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內容提要：開發性金融機構盈利性目標的確立和盈利模式，是開發性金融與傳統政策性金融的根本區別。但盈利性目標與政策性目標并非截然沖突，可以協調統一，因此，開發性金融本質上仍為政策性金融，而非商業性金融。開發性金融的盈利模式也有別于商業性金融，它是以信用建設為核心，用建設制度和市場的方式，在體制資源整合中控制風險、保證資產安全并取得合理盈利。

關鍵詞：開發性金融政策性金融盈利模式市場建設

國家開發銀行作為政府的開發性金融機構，也是一種特殊的經濟組織，是否講究盈利，決定了其不同的經營方針和經營模式。時下，我國正在制定政策性銀行條例，國家開發銀行作為政府的開發性金融機構是否應將盈利作為一個經營目標，成為爭論的焦點之一。一種慣性思維是：國家開發銀行屬政策性金融機構，以貫徹國家政策、實現國家意志為職責，應當是保本微利，不追求盈利，不以盈利為目標。這是政策性金融與商業性金融的分野所在。但開發銀行的實踐表明，政策性目標與盈利性目標并非絕對分立、當然對峙，開發性金融機構可以、且應當將二者結合起來，在貫徹國家政策的過程中，采用開發式的工作手段，運用建設市場和建設制度的方式、方法，在推進客戶生產、經營進入良性循環，發展壯大的同時，實現符合經濟規律的盈利，在追求盈利的過程中和盈利的基礎上更好地促進政策性目標的實現。

一、開發性金融是政策性金融的深化與發展

政策性金融作為商業性金融的補充，即使在市場經濟條件下也具有重要作用。其存在的合理性主要是因為：金融是現代經濟的核心，但市場機制配置資源的局限性在金融領域同樣存在的客觀性，要求政府進行一定的干預，政策性金融即充任了政府調控市場、協調經濟運行的金融工具。受思維定式影響，國內比較普遍的觀點是：政策性金融機構作為貫徹政府意志的機構，其作用的領域也有特殊性，不應如商業性金融機構一樣追求盈利，而應完全服務于政策性目標；兩種目標間存在一定的張力或矛盾、沖突，不可能相互結合、協調起來，如果政策性金融機構講效益、講盈利，則很大程度上意味著不能按照國家產業政策、社會經濟發展要求很好地履行政策性職能。

1994年國家開發銀行成立至1998年，基本上是依如上目標運作的政策性銀行。但不良貸款項目也越來越多，不良貸款率曾高達40%，可持續發展和貫徹國家政策的能力受到挑戰。自1998年，國家開發銀行開始了政策性目標與盈利性目標相結合、盈利性目標服務于政策性目標的探索，在不懈的探索、實踐中，總結經驗，提出了開發性金融理論。該理論厘清了政策性金融與開發性金融的區別和聯系，認為二者同為實踐的產物，但后者是對前者的深化與發展。

對于開發性金融而言，其本質性特征是在政策性金融活動中引入市場規律和資金成本的概念。從根本上摒棄了傳統政策性金融可以“不依據市場經濟規律”、“不講經濟核算”的觀點，將效率與盈利作為政策性金融活動的基本原則，從而將政策性金融活動與商業性金融活動置于相同的市場原則基礎之上，并將二者有機的統一起來。

因此，開發性金融與政策性金融在本質屬性上沒有什么不同，都體現了國家信用，都是實現國家意志的金融工具，以貫徹國家政策為法定職責。但二者也存在一些重要區別：首先，它們的經營理念不同——開發性金融注重市場業績，以盈利為經營原則，強化風險控制，政策性金融則強調財政補貼，填補“空白點”，不注重風險控制，不講經濟效益，實為財政融資或財政融資的延伸；其次，貫徹國家政策的方式方法不同——開發性金融注重市場建設和制度建設（注重市場建設和制度建設也是國家政策，尤其是社會經濟轉型期的中國），以促進提高融資主體的信用能力，促進形成微觀主體經營和宏觀經濟運行的健康發展，而政策性金融在這些方面存在缺陷或不足。因此，產生的后果不同——開發性金融機構具備可持續發展和持續貫徹國家政策（包括體制建設）的能力，政策性金融機構在這些方面的能力不足，反而有可能成為政府的負擔。此兩種融資模式是階段性互補的，也可以同時使用，但就整體而言，用開發性金融的方法可以解決大部分政策性金融過去想解決而又沒解決好的問題。

概而言之，國家開發銀行作為政府的開發性金融機構注重盈利，但不追求利潤最大化，追求的是市場業績與國家特定社會經濟政策和發展戰略的統一；其強調盈利，可以而且應當不是為了自身利益，而是把所得利潤用于新的項目、新的領域，更好地服務于國家社會經濟發展目標，或者用于促進新的社會經濟發展目標的實現，即盈利的最終目的是國家和社會公共利益。這與商業性金融機構追求自身利潤最大化有著本質區別，而與政府在配置經濟資源（如土地出讓，電信號碼資源的使用，礦產資源開采等行政許可）的同時遵循經濟規律取得一定利益并將其用于國家和社會公益目的具有一致性。

二、開發性金融的融資領域

開發性金融作為商業性金融的補充，其業務領域不是不能實現盈利的項目，而是不能市場化融資，或者市場化融資成本太高導致不能成功融資并完成項目建設，但借助體現國家信用的開發性金融的支持可以完成項目建設并實現盈利的項目。主導產業、高新技術產業、資本密集型產業項目融資常常具有這種特點。

不能市場化融資，表現為企業當期信用不足，或者信息嚴重不對稱，所以，不可能通過市場進行融資，包括銀行間接融資和證券市場直接融資。市場化融資成本太高，表現為高昂的交易價格（高風險，金融機構要求高回報）和/或交易費用。如，所需資金量大，可能需要十幾個、幾十個，甚至成百上千的投資者，企業尋找交易對象、談判的費用（可能還包括時間成本）高昂；若通過證券市場融資，由于擔保以及其它發行條件的限制（制度服從成本），或者由于時間上的緊迫性，不能成功實現融資。開發性金融運用國家信用通過發行金融債券將分散、短期資金變為集中、長期資金，對具盈利前景或可能性的項目進行支持，即節儉了交易費用，使項目建設變得可行。

交易費用高昂阻卻項目建設成功的也可能表現為體制原因，如我國金融體系不完善，風險投資制度沒有建立起來。另由于我國公司債市場的欠缺和A股市場的目前困境，使95%以上的企業資金依賴于銀行貸款。①

信息不對稱常常是阻卻交易發生的制約因素。只有價格信息，其它信息（包括關于交易標的的相關知識）不對稱，市場也不會形成，或導致市場萎縮。信息不對稱阻卻交易發生的其實也是高昂的交易費用，因為信息劣勢一方需要搜尋信息、處理信息，這都要耗費大量的時間、精力、資金，它們構成了交易費用中的主要部分。高新技術產業融資是金融市場中信息不對稱比較嚴重的一個領域，資金提供方對于技術風險、市場風險的了解都很缺乏。以安全性為原則的金融市場一般較少介入這一領域，在美國這樣的發達市場經濟國家主要由風險投資來彌補這一市場缺陷。我國目前沒有建立風險投資體制，且由于文化因素，依靠民間力量建立并充分發揮其功能的可能性不大。那么，開發性金融運用國家信用彌補這一市場缺陷顯得尤為必要。

體現國家信用的開發性金融的支持表現在以低于市場的交易價格及比較長的償還期限以覆蓋市場風險。如此，企業還可以改善融資條件，從而吸引商業性資金的后續進入并降低融資成本。開發性金融還可以對信用不足的項目市場化融資提供保證擔保。由于風險降低為幾乎為零，可以減少交易費用、降低融資成本、促進交易實現。

所以，開發性金融的支持可以起到彌補市場缺陷和體制缺損的效果，具有建設市場、建設制度的功能。

三、開發性金融機構的盈利模式

開發性金融機構有自身特定的融資領域，其盈利模式有別于商業性金融機構。它是以信用建設為核心，用建設制度和市場的方式，在體制資源整合中控制風險、保證資產安全并取得合理盈利。

開發性金融機構提供融資的領域為存在市場缺損的領域，由于融資主體的信用缺損或者不足，如項目法人剛剛成立、前景不明，項目建設期長，現金流需要培育，項目建成風險和市場、財務風險較高，商業性金融機構不愿進入，或者進入后發現風險太高，無力或不愿進行市場建設、制度建設，又主動退出②。這決定了開發性金融機構的貸款主要為項目融資，貸款期限長，與借款人處于共進退、同發展的利益格局之中。這種業務的性質和特點決定了開發性金融機構全部貸款工作的核心是信用建設，即用開發式、創造性的工作方法和手段，彌補融資主體的信用不足，通過一系列的制度建設，促進提高融資主體（亦即市場主體）的經營能力和盈利能力，使其從稚弱走向成熟、強大，能夠用自身創造的財富承擔合理的融資成本（即開發性金融機構的收入）。同時，使弱小產業逐步壯大，使弱質產業擺脫落后，使瓶頸產業逐漸滿足國民經濟發展需要。為此，開發性金融機構需要根據項目和借款人的具體情況、不同發展階段的要求，根據項目所屬產業的特點，設計信用結構、資金結構（軟貸/硬貸，資本金/貸款）、貸款期限、寬限期、提款計劃、還款計劃等關涉借貸雙方權利、義務的制度安排，并在貸后管理中根據項目實施情況進行適當調整。在融資的同時，做好財務顧問，推動借款人發展規劃、法人治理結構、經營管理制度的建設和完善，推動借款人經營能力的提高，即“融資”與“融智”相結合。這種開發式貸款的典型案例如三峽工程、神華集團等，借款人均由初期信用能力不足、融資困難，發展為多家金融機構爭搶的優質客戶。

存在體制缺損的領域也是開發性金融機構重點支持的領域，如城市基礎設施建設，開發銀行通過自身融資優勢與政府的組織協調優勢相結合、政府組織增信機制，拓展項目開發，提高信貸資產質量。城建項目一般屬于由政府提供的公共物品（或準公共物品），一次性投資大，沒有直接的經濟效益或為低收益，傳統上屬于財政投資領域。同時，城建項目又需有一定的超前性，在目前國家不允許地方政府發行地方政府債券，投融資體制不健全的情況下，對銀行信貸資金產生了大量需求。監管機構在對商業銀行監管趨嚴，須遵守《貸款通則》、《擔保法》等法律制度的條件下，由于商業銀行難以找到合適的貸款主體和擔保方式，為開發銀行在城建領域留出了巨大信貸空間。在這一領域，開發銀行擺脫了就項目論項目的觀念，創造性地設計了城建項目貸款模式和風險防范機制。即以各城市或地方政府的信用能力（主要依據政府的財政收入水平、可支配財力、城建支出水平）為基礎，通過與地方政府簽訂金融合作協議、政府對指定借款人增信進行補貼現金流建設、城建項目打捆評審承諾的方式迅速占領了市場，擴大了貸款規模。

開發性金融機構的盈利還源于自身經營成本的節約，如人員精干，工作效率高。節約成本的另一重要途徑是：將自身的融資優勢與政府（包括一些企業集團）的組織協調優勢相結合，注重融資機制和融資平臺的建設，進行批發性貸款，減少費用支出，從而獲得信用建設和利潤的雙豐收。如旨在支持中小科技企業融資的“瞪羚計劃”、支持解決“三農問題”的北京市延慶縣奶牛養殖項目、中關村科技園區建設發展項目、市政基礎設施打捆項目等，國家開發銀行均以信用建設為中心，注重融資機制建設和/或搭建了融資平臺，保證了貸款項目的順利實施和信貸資產安全。

四、風險控制機制

截至2004年12月，開行累計發行金融債券20172億元，其10年的籌資總額超過我國股市13年籌資總量，貸款余額達到14095億元，充分發揮了將零散、短期的社會資金聚集起來投向國家重點項目建設的資金引導作用。在國有銀行全部基本建設中、長期貸款中，國家開發銀行發放的貸款長期來占據著40%的份額，提供了國家重點建設項目近80%的信貸資金和國債項目超過30%的配套貸款；累計為4000多個項目提供了信貸支持，其中約90%的貸款投向了能源、交通、電信、公共設施管理等“瓶頸”領域，有力地促進了國民經濟和城市化進程的快速發展。

在取得對國民經濟建設巨大促進作用的同時，國家開發銀行也獲得了驕人的市場業績，在資產總額、所有者權益、凈利潤等指標均有較大幅度增長的同時，不良資產率、不良貸款率穩步下降，其主要財務指標目前優于國內同行，在國際上也處于先進水平。以不良貸款指標為例，1998年始，開發銀行的不良貸款、不良貸款率連年“雙降”，從2002年開始，在2%~1%的范圍內小幅波動，逐步進入穩定期。與國際一流銀行不良貸款率在3%~0.5%的區域內處于總體穩定小幅波動狀態的特征一致。

在管理、控制風險、追求盈利方面，國家開發銀行主要是制定、實施了以下制度、方法：

其一，信用先行，建立、實施二元評審體系。在受理貸款申請之前，必須先對借款人進行信用評審，對每項貸款的信用風險采用借款人評級和債項評級兩套評級系統進行管理?？傂行庞蔑L險管理委員會在對分行上報的借款人的信用評級報告進行分析、討論后，設定借款人的信用等級和風險限額。在受理每項貸款申請、發放貸款之前，借款人的信用等級必須達到要求，并不得超出其風險限額。并對每個借款人的信用等級和風險限額實行動態管理?？傂匈J款委員會擁有對貸款項目的最終審批權。

其二，項目評審與審議決策分立，貸款決策民主化。通過建立獨立委員電子路演、聘請專家審議和貸款委員會審議貸款項目等制度，加強貸款決策的科學化、民主化、社會化，打破行政審批貸款和少數人決策大額貸款的舊有格局。

其三，采用先進的貸款評級技術和方法。按照《巴塞爾資本協議》的要求，不斷改進內部評級的制度、方法，規定某項新貸款的預期損失率不得超過一定比率（2004年規定為1%）。

其四，信用風險限額管理。對行業、地區、客戶都在信用評級的基礎上設定風險限額，并實施嚴格的限額管理。在行業、地區方面，還設定了集中度控制目標。尤其是行業評級，為開發銀行逐步退出高風險行業，進入并加大低風險行業的貸款力度提供了依據。

另外，開發銀行還實施了資產組合管理和早期預警系統等制度，并對不良貸款強化回收力度，減少貸款損失。

實踐表明，國家開發銀行以盈利為目標，通過建設制度、建設市場、建設信用的方法、途徑，實現了國際先進的市場業績，并同時履行了貫徹國家政策、實現政府目標的職責，探索了一條適合中國國情的開發性金融機構的運營范式。從立法學上講，總結國家開發銀行的實踐經驗，是開發性金融立法過程中必不可少的一個環節；在法律制度中給予適當體現，是立法的一個要求，是上層建筑對社會經濟基礎的反映。因此，筆者認為，在立法上應確認開發性金融機構的盈利性與政策性相結合的經營模式。

①陶冬：“中國銀行業革命悄悄來臨”，載《經濟研究資料》2005年第9期。

②商業性金融機構主動退出的案例如助學貸款，參見《國家開發銀行首批助學貸款發放》，載《人民日報》2005年5月9日第6版。