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[摘要]隨著北部灣經濟區的構建和發展，對高技能人才的需求逐漸增加。本文結合北部灣經濟區高技能人才就業的特點，分析了產業政策、財稅政策、人事政策和勞動和社會保障政策等公共政策對高技能人才發展的影響，從公共政策的角度分析如何通過促進高技能人才發展來推動北部灣經濟區的經濟發展。

[關鍵詞]北部灣高技能人才公共政策公共管理

2008年1月14日，國家批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，標志著北部灣經濟區（以下簡稱：“北部灣”）正式納入國家發展戰略。北部灣地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市組成。廣西作為西部欠發達的省份，工業化、城鎮化和市場化水平較低，經濟總量小，產業結構層次較低，面臨著來自東盟地區和國內各省份競相發展的競爭壓力。按照《廣西北部灣經濟區2008年～2015年人才發展規劃》，今后8年是北部灣社會經濟實現跨越式發展的重要時期，加強區域人才開發與合作，是加快區域經濟發展的必然要求。

一、新公共管理理論的啟示

新公共管理在西方被冠以不同的稱號,如管理主義、企業型政府等，它緣于1979年英國撒切爾政府。新公共管理的出現意味著政府的管理模式從公共行政向公共管理的轉變。新公共管理注重“顧客”導向、結果導向,強調績效導向,即以經濟、效率、效果三大變量來對績效進行測量與評估。在公共服務方面倡導市場導向,重視人力資源管理,不以固定職位而以實績為依據進行管理。

社會是政府的來源，服務社會是政府的職責和價值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服務型政府”、“市場導向型政府”等理念，反映了政府與社會互動關系的合理發展趨向。新公共管理理論可以指導政府運用市場機制和經濟學的方法來管理公共事務，確立行政服務的理念，整合各方利益，從而提高公共服務的效率。

當前我國的市場經濟基礎還很薄弱，市場還無力全面負責公共性很強的活動，政府仍需承擔必要的公共管理職能，這就要求政府在引入市場機制、培養市場力量的同時，還要規范市場管理，使市場得到健康、良好的發展，以便承擔更多、更重的公共服務，同時還要把政府建設成為真正全心全意為人民服務的政府——服務型政府。

為促進區域經濟的發展，北部灣可以通過轉變政府職能、調整公共政策、促進高技能人才的發展，進而促進區域經濟的發展，在理論上是有依據的，在實踐上也是可行的。

二、區域內高技能人才發展面臨的機遇和挑戰

1.北部灣經濟區對高技能人才需求旺盛

人才是區域經濟發展成敗的關鍵。目前北部灣的人才隊伍現狀和人才資源開發工作無法適應北部灣經濟區加快開放開發的需要，無法適應推動泛北部灣區域合作的需要，無法支撐起區域經濟社會的跨越式發展。

按照《廣西北部灣經濟區發展規劃》的發展目標，北部灣在石化、林漿紙、能源、鋼鐵和鋁加工、糧油食品加工、海洋產業、高技術、物流和現代服務業等九大重點發展的產業對相關人才需求較大。而發展沿海工業需要的技能人才等嚴重匱乏，已成為制約北部灣經濟區經濟社會發展的“瓶頸”。

隨著北部灣建設的不斷深入，以及工業化、城鎮化、新農村建設和對外開放合作等，區域內勞動密集型企業不斷向資本密集型企業的轉型，制造業產業結構全面升級，先進技術的大量應用和先進設備的大量更新，必將對從業人員的素質和技能以及人才的數量提出更高的要求。

2.北部灣區域內高技能人才發展的軟環境有待完善

北部灣的許多企業依然存在著“人才高消費”的用人觀念,企業招聘往往起點就是本科,甚至是碩士、博士,也不管是否真正需要。在許多企業中存在盲目追求高學歷造成的能級錯位和人才浪費現象。而學歷層次為大專及以下層次的高技能人才,依然遭受著“弱勢文憑”的社會歧視,存在就業機會少和就業層次低的現狀。

現有的人才評價體系對高技能人才明顯不利，仍然沿用老標準，將人才的定義為“具有中專以上學歷和初級以上職稱的人員”。而高級技工、技師和高級技師等高技能人才，卻因為學歷和職稱這兩道“硬門檻”，被摒棄在“人才隊伍”之外。許多地方為管理、技術研發人才提供好的待遇，卻忽視同樣做出巨大貢獻的高技能人才。

高技能人才被作為普通勞動力，勞動者權益遭到侵害的情況比較普遍。具體表現為;(1)試用期長,試用期工資低;(2)勞動合同簽訂率低或合同形式化;(3)工資增長緩慢,且存在隨意克扣或拖欠工資;(4)勞動時間被隨意延長,加班無報酬或少報酬;(5)社會福利和保險無著落,就業不穩定。(6)違規收取就業押金等費用。這些現象雖然不是北部灣所獨有,但在實際上阻礙了高技能人才的發展。

三、公共政策對促進高技能人才發展的影響分析及對策

1.產業政策的影響分析

產業政策是國家從宏觀角度調整產業發展的重要措施,是政府通過干預資源在產業之間的配置,以期達到優化產業結構,促進經濟發展的目的。產業結構升級對就業總量和就業結構產生影響，產業結構升級會對區域內掌握新技術的高技能人才的需求增加。

產業結構調整蘊藏著大量就業機會，第三產業的發展將成為擴大廣西就業的主要出路，而且廣西第三產業與發達地區相比差距很大，具有潛在優勢，同時加快發展第三產業能夠創造更多的就業機會。

產業結構的調整是一個長期的過程，政府的促進與保障是必要的。應該利用北部灣建設和發展這一契機，把握積極因素，克服消極因素，通過政策引導和相關配套體系的完善等途徑，最大程度的拓展高技能人才發展的渠道。

2.財稅政策的影響分析

財稅政策具有資源配置、收入再分配、促進充分就業和促進經濟穩定增長等宏觀調控職能。由于市場經濟的效率原則與市場機制失靈并存，要求財政與市場在資源配置中合理分工,相互配合,以實現經濟發展和充分就業。財稅政策可以促進市場發育和完善,保證資源最優配置,創造更多就業機會。財稅政策可以做到：(1)促進經濟增長。使經濟增長保持適當的協調比例，相應地擴大市場對勞動力的需求；(2)調整經濟結構。運用稅收政策調節產業結構，以期創造更多就業機會；(3)直接擴大就業需求。體現在：一是鼓勵自主創業；二是鼓勵企業雇傭人才。

3.人事政策的影響分析

通過制定和完善就業政策和法規,以立法的形式明確政府各級主管部門、用人單位和人才的權責利,可以對高技能人才就業實行單位控制和宏觀管理。強化立法約束和政策引導,建立和完善社會保障機制,勞動人事制度、戶籍管理制度改革,以及與之相適應的就業制度和服務體系,可以為高技能人才提供配套的就業服務。

政策因素對人才作用發揮的影響非常顯著。政策相對寬松的地區或部門，為人才作用的發揮提供了更為廣闊的空間，使人才的聰明才智可以自由發揮出來。人才為了追求才能的發揮和事業的成功，就必然產生向政策寬松地區流動的愿望。

4.勞動和社會保障政策的影響分析

現有的勞動和社會保障政策未能深入人心。《勞動法》和《勞動合同法》等法規被一些企業看作是影響企業發展的障礙而加以抵制。一些企業存在拖欠工資、加班不給報酬、不簽勞動合同等違法侵權行為，甚至以經濟效益差、社保負擔重為借口，采取瞞、漏報甚至逃避繳納社會保險費的法定義務。

在勞動和社會保障政策上存在法律“盲區”，或有法不依，或執法不嚴。有些地方全員參與招商引資,勞動執法部門借口以經濟建設為中心,不能履行法定的職責，甚至以保護外商投資者的利益為由對一些企業侵犯勞動者權益的行為包庇縱容,對勞動者維權的請求置之不理。

四、總結與建議——促進高技能人才發展的公共政策選擇

1.調整區域產業結構促進高技能人才就業

(1)積極承接東部發達地區的產業轉移，對第二產業結構進行相應調整。重點培育和發展兼備經濟增長點和就業增長點的行業，發掘優勢產業、朝陽產業的潛力。大力開發優勢資源，著力培育發展一批符合國家產業政策、產業關聯度高、就業帶動作用強、市場前景廣闊的、與東盟互補的新優勢產業，努力把潛在的資源優勢轉化為產業競爭優勢。

(2)借中國—東盟自由貿易區的構建，大力發展第三產業，改造傳統產業,盡可能挖掘就業潛能,同時發展新興產業盡可能拓展新的就業領域，從這兩個方面調整和優化第三產業內部結構。包括:①改造傳統的交通運輸倉儲業，向現代物流產業轉變;②大力發展房地產等關聯度大、拉動性強的行業;③大力發展旅游服務業，帶動與旅游業相關產業;④積極發展會展服務業等新興產業。

2.充分發揮財稅政策促進就業的作用

(1)調整和優化財政支出結構。在財政預算中設置“高技能人才就業補助”科目，從預算上給予資金保證。增加財政投入，建立就業與再就業培訓中心和各種培訓機構，加強勞動者就業與再就業培訓，提高勞動者的技能和再就業能力。

(2)促進完善社會保障制度的財政支出，完善社會福利制度，提高社會保障統籌層次，擴大社會保障覆蓋面，建立促進高技能人才發展的社會保障體系。

(3)加大財政轉移支付力度，完善財政管理體制。通過區域內財政轉移支付的模式，以政府投入為主導，對弱勢產業實施合理保護,創造就業機會并實施積極的救助,適當調節地區間公共服務水平的差異。

(4)通過稅收優惠來促進高技能人才發展。如采用對高技能人才創辦企業和企業雇傭的高技能人才，給予個人所得稅或者企業所得稅上的優惠的方式。政府要按照促進高技能人才就業與實現經濟增長的戰略，以直接增加就業崗位為目標，調整和完善現行稅收優惠政策，鼓勵社會穩定和增加就業崗位。

3.改革人事制度促進高技能人才發展

(1)建立科學的人才評價體系，提高高職人才的社會地位。高技能人才評價是一項復雜的社會工程，要樹立系統的戰略思想。要針對不同行業和職業要求，制定分類分層的人才評價系列、考核評價標準；評價重在業內、市場或社會認可，堅持實踐檢驗人才，形成包括群眾、專家、市場和技術等多元化的人才評價體系；要建立以能力和業績為導向的社會化的人才評價機制。

(2)建立正確的選人用人體系。要正確處理好人才培養近期與長遠目標、重點與全局發展、自主培養與吸引凝聚人才模式的關系，完善并規范企事業單位科學設崗、競聘上崗、以崗定酬、合同管理等環節，規范公開招聘制度和辭聘解聘制度，建立多種形式、多種渠道的高技能人才管理辦法，促進企事業單位由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉變。

4.完善勞動和社會保障制度促進人才發展

(1)進一步完善勞動立法，使其真正發揮保護勞動者權益的作用。根據目前我國勞動關系的特點,擴大勞動法的調整范圍,加強對中小企業、民營企業和外資企業的監管,切實保護好勞動者的權益。

(2)嘗試建立對高技能人才就業實施特別保護制度。可以借鑒國外關于促進就業和勞動保護的立法。比如德國實施的《強迫職業實習教育法》和《工業法典》等法律，鼓勵企業雇用技能人才并參與培養；《企業基本法》和《職業教育促進法》等法律，對技能型勞動者的權益加以規范和保護。

(3)建立統一的多層次的社會保障體系。全面落實和完善企業單位各類高技能人才的養老、失業、醫療、工傷、生育保障，依法推行人才全員參保制度，確實維護高技能人才的合法權益。

(4)建立職工憑技能、憑職業資格得到使用提升，憑業績貢獻確定收入分配的待遇機制。鼓勵企事業單位在薪酬中考慮技能貢獻的因素，建立科學合理的高技能人才薪酬制度；推廣高技能人才與其他人才在工資福利方面享受同等待遇的做法；對做出突出貢獻的高技能人才，由各級政府實行政府津貼等鼓勵政策。

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