導(dǎo)語(yǔ)：淺析中國(guó)訴訟費(fèi)用管控的變遷與改革一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)訴訟費(fèi)用管理制度的發(fā)展與變遷

建國(guó)伊始至1984年之前，我國(guó)曾經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)30余年的訴訟無(wú)償時(shí)代。[i]1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一適用的《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號(hào)），用以規(guī)范法院內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理。

1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》代替了《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》。同時(shí)，為了配合《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的實(shí)施，加強(qiáng)訴訟費(fèi)用的管理工作，最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號(hào)）。訴訟費(fèi)用管理是法院財(cái)政制度的重要內(nèi)容，它與訴訟費(fèi)用征收制度和法院經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題密切相關(guān)，因此，我們以該規(guī)定作為研究法院訴訟費(fèi)用管理制度的一個(gè)起點(diǎn)。

（一）1989年-1996年訴訟費(fèi)用管理制度

1989年9月18日最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號(hào)）。《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）該規(guī)定基本上構(gòu)建起了1989年到1996年期間的訴訟費(fèi)用管理制度：

第一，訴訟費(fèi)用坐收坐支制度。根據(jù)《暫行規(guī)定》，各級(jí)人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用屬于國(guó)家規(guī)費(fèi)。考慮到當(dāng)時(shí)的財(cái)政困難，撥給法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)還不能完全滿(mǎn)足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費(fèi)用暫不上交財(cái)政，以彌補(bǔ)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的不足。

第二，高級(jí)人民法院統(tǒng)籌制度。根據(jù)暫行規(guī)定，地方各級(jí)人民法院所收的訴訟費(fèi)用，可按一定比例上交給高級(jí)人民法院，用以統(tǒng)一購(gòu)置必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和適當(dāng)補(bǔ)助其它困難地區(qū)法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。

第三，財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。根據(jù)暫行規(guī)定，各級(jí)人民法院對(duì)于訴訟費(fèi)用的收支，應(yīng)接受財(cái)政、

審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。并定期向上級(jí)人民法院和同級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)送訴訟費(fèi)用收支等情況。

（二）1996年-1999年訴訟費(fèi)用管理制度

1996年1月16日，財(cái)政部、最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財(cái)文字[1996]4號(hào)），該辦法自1996年1月1日起實(shí)行，《關(guān)于加強(qiáng)人民法院訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》同時(shí)廢止。《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行管理辦法》）的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)法院財(cái)政制度進(jìn)入新的階段。

《暫行管理辦法》明確規(guī)定，訴訟收費(fèi)制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的司法制度。該辦法在訴訟費(fèi)用的收取、訴訟費(fèi)用的使用和管理、訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查三個(gè)方面對(duì)1989年以來(lái)形成的訴訟費(fèi)用管理制度都有較大的改變和發(fā)展。

第一，訴訟費(fèi)用的收取制度

《暫行管理辦法》明確規(guī)定各級(jí)人民法院收取訴訟費(fèi)用，要嚴(yán)格按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。任何部門(mén)和單位均不得另行制定收費(fèi)辦法，不得自行增加收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交，由主管院長(zhǎng)批準(zhǔn)；訴訟費(fèi)用的收取實(shí)行確定收費(fèi)部門(mén)（即審判業(yè)務(wù)部門(mén)）同具體收費(fèi)部門(mén)（即財(cái)務(wù)部門(mén)）相分離的原則。這些規(guī)定基本上搭建起我國(guó)訴訟費(fèi)用收取方面的基本框架。

第二，訴訟費(fèi)用的使用和管理制度

《暫行管理辦法》開(kāi)始在訴訟費(fèi)用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線(xiàn)管理”，收取的訴訟費(fèi)用扣除該案必要的辦案費(fèi)用支出后，應(yīng)按期將結(jié)余及時(shí)上交同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，由財(cái)政部門(mén)按核定的數(shù)額撥付，并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用。《暫行管理辦法》對(duì)訴訟費(fèi)用的使用范圍作出規(guī)定，訴訟費(fèi)用主要用于補(bǔ)充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和事先征得同級(jí)財(cái)政部門(mén)同意的其他支出。《暫行管理辦法》對(duì)訴訟費(fèi)用使用的審批制度，訴訟費(fèi)用收取和使用情況的審核制度作出規(guī)定。在沿用《暫行規(guī)定》的高級(jí)人民法院統(tǒng)籌制度外，又規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度。

《暫行管理辦法》在《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查制度。

這一時(shí)期訴訟費(fèi)用管理制度最大的變化，就是訴訟費(fèi)用坐收坐支制度向訴訟費(fèi)用收支兩條線(xiàn)制度的轉(zhuǎn)變。這種變化是在國(guó)家財(cái)政管理制度改革的大背景下發(fā)生的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各方面改革的深入，政法部門(mén)將行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入的數(shù)字報(bào)財(cái)政，坐收坐支，實(shí)行“一條線(xiàn)”管理的制度暴露出很多弊端。“從法院系統(tǒng)看，一些法院不嚴(yán)格執(zhí)行訴訟費(fèi)收費(fèi)和管理規(guī)定，隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、難度小的案件愿意受理，難度大的案件不愿意受理；訴訟標(biāo)的大的案件搶著辦，訴訟標(biāo)的小的案件拖著辦。有的接受當(dāng)事人的贊助，對(duì)幫助過(guò)法院建設(shè)的當(dāng)事人給予”關(guān)照“。而經(jīng)濟(jì)、民事案件審理和執(zhí)行中與當(dāng)事人同吃、同住、同行的”三同“行為，更是嚴(yán)重?fù)p害了審判機(jī)關(guān)的聲望和信譽(yù)，對(duì)公正審判有百害而無(wú)一利。這些行為既是對(duì)司法權(quán)的扭曲，又是對(duì)財(cái)政權(quán)的沖擊。”[ii]司法的本質(zhì)精神是公正，公正是司法的靈魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本職責(zé)就是公正司法。如果不實(shí)行收支相分離的辦法，而是采取坐收坐支訴訟費(fèi)，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，必然造成法院利益與部門(mén)利益、地方利益交織在一起，導(dǎo)致利益驅(qū)動(dòng)，損害司法正義。實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，能夠在一定程度上避免地方利益、部門(mén)利益對(duì)司法行為的干擾，從制度上為公正司法提供有利條件，維護(hù)國(guó)家法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。

早在1993年，中共中央就做出行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”的指示，但是因?yàn)闆](méi)有具體的配套制度“收支一條線(xiàn)”的財(cái)務(wù)管理制度并沒(méi)有大的改變。1998年是“收支兩條線(xiàn)”制度的“貫徹落實(shí)年”。在一年內(nèi)，財(cái)政部聯(lián)合其他國(guó)家機(jī)關(guān)相繼頒發(fā)了四個(gè)貫徹落實(shí)收支兩條線(xiàn)的辦法和通知，使“收支兩條線(xiàn)”真正成為一項(xiàng)制度實(shí)踐。在這四個(gè)辦法和通知中，人民法院收取的訴訟費(fèi)用被當(dāng)作“行政性收費(fèi)”納入到“收支兩條線(xiàn)”管理中。1998年6月8日，財(cái)政部頒發(fā)《公檢法工商行政管理部門(mén)行政性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入監(jiān)繳暫行辦法》（財(cái)預(yù)字[1998]221號(hào)）。該辦法就地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、工商行政管理部門(mén)應(yīng)繳中央預(yù)算的行政性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入的解繳方式和財(cái)政監(jiān)繳方式作出規(guī)定。按照該辦法作為“行政性收費(fèi)”收入的訴訟費(fèi)用必須及時(shí)、足額上繳同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。該辦法對(duì)隱瞞、截留、轉(zhuǎn)移、坐支行政性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入，以及利用行政性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入私設(shè)“小金庫(kù)”和貪污私分、應(yīng)收不收行政性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入的、收取行政性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入不使用合法票據(jù)的、拒不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離規(guī)定的、拒絕或阻礙財(cái)政部門(mén)監(jiān)繳工作的行為的處罰措施作出規(guī)定。該辦法對(duì)監(jiān)繳工作責(zé)任制也作出了規(guī)定。1998年6月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國(guó)家工商行政管理局關(guān)于加強(qiáng)公檢法工商部門(mén)行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線(xiàn)管理工作的規(guī)定》。該規(guī)定就嚴(yán)格行政性收費(fèi)的立項(xiàng)審批工作、加強(qiáng)票據(jù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行罰款決定與罰款收繳相分離的制度、加強(qiáng)行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入上繳國(guó)庫(kù)和財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)的工作、建立行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、完善預(yù)算核定辦法、加強(qiáng)支出管理、加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作幾個(gè)方面的問(wèn)題作出規(guī)定。法院的行政性收費(fèi)項(xiàng)目是指訴訟費(fèi)用。1998年10月9日，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好公檢法工商四部門(mén)“收支兩條線(xiàn)”管理工作的通知》（財(cái)公字[1998]106號(hào)），強(qiáng)調(diào)了及時(shí)報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表的重要性，同時(shí)指出嚴(yán)禁收支掛鉤，及時(shí)核撥經(jīng)費(fèi)，要根據(jù)公、檢、法和工商行政管理部門(mén)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍及有關(guān)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)算內(nèi)、外資金結(jié)合使用的原則，統(tǒng)一核定部門(mén)預(yù)算。嚴(yán)禁將預(yù)算安排與部門(mén)行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入的收入數(shù)額掛鉤，或采取其他“明脫暗掛”的做法。對(duì)上述部門(mén)的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)，要在核定預(yù)算數(shù)額和上交財(cái)政專(zhuān)戶(hù)總額以?xún)?nèi)，根據(jù)用款計(jì)劃和預(yù)算外資金使用計(jì)劃，及時(shí)予以審核撥付，不得無(wú)故拖延；該通知明確規(guī)定要進(jìn)一步加大經(jīng)費(fèi)保障力度，為支持貧困地區(qū)公、檢、法部門(mén)改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財(cái)政當(dāng)年增撥了部分專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。號(hào)召各地也應(yīng)積極采取措施，籌措資金，配合中央專(zhuān)款，加大對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。要結(jié)合本地實(shí)際，逐步建立起對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，尤其要保證編制內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)的按時(shí)發(fā)放。

1998年12月3日，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家計(jì)委、監(jiān)察部、高法院、高檢院、公安部、國(guó)家工商局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定工作的通知》（財(cái)公字[1998]267號(hào)）。該通知確立了貫徹落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是法院、檢察院、公安和工商行政管部門(mén)落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；[iii]二是財(cái)政部門(mén)落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。[iv]這一年，財(cái)政部、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國(guó)家工商行政管理局等六部門(mén)聯(lián)合召開(kāi)全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議，對(duì)貫徹落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”工作進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)部署。為了做好全國(guó)法院貫徹執(zhí)行“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定的工作，最高人民法院印發(fā)了肖揚(yáng)院長(zhǎng)在落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議上的發(fā)言和《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定的通知》，表明了我國(guó)法院實(shí)施“收支兩條線(xiàn)”的決心，對(duì)具體實(shí)施辦法作出部署。同時(shí)，為《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》的出臺(tái)埋下伏筆。

（三）1999年以來(lái)的訴訟費(fèi)用管理制度

1、“收支兩條線(xiàn)”的進(jìn)一步落實(shí)

1996年制定《人民法院訴訟費(fèi)用管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1996《暫行辦法》）時(shí)，“收支兩條線(xiàn)”還處在政策意識(shí)的層面，實(shí)踐中處于探索狀態(tài)，尚未完全成為一項(xiàng)制度實(shí)踐。為認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于“收支兩條線(xiàn)”管理的決定，改進(jìn)和加強(qiáng)人民法院訴訟費(fèi)用的管理，更好地促進(jìn)法院業(yè)務(wù)建設(shè)，1999年7月22日，財(cái)政部和最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》（公字[1999]406號(hào)）。該辦法自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財(cái)文字[1996]4號(hào)）和《關(guān)于最高人民法院集中部分訴訟費(fèi)用的實(shí)施辦法》（法字[1996]81號(hào)）同時(shí)廢止，標(biāo)志著我國(guó)訴訟費(fèi)用管理制度又進(jìn)入一個(gè)新的階段。1999年《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1999《辦法》）在1996年人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)、具化了“收支兩條線(xiàn)”制度。該辦法明確規(guī)定，各級(jí)人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用，屬于國(guó)家財(cái)政性資金，訴訟收費(fèi)制度是我國(guó)的一項(xiàng)重要司法制度。在訴訟費(fèi)用的收取、訴訟費(fèi)用的管理和使用、訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查方面都有新的發(fā)展。

第一，訴訟費(fèi)用收取制度

按1996《人民法院訴訟費(fèi)用管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1996《暫行辦法》）的規(guī)定，審判業(yè)務(wù)部門(mén)確定收費(fèi)的適用標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額后，由法院財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一收取。1999《辦法》明確規(guī)定訴訟費(fèi)用的收取實(shí)行收繳分離。人民法院按照受理案件適用的訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)確定具體數(shù)額后，以書(shū)面形式通知當(dāng)事人繳納訴訟費(fèi)用；當(dāng)事人憑人民法院開(kāi)具的交費(fèi)通知到指定銀行交費(fèi)，并以銀行開(kāi)具的收據(jù)作為已預(yù)交訴訟費(fèi)用的憑據(jù)，到人民法院換領(lǐng)訴訟費(fèi)用專(zhuān)用票據(jù)。按1996《暫行辦法》的規(guī)定，人民法庭收取訴訟費(fèi)用指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，定期將收取的訴訟費(fèi)用和收費(fèi)票據(jù)一并上交基層法院即可。1999《辦法》規(guī)定，人民法庭收取訴訟費(fèi)用，也要實(shí)行收繳分離。個(gè)別不便由指定銀行收取訴訟費(fèi)用的特殊地區(qū)，可由人民法庭直接代收，但需經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門(mén)和高級(jí)人民法院批準(zhǔn)。

按1996《暫行辦法》的規(guī)定，地方各級(jí)法院的收費(fèi)專(zhuān)用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)會(huì)同各高級(jí)人民法院，對(duì)最高人民法院的收費(fèi)專(zhuān)用票據(jù)由財(cái)政部印制發(fā)放部門(mén)未作出規(guī)定。1999《辦法》嚴(yán)格了票據(jù)管理，訴訟費(fèi)用的專(zhuān)用票據(jù)包括預(yù)收、退費(fèi)、結(jié)算三類(lèi)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一式樣。地方各級(jí)法院的收費(fèi)專(zhuān)用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制、編號(hào)后，由地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)向同級(jí)人民法院發(fā)放；最高人民法院的收費(fèi)專(zhuān)用票據(jù)由財(cái)政部印制發(fā)放。

第二，訴訟費(fèi)用的管理和使用制度

按1996《暫行辦法》的規(guī)定，訴訟費(fèi)用要納入地方各級(jí)人民法院的單位預(yù)算，統(tǒng)一核算和使用管理。地方各級(jí)法院的收取的訴訟費(fèi)用扣除該案必要的辦案費(fèi)用支出后，應(yīng)按期將結(jié)余上交同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。很明顯，“先扣后繳”的辦法，還不算完全意義上的收支脫鉤。1999《辦法》規(guī)定，各級(jí)人民法院的訴訟費(fèi)用全額納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理。地方各級(jí)人民法院的訴訟費(fèi)用由省級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)集中管理，實(shí)行分級(jí)使用與省級(jí)統(tǒng)籌相結(jié)合的方式；地方各級(jí)人民法院的訴訟費(fèi)用，要由當(dāng)事人直接全額交入省級(jí)財(cái)政在當(dāng)?shù)刂付ㄣy行開(kāi)設(shè)的省級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)分戶(hù)，由省級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)集中管理；省級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)集中的地方各級(jí)人民法院訴訟費(fèi)用，由省級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)分戶(hù)的銀行，按規(guī)定比例就地及時(shí)分別劃支地方各級(jí)人民法院所在的同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和省級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；地方各級(jí)人民法院訴訟費(fèi)收入分級(jí)使用和省級(jí)統(tǒng)籌的具體比例，由各省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同高級(jí)人民法院根據(jù)本地實(shí)際情況確定，其中省級(jí)統(tǒng)籌的比例不得高子各級(jí)地方法院所收取訴訟費(fèi)用的30％；省級(jí)統(tǒng)籌的訴訟費(fèi)用由高級(jí)人民法院提出使用計(jì)劃，經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)后共同下達(dá)執(zhí)行。資金通過(guò)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)核撥，用于統(tǒng)一購(gòu)置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和補(bǔ)助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，不得用于高級(jí)法院本身的支出；納入地方各級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的訴訟費(fèi)用，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)按審批的訴訟費(fèi)用收支計(jì)劃，作為“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”按月核撥給同級(jí)人民法院使用；最高人民法院通過(guò)指定銀行依法收取的訴訟費(fèi)用直接全額劃入中央財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。財(cái)政部根據(jù)審批的收支計(jì)劃和訴訟費(fèi)用繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的進(jìn)度，作為“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”定期核撥給最高人民法院使用；訴訟費(fèi)用的收取和劃撥事宜委托國(guó)有商業(yè)銀行辦理。

1999辦法規(guī)定了“備用金”制度。各級(jí)人民法院可根據(jù)審判工作的實(shí)際需要，用財(cái)政撥給的“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”，按全年訴訟費(fèi)收入的一定比例或數(shù)額建立備用金，專(zhuān)門(mén)用于支付應(yīng)退還的預(yù)交訴訟費(fèi)用和其他訴訟費(fèi)用的支出。備用金的具體比例或數(shù)額，由各省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同高級(jí)人民法院確定。備用金支出后，應(yīng)及時(shí)予以補(bǔ)充。

1999辦法規(guī)定各級(jí)人民法院要按照預(yù)算內(nèi)外資金收支統(tǒng)管的原則，將各級(jí)財(cái)政部門(mén)核撥的“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”與同級(jí)財(cái)政部門(mén)核撥的預(yù)算內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)相結(jié)合，納入本單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排使用。對(duì)加強(qiáng)對(duì)“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”的管理，1999《辦法》仍沿用1996《暫行辦法》的規(guī)定，如繼續(xù)實(shí)行一支筆審批制度等。

第三，訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查制度

1999年辦法明確規(guī)定，人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用是法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。各地要采取措施確保其真正用于法院的業(yè)務(wù)工作，其他部門(mén)不得調(diào)用。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要依據(jù)訴訟費(fèi)用收支計(jì)劃和法院實(shí)際工作需要及時(shí)核撥，嚴(yán)禁占?jí)骸⑴灿谩?/p>

1999年《辦法》在1996《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，在一定程度上嚴(yán)格了訴訟費(fèi)用的監(jiān)督檢查制度，如1999辦法規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)人民法院訴訟費(fèi)用的管理。制定和完善有關(guān)制度，規(guī)范收支管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)違反規(guī)定的，應(yīng)及時(shí)提出、限期糾正。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重或未按規(guī)定時(shí)間糾正的，財(cái)政部門(mén)有權(quán)在違反的數(shù)額以?xún)?nèi)，適當(dāng)扣減業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并按有關(guān)規(guī)定對(duì)責(zé)任人進(jìn)行處罰；最高人民法院和高級(jí)人民法院要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人民法院訴訟費(fèi)用管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，定期對(duì)下級(jí)法院訴訟費(fèi)收入和“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”支出情況進(jìn)行檢查。發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的，應(yīng)立即提出糾正意見(jiàn)。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，上級(jí)法院有權(quán)在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

2、法院財(cái)務(wù)管理的進(jìn)一步加強(qiáng)

為規(guī)范和加強(qiáng)人民法院財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效益，保障人民法院依法履行審判職能和各項(xiàng)工作任務(wù)的順利完成，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財(cái)政部關(guān)于政法機(jī)關(guān)不再?gòu)氖陆?jīng)商活動(dòng)和實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理后財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的若干意見(jiàn)〉的通知》和《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)政策。財(cái)政部、最高人民法院2001年11月28日《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)行[2001]276號(hào)）。該辦法從2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號(hào)）同時(shí)廢止。

《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)法院財(cái)務(wù)管理，當(dāng)然也涉及到訴訟費(fèi)用管理的規(guī)范化運(yùn)作所起的積極作用不可低估。它規(guī)定了人民法院財(cái)務(wù)管理的原則，即分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)；依法理財(cái)、厲行節(jié)約；量入為出、保證重點(diǎn)；注重資金使用效益。《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定人民法院財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)即通過(guò)資金的領(lǐng)撥和運(yùn)用，對(duì)本部門(mén)的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行全面管理。[v]人民法院預(yù)算是指人民法院根據(jù)其職責(zé)、工作任務(wù)和業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。人民法院預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)預(yù)算管理的依據(jù)、預(yù)算管理的要求作出規(guī)定。人民法院的收入是指人民法院在預(yù)算年度內(nèi)依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策取得的非償還性資金。人民法院的收入，包括財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)收入管理的要求作出規(guī)定。支出是指人民法院為履行職責(zé)所發(fā)生的各項(xiàng)資金耗費(fèi)。人民法院的支出，包括基本支出（經(jīng)常性支出）[vi]、項(xiàng)目支出（專(zhuān)項(xiàng)支出）[vii]和自籌基本建設(shè)支出[viii].《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)人民法院支出包括的內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定，并對(duì)人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍附表列舉。同時(shí)，也規(guī)定了各項(xiàng)支出的管理制度。資產(chǎn)是指人民法院占有或使用的、能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)，是保障人民法院工作順利進(jìn)行的重要物質(zhì)條件。《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)資產(chǎn)管理的要求作出規(guī)定。《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析編制的要求、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)及財(cái)會(huì)人員幾個(gè)方面也作出規(guī)定。

訴訟費(fèi)用是各級(jí)人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，要納入各級(jí)人民法院的單位預(yù)算。訴訟費(fèi)用管理狀況、經(jīng)費(fèi)保障水平與訴訟收費(fèi)制度實(shí)施效果的密切聯(lián)系可想而知。通過(guò)上述對(duì)訴訟費(fèi)用管理制度變遷與發(fā)展的考察，可以看出訴訟費(fèi)用管理制度的每一步變遷與改革都是由訴訟費(fèi)用征收制度領(lǐng)域的問(wèn)題和不規(guī)范行為引致的，也是為了解決這些問(wèn)題，促使訴訟費(fèi)用征收規(guī)范化而服務(wù)的。可以說(shuō)，訴訟費(fèi)用管理制度改革是訴訟費(fèi)用征收制度改革成功的前提條件，如果不考慮訴訟費(fèi)用管理制度對(duì)訴訟費(fèi)用征收制度改革的制約性，訴訟費(fèi)用征收制度的改革很可能陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的短期政策操作中。

二、我國(guó)訴訟收費(fèi)制度改革：“囚徒困境”與“諾思悖論”

我國(guó)訴訟收費(fèi)制度改革面臨兩個(gè)問(wèn)題，一是要減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，降低訴訟費(fèi)用；二是要保障法院經(jīng)費(fèi)，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件。第一個(gè)目標(biāo)是法治國(guó)家的政府獲得其正當(dāng)性的必然選擇；第二個(gè)目標(biāo)是法院和法官群體的現(xiàn)實(shí)要求。低訴訟費(fèi)用意味著政府要增加財(cái)政投入，保障法院經(jīng)費(fèi)，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件最直接的辦法當(dāng)然是增加訴訟費(fèi)收入。這也是當(dāng)前在訴訟費(fèi)用升降問(wèn)題上，學(xué)者和法官群體的爭(zhēng)議所在。最理想的結(jié)果降低訴訟費(fèi)用，法院經(jīng)費(fèi)的缺口由政府財(cái)政支付。然而，作為兩類(lèi)都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財(cái)政需求的壓力下，政府會(huì)選擇盡可能少地向法院提供財(cái)政支持，同時(shí)為了獲得其正當(dāng)性還要降低訴訟費(fèi)用；法院和法官作為被動(dòng)接受制度安排的主體，為了實(shí)現(xiàn)其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉(zhuǎn)嫁到當(dāng)事人身上。這樣的結(jié)果就是正式的收費(fèi)雖然減下來(lái)，非正式的收費(fèi)卻可能潛滋暗長(zhǎng)，法官向當(dāng)事人的尋租現(xiàn)象可能增多。這在一定程度上會(huì)促生司法腐敗，進(jìn)而，也動(dòng)搖了政府的正當(dāng)性。博弈論是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)的決策以及這種決策的均衡，也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過(guò)來(lái)影響到其他主體選擇時(shí)的決策問(wèn)題和均衡問(wèn)題。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領(lǐng)域的行為事實(shí)上也是一種博弈。上述圍繞審判資源的獲取與分配的最理想的結(jié)果與兩主體各自最佳選擇的結(jié)果的脫節(jié)現(xiàn)象，是博弈論的經(jīng)典范例“囚徒困境”[ix]的體現(xiàn)。

為了走出“囚徒困境”，片面地強(qiáng)調(diào)增加政府對(duì)司法的財(cái)政支持，會(huì)產(chǎn)生什么樣的效果呢？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，政府作為理性人，從本質(zhì)上是追求正當(dāng)性（Legitimacy）最大化的，即政府追求長(zhǎng)治久安。但是，諾斯（1991）曾經(jīng)明確地指出：政府在追求這一目標(biāo)的過(guò)程中存在著兩難的選擇，在歷史中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)偏離社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，為了增加財(cái)政收入而不惜采取損害社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，這就是“諾斯悖論”。政府之所以面臨兩難選擇，關(guān)鍵的一條在于社會(huì)目標(biāo)是長(zhǎng)期的，而財(cái)政目標(biāo)是短期的。在長(zhǎng)期的制度建設(shè)和短期的政策操作的博弈中，面對(duì)“囚徒困境”式的兩難選擇，作為理性人，政府選擇后者是必然的。[x]因?yàn)椋绻荒芙鉀Q短期的財(cái)政困難，即期的負(fù)面效應(yīng)便會(huì)便會(huì)立刻凸現(xiàn)，直接影響到政府認(rèn)為必須調(diào)整的重要關(guān)系的穩(wěn)定性，進(jìn)而影響到政治的穩(wěn)定。具體到司法領(lǐng)域，財(cái)政困難會(huì)導(dǎo)致司法系統(tǒng)失靈，正常的審判工作無(wú)法有效的進(jìn)行，司法改革的思路和設(shè)想無(wú)從落實(shí)；另一方面，在社會(huì)資源既定的約束下，市場(chǎng)和政府是有活動(dòng)邊界的。如果政府為實(shí)現(xiàn)某個(gè)社會(huì)目標(biāo)而在短期內(nèi)獲取的公共收入過(guò)多，或者說(shuō)超過(guò)了社會(huì)最有效率要求的公共產(chǎn)品的范圍，市場(chǎng)的效率便不可避免地會(huì)受到損失，從而根本上動(dòng)搖了財(cái)政的基礎(chǔ)。[xi]解決“諾斯悖論”的根本方法就是政府要選擇一種有利于長(zhǎng)期制度建設(shè)的改革之路。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，訴訟收費(fèi)制度所陷入的“囚徒困境”，是一個(gè)蘊(yùn)含著“諾斯悖論”的困境，如果政府為了滿(mǎn)足包括法院在內(nèi)的各類(lèi)公共部門(mén)的財(cái)政需求不顧經(jīng)濟(jì)規(guī)律地增加財(cái)政收入，最終會(huì)損害經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損又會(huì)動(dòng)搖公共財(cái)政的基礎(chǔ)。要解開(kāi)“諾斯悖論”帶來(lái)的困惑，就要為尋找一條有利于長(zhǎng)期制度建設(shè)的改革之路而進(jìn)行細(xì)致的分析和論證。

降低訴訟費(fèi)用與訴訟費(fèi)用在法院經(jīng)費(fèi)中的重要性

降低訴訟費(fèi)用與訴訟費(fèi)用在當(dāng)前法院運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要性顯然構(gòu)成一組尖銳的矛盾。降低訴訟費(fèi)用是公眾接近司法的必要條件，然而，降低訴訟費(fèi)用又會(huì)影響到法院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。公眾接近司法的程度不足將使司法的價(jià)值不能充分體現(xiàn)，司法的公信力影響的范圍也會(huì)受到限制，但是，倘若，法院不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)司法的價(jià)值更難體現(xiàn)，司法的公信力也更難確立。因此，能不能降低訴訟費(fèi)用，如何確定降低幅度的合理界限與訴訟費(fèi)用在法院運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要性密切相關(guān)。訴訟費(fèi)用在法院運(yùn)轉(zhuǎn)中究竟占什么樣的地位呢？按照日本學(xué)者棚瀨孝雄將“生產(chǎn)正義的成本”分為“審判成本”和“訴訟成本”的學(xué)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為訴訟費(fèi)用在審判成本中究竟占多大比重的問(wèn)題。根據(jù)2002年1月1日起施行的《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》中的規(guī)定，我國(guó)法院的審判成本即法院的支出主要由三大塊構(gòu)成，第一，基本支出（包括機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出、外事經(jīng)費(fèi)支出和業(yè)務(wù)費(fèi)支出），其中機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。第二，項(xiàng)目支出，其范圍按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定的項(xiàng)目計(jì)劃予以確認(rèn)，其項(xiàng)目申報(bào)、審核、實(shí)施、監(jiān)督檢查和績(jī)效考核按財(cái)政部門(mén)的有關(guān)項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭等建設(shè)支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來(lái)支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。其中財(cái)政預(yù)算撥款收入，是指各級(jí)財(cái)政部門(mén)核定給人民法院的年度財(cái)政預(yù)算資金；預(yù)算外資金收入，是指暫未納入預(yù)算管理，由財(cái)政部門(mén)從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費(fèi)收入和經(jīng)財(cái)政部門(mén)核準(zhǔn)由人民法院按計(jì)劃使用，不上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的少量預(yù)算外資金。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，不上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費(fèi)收入和財(cái)政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。對(duì)已公開(kāi)的法院收支情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，也驗(yàn)證了上述結(jié)論，訴訟費(fèi)用在維持法院運(yùn)轉(zhuǎn)中起著舉足輕重的作用。

根據(jù)江西省高級(jí)人民法院提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，江西省各級(jí)人民法院預(yù)算外收入在總收入中所占比例，分別為1997年的65.6%，1998年的64.3％，1999年的62.5%，2000年的49.1%.預(yù)算外收入在總收入中所占比例雖然逐年遞減，從1997年的65.6%跌至2000年的49.1%，但仍然占總收入的一半左右，其重要性不言而喻。（見(jiàn)表1）訴訟費(fèi)收入是預(yù)算外收入的主要部分，這種訴訟費(fèi)收入與財(cái)政撥款并重的法院經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)，決定了當(dāng)前訴訟收費(fèi)制度改革必須審慎地有計(jì)劃地進(jìn)行，具體而言采取下列措施實(shí)現(xiàn)降低訴訟費(fèi)用的目的較為適宜，即采取通過(guò)明文列舉訴訟費(fèi)用種類(lèi)設(shè)置堵塞“亂收費(fèi)”的漏洞；調(diào)整訴訟費(fèi)用的計(jì)征方法，對(duì)確認(rèn)之訴、給付之訴、變更之訴的計(jì)征方法應(yīng)區(qū)別對(duì)待；就有請(qǐng)求金額案件的征收比例，根據(jù)我國(guó)物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹率、居民收入水平和法院實(shí)際開(kāi)支對(duì)有請(qǐng)求金額案件的受理費(fèi)征收比例適當(dāng)下調(diào)；對(duì)不應(yīng)收取程序啟動(dòng)費(fèi)的情形，在充分論證的基礎(chǔ)上予以適當(dāng)擴(kuò)展；細(xì)化規(guī)則，落實(shí)“備用金”制度，切實(shí)做好退還勝訴當(dāng)事人預(yù)交訴訟費(fèi)用的退還工作等措施。