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背景與問題

從改革的維度看，基于對政府與市場關系的日漸明晰，國家試圖通過相應的經濟和法制變革，實現如下雙重目標：一方面，減輕市場主體的壓力和負擔；另一方面，推進政府的職能轉變。而由此形成的“雙向運動”中，貫穿著一條重要的邏輯主線——“減負與轉型”。從法治的維度看，減負與轉型同各類主體在法律上的權利和權力的再分配直接相關。通過法律上的權利與權力的有效配置，確保主體負擔的適度，是減負與轉型都要面對的核心問題。從發展的維度看，減負與轉型會涉及相關主體的發展能力、發展權利、發展責任等問題，因此，它不僅與改革、法治直接相關，也是促進發展的具體路徑和手段。可見，在國家全方位推進改革、法治與發展的大背景下，減負與轉型作為貫穿經濟和法律變革的一條重要主線，凝聚了政府與市場關系的核心問題，需要多種法律的綜合施治和有效調整，而其中經濟法的作用尤為重要。本文擬構建“系統理論—分配理論—發展理論”的分析框架，對推進減負與轉型的現實必要性和可行性進行解析，探討如何通過經濟法的制度調整來推動市場主體與政府的“雙向減負”和“主體轉型”，并在此過程中提升經濟法治的水平。本文試圖說明，減負與轉型有助于實現經濟系統的優化，促進公平分配和有效發展；我國當前市場主體負擔普遍過重，有其深刻的制度原因；必須通過經濟法的“制度轉型”，推進法治框架下持久的“制度性減負”，促進政府和市場主體的真正轉型；同時，應不斷優化經濟法及相關法律的結構和功能，以解決廣泛存在的主體負擔失衡問題，從而促進改革的深化和法治的發展。

推進減負與轉型的理論解析

（一）理論分析框架的構建。在經濟法理論中有三個重要命題，即經濟法是“治國之法”“分配之法”和“促進發展之法”，由此展開，可以整合為分析減負與轉型問題的一個理論框架，即“社會系統中的分配與發展”或“系統—分配—發展”，以揭示運用經濟法推進減負與轉型的必要性、可行性，以及相關的法律基礎和目標實現等問題。（二）系統理論的維度。首先，從市場系統和政府系統的關聯看，要確保兩大資源配置系統的有效性，并協調好市場與政府的關系。如果市場主體負擔沉重且政府職能定位不清，就會影響兩個系統的資源配置效率。因此，減輕市場主體的過重負擔，轉變政府不適當的職能，既是經濟法制度建設的重要任務，也是經濟法調整的重要目標。可見，推進減負與轉型，有助于提升兩個系統的資源配置“效率”，解決“兩個失靈”問題。其次，上述的市場系統和政府系統，都屬于廣義的“經濟系統”，需要經濟法對其資源配置作出法律調整，以通過制度化的分配，既使各類主體的負擔較為適度，又能推進不符合市場經濟發展要求的主體適時轉型。在此過程中，經濟法調整既要使市場系統和政府系統分別提供私人物品和公共物品，又要兼顧兩個系統的資源配置效率和資源分配公平（其中包括主體負擔分配的公平）。最后，在上述兩個系統的資源配置方面，經濟法能否實現提升效率和保障公平的目標，取決于經濟法系統的結構和功能。經濟法在規范結構上包括宏觀調控和市場規制兩大規范群，而兩類規范與政府職能以及相關主體的負擔均密切相關。經濟法的規范結構，具有推進減負與轉型的內在功能，這是系統理論的“結構決定功能”原理的重要體現。可見，從系統理論的角度看，運用經濟法推進減負與轉型，既有助于兩大資源配置系統的優化、提升資源配置的效率，又有助于兼顧資源配置的效率和公平。此外，由于經濟法的各類具體制度對減負與轉型均有重要影響，這種規范結構所形成的特有功能使經濟法在解決減負與轉型問題方面具有舉足輕重的地位。因此，運用經濟法推進減負與轉型既有必要性，也有可行性。（三）分配理論與發展理論的視角。1.分配理論與主體負擔調整經濟法如何有效促進公平分配一直備受關注，并日漸形成了經濟法上的分配理論。從分配理論的角度看，減負與轉型所需解決的一個共同問題就是“主體負擔”問題。主體負擔的輕與重，直接影響國家的治與亂。在主體負擔的分配或調整方面，法律制度是非常重要的。近些年來，國家力推減負與轉型的一個重要目的，就是希望通過減輕主體負擔，激發各類主體的活力，為經濟和社會發展提供新動力。同時，通過更合理、更公平的分配，使各類主體各得其所，從而增進社會的團結和凝聚力，促進各類主體的全面發展。由于主體負擔的調整不僅涉及國家與國民的分配關系，也涉及中央與地方的分配關系，因而需要在經濟法甚至憲法上明確相關主體的權力和權利。總之，減負與轉型都涉及相關主體負擔的調整，經濟法必須對相關主體的權義作出明確規定，以保障主體負擔分配的公平性和合理性。而基于公平合理的分配所形成的主體的適度負擔是一個動態的概念，它要考慮主體的經濟承受能力、經濟和社會發展的階段，以及政府提供公共物品的需要，兼顧縱向公平和橫向公平。2.發展理論與經濟法推進作為“發展促進法”的經濟法，在規范結構上擁有大量“促進型”規范，因而不僅具有傳統法律定分止爭的功能，還具有促進發展的功能，這是其能夠有效推進減負與轉型的內在原因。以岡納•繆爾達爾為代表的“制度主義發展理論”認為，經濟系統并非一個自我調節的體系，需要把握經濟、社會、政治和文化等方面的平衡；同時，某個領域一旦發生某種變化，社會系統就會按照其慣性，使這一趨勢強化并繼續發展，甚至形成“循環累積因果影響”，因此，需要通過國家有計劃的整合活動，推動分散的個體經濟的進步。在經濟法領域，應當結合“主體負擔”這個影響發展的重要問題，針對如何推進減負與轉型，確定“發展導向型”的制度建設路徑。總之，推進減負與轉型有助于提升相關主體的發展能力。針對復雜社會系統的慣性以及各類因素形成的“循環累積因果影響”，需要通過法律制度，特別是經濟法制度，來推進減負與轉型。這有助于經濟系統、政治系統等子系統之間的平衡，并實現個體和整體的發展目標。上述解析表明，運用經濟法推進減負與轉型不僅具有必要性和合理性，而且具有現實的可行性。因此，應當大力推進減負與轉型的制度實踐，并在實踐中發現相關問題，以不斷完善經濟法制度，提升經濟法治的水平。

推進減負與轉型的經濟法實踐

不同時期的減負與轉型都離不開經濟法的有效調整，在全面深化改革和推進法治的新時期，有必要基于經濟法推進減負與轉型的制度實踐，結合前面的理論解析，探討并揭示其中存在的法律問題，以在完善經濟法治的前提下推進系統優化、公平分配和有效發展。（一）推動“雙向減負”的經濟法實踐。首先，在市場主體的減負方面。我國近年來著重通過經濟法領域的減稅、降費、放松管制等調控和規制手段來降低企業等各類市場主體的成本和負擔，并不斷完善相關治理的體制和機制，力求通過公平合理的“分配”，來促進市場經濟的有效“發展”。其次，在政府的減負方面。在過去全能政府、無限政府的理念下，政府的負擔無疑最重。只有真正轉變觀念，理順政府與市場的關系，厘清并切實轉變政府職能，真正減少不必要的行政干預，使政府回歸其本位，“有所為有所不為”，才能更好地發揮政府的作用，同時，也會使其負擔大為減輕。可見，兩類主體的“雙向減負”有助于提高效率，增進社會總福利，從而實現整個經濟系統的優化和“減負增效”的目標。唯有推行“制度性減負”，才能避免“隨機性減負”或“臨時性減負”所帶來的缺少預期、負擔不確定等問題。為此，必須強調負擔法定、負擔適度的原則，以有效解決主體負擔的“周期性反彈”問題，在有效解決減負問題的同時，推進政府的轉型。（二）助推“兩類轉型”的經濟法實踐。1.主體轉型在政府轉型方面，從無限政府轉為有限政府，從管制型政府轉為服務型政府，使政府真正履行其基本職能，有效提供公共物品，是政府轉型的應然目標。我國《憲法》第15條是政府轉型的重要依據。由于宏觀調控和市場規制是現代政府應提供的重要公共物品或廣義的“公共服務”，因而對著重實施調控和規制的服務型政府，也可稱之為“調制型”政府；而對上述調控和規制職能集中作出規定的經濟法，則必然要在政府從“管制型”向“調制型”轉型的過程中發揮重要作用。目前，我國PPP實踐存在的諸多問題，大多與政府轉型不夠有關。在市場主體轉型方面，至少需要關注兩個層面的轉型：第一，應在整體意義上，將市場主體從以往大量的行政管制中解放出來，使其向更加市場化的方向轉型，成為真正有較大市場自由度、交易自主權的主體；第二，應在個體意義上，使市場主體向符合經濟社會發展規律、政府鼓勵的方向轉型。上述第一個層面的轉型，自我國改革開放以來就一直由經濟法推動，但至今尚未完成。上述第二個層面的轉型，在當前尤其有重要的現實意義，涉及經濟法領域的財稅法、金融法、產業法、價格法、競爭法等多種法律的調整。在上述兩類“主體轉型”的過程中，政府通過轉型，減少不必要的審批和干預，專注于行使其調控和規制職能，就能夠切實減負，提高調制效率；而企業因政府轉型而減少約束和減輕負擔，就能獲得更多經濟自由，從而有助于其自主從事生產經營活動，并提升經濟效率。可見，“主體轉型”能夠促進“減負增效”，并有助于在整體上實現“系統優化”的目標。2.制度轉型我國《憲法》第15條既為從傳統的“管制型”政府向現代的“調制型”政府轉變提供了重要的憲法支撐，也是我國“經濟憲法”轉型的重要體現。與此相對應，規范和保障宏觀調控和市場規制的經濟法，也為向“調制型”政府轉型提供了更為具體的法律基礎，其對于推動政府轉型所發揮的作用也更為直接。上述經濟憲法和經濟法對于政府職能的明晰定位和系統規范，在相當大的程度上推動了我國法律制度在市場經濟條件下的整體轉型。基于制度轉型的要求，國家應在制度建設中力推簡政放權，放管結合。其中，“放”更強調減少行政干預，“管”更強調依法監管。正是通過上述“放管結合”的制度轉型，各級政府才能更好地行使其調控和規制的職能，并作為“調制型政府”成為受經濟法約束的重要主體。上述各類“制度轉型”的關鍵，是提升相關制度的合理性和合法性。制度轉型的重要目標，應當是構建包容性制度，并以此促進包容性發展。能夠保障民生，使國民負擔適度的制度，才是具有包容性的好制度。經濟法制度也必須向更有助于促進公平合理分配和推進經濟社會有效發展的方向轉型，這樣才能保障整個經濟系統的穩定發展。可見，經濟法制度要更好地推動兩類主體的減負與轉型，其自身也需要從“汲取性制度”向“包容性制度”轉型。要真正解決主體轉型問題，就不能單純倚重一般的政策或行政手段，而恰恰應基于法治理念和法治思維，著力推動“制度轉型”，以實現真正的“良法善治”。（三）推進減負與轉型的經濟法實踐總結。減負與轉型是當前亟待解決的重大現實問題。面對中國經濟的新常態，國家著力推進供給側結構性改革，而減負與轉型則是其重要內容。其中，在減負方面，通過降低各類成本來減輕企業負擔，是增進經濟發展動力的重要手段；在轉型方面，通過企業個體或行業整體的轉型升級以及以職能回歸為目標的政府轉型，來實現整體上的“提質增效”，也是供給側結構性改革的應有之義和重要路徑。國家當前推進供給側結構性改革的重要思路和實現路徑是“降成本、去杠桿、減負擔”。要做好這些“減法”，真正實現“減負”，離不開經濟法的推動。不斷降低各類成本，減輕市場主體的負擔，使整個經濟運行“更經濟”，已成為中國經濟法制度不斷改革和完善的重要方向。在推動減負與轉型的過程中，適時對各類主體的負擔進行有效調整，努力使其適度均衡，既是經濟法調整的重要機制，也是我國長期以來推進改革和法治建設的核心問題。因此，研討減負與轉型的經濟法推進問題，對于進一步豐富經濟法理論和完善經濟法制度具有尤為重要意義。

減負與轉型是貫穿中國經濟改革和法治發展的重要主線，對于這一重大的現實問題，基于“系統—分配—發展”的理論框架，并結合經濟法的制度實踐加以解析，可以發現：運用經濟法推進減負與轉型，有助于整體經濟系統的優化，實現“減負增效”和“轉型升級”，有助于通過經濟法上的職權與職責、權利和義務的分配，促進主體負擔的公平分配，實現市場主體與政府的“雙向減負”和各自轉型，從而促進經濟和社會的有效發展。因此，運用經濟法推進減負與轉型，既有必要性，又有可行性。一個良好的社會，應當是各類主體負擔適度的社會。為此，國家需要通過法律調整，經由法治框架下的“制度性減負”，不斷減輕各類主體過重的負擔；同時，還要通過“制度轉型”，切實推動和保障相關的“主體轉型”，使各類主體真正回歸其本位。在當前全面深化改革和推進法治的新時期，持續推動減負與轉型，對政治、經濟、法律和社會等各個系統的發展均有重要影響，因而包括法學在內的整個社會科學研究都應予以關注。經濟法對于減負與轉型有重要的推動作用，其制度設計需要特別重視合理性和合法性。唯有不斷完善經濟法制度，并在法治框架下構建“包容性制度”，才能依法減輕各類主體負擔，并使其通過轉型而各歸其位，各得其所，從而既能使市場主體輕裝上陣，有更大的經濟自由，又能使政府更好地發揮其作用。應重視保障市場主體的經濟自由權以及與此密切相關的經濟發展權，并應從主體負擔能力的角度，進行相應的法律調整。主體負擔是衡量國家與國民分配關系的重要維度。從國民負擔看，“民予則喜，奪則怒，民情皆然”，因此，必須有效處理國家與國民之間的“予奪關系”。此類經濟憲法問題，具有重要的政治和法律意義，應在研究經濟法主體負擔時予以特別關注，同時，還要看到它對國家興衰的重要影響。當前，中國的發展已在歷史的拐點上，只有構建體現協調、永續、共享等發展理念的包容性制度，才能通過不斷推進法治，實現更全面的發展目標。而這些目標無論如何高遠，最終都要回歸到具體國民身上，因為保障國民的福祉，才是政府施政的至上目標，也是實行法治的真正價值之所在。

作者:張守文 單位:北京大學法學院