導語：旅游市場競爭全球化條件下的政府職能轉變論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著我國入世以后對服務業市場準入的逐步開放，中國旅游業發展的國際化程度越來越高，政府在旅游業發展中應該行使何種職能，值得作深層次的研究。各級旅游行業管理部門必須從管理旅游經濟微觀環節中抽身出來，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，把行政管理的職能集中指向宏觀調控、社會服務和公共管理，真正實現“小政府、大市場”。

關鍵詞：政府職能；旅游業；市場競爭；全球化

一、引言

隨著我國入世以后對服務業市場準入的逐步開放，中國的旅游業發展的國際化程度越來越高，中國旅游業的發展也面臨兩種資源、兩個市場的問題。例如，如何在國際競爭中處于較為有利的位置、獲得較多的市場份額，如何實現和保持我國旅游業的國際核心競爭力等等問題，是應該認真思考和研究的系列重大課題。全球化時代的一個特點是時空距離的大大縮減，從倫敦到北京也只不過十幾個小時的航空距離。旅游業的競爭，就是旅游目的地間的競爭。從某種程度上講，旅游目的地的競爭趨于全球化，且態勢日趨激烈。

我國旅游業發展初期，采取了政府主導的發展模式。但在旅游產業市場全球化進程加快的今天，政府在旅游業發展中究竟應居于什么樣的地位、該行使何種職能、政府在旅游業發展中起何種作用成為人們爭論的焦點，值得作深層次的探析。政府對旅游行業的全面管理工作從20世紀80年代中期起步，90年代中后期進入比較系統和完整的階段，到目前管理的深度和廣度進一步擴展。近20年來，政府在旅游業發展中的作用經歷了由開拓者向規制者的演進。隨著中國市場經濟體制的不斷建立和完善，特別是在中國已是WTO成員國的情況下，旅游行業管理手段應該更多地轉向間接引導和宏觀調控，政府部門的作用也應逐步由規制者向協調者過渡。中國各級旅游行業管理部門必須從管理旅游經濟微觀環節中抽身出來，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，把行政管理的職能集中指向宏觀調控、社會服務和公共管理，把一些屬于企業自治權內的事情交還企業，把一些政府管不好、管不了的事情交由社會管理，真正實現“小政府、大市場”。

二、政府在發展旅游業中應該發揮的基本職能

在旅游市場競爭全球化條件下，政府的職能主要是在遵守市場規律的前提下，通過創建一系列制度安排來規范市場、穩定市場和引導市場發展，并通過提供必要公共產品的形式來彌補市場供應的不足，政府不一定要自己來生產某種產品。可見，政府在市場經濟中的作用不比市場小，而是具體的分工不同。政府的職能不是要去做大事，而是做自己應該做的事情。即政府和市場要做到各就其位、各司其職、各行其權、各得其利、各擔其險，找到自己合適的位置。

1．制定一系列發展旅游業的政策。政府政策的推行會引起社會成員對其切身利益關系的考慮，從而引發其意識和行為的改革。當這種考慮和改變形成群眾意識時，就可能影響社會發展的趨勢，體現政府的政策目的。所以，科學的、經過嚴密論證的法制化政策過程，可以在廣泛的社會生活中形成穩定的促進作用，有利于宏觀調控的規范化運行。政府執行政策具有強制性、直接性、權威性等特點，政府主導推行的過程，也是旅游業方面的政策地位不斷提升的過程。旅游業在政府政策推動下呈現出蓬勃的發展勢頭。從長遠看，旅游業發展需要一個高水平、全方位的集目標、組織、規劃開發、促銷等要素于一體的政策支持體系，從而形成旅游業發展的最佳環境。

2．制定旅游總體規劃。旅游業是由核心旅游業和輔助旅游業構成的綜合性產業，其持續發展必須有賴于一個具有權威的管理部門對其進行必要的規劃、規范、指導和調控。旅游發展總體規劃是旅游發展的綱領性文件，是旅游業健康、持續、穩定發展的根本保證。政府不僅需要制定科學的規劃，更重要的是應按照總體規劃的目標與思路，有計劃、有步驟地發展旅游業，宏觀調控仍是政府管理旅游業的重要職能。

3．制定旅游市場法規、條例和規定。對旅游業的規制旨在營造健康有序的發展環境，這是宏觀調控的一種根本手段。世界旅游組織認為，政府旅游部門在旅游業中所起的作用，大致經歷了三個階段：開拓者階段、規制者階段和協調者階段。我國目前正處于第二階段，即政府主管部門對旅游業的管理正由直接管理向行業管理轉變。

4．提供公共性服務，收集和旅游信息。目前旅游市場中介服務體系還很不完善。因此，旅游產業的許多公共性服務還需要由政府來承擔，這些服務主要包括旅游市場的宣傳與促銷、旅游資源的規劃和開發、旅游服務的評定與檢查、旅游人才的培訓與考核等。中國旅游市場存在著嚴重的信息不完全性和不對稱性，導致經營者和旅游者的某些非理性甚至非法行為的存在。政府可以通過建立旅游信息系統、強化旅游服務供應商披露真實信息的義務等途徑來改善這種情況。

5．合理開發與保護當地的旅游資源，走可持續發展旅游的道路。旅游資源的開發必須兼顧旅游經濟效益、人文效益、環保效益。因此，在旅游資源的開發中，各級政府應十分重視旅游業的可持續發展。旅游發展要以不破壞人類賴以生存的自然資源、文化資源及其他資源為前提，并能對生態環境保護給予資金支持，使其得到可持續利用，滿足旅游者日益增加的多樣化需求，并能保持對未來旅游者的吸引力，還必須能滿足當地居民長期發展經濟、提高生活水平的需要。

6．通過政府資金啟動社會投資。從而有效地刺激市場。政府投資旅游市場并不意味著政府的財政撥款包攬一切，而是通過政府資金啟動社會投資，從而更有效地調控經濟、刺激市場。在旅游業發展初期，政府利用較強投資促使旅游業超常發展，能迅速形成較大的產業規模和供給能力。政府在這方面的角色表現為：一是公共產品的提供者。主要是加快旅游基礎設施建設，積極牽頭開發旅游線路。二是重大項目的啟動者。政府對重大建設項目的投資可以拉動私人資本的更大投資。三是濃郁氛圍的營造者。主要是通過宣傳促銷活動刺激旅游動機，擴大旅游市場。此外，政府可以組織策劃一些影響力巨大的主題活動。如昆明世博會、杭州的西湖博覽會都是政府主導、部門聯動、社會參與的成功范例。

三、政府發展旅游業存在的誤區

目前，從中央到地方的各級政府，似乎都樂意把旅游業確立為主導產業、支柱產業、龍頭產業。這種政府經濟發展的戰略決策定位，是符合時展的基本趨勢的。政府力量對于旅游業的發展無疑十分重要，但隨著中國市場經濟體制的不斷建立和完善，政府在旅游業中的職能也應得到恰當的界定。WTO的本質是進一步的市場化。加入WTO后，我國還有很多制度、規則、行為與市場經濟不相符，現在要把它們改過來。一些地方在這方面會出現一些誤區，阻礙了旅游業的健康發展，主要表現在：

1．誤把政府的職能作用理解為政府主宰。沿用計劃經濟下高度集權的領導模式。有些地方仍存在由長官意志代替企業行為，由行政命令代替市場規律，干擾旅游市場對旅游資源的基礎性配置作用，導致決策失誤，旅游供求失衡，造成很大的浪費。誤把政府的職能作用理解為政府主財，即由政府的財政撥款包攬一切，各個行業、各個企業只盯著政府的口袋，或等或靠或要，束縛了自己的手腳，喪失了搶占市場的有利時機；或者超越政府財政實力，大包大攬，誤把政府的職能作用理解為政府主干，即由政府投資興辦并直接管理骨干的旅游企業，給予它們各種各樣的優惠與保護，造成事實上的壟斷經營和不公平競爭，限制了市場經濟和旅游業的蓬勃發展。

2．政府對旅游企業干預過多、管得過死。一些地方政府對旅游企業管得太死，充當一切具體業務的決策者，其結果是政企不分，旅游企業無法自主發展。政府并不天生是旅游專家。在實際的工作中，由于政府制定的一些政策違背了旅游產業發展的客觀規律，不僅沒有促進旅游業的發展，反而還阻礙了旅游業的發展。政府并不是萬能的，那種什么事情都靠政府解決的觀念已成為旅游業發展的阻礙，應從這種錯誤觀念中擺脫出來。

3．政府成為部門利益的分享者，把發展旅游業作為自身利益的伸延。從理論上來講，政府代表著社會整體的利益，它追求的是社會公共利益的最大化。但事實上，政府由眾多相對獨立的部門組成，它們若追求各自的政績、形象和其他各自相對獨立的利益就會出現誤區。由于旅游業的綜合性，旅游業幾乎與政府的各個部門都會有或多或少的聯系。一項旨在改善旅游公共利益的政策可能對多數政府部門的利益產生影響。因此，旅游政策的實施與否以及實施效果的大小取決于政府各個部門的權利博弈。與政府其他部門相比，旅游局擁有的權力較為有限，由此決定了旅游局缺乏對旅游產業發展的宏觀調控與駕馭的能力，決定了旅游產業政策難以落實與實施。公務員之家

由于以上誤區，使得政府在旅游業發展過程中過多地介人飯店、旅行社等競爭性的旅游行業，而對于道路、環境等公共領域卻投入不足。總之，無論是旅游產業在市場化過程中遇到的問題，還是政府主導型戰略在推行中出現的誤區，都與政府行為是否合理密切相關。市場缺陷要靠合理的政府干預來彌補，而旅游市場的健康發展更要以合理的政府行為為前提。

四、旅游業市場競爭全球化進程中政府職能的轉變

旅游行政管理體制現代化的最終目標是實現和保持旅游市場的高度自由化，具體體現為職能的轉變。政府由現在的對旅游的經營參與、經營指令、經營指導的角色，過渡到產業服務、市場糾偏、信息、市場普遍性原則引導的角色。

要克服以上誤區，科學合理地發揮政府對于旅游業的職能，就應該實現以下轉向：

1．在行使職能的范圍上，由微觀管理為主轉向以宏觀調控為主，把握好干預范圍和干預程度。旅游業是一種涉及面極廣、關聯度極高的綜合性產業，需要社會各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游業發展中具有不可替代的作用。但“政府主導”不是“政府主干”、“政府主財”，也不是“政府主宰”，更不是事無巨細全由政府進行管理。旅游產業的發展需要政府的推動、領導和協調，但政府不能直接參與企業微觀的生產經營活動，而要把企業的生產經營權和投資決策權交給企業。要抓大放小，有所為有所不為，把主要精力集中于宏觀調控，作好引導工作，促使旅游產業快速、健康發展。把握好干預的范圍和干預程度。旅游產業現代化要求政府對旅游業發展的干預目標僅僅局限于對市場普遍性原則的糾偏和引導。因此，干預的范圍，也就僅僅局限于對經營者的經營、消費者的消費的度內，干預的程度僅僅局限于對市場普遍性原則的糾偏，不干預市場主體的行為策略、不干預行為主體的行為細節、不干預市場主體的行為結果。

2．在行使職能的性質上，由管制型政府向服務型政府轉變。真正實現由人治行政到法治行政的變革。在計劃經濟時代，政府管理企業的“長官意志”色彩濃厚，不是政府服務企業，而是企業服從于政府，以致旅游企業在市場面前，往往茫然不知所措，不但沒有抓住良好的發展機遇，反而失去了許多市場機會。面對中國日益成熟的市場經濟和加入WTO對旅游業的沖擊，政府部門尤其是各級旅游行政主管部門要協調社會各方面力量，創造一個有利于旅游發展的大環境，服務于旅游業。在職能行使的手段上，應由以行政手段為主轉向以法律手段為主，用法律法規而不是“長官意志”管理規范旅游產業，以避免旅游管理的隨意性和旅游發展的不確定性，使旅游產業在法律法規的規制下獲得持續、穩定的發展。如，在推進企業跨國經營方面，政府應完善企業走出去的法律、法規，簡化審批制度，增加審批的透明度，為中國企業的跨國經營提供必要的金融支持，放寬對外匯出境的限制，取消政策上的所有制歧視傾向，向企業提供必要的信息、咨詢、培訓、業務指導等方面的服務。

3．在行使職能的方式上，由傳統的“管企業”向“管行業”的體制轉變。

4．在職能行使的重點方面。要進一步為旅游業發展創造良好的外部社會經濟環境。