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“對經濟學家來講，公共政策的研究既是挑戰，又會遭受挫折。不僅公共政策的制定過程而且其結果均不符合人們的期望”(DanielW.Bromley,1989)。Adams(1896)認為“國家干預的后果是既解放又束縛，既創造又毀滅”。對政府適當行為或者說公共政策理論基礎的研究自亞當.斯密以來，圍繞著政府與市場的關系進行了無數的探討。每當現實經濟環境發生巨變之后，這一論題都被提出來重新探討一番，遺憾的是，經濟學家至今仍然沒有取得一致的看法。

目前對政府適當行為研究的理論可以分為三種，即親善市場論、國家推動發展論與市場增進論。市場親善論是新古典經濟學框架下公共政策的基礎，政府定位于對市場協調失靈的彌補，強調的是市場的基礎地位。國家推動發展論則對市場機制解決協調失靈的前景甚為悲觀，強調政府干預的普遍性，認為市場應該在很大程度上為政府所干預和引導。上述兩種理論將政府和市場看作替代品。Aoki,Murdock,andOkazaki(1998)則堅持市場增進論的觀點，認為政府政策的職能在于促進或補充民間部門的協調功能，而不是將政府和市場僅僅視為相互排斥的替代物。這些理論都是基于特殊經濟的經驗基礎上得到的一般性結論，對于不同的體制有著特定的價值，是一種針對不同經濟制度的橫截面研究。

如果納入制度變遷的框架，三種理論則描述了政府在制度變遷中的角色變化：國家推動發展論適用于制度變遷的初期，政府首先構造出一個市場的基本框架；然后政府職能轉變為呵護民間部門的協調發展；民間部門足夠發達，亦即市場發育相當成熟之后，政府開始退居幕后，為市場失靈拾遺補缺。

這是經濟學家設定的一種理想的路徑。隱含的假設是制度變遷具有確定性和可預見性，本質上是新制度經濟學努力回歸主流經濟學陣營的一種反映。但是制度變遷具有迂回性，政府身份緩釋的假定至少在轉軌經濟中是不成立的。正如Matthews（1986）所言“制度變遷具有復雜性和結果的不可預知性，這些主要特征導致它具有最終目標的隨機性”。制度變遷具有周期性，它會經歷制度僵滯——制度創新——制度均衡——制度僵滯的過程（程虹，2000），與此相對應的是政府財政壓力的周期波動。這一特征在中國二十多年的改革進程中體現的特別明顯。此為其一。

其二，這些理論是對政府行為進行的規范分析，也就是說政府應該怎么做。經濟學本質上是一門解釋的學問，現實既為經濟解釋提供了實驗的機會，也決定了經濟解釋相對的適應性。對公共政策理論基礎的探討如果納入了規范分析的范疇，就在一定程度上違背了經濟解釋的初衷，而脫離了現實的制度框架的探討便會變得毫無根基。

因此,對公共政策理論基礎的探討的一般思路是:在制度框架內對政府行為的經濟解釋。選擇不同的制度框架，推演出不同的政策含義，既可以減少經濟學者總是試圖將各種特殊性判斷提煉為普適性結論的企圖引發的爭論，又可以避免經濟學家欲指點整個世界而無人喝彩的尷尬。由于制度變遷是公共政策的存在緣由（DanielW.Bromley,1989），因此對周期性制度變遷中，特別是轉軌經濟國家政府行為的研究，就應該立足于對引起制度變遷最重要變量的研究。窮則思變，財政決定改革的起因和路徑。因此，將研究鎖定在財政壓力周期變動的框架內，對政府行為目標的探討是合適的。

從財政的視角研究政府的行為，可以洞悉公共政策的理論基礎。但主流經濟學中對此的討論極少。只有少數的幾個人對此有過論述。

熊彼特（1954）認為，從國家財政入手的研究方法，在用于研究社會發展的轉折點時，效果尤為顯著。在社會的轉折時期，現存的形式相繼殞滅，轉變為新的形式。社會的轉折總是包含著原有的財政政策的危機。財政體制與現代國家制度有著密不可分的聯系，財政不僅有助于國家的誕生，還有助于其發展。這不僅是因為支持國家正常運轉的官僚體系就是隨著稅收體制的建立而建立起來的，而且更重要的是，國家借助財政可以日益擴大其管轄權，并把其意志逐漸滲透到市場經濟活動中。因此，一旦稅收成為事實，它就好像一柄把手，社會力量可以握住它，從而改變社會結構。

Hicks（1969）的研究可以看作是對熊彼特觀點的一種注解。他認為財政壓力是市場經濟在歐洲的形成，亦即民族國家興起的最主要動因。其中的邏輯為：君主們需要大筆金錢去支付戰爭費用，國家努力克服財政壓力，一方面不斷尋求向新財富征稅，這導致了現代稅收制度的建立；另一方面，由于日常征稅仍然滿足不了非常時期的軍費開支，所以借債就成為非常迫切的任務。信用是借債的關鍵，結果，西歐國家尋求借款的努力，促進了資本市場和整個金融體系的成熟。

張宇燕和何帆（1998）將二人的研究稱之為“熊彼特－希克斯命題”，并在此基礎上通過擴展，提出了財政決定改革的起因和路徑的論題。他們認為先“甩包袱”再“向新增財富征稅”是財政危機背景下改革的正當次序。據此，對中國二十年的改革進行了富有新意的解釋。本選題的研究從中得到了很大的啟發，可惜的是，“這一命題在嚴格意義上講只是一個初步的假說和猜想，但進一步的理論論證和經驗分析恐怕就只能留待以后的工作完成了”。本文的研究并不只是對此的理論論證與經驗分析，因為張何二位在研究中對政府行為目標的假定并不是本選題所認同的。

在文獻的梳理中，更讓作者感到遺憾的是財政學家對此的忽略。馬斯格雷夫(1969)的貢獻在于對政府職能進行了劃分。Wildavsky（1964）和Niskanen（1971）討論了政治過程中國家預算的形成及管理，但他們的側重點都放在了對官僚行為方式的考察上。Brennan和Buchanan（1980）強調課稅的權力要在立憲層次上討論，但他們始終站在選民的角度分析。

公共選擇學派的貢獻在于重新定義了政府與個人的關系，將通過財政視角對政府的研究納入了制度和契約的框架。布坎南對博格森、薩繆爾森、以及阿羅的社會福利函數隱含的個人偏好與社會偏好之間的排序的批評，有力地改變了公共政策研究中將個人與政府類比的觀點。他認為國家是一種制度，個人通過這種制度而進行彼此有利的活動。這印證了威克塞爾的將政府視為一個相當于公民之間進行的交換過程的觀點。將公共政策的研究置于契約的框架之內的觀點經布坎南與塔洛克的推動，在羅爾斯處得到了大力的發揚。由此引申出來的一個有用的思路就是財政概念的重新定義。布坎南指出財政的本質是一種產權的分配。這一觀點在新制度經濟學那里得到了強化，但是新制度學派將政府，特別是轉軌政府的行為定格為加強產權的私有化，則是犯了教條主義的錯誤。

非常幸運的是財政危機背景下政府行為的研究并沒有因為經濟學家的忽略而停滯不前。比如說O’Connor（1973）從一個馬克思主義的立場剖析財政危機對國家義理性的影響的研究就在政治學界引起了較大的反響。歷史學家，或是經濟學家在研究歷史的時候，則常常對財政問題表現出極大的關注。保羅·肯尼迪（1988）在談到西歐民族國家的興起時著重談到由戰爭引起的財政壓力迫使國王們改弦易轍，圖謀改革。Tilly（1975）等人對這個問題的分析更為全面和有說服力。

當然，歷史學家對財政危機中政府行為的研究更多的是一種從現象到現象的描述。真正運用經濟學的范式進行研究的應該是諾斯與托馬斯（1973）和MancurOlson（1982）。前者的觀點集中體現在“諾斯悖論”上面。后者則針對財政危機中政府與利益集團博弈引致國家的興衰向我們透視了政府的真實行為。在諾斯之后，PhilipT.Hoffman和Jean-LaurentRosenthal則提出了一個戰爭與稅收的模型。通過對歐洲不同國家建立不同的產權制度的事實考查，驗證了一個國家能否建立一項合理的產權制度，取決于該國的財政政策，而戰爭是決定現行財政政策的一個重要因素。

諾斯和托馬斯認為，政治組織（即國家）在推行制度變革時有兩種目的，一是建立一套有利于自身統治的政治制度，從而保證政治組織的報酬遞增，即財政收入最大化；二是建立一套有效的產權制度，從而保證社會成員的收入最大化和經濟組織的報酬遞增。然而國家的上述兩個目標時常是相互沖突的，也就是說政治組織和經濟組織的報酬遞增要求不一致。有時政府追求自身報酬的結果是企業的大量破產和經濟的嚴重衰退，也就是說政治組織的報酬遞增以經濟組織的報酬遞減為代價，這時制度變遷陷入鎖定，而政府官僚機構成為經濟不發展的重要根源。只有當政治組織和經濟組織的報酬遞增要求是一致的時候才會出現制度變遷的路徑依賴軌跡。

他們最大的貢獻還在于指明了政治組織和經濟組織的報酬遞增需求一致的路徑。它運用的也是一種規范政府行為的思路。首先政府必須制定合理的產權制度，保證公平競爭和市場規則的實施，從而帶來社會成員和經濟組織的報酬遞增即收入最大化；其次，它必須把自己的報酬遞增建立在經濟組織和社會成員報酬遞增的前提下，為此要求政府部門要把自己的行為納入制度化的軌道。在這一基礎上，社會成員的報酬遞增和經濟組織的收入最大化可以使得政府部門通過增加稅收來實現自身的報酬遞增，政治組織和經濟組織之間的報酬呈相互遞增局面，于是制度變遷的路徑依賴軌跡和經濟發展的良性循環得以形成。

在此基礎上，他們又指明了政府行為不當的后果。即如果政府部門不把自己的行為納入規范化、制度化的軌道，那么政府成員的尋租行為雖然使得他們自身的報酬增加了，但卻是以國家整體和經濟組織的報酬遞減為代價的。如果政府不能制定合理的產權制度和其他一系列有利于經濟發展的制度，那么由于沒有報酬遞增的刺激，制度變遷也會陷入困境。在這些情況下，就必然會出現制度變遷的鎖定困境和經濟不發展的惡性循環。

諾斯的觀點代表了一種普遍的觀點，即產權至上論，特別是私有產權至上的觀點。同時，也堅持了一種制度建設是長期的觀點。因為產權的確立和政府行為納入制度化的軌道是一個博弈的過程。在財政危機的時候，這都是難以在短時期內做到的。在此處，短期的政策操作與長期的制度建設產生了矛盾。正因為這樣，才有人認為新制度經濟學理論尚未得到經濟政策方面的證實。但是StefanVoigt和HellaEngerer（2002）認為由于與新制度經濟學相關的實證研究的快速進展，研究者不僅能從新制度經濟學的理論中推演出政策含義，而且有些政策含義并不完全符合于主流經濟學，新制度經濟學有望成為重新評價一些政策的理論依據。這里一個有用的啟示在于可以通過一種方法將制度學派強調的長期與主流經濟學派強調的短期融合在一起。在財政危機時刻，政府出臺的政策是解決燃眉之急的，如果只是考慮長期，則“我們都死了”。二者的分歧最主要集中在經濟增長理論上，雖然自從20世紀90年代后半期以來，經濟增長理論家開始將制度對經濟增長的影響納入到經濟增長的框架中，但是這種新思路依然由于缺乏標準指標和分析方法的公認框架而使二者難以融合。

這樣的矛盾之所以產生，最重要的原因在于兩大學派都沒有明確政府的行為目標，也就是說沒有對集體行動的邏輯進行合乎現實的考察。主流經濟學在研究政策時，將政府看成一個黑厘子，是一個定位于糾正市場成本為零的萬能的仁慈的機構。它控制著賦稅，津貼和多種資源，以實現一種帕累托最優的資源配置，是一種“天堂模型”（DennisC.Mueller1989）。更有甚者，理性預期學派認為只有公眾不能預期的政策才能有效的論斷，只能讓人得出要么政府是騙子，要么公眾是傻子的結論，結果自然是被拋棄。

制度學派吸收了公共選擇學派的觀點，將政府看作一個追求自身利益最大化的理性人，將政府從天堂請到了地下。強調政府的行為是尋求自身利益最大化。諾斯悖論的起因正在于此。這種假設在張宇燕和何帆的文章中則假定為國家的目標函數是追求義理性的最大化，其貢獻在于通過對財政預算就是國家追求義理性最大化的約束條件的假定而讓政府真正回到了現實。遺憾的是它們并沒有指出政府行為目標會隨著政府財政壓力的周期變動而變動。義理性最大化的觀點與林毅夫（1989）的假定是相一致的。不同的是林毅夫認同了統治者和有限理性的常人一樣具有同樣喜怒哀樂的一面，張宇燕仍然將政府的面目包裹在面紗里面。

讓政府回到現實的目的并沒有讓我們真正看清政府的本來面目，因為從天堂降落到人間的政府仍然是一個整體。Olson對集體行動邏輯的研究，對公共選擇進行了解剖，它認為不同集團的行動是不一樣的。個人理性是集體理性的必要條件，并不是充分條件。

至此，我們看到了政府面紗一層層揭開，但這仍然不是政府真正的面目。前面的假定，將政府與集體行動領導的行為目標混為一談了。林毅夫與張宇燕包括Olson在此都犯了一個經濟學上最熟視無睹的錯誤，即經濟人同質性的假定。如果說在一個競爭性非常強的勞動市場上，將勞動者認同為同質性還情有可原的話，那么將集體行動的領導者視同一般的個體，則難以還政府真正的面目。雖然社會達爾文主義遭到社會學家的批評，但是人與人是不一樣的則是一個基本的事實。微觀經濟學中將企業家才能作為一個與土地、資本、勞動力相并列的要素。企業家是具有特異性的,他與企業的目標并不完全是一致的。如果認同政府與企業在某種程度上相類似的話,那么就應該認同政治家或者說是治國者是一個不同的個體。他的行為目標與政府的行為目標應該是不完全一致的。一個具有說服力的觀點是，由于政府部門與私人部門不同的激勵機制，個人的偏好發生了改變。這種改變往往是政府或個人面對不同風險時的一種必然的選擇。

現代經濟學對領導人偏好的研究之所以忽略，很大程度上是因為它們研究的是一種民主的政體。強調一種建構理性可能會導致哈耶克所講的“極權主義”的存在。而在決策相對集中的國家，學者們對政治基本上是出于一種回避的態度。回避的結果是他們放棄了無論是在私人的還是集體的行動中，有目的的個人才是基本的決策者的經濟學研究的基本假定。存在的就是合理的，交易費用學說，驗證了集權對于特殊時期經濟發展的必要性（張五常，1999）。John.V.Nye（1995）在分析了強制世界中的產權、交易與契約安排的變化，得出了強制或權力的存在并不足以影響競爭性產出的“效率”和“剩余”或“剩余最大化本質”的結論。這是從另一個角度進行的驗證。

如果同意了上述的觀點，就可能認為政府不是青春永葆的。政府是有生命周期的，政府的生命周期在不同的政治體中是不一樣的。即使是一個相對集權的國家，它也不過是十幾年的時間。財政的失敗意味著政府的失敗，財政壓力周期波動左右著政府的生命周期，左右著政府的行為目標。

在財政壓力變動的框架內考察政府的行為目標的設想，在對轉軌經濟的研究中已經取得了重大進展。Aghion,P.,和O.Blanchard.(1994)年提出的模型明確地提出了財政壓力對于經濟轉型速度的制約。王紅領、李稻葵、雷鼎嗚（2001）用七種理由論證了政府放棄國有產權的動機在于財政壓力。BlanchardandShleifer（2000）從財政的角度研究了俄羅斯與中國在由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中實行的財政分權效果的不同。

這一研究還將進一步深化，一個重要的理由在于行為經濟學為此提供了巨大的理論支持。雖然行為經濟學的研究視角還沒有延伸到政府行為的領域，但是它獨特的研究方法，足以修正前面的假定。卡尼曼和特弗斯基（Kahneman&Tversky,1979，1981）發展起來的展望理論（Prospecttheory）闡明了在不確定問題中行為者制度安排的目標問題。該理論認為，人們對風險的偏好是隨著收益和損失的變動而變動的，即，當存在收益確定時，人們是風險厭惡型的；當存在損失時，人們是風險偏好型的。因此，布羅姆利（Bromley,1989）認為，“公共決策者看來是經常采取使損失最小化的行動，而不是收益最大化的行動。那些處在做出集體決策位置上的人很可能為了損失而愿意冒險，但在收益范疇內卻避免冒險。他們寧可選擇確定的收益，而不是有一定可能性的更多的收益。”。

因此,也可以認為,政府的價值函數以參照點為界表現為兩種形態。當政府面對確定的財政收益（結余增加），價值函數通常是凹函數，形狀比較緩，政府是風險厭惡型的；政府面對一定的損失（財政赤字增加）時，價值函數是凸函數，形狀相對陡，政府此時是風險追逐型的。

布羅姆利其實還可以大膽地前進一步，即將集體行動領導者認同為一個在行為生命周期假說中具有自我約束（self-control）、按照心理賬戶（mentalaccount）和心理定格（framing）進行決策的偏好改變的行為個體。相應地政府也可以分為成熟型、幼稚型與偏幼稚型三種。

將這樣一種將政府細化到個人，因為激勵機制的不同而在財政壓力周期變動中的經濟體的行為進行描述是一件令人興奮的事情。同時它也是一件冒險的事情，不過，只要貫穿經濟解釋的宗旨，這種嘗試應該不是一種天方夜譚。朱光華與魏鳳春（2003）在“就業、產業結構調整與所有制改革——一個財政壓力周期變動下的基本框架”一文對中國二十年改革路徑的解釋，便是一種嘗試。研究可以在此基礎上開始。