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一、國家開發銀行的作用

縱觀世界各國的開發銀行,其在國民經濟和宏觀調控中發揮著以下幾方面的作用。

1．支持作用。貫徹國家產業政策,促進國民經濟協調發展是開發銀行的基本職能，也是開發銀行發揮作用的核心所在。開發銀行成立10年來，在實現國民經濟發展戰略目標和國家產業政策方面發揮了重要作用。（1）開發銀行以國家的產業政策為依據，主要支持基礎設施、基礎產業和支柱產業的發展，推動產業成長和優化。（2）開發銀行在區域政策上重點支持中西部地區的經濟開發以及老工業基地的技術改造。為縮小地區間的經濟差距，調整和改善經濟結構的不平衡現象，開發銀行調整了東西部地區投資布局。（3）開發銀行積極籌集資金，支持國家重點建設。

2．倡導作用。開發銀行的倡導作用主要體現在鼓勵風險投資和對重大高新技術項目開發給予優惠貸款，引導和鼓勵社會資金流向高新技術產業，推動產業技術進步。在市場經濟體制下，商業銀行、非銀行金融機構以及實力雄厚的企業都在尋找或選擇有利可圖的投資機會。開發銀行的投資方向既表明國家對這一行業的支持，也表明該行業在未來較長的時期內，其產品處于短缺狀態，存在著潛在的獲取高額利潤的可能性。開發銀行首創先行投資后，民間金融機構紛紛協同投資，一旦民間金融機構對某一產業的投資熱情高漲起來，開發銀行就逐漸減少其份額,轉而扶持其他行業。我國尚未建立完善的市場經濟體系，國家開發銀行可通過資本金比例和地方配套資金比例等方式引導地方和企業的資金投向國家急需發展的產業中去。

3．補充作用。彌補市場缺陷始終是國家開發銀行的職責。補充作用有兩層含義：一是承擔那些風險大、周期長，盈利性差，商業銀行不愿承擔而又是國有急需發展的重要產業項目；二是不與商業銀行爭利，商業銀行以為有利可圖愿意承擔的項目，應優先讓商業銀行承擔。開發銀行作為政策性銀行，在促進國民經濟持續、快速、健康發展方面，在補充完善商業銀行機制與作用的不足，從而健全與優化一國金融體系的整體功能方面，發揮著不可替代的重要作用。針對商業銀行主要以提供短期資金融通為主而長期資金融通不足這一情況，開發銀行主要以提供中長期資金為主，有的甚至為超長期貸款。可見,開發銀行不是替代而是補充商業銀行不足，進而完善金融體制的整體功能，增強其在經濟發展中的調控作用。

4．服務作用。開發銀行對于所支持項目不僅應提供資金支持，而且要從項目選擇、計劃制定和實施到投資等各階段提供技術、管理、人才信息和服務咨詢等多方面的服務。世界銀行在這方面具有成功的經驗。一是實事求是地進行項目可行性研究和項目評估，幫助借款國按計劃實現項目預期的效果，保證項目的建設有利于借款國的經濟發展。二是把項目管理中積累起來的經驗，反饋到未來項目的設計和準備中去，反饋到改進銀行的貸款政策和貸款程序中去，使新項目的選定、準備和評估工作能做得更好。三是向借款國傳授技術和管理知識，協助借款國處理在項目執行過程中產生的困難和問題。此外，在目前企業制度不健全、市場機制不完善、產權虛置的狀況下，開發銀行更應充分發揮培育市場機制的作用，促進建設項目現代企業制度的建立，規范企業行為，協助建立科學合理的企業治理結構。

二、當前開發銀行在經營管理中面臨的主要問題

1．開發銀行的發展方向及市場定位不夠明確。開發銀行屬于政策性銀行，必須具有政策性，其主要任務是貫徹國家產業政策、區域發展政策，在特定的業務領域專門從事政策性投資與融資活動，不以商業性標準為原則，在經營上不以贏利為最終目標。但同時它又是銀行，是一種特殊的銀行，是政府設立的銀行，既不同于中央銀行，也不同于商業銀行，具有機關與企業的雙重性質。因而，開發銀行應有自己的發展方向及市場定位，應根據經濟發展水平和宏觀經濟目標調整業務經營范圍和支持的重點。但迄今為止，不管是在法律、法規上,還是在管理體制、方法上，開發銀行都與一般的商業銀行沒有區別，因而顯示不出政策性銀行的導向性和不可替代性。

2．缺乏健全、完善的信貸管理體制。信貸管理是開發銀行的中心工作。開發銀行目前的信貸管理體制存在不少問題。首先，對信貸管理實行授權經營、分級管理，雖然有利于實現經營與管理的分離，防范風險，但造成責權不對稱，分行開發項目的積極性不高，貸款擴展性缺乏動能。這是造成目前開發銀行地方分行金融市場份額不大、貸款投向結構單一的重要原因。其次，信貸風險管理體系不健全。開發銀行信貸管理工作的突出問題，是沒有實現全過程風險監控，風險責任不清。嚴格說來，開發銀行的風險比商業銀行更高、更大、更具隱蔽性。但人們往往低估了這一點，易使開發銀行成為企業躲避市場競爭的保護傘。開發銀行所有的項目都要體現風險和效益的原則，要面向市場，加強對市場動態、產業發展趨勢和區域經濟政策的分析，開拓項目來源渠道，加大項目儲備存量，擺脫項目受理的被動局面。再次，開發銀行對在建項目的資金撥付過于集中和滯后，審查及監督有待加強，貸款本息回收仍未實現經常化。

3．資產負債結構不盡合理，潛存一定的經營風險。開行的主要資產經營業務是中長期貸款。由于貸款期限一般在10年以上，目前大部分借款尚未到期，貸款資產質量不能準確判斷。雖然目前開行不良貸款比例很低，但并不能說明這些貸款基本都無風險。另外，開行負債主要來自發行長期金融債券和向央行長期借款，負債渠道單一，還款期限比較集中。目前只是借款期限未到，負債風險尚未暴露出來而已。幾年后開行面臨大量債務到期，很可能要依靠“借新還舊”的方法償債，這將暫時掩蓋了負債的風險問題。

4．業務范圍和經營品種單一，金融職責和運作手段不配套。目前，開發銀行的業務范圍和經營品種過于單一，主要是發放中、長期貸款、提供大額貸款承諾、發行債券等幾種形式，缺少國際開發性金融機構所從事的債券、股本投資以及擔保等手段，呈現出單一、局限性的特點，已經不適應金融產品多樣化的需求。隨著金融體制改革和開放程度的更加深入，客戶對金融產品的需求日趨多樣化，開發銀行同樣只有健全功能才能適應這些變化，更好地保證開發銀行政策性目標和盈利性目標的實現。

三、政策建議

1．確定國家開發銀行的市場定位和發展方向。近年來，國家開發銀行已經建立了比較完整的總分行體系，采取了“開拓業務、完善功能、加快發展”的發展方針，致力于建設“符合國際標準的政策性銀行”的戰略已初露端倪。目前，國家開發銀行對自身的定位和發展方向主要應基于以下3個方面：（1）開發銀行是國家政策性銀行。要按照國家產業政策確定信貸投向，支持國家的基礎設施、基礎產業、支柱產業和高新技術產業的發展，并以此引導商業銀行和社會資金的流向。（2）開發銀行是在“市場條件下、銀行框架內”運作，開發銀行必須遵循市場規則，承擔市場風險,接受市場檢驗，以市場需求為導向拓展業務，要遵循國際慣例,建立現代銀行的經營理念。（3）開發銀行是一個批發銀行，重點開發大型項目融資、債券發行等投資銀行業務及其他相關業務。（4）開發銀行與商業銀行是一種相互補充、相互合作和相互促進的關系，只是兩者的側重點不同而已，在業務上會出現交叉、競爭的局面。

2．完善授信功能,拓寬信貸領域。國家開發銀行作為我國最大的一家全國性以批發業務為主的批發銀行，在未來的國際化市場競爭中，將直接面對國外批發銀行和其他經營批發業務的大銀行的激烈競爭，必須進一步更新經營理念，完善業務功能，調整經營策略，增強競爭實力。首先，完善授信功能。開發銀行可以借鑒世界銀行實行行業貸款比例控制的辦法，按照不同地區、不同行業特點和不同時期信貸政策的要求確定授信比例和授信原則。其次，進一步明確總、分行職責分工。總行要給分行信貸管理“松綁”，留出一些空間讓分行在信貸管理中發揮主觀能動性，讓分行在授權范圍內，直接面向客戶和市場，負責業務拓展、客戶和項目的開發、受理與直接管理。第三，建立信貸風險管理機制。第四，拓寬信貸領域，積極探索新型的委托業務和批發業務；同時，規范“快通道”，提高審批工作效率。

3．完善開發銀行的金融功能，在政策上扶持其發展。如在沒有商業性銀行為開發銀行項目提供流動資金貸款時，允許開發銀行自行發放短期貸款，以進一步改善政策性建設項目的融資環境。又如，可以考慮允許開發銀行對政策性很強的項目發放優惠利率貸款，從利率上體現國家該項目的支持以及政策導向；提高呆壞賬準備金提取的比例，以增強開發銀行抵御未來風險的能力；保證開發銀行的資本充足率達到乃至超過國際標準，增強其抗風險的能力；拓寬開發銀行的籌資渠道，逐步改變目前開發銀行單一的籌資方式。

4．建立激勵機制，優化人員結構。人才是最重要的資源，要成功應對“入世”的挑戰，關鍵是要建設一支高素質的員工隊伍。尤其是開發銀行分行一級，其大部分員工由原投資銀行并入，分行運行時間不長且處于體制過渡時期，相當一部分人員或工作經驗不足，或對開發銀行的業務了解尚需要一個過程，信貸管理的深度、管理的規范性和對管理原則的把握都存在一些問題。應通過改革人事、分配制度，從完善激勵和約束機制、加強業務培訓入手，提高員工的業務素質、工作質量和工作效率，并盡可能地優化人員結構，以適應業務經營和進一步發展的需要。

參考文獻：

1．邱華炳．政策性銀行與金融創新研究．廈門大學出版社，2002．

2．國家開發銀行地位和作用課題組．國家開發銀行與國民經濟發展．城市金融論壇，1997，（1）．

3．陳敬暢．關于國家開發銀行經營和發展的思考．武漢金融高等專科學校學報，2002，（5）．