果而終。但是，各締約方均表示要繼續敞開談判大門，今年7月在波恩召開第6次締約方大會續會，繼續就《京都議定書》實施細則問題展開談判。但是，各締約方均表示要繼續敞開談判大門，今年7月在波恩召開第6次締約方大會續會，繼續就《京都議定書》實施細則問題展開談判。而正是在這樣的情況下，布什政府正式宣布拋棄《京都議定書》及其在競選中所做出的限制美國電廠二氧化碳排放的承諾。

二、美國拒絕議定書理由的國際法分析

（一）發展中國家的參與

布什在給參議員的信中說：“我反對《京都議定書》，因為它使世界上80%的人口免除履約的責任，其中包括中國和印度等人口大國。議定書會嚴重損害美國的經濟。”很顯然，布什對一些重大的環境問題缺乏了解，在全球變暖問題形成的歷史和現實責任的認識上犯了根本性的錯誤。

在控制氣候變化、削減二氧化碳等溫室氣體的責任問題上，國際社會已經基本達成了共識，即由于地球生態系統的整體性和導致氣候變化的各種不同因素，各國對保護氣候資源負有共同但是又有區別的責任。這就是國際環境法上著名的“共同但有區別的責任”原則。該原則包括兩個相互關聯的內容，即共同的責任和有區別的責任。這兩種責任的重心分別置于發展中國家和發達國家。具體而言，就是發展中國家應當與發達國家一道承擔控制全球變暖的共同責任，而發達國家則應當比發展中國家承擔更大的或是主要的責任。

首先，共同責任要求發展中國家不應以經濟發展水平低、科學技術落后、專業人員匱乏等為由，逃避、推脫自己應當承擔的保護全球環境的責任。這是因為，人類“只有一個地球”，為了保護全球性的氣候資源，僅靠少數幾個發達國家的努力是無法奏效的，發展中國家的參與對國際控制氣候變化的成功是必不可少的；況且全球變暖對發展中國家同樣有不利的影響，氣候變化所造成的損害往往比對發達國家造成的損害更為嚴重。因此，發展中國家應當與發達國家一道承擔起控制全球變暖的共同責任。

不過，共同責任并不意味著“平均主義”，發展中國家與發達國家雖然負有控制全球變暖的共同責任，但發達國家應當比發展中國家承擔更大的或是主要的責任。這種限制是由全球環境問題形成的歷史和現實原因所決定的。歷史上，發達國家工業化的實現是建立在掠奪殖民地和半殖民地的資源和能源的基礎上，以長期過度消耗化石燃料等地球資源和過量排放二氧化碳等溫室氣體為代價的，現在的全球變暖問題也主要是這個原因所引起的。當前，根據國際能源署的統計，美國溫室氣體排放總量占全球的25%，人均排放量是世界平均水平的5.2倍，是德國的1.9倍，英國的2.2倍，日本的2.25倍，法國的3.2倍，更是中國的8.7倍。換一句話說，美國富有的經濟是建立在對世界能源資源和大氣溫室氣體容量資源比其他國家更多消耗的基礎之上的。無論從歷史責任看，還是從現實人均排放水平和經濟、技術實力看，美國無疑都對全球氣候保護負有不可推卸的特殊責任。因此，無論是根據社會公平觀念、還是環境法的“污染者負擔”原則和“受益者分攤補償”原則，美國發達國家都理應比其他國家特別是發展中國家承擔更大的、更主要的削減溫室氣體的責任。

“共同但有區別的責任”原則不但在公約中得到了原則性的宣告，而且還得到了有關條款的具體體現。公約第4條第2款（a）項要求發達國家應當“帶頭依循本公約的目標，改變人為排放的長期趨勢”；為此，公約第4條第2款其他款項為發達國家締約方規定了許多具體承諾，包括：發展中國家締約方提供新的、額外的資金；幫助特別易受氣候變化不利影響的發展中國家締約方支付適應這些不利影響的費用；采取措施促進、便利和資助向發展中國家轉讓環境無害技術；等。

美國稱發展中國家未承擔控制全球變暖的義務說法也與事實不符。首先，雖然發展中國家締約方不承擔具體的限排義務，但根據公約的規定，他們也要承擔編制溫室氣體國家清單、制定實施限排溫室氣體的國家方案、維護和加強溫室氣體的匯和庫、加強科學研究、進行信息交流以及進行教育培訓和公眾參與等一般性的承諾。其次，《京都議定書》雖沒有要求發展中國家按1992年《公約》作出新的承諾，但它仍敦促這發展中國家“在適當的情況下和可能的范圍內”制定國家方案，或在必要時，制定區域方案，以改進可反映社會經濟狀況的排放因素、活動數據和模式。此外，《京都議定書》確立的發達國家與發展中國家間的清潔發展機制，實際上也使發展中國家邁出了參與全球削減溫室氣體排放的第一步。可見，發展中國家根據“共同但有區別的責任”原則，也承擔了控制氣候變化的責任，只是沒有承擔具體的限排義務而已。

公約及《京都議定書》之所以作出這樣的安排，主要是考慮到廣大發展中國家的具體情況的特殊需要。面臨著環境保護和經濟發展雙重壓力的發展中國家，不應當承擔與其歷史和現實責任以及當前的能力不成比例的不合理的義務（即具體的限排指標）。而且，關于發展中國家承擔的一般承諾，公約第4條第7款也特別規定“發展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本《公約》下的承諾，將取決于發達國家締約方對其在本《公約》下所承擔的有關資金和技術轉讓的承諾的有效履行，并將充分考慮到經濟和社會發展以及消除貧困是發展中國家締約方的首要的和壓倒一切的優先事項。”

這一切都表明，美國以中國、印度等發展中國家承擔限排溫室氣體的義務為本國批準《京都議定書》前提的作法是完全沒有法律依據的。

（二）科學證據不充分

布什反對《京都議定書》的另一個理由是對于全球變暖的科學知識還不完備，在此情況下進行二氧化碳的限排從經濟和技術上都是不合理的。如果單純地從成本效益原則來看，布什的理由確有其合理之處；但問題在于象氣候變化這樣的全球性環境問題有其特殊之處，不能簡單地強調采取預防措施是否符合成本效益原則，而是要更多地考慮環境風險的預防。

為解決氣候變化這樣的全球性環境問題，國際環境法根據環境問題的特點確立了風險預防原則。所謂風險預防原則，是指為了保護環境，各國應按照本國的能力廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。該原則是環境惡化結果發生的滯后性和不可逆轉性等特點而提出來的。環境問題在時間上和空間上的可變性很大，其通常是透過廣大的空間和長久的時間，經過多種因素的復合累積，才逐漸形成或擴大的。一方面，環境問題的所造成的損害或其危險是持續不斷的，不會因為侵害行為的停止而立即停止，它往往要在環境中持續作用一定的時間，從而具有緩發性；另一方面，其所引起的風險后果（包括疾病或其他損害）多具有潛伏性，一般要在幾年甚至幾十年后才會爆發。而囿于科學技術發展的局限，人類對損害環境的活動造成的長遠影響和最終后果往往難以及時發現和認識，有時甚至存在矛盾而無法證明。在氣候變化問題上，科學家目前的認識截然相反。主流觀點認為工業活動排放的二氧化碳等氣體會導致“溫室效應”，使全球變暖；但也有相當多的科學家認為這些氣體會產生“陽傘效應”，使全球氣候變冷。不過，有一點是已經得到所有科學家所公認的，即無論氣候變暖或變冷，都會給全球的生態系統和人類生產和生活帶來負面影響。因此，無論氣候變化的具體影響如何，國際社會都意識到要對造成氣候變化的溫室氣體進行限排，而不能坐等“冷”或“暖”的結果的出現。

風險預防原則最初是在區域海洋環境保護領域由美國、德國等發達國家所提出的，后來其適用范圍逐漸擴大到了全球海洋環境保護領域，并在1992年里約會議后開始適用于全球環境保護的各個領域。目前，風險預防原則得到了1992年《里約宣言》、1992年《生物多樣性公約》、1992年《東北大西洋海洋環境保護公約》等重要的國際環境法律文件的確認，成為一項正在形成中的國際習慣法規則。1992年《氣候變化框架公約》第3條第3款也明確規定“各締約方應當采取預防措施，預測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響。當存在造成嚴重的或不可逆轉的損害的威脅時，不應以科學上沒有完全的確定性為理由推遲采取這些措施。”很顯然，在國際社會已經認識到排放溫室氣體會引起全球變暖并對給全球的生態系統和人類生產和生活帶來負面影響的情況下，美國以全球變暖的科學知識還不完備為由拒絕承擔限排義務違反了這一原則。

更為滑稽的是，風險預防原則最初是由美國、德國等發達國家提出來的，發展中國家開始反對這個原則，認為該原則會成為發達國家限制、干擾本國經濟發展的借口，只是后來認識到這一原則的重要性，才在各種國際環境法律文件中接受它。布什以全球變暖的科學知識還不完備為由反對《京都議定書》完全是“自己打自己的嘴巴”。

（三）尋求新的創新性解決方法

美國宣稱，由于《京都議定書》有太多的“缺陷”，美國不支持它；美國仍然愿意與其他國家一道，為抑制全球變暖作出不懈努力。美國希望找到解決全球氣候變化問題的相關技術、市場刺激手段和其他富有創造性的方法。美國所稱的“創造性的方法”就是指聯合履約機制、排放貿易機制和清潔發展機制等靈活實施限排溫室氣體義務的機制。

成本效益原則也是公約設定的為實現其目標而必須遵循的基本原則之一。公約第3條第3款在闡述風險預防原則后，規定采取預防和減少氣候變化的措施應“考慮應付氣候變化的政策和措施應當講求成本效益，確保以盡可能低的費用獲得全球效益”。亦即，各國在履行限排溫室氣體的義務時，在講求風險預防的前提下，也應當注重效率。而聯合履約機制、排放貿易機制和清潔發展機制等機制就是這樣的符合成本效益原則的靈活機制。

從法理上看，全球氣候是一種“人類共同關切之事項”（acommonconcernofhumankind）。其法律地位雖然不同于“人類公共財產”（commonpropertyofmankind）或“人類公共遺產”（commonheritageofmankind），但它同樣意味著國際社會作為一個整體對具有全球重要性的氣候資源有正當的關心的權利，同時也要求國際社會共同分擔有關保護全球氣候的責任和義務。根據這一理論，每一個國家為了經濟的發展都有一定的排放溫室氣體的權利，在國際商品社會中，權利是可以通過市場機制進行交易的。因此，一國如果有足夠的財力，可以向其他國家，特別是發展中國家購買這種排放權，而減輕甚或取代本國所需采取的限排措施。因為無論在什么地方采取限排措施，只要溫室氣體的排放有所減少，全人類都可以受益。

有了這一理論前提，成本效益原則就有了用武之地。由于各國經濟發展水平很不平衡，在不同的國家取得同樣的限排溫室氣體的效果，所需成本各不相同。例如，甲國的能源利用率比乙國高出50%，那么在甲國提高能源利用效率、減少二氧化碳排放的費用就比在乙國減少同樣數量的二氧化碳高出好幾倍。又如，在甲國種一公頃樹林吸收一定數量的二氧化碳也許需要10，000美元，而一國由于勞動力和樹種都很便宜，也許只需要100美元。既然在甲乙兩國都可以取得同樣減少溫室氣體的排放，那在乙國開展各種限排活動的成本效益最佳。因此，可以由甲國向乙國提供資金和技術援助，實現全球大氣中溫室氣體濃度和數量的凈減少的效果。這些減少的排放量可以按照兩國事先商定的比例進行分配，這就是限排額度（credit）的交易。這在理論上可行的，在實踐中也是值得探索的。正是基于這些理論，《京都議定書》正式引入了“聯合履行機制”、“排放貿易機制”和“清潔發展機制”等供達國家締約方靈活履行其限排義務的機制，它們分別適用于發達國家與前蘇聯東歐經濟轉型國家之間、發達國家之間以及發達國家與發展中國家之間的限排額度交易。

客觀的講，采用這些靈活機制對發達國家來說，可以避免其因履行控制溫室氣體排放的承諾而可能導致的對國內經濟發展的限制；對發展中國家來說，可為其帶來更多的國外資金、技術并提高其能源利用效率；從整體上看，它可以低成本、高效益地實現全球大氣中溫室氣體濃度和數量的凈減少。因此，美國希望通過借助這些靈活機制，與其他國家（主要是經濟轉型國家和發展中國家）開展合作、進行限排額度交易，是有其合理性的。

但問題在于，在強調限排溫室氣體的效率的同時，不能忽視其背后隱藏的公平問題。完上述三種靈活機制在其帶來各種優勢的同時，也存在著固有的缺陷。首先，靈活機制可能被發達國家將其本應承擔的義務轉嫁給限排額度的出售國（主要是發展中國家），以此來逃避其應當以國內行動履行的承諾。其次，靈活機制由于只是向發展中國家轉讓現有技術，可能會減少發達國家革新其能源技術的積極性。再次，靈活機制可能會沖擊發達國家現行的對發展中國家的官方援助，并可能限制發展中國家能源工業的長期發展。鑒于此，公約的第一次締約方大會就已經規定，靈活機制是補充性的履約方式，只能被視為實現公約目標的次要手段；靈活機制不得以任何方式改變公約各締約方在公約中所作的承諾。

因此，美國借口與其他國家一道，通過相關技術、市場刺激手段和其他富有創造性的方法來解決全球氣候變化問題，完全是本末倒置。它完全放棄了通過本國控制二氧化碳的排放來履行本國限排義務這個根本的履約途徑，妄圖憑借本國強大的經濟、技術實力來向其他國家購買限排額度或排放權，理所當然地遭到了包括歐盟、日本等發達國家在內的世界上絕大多數國家的拒絕。

三、美國拒絕批準《京都議定書》的法律后果

（一）直接后果——《京都議定書》難以生效

一個國際公約，要想對締約國產生法律約束力，實現公約規定的目標和宗旨，其首要前提是必須符合生效條件，正式發生法律效力。關于多邊條約的生效方式，不同的條約有不同的規定；其中有不少條約規定條約只有在一定數量的國家、其中包括特定數量的國家提交批準書后才能生效，《京都議定書》就屬于這種情況。

《京都議定書》第24條規定“本議定書應在不少于55個《公約》締約方、包括附件一所列締約方——其合計二氧化碳排放總量至少占附件一所列締約方的1990年二氧化碳排放總量的55%——已經交存其批準書、接受書、核準書或加入書之日后第90天起生效”。從這一規定可以看出，該議定書的生效必須同時滿足以下兩個條件：第一，必須有55個以上的《氣候變化框架公約》締約方批準加入《京都議定書》；第二，必須有1990年累計排放量占當年附件一締約方（發達國家和經濟轉軌國家）二氧化碳排放總量55%以上的附件一締約方批準加入《京都議定書》。其中，第二個條件格外重要，它是決定議定書是否生效的實質性條件。

在《氣候變化框架公約》所有的附件一國家中，美國1990年二氧化碳排放量占附件一締約方的52.9%（不計入土地使用和森林的碳吸收作用）或51.3%（計入土地使用和森林的碳吸收作用）。也就是說，如果沒有美國的參與，即使其他所有的附件一締約方都批準了《京都議定書》，也無法滿足《京都議定書》生效的法律條件。可以說，美國實際上擁有決定議定書是否生效的否決權（veto）。所以，美國拒絕批準《京都議定書》的一個直接的法律后果就是《京都議定書》將無法生效。

（二）間接后果——公約及議定書前景不定

由于美國的反對，《京都議定書》難以生效。那么，現在的可能就只有3個，一是勸說美國回到《京都議定書》的談判軌道上來；二是重開談判，尋求新的協議；三是修改《京都議定書》生效的法律條件，推進“沒有美國參與的京都進程”，也就是說其他公約附件一締約方自行履行限制溫室氣體排放的法律責任，而任美國在排放限制之外。就第一種可能性而言，布什政府任期內不會輕易轉變立場，這是由美國國內政治經濟形勢和利益集團的壓力所決定的，外部作用的影響會十分有限。就第二種可能性而言，美國會提出更高的談判要價，要求修改《議定書》規定的有關締約方的責任和權利，要么減輕自己的責任，要么堅持對中國、印度等發展中國家提出限制溫室氣體排放的要求。從美國利益出發，美國的重點似應在減輕自己的責任上，而要求將主要發展中國家納入限排溫室氣體之列，則更像其開脫責任的借口。但無論怎樣，這些要價都會遇到來自其他締約方的抵制。就第三種可能性而言，歐盟可能會考慮推動調整《議定書》生效的法律條件，但同時會尋求在外交、貿易、投資等領域平行發展和設置適當的壓力措施及對未來較遲加入《議定書》者（主要是針對美國）設置更高的門檻。但這種做法是否有效，還有待進一步的觀察。但有一點可以肯定，由于氣候保護可以和外交、經濟增長、能源與環境、跨國投資和貿易等廣泛事務建立聯系，那么，美國如果自行孤立于國際社會氣候保護進程之外，這絕對不符合美國長期的戰略利益。如果美國價值觀中確實包含有對子孫后代福祉的真正關注和對居住在世界其他地區的大多數人類的環境權利（一種實實在在的人權）的真正尊重，那么美國政府就更沒有理由使美國游離于國際社會保護全球氣候的共同努力之外。

從目前看，美國對大氣溫室氣體容量資源的過多占有，意味著美國經濟通過大量溫室氣體排放而給國際社會帶來了更大的全球氣候變化壓力，而這一壓力的代價是要由全人類共同承受的。這是一種典型的經濟外部性。這個問題如果不能及早、公正地解決，將導致各國在政治、經濟上的差異進一步拉大，將妨礙著各國在環境與發展問題上的共同政治意愿的進一步發展，勢必影響妨礙著《氣候變化框架公約》及《京都議定書》的有效實施。

（三）美國是否應承擔國際法上的違約責任？

在判定美國拒絕批準《京都議定書》的行為是否應承擔國際法上的違約責任時，首先必須明確批準在條約法上的概念及其功能。

所謂批準，是指締約國的權力機關對其全權代表所簽署的條約的認可，表示同意承受條約所載之義務的行為。批準的功能在于表示國家受條約拘束的同意；其意義在于使有締約權者確認全權代表是否遵循了對其的指示。全權代表的簽字確立不了國家的承諾，即使國家改變態度，從法律上將也不造成違約。過去曾有人主張，除非全權代表逾越權限或違背秘密訓令，批準是不能合法地加以拒絕的。但現在一般認為一國對于已簽署的條約沒有批準的義務，可以批準，也可以拒絕批準也無需向有關國家陳述拒絕批準的理由。一國對已簽署的條約，通常是給予批準的。但在實踐中，也有拒絕批準或推遲批準的實例。其中最著名的拒絕批準已簽署條約的就是1919年美國總統威爾遜倡導成立國際聯盟，并簽署了《凡爾賽和約》，但由于參議院的反對而未能批準。可見，美國拒絕批準《京都議定書》并不構成違約行為，不用承擔國際法上的違約責任。

但美國不用承擔國際法上的違約責任是否意味著美國可以為所欲為了呢？當然不是。拒絕批準雖然是合法的，但這種行為實際上是一種國際背信行為，在法律上也是很遺憾的。而且，雖然條約僅在生效后對締約國有拘束力，但是在其生效前——特別是在簽署和批準之間——條約并不是完全沒有效力。《奧本海國際法》（第九卷）指出：“如果一項條約規定反映了國際習慣法規則，這些規定甚至在條約生效之前是可以作為習慣規則的適宜表現而適用的。”此外，《奧本海國際法》（第九卷）還指出：“下述觀點曾經長期得到權威的支持，即：誠信原則表明，國家在批準以前不應對已簽署的承諾作出有意嚴重損害其價值的行為。”這一點也得到了1969年《維也納條約法公約》的支持。根據該公約第18條的規定，在這種情況下，國家有義務不采取足以妨礙條約的目的和宗旨的行為。也就是說，即使條約沒有生效，一國也有權拒絕批準本國已簽署的條約，但根據一些傳統的法律原則它們仍然要受到該項條約的約束。

美國的行為就違反了上述的兩個原則。首先《氣候變化框架公約》包含有多項國際習慣法規則。公約在序言中強調：“各國根據《聯合國憲章》和國際法原則，擁有主權權利按照自己的環境與發展政策開發自己的資源，也有責任確保在其管轄或控制范圍內的活動不對其他國家的環境或國家管轄范圍以外地區的環境造成損害”，其目的在于限制一國國內的活動對全球氣候變化的負面影響。這一論述所體現的國家資源主權權利和不損害國外環境責任原則已被公認為是一項國際習慣法規則。顯然，美國拒絕對國內排放二氧化碳的活動進行控制違背了這一規則。同時，公約中所明確宣布的“共同但有區別的責任原則”、“風險預防原則”和“可持續發展原則”等也都被認為至少是正在形成中的國際習慣法規則。美國反對《京都議定書》的理由在這些習慣法規則面前也失去了任何說服力。其次，無論是《公約》還是《議定書》，其目的和宗旨都是為了“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的認為干擾的水平上”，亦即盡量減少人類活動排放溫室氣體以防止全球繼續變暖。而美國不從限制本國二氧化碳的排放量出發，只想依靠從別國購買“限排額度”來解決這個問題，顯然不符合公約和議定書的目的和宗旨。

從上可見，美國雖然不會因其拒絕批準《京都議定書》而承擔國際法律責任，但它確實也違反了一些基本的法律原則，必然會而且也確實遭到了國際社會在政治和道義上的普遍譴責。在一個普遍缺乏強制性的制裁措施的國際社會中，對美國這樣的超級大國，還有什么比這種譴責更為有力呢？

四、美國拒絕批準《京都議定書》與國際環境法的實質

國際環境法是現代國際法的一個分支，也是國際法在國際環境保護領域的最新發展。國際法的核心在于國家間的意志協調。國際環境法作為現代國際法的一個組成部分，也符合這個定律，而且還在某些方面體現了這個定律的最新發展。即，國際環境法的本質不僅在于它體現了國際法主體之間在開發、利用、保護和改善環境方面的協調意志，它還說明這種協調意志是由各國的社會經濟結構所決定的。美國拒絕批準《京都議定書》這一舉動深刻地揭示了國際環境法的這一本質。

一方面，國際環境法是國際法主體（主要是國家）在開發、利用、保護和改善環境方面的協調的意志。國際法的主體主要是構成國際社會的獨立并存的主權國家，保障國家按照本國的環境與發展政策進行發展以最大限度的實現和維護本國的國家利益是主權國家在國際交往中的基本任務和最核心的國家意志；但與此同時，理論和現實都說明國家也負有不損害國外環境的責任。同時，為了維護全人類的共同利益，每個國家都對保護全球環境負有共同的責任，都需要進行國際環境合作，也就要求國家相應地作出合作、妥協甚或讓步的國家意志。這要求各國政府在充分理解本國政策國際影響的基礎上，采取適當的手段，協調各國在開發、利用、保護和改善環境方面的意志，謀求本國國家利益與國際共同利益的有機結合，尋求二者的最佳契合點。聯合國氣候談判的重點是要形成保護全球氣候的國際規則，既關系到全人類生存與發展的共同環境利益，又涉及各國在未來世界體系內長期經濟、能源與環境發展空間和相關權利與責任的確定，對國家經濟競爭力具有較大影響。可以說，《氣候變化框架公約》和《京都議定書》都是通過對有關國家溫室氣體排放量作出定量限制的安排來實現這種國家間意志的協調。

另一方面，國際法主體在開發、利用、保護和改善環境方面的協調意志，是由各國經濟結構所決定。這構成國際環境法本質的第二個層次，而且是在深層次起決定性作用的層次。經濟基礎決定上層建筑，法律作為上層建筑的組成部分，都必然反映經濟基礎的要求。國際法和國際環境法也概莫能外。世界上各個國家在政治經濟制度、社會形態、價值觀念、經濟發展水平和自然稟賦等方面各不相同。由此也導致各國在經濟基礎方面有很大差別。而經濟基礎和利益上的差異必然引起各國在環境問題的矛盾和爭斗，影響各國在環境問題上達成意志的協調，進而也就會影響國際環境法的形成和完善。像美國這樣的世界最大的地球環境壓力的制造者憑著主權拒絕《京都議定書》，拒絕承擔率先削減人為溫室氣體排放量的義務；實際上妨礙國際社會就保護全球氣候形成協調的意志。它集中體現了就是國內經濟基礎和經濟利益影響對國家間環境意志的制約。其實，這也是國際法深受國際政治制約的特征在國際環境保護方面的具體體現。

五、小結

《京都議定書》本來是國際社會用國際法來調整各國的行為以解決氣候變化問題的一個歷史性突破，但由于美國拒絕批準，國際社會的種種努力有可能付之東流。盡管美國對自己的行為不斷加以粉飾，但其所提出的理由沒有一條能在國際法上站住腳。從目前來看，國際社會還無法對美國追究違約的國際法責任，但國際社會的普遍譴責已經說明美國單方面行動的孤立性。我們必須承認，目前的國際法和國際環境法還不足以應對這種局面。這也說明，為了戰勝各種自然的、特別是人為的挑戰，解決類似于氣候變化這樣的全球環境問題，進入一個可持續發展的良性循環，國際環境法仍需得到更大更快的發展，國際社會仍需付出更大的努力。

「注釋」

[1]王曦編：《國際環境法資料選編》，民主與建設出版社1999年版，第246-270頁。

[2]王曦編著：《國際環境法》，法律出版社1998年版，第163頁。

[3]鐘述孔著：《21世紀的挑戰與機遇——全球環境與發展》，世界知識出版社1992年版，第20頁。

[4]劉大群：“《聯合國氣候變化框架公約》評述”，《1995年中國國際法年刊》，第195頁。

[5]鄒驥等：“美國為何拋棄《京都議定書》”，《中國環境報》2001年4月14日，第4版。

[6]以下觀點參見鄒驥等：“美國為何拋棄《京都議定書》”，《中國環境報》2001年4月14日，第4版。

[7][韓]柳炳華著：《國際法》，中國政法大學出版社1997年版，第84-85頁。

[8][英]詹寧斯、瓦特修訂：《奧本海國際法（第一分冊）》（第九卷），王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1995年，第647頁。

[9][英]詹寧斯、瓦特修訂：《奧本海國際法（第一分冊）》（第九卷），王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1995年，第647頁。

[10]王曦編著：《國際環境法》，法律出版社1998年版，第95頁；[法]亞特蘭大·基斯著：《國際環境法》，張若思譯，法律出版社2000年版，第84頁。

[11]王曦編著：《國際環境法》，法律出版社1998年版，第101-117頁。

[12]王曦編著：《國際環境法》，法律出版社1998年版，第55頁。