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房地產錯誤登記行政賠償若干問題探討

[提要]目前涉及房地產登記的行政賠償案件，大部份是由交易一方當事人的民事欺詐行為和房地產登記部門的錯誤登記行為共同造成另一方當事人權利受損而引發。在這種混合侵權的情況下，由于法律規定的不完善，行政賠償和一般民事侵權賠償責任應當如何分擔和銜接成為困擾司法界的一個難題。本文作者從房地產錯誤登記行政賠償的依據、賠償的范圍、責任分擔及賠償方式等方面進行分析，闡述了自己的觀點，也提出了亟待明確的問題。

一、房地產登記部門因錯誤登記承擔行政賠償責任的依據

房地產登記是國家房地產登記行政管理機關根據申請人的申請或依職權所作出的一種行政行為，體現了國家行政權力對房地產物權關系的合理干預，可以通過登記推定房地產權利種類和權利人。因此，房地產登記的正確與否，會對房地產交易當事人的權益產生很大的影響。在錯誤登記時受不利影響的一方當事人，有權依據國家賠償制度的規定，向房地產登記部門要求行政賠償。實踐中，房地產登記錯誤大多數是由于一方當事人未履行告知義務，或一方、雙方提供虛假、錯誤的材料，房地產登記部門對申請材料未能進行認真核實而造成的。錯誤登記行為并不是導致當事人權益受到損害的唯一原因，房地產交易一方當事人的欺詐行為也是損害后果發生的必要條件，這兩種行為同時存在才導致最后的損害后果。筆者把這種違法行政行為和民事侵權行為共同加害稱為混合侵權。由于司法實踐中，法院一般認為只有違法的行政行為是導致損害后果發生的充分且必要的條件，行政機關才承擔賠償責任，因此很少出現登記機關由于錯誤登記而對當事人進行賠償的情況。筆者認為，在發生混合侵權的情況下，由于房地產登記部門負有審核申請材料真實性和合法性，保障交易安全的職責，因此僅以交易一方當事人有民事欺詐為由而完全排除房地產登記機關的賠償責任，顯然是不公平的，至少房地產登記部門與民事侵權行為人應當共同對損害后果承擔責任。目前，在混合侵權行為中行政機關所應承擔的責任方面，最高法院司法解釋已有所突破。最高法院（2001）法釋第23號司法解釋規定：“由于公安機關不履行法定職責，致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。在確定賠償的數額時，應當考慮不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”。由于不履行法定職責而導致公民、法人或其他組織合法權益受損，在構成要件上與本文所述混合侵權非常類似，也是由行政機關不履行法定職責這一行政侵權行為和另一方當事人的民事侵權行為共同作用產生的。因此，上述司法解釋，實際上補充了國家賠償法的規定，對本文所討論的房地產登記混合侵權的行政賠償問題也具有一定的指導意義。

二、房地產登記部門錯誤登記的賠償范圍

根據國家賠償法的規定，國家只對實際發生的損害進行賠償。由于房地產交易的過程千差萬別，錯誤的房地產登記并不一定會造成當事人權益的實際損失。有一些錯誤的房地產登記僅僅導致當事人對房地產權利的期待權的喪失，在這種情況下，當事人尚未發生實際損失，房地產登記部門不應承擔賠償責任。而另一些房地產錯誤登記行為則直接導致當事人物權的喪失，此時對當事人因錯誤登記受到的實際損失，房地產登記部門應承擔賠償責任。

在提起房地產登記行政賠償之前，有的當事人已針對合同糾紛案提起民事訴訟并勝訴，但由于敗訴方缺乏清償能力而尚未得到執行。筆者認為，一方面法律作出了民事訴訟敗訴方還款并承擔賠償責任的判決，從理論上講應當視為當事人的權利已經受到保護，只不過暫時無法執行到位，因而不能簡單地將這種風險轉移到國家機關身上。但另一方面考慮到我國社會公眾習慣的思維方式和接受程度以及監督依法行政的必要，在程序上不應以已經過民事訴訟處理為由剝奪當事人提出行政賠償的訴權。

三、房地產登記部門錯誤登記的賠償責任分擔及賠償方式

如何確定民事侵權行為人和違法行政機關責任分擔的問題，司法實踐中有幾種不同意見，亟待法律或司法解釋作出規定。

1、當事人提出行政賠償請求時，由行政機關先賠償全部損失，之后行政機關再向民事侵權行為人追償。由于房地產登記部門的行政賠償有國家賠償金作為保障，因此這種做法有利于當事人權益的切實保護。但它的缺點也較為明顯，行政機關和民事侵權人的責任分擔仍然是一個要解決的問題，而且行政機關向民事侵權行為人追償缺乏制度保障。國家賠償法中只規定了賠償義務機關賠償損失后，可以要求負有重大責任的內部工作人員或者受委托的組織或個人負擔部分或全部賠償費用，但并未對賠償義務機關以外的共同加害人進行追償予以規定。

2、由法院確定行政機關的責任份額，判令其賠償相應的損失。這是目前司法實踐中較為通行的一種做法。最高法院（2001）法釋第23號司法解釋即規定“在確定賠償的數額時，應當考慮行政行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”。這就要求法院在處理案件時，應充分考慮行政機關在損害后果發生過程中所起作用的大小，來確定行政機關所應承擔的賠償數額。如果房地產登記部門由于一般過失對材料審查不嚴而導致登記錯誤，應當承擔次要賠償責任；如果房地產登記部門具有重大過失或故意，則應承擔主要賠償責任。這一制度的缺陷在于將房地產登記部門的賠償數額完全交由法院酌情確定，缺乏較為詳盡的法律依據，法院的自由裁量權過大，增加了社會對法院裁判的壓力。

3、當事人先通過其它途徑求償，當窮盡其它求償手段仍無法得到賠償時，方可提起行政賠償之訴，由行政機關承擔賠償責任。這是筆者所贊成的一種制度設計。其合理因素在于，國家賠償制度就其本質而言，是一種最終的救濟制度，只有當受害人無法通過其它方式獲得對自己權利的救濟時，才能通過國家賠償的方式取得補償。因此，在立法上，國家賠償制度提起的程序最為嚴格、賠償的條件最為苛刻、賠償范圍最為狹窄。由于當事人受侵害的權利只有一個，當他通過其它方式和途徑得到補償時，就不能再通過國家賠償途徑，向侵權的行政機關要求賠償，否則，就會出現對同一權利多次補償的情況。