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東南亞金融危機首先表現為從泰國開始的各國資本的大量外流、本幣的貶值和股市的狂瀉,接著就是生產破壞、失業增加和經濟的倒退。究其來龍去脈,這次危機的爆發涉及到三個方面的因素:1國際經濟環境的變化;2東南亞各國在宏觀經濟政策,特別是外匯政策上的失誤;3經濟結構和金融體系的缺陷。其中,金融體系的缺陷是最主要的原因。

隨著危機的展開,泰國、印度尼西亞、韓國的金融部門的缺陷表現得特別明顯。盡管透明度的缺乏使人們不能馬上認識到問題的嚴重程度。總起來看對金融機構的監管不力,金融法規不全,金融機構在認識和應付風險方面缺乏經驗,缺乏商業意識,內部管理松散。所有這些缺陷都會導致不謹慎的貸款,包括與腐敗和個人關系相聯系的貸款。在1996—1997年,隨著經濟減速,金融政策偏緊,國內房地產和股票市場降溫,貨幣貶值,這使得仍有外匯負債的人叫苦不迭,所有上述這些不利的變化都使得金融機構的脆弱和資產質量的不佳完全暴露了出來,威脅金融機構的流動性和清償力的不良貸款的規模也最終顯現。

在韓國,金融部門大量困難的累積是金融部門和金融結構共同作用的結果。大公司聯合企業主要依賴債務而不是股票融資,大部分的企業債務不是由金融機構直接提供,就是由金融機構擔保。在經濟和財務上陷入困境的公司由不明智的延期信貸所維持,這通常是應政府的命令而進行的。銀行體系的脆弱不僅因為大公司聯合企業的依賴,也是因為政府的指令性貸款(政府要求銀行向中小企業提供一定比例的貸款)、政治性貸款,以及其它制度和機構方面的因素。

在發展中國家,金融體系的脆弱主要表現為銀行體系的脆弱性,因此,銀行體系的健全與否也就直接決定著整個金融體系的狀況。健全銀行體系應該從以下幾方面入手:

(一)完善銀行的內部管理

防止銀行經營不善的第一道防線是有效的管理。絕大多數銀行的破產都可以歸結于管理上的問題,即允許銀行接受低質量的資產,冒不恰當的風險,并且沒有查出和解決銀行在資產質量和風險上存在的問題。銀行管理的數量規則雖然重要,但不能自動保證銀行穩健經營,銀行管理層需要堅強有力,需要充分的培訓和經驗,健全的管理將保證內部信息暢通,控制體系完善。

為保證制定的政策和程序得到落實,防止特殊的利益集體對決策的影響,有效的內部控制極其重要。銀行董事會需要通過內部和外部的審計程序來對管理層進行有效的控制,以保證其高效地履行其職責。

(二)提高銀行的透明度

要得到可靠的有關銀行財務狀況的評估,有著內在的困難,因為絕大部分銀行資產缺乏流動性和客觀的由市場決定的價值。銀行貸款組合的評估現值應該反映在貸款損失準備金的規模上,但銀行經理通常不能或不愿對銀行不良貸款組合進行真實的測量。對呆帳資料隱瞞和不報的傾向隨著銀行財務狀況的惡化而上升。此外,銀行的不斷國際化以及由大量從事國際業務的銀行對現代信息技術的采用,使得這些金融機構能夠迅速地將某些風險資產轉移到表外或其它地方。銀行也更容易借助于衍生金融工具來逃避國內對其風險狀況所進行的謹慎控制。監管者監控這些活動的能力通常滯后于銀行設計新工具的能力。

銀行財務資料的不透明使有效的公司管理、市場約束和官方監督難于進行。外部審計員和監管者常常難以查出虛報的貸款價值和準備金的不足。對各種謹慎比率、貸款及市場風險狀況的控制,包括對資本充足率的監測,它們作為發現重大問題的手段,其有效性可能因此而降低。只有當外部審計員的專業能力很強并負有直接向監管者報告的責任時,他們才可能真正發揮作用。在一些國家,對高度保密的銀行貸款準備金的充足與否進行評估的外部審計人就是銀行監管者自身。對貸款準備進行評估是銀行監管最重要的方面之一,它要求監管者有能力對審計者的評估作出自己的判斷。亂報銀行資產負債表的基本資料,不僅扭曲了謹慎分析,而且也會扭曲貨幣和宏觀經濟分析。進一步說,“硬”資料的缺乏將會造成監管容忍,使監管和司法過程對政治影響更加脆弱。銀行向市場披露的信息越可靠和越廣泛,市場約束就越有效。許多國家最好的披露規范通常超出了披露傳統的財務報表,而包括提供其它有關數量和質量的信息,比如銀行所有權的結構、風險集中狀況,以及風險管理系統的政策和做法的細節,評估機構通過要求增加披露的內容作為評級的前提條件而有助于改善銀行資料的透明度。

(三)限制公共部門的扭曲

如果由市場發揮重要作用來約束銀行經理和所有者,那么必然存在這樣一個假定,即財務援助將不會自動地提供給遇到困難的銀行,所有者和大債權人將不能得到完全的保護。這表明,作為一個一般的原則,被認為沒有清償能力的銀行應該及時地被勒令停止經營,以防止問題越積越多和傳染其它銀行,因為擔心人們對金融業普遍喪失信心,公共部門對即將倒閉的銀行支持一般都過于廣泛,所以很難在不對絕大多數存款人進行完全補償的情況下關閉大銀行。這種做法能夠促使大債權人和信息相對靈通的債權人,以及其他銀行對較弱的銀行發揮約束作用。這樣做不僅是因為大債權人具有更好的條件去監督和對銀行施加影響,而且還因為他們獲得的信息比其他人更多、更可靠。公共政策的大方向是要給市場以足夠的空間,使其能夠充分地發揮作用,這樣,銀行的籌資成本將大致反映其資產負債的質量。

在那些銀行發放指令性貸款和從事準財政經營,以及存在各種類型的擔保、隱蔽的政府補貼和轉移支付的國家,當這些金融機構遇到困難時,政府很難不對其提供支持。在使用這種準財政的辦法時,如果財政當局將此成本明確地記入預算,則更加有效。并且,如果稅制鼓勵銀行謹慎經營,那么,銀行在安排所需的貸款損失準備金時,就肯定能得到較低稅負的好處。由稅制引入的限制準財政措施和降低這種不利刺激的行動將極大地有利于銀行業更加健全地經營。中央銀行的最后貸款人的職能是及時地對喪失流動性但仍有清償力的金融機構提供暫時的支持,以防止銀行業的恐慌和擠兌的發生。這種支持通常是在有抵押品和收取懲罰性利率的條件下進行的。

(四)實行高效的存款保險制度

存款保險用于當個別銀行倒閉時對某些類型的存款人進行補償。不過,存款保險容易帶來道義風險的問題,因此,需要在設計時加以考慮。絕大多數有效的保險都僅限于保護小存款人,而不對大存款和其他債權人,包括其它銀行提供保險,以便使市場約束對銀行施加壓力,保險的涵蓋范圍取決于各個國家的具體情況,但都必須要有利于抑制道義風險。存款保險系統應該有充足的資金,以便及時對存款人進行賠償,并能使喪失清償力的銀行得以迅速關閉,雖然按照保險基金承擔的可能風險來確定保費是理想的做法,但實際上由于很難對風險進行客觀的測量,因此,通常還是不得不收取統一的保費。

(五)切實執行謹慎原則

銀行法與謹慎原則的目的在于:(1)制定僅允許在財務上有活力的銀行經營的政策;(2)限制銀行的所有者和經營者的過度冒險;(3)制定恰當的會計、估值和報告原則;(4)對有問題機構的活動提供改進措施并加以限制。銀行法一般由謹慎原則來加以落實,也允許隨

情況的變化而在原則上有所調整。原則通常由當局頒布。

恰當的準入政策對銀行業的謹慎經營和銀行業的合理競爭是基本要素。金融部門的自由化通常引起對市場準入的要求,但過分寬松的準入政策常帶來很多問題,特別是當銀行管理和國內監管者的能力不足時更是如此。執照只有在達到謹慎標準后才能頒發。準入政策不僅針對謹慎問題,還必須考慮到監管當局履行其職責的能力,這就需要在鼓勵競爭的目標(通過鼓勵進入)和保持監管的有效性(通過限制進入)之間找到一個適當的平衡。如果執照由監管當局頒發,監管者也有權決定執照的發放,那么,這個平衡是可以找到的。如果一家銀行不再符合取得執照的標準,那么就將對其采取改進措施或收回執照。銀行所有權和管理層的重大變化也需要取得監管當局的批準。

資本充足率被監管界視為對銀行資產擴張最重要的限制,這些比率被用來保證,銀行對其面臨的風險保持最低數量的自有資金,用于補償意外的損失,使所有者和管理者安全地進行經營。被最廣泛接受的衡量資本充足與否的方法是由巴塞爾委員會頒布的按風險加權的資本充足率(巴塞爾資本協議)。按照這個方法,銀行必須針對其具有不同風險權力的資產和表外項目持有不同層次的資本。在一些國家,銀行風險高度集中、管理層經驗不足、市場動蕩并缺乏深度,因此資產質量的問題很多。巴塞爾委員會也開發出一個資本充足率的擴大的體系以便把市場風險(外匯、商品、利率、股票風險)包括進來。正如上面提到的,有效的資本充足率的測量要求對銀行資產進行恰當的估值,在做到這一點之前,對資本充足率的任何分析都必須特別小心。

對過分冒險的限制通過限制貸款集中、限制貸款給內部人、防止流動性不對稱和限制凈外國資產(負債)來推動謹慎經營。顯然,這些限制的有效執行要求可靠的信息。對風險集中的限制可以采取不同的形式,但不管是什么形式,這些限制的目的都是防止貸款集中于單個借款人或一組相關的借款人。對與銀行有聯系的人,比如經理、董事長、大股東和他們的家庭貸款,以及對相關的公司單位貸款,不僅不能優惠,而且必須限制。

謹慎原則通常規定了編制收入報表和財務狀況會計準則。最重要的是,這些準則確定了銀行如何對貸款進行估值和分類,如何為貸款損失提留準備金以及中止過期利息的計算。它們包括貸款展期處理、再融資等的標準。當管理層企圖掩蓋不良貸款的性質時,這些標準將發揮重要的作用。貫徹這些準則是銀行管理層的責任,而查明銀行是否有政策和措施來保證這些準則的恰當貫徹則是監管者的責任。必要時,監管者有權迫使銀行重新對貸款進行分類,要求銀行提取額外的準備金,減去不恰當的應計利息。

(六)加強謹慎監管

銀行監管者掌握著銀行風險管理、財務資料以及遵守謹慎規則的情況,從而負有保證整個銀行體系健全的責任。為了使監管切實有效,監管當局必須擁有充分的獨立性、權威性和能力。當然,監管的獨立性需要和法律責任相結合,不受政治影響,并有足夠的財力來實現其監管的目標。

獨立性問題通常與執行監管職能的部門有關。在許多國家,監管職能由中央銀行來執行,有時候由中央銀行里單獨的一個委員會來執行,在某些國家,設有獨立的監管部門。對于是否應由中央銀行來執行監管職能,存在爭論。總的說來,至少在許多新興市場國家,由中央銀行來執行監管職能是最合適的,因為這可以使監管職能與其它職能相聯系,比如與最后貸款者的職能、支付系統監督者的職能以及宏觀金融資料收集者的職能相聯系。而且,監管者能夠由此獲得權威、金融獨立和經驗。

(七)促進金融監管的協調

金融體系的不同部分容易在一些方面與銀行體系相互作用,任一個部門的動蕩都容易影響到銀行。在許多國家,銀行和金融體系的其他部分通常由不同的機構來監管,這就要求監管措施相互協調,盡量降低相互抵銷的程序和規則套利的發生。對金融百貨公司進行聯合監管的需要使得一些國家指定一定監管機構作為主要的機構來協調所有監管機構的工作。

監管規則和監管措施還應該進行國際協調,這樣不僅方便了聯合監管以及各國監管者之間的信息共享,而且提高了監管效率,并可能給國內的監管規則和監管措施帶來不斷改進的壓力,在銀行業日益國際化的今天,這種國際化容易在許多方面破壞各國謹慎監管的有效性,包括使用復雜的公司結構和離岸衍生工具來逃避國內的金融限制,這就使金融監管的國際協調變得越來越重要。