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內容提要

政策性金融是發展中國家金融體制的重要特征之一，曾經對發展中國家的經濟發展起過良好的推動作用。本文在充分肯定政策性金融正面作用的同時，詳盡分析了政策性金融良好運作所必須的前提條件和潛在的制度困境，認為政策性金融從其功能定位而言就隱含著向金融抑制的可能過渡，隱含著對金融市場真實價格的扭曲和擾動，隱含著對民間融資部門的抑制和進入障礙，也隱含著金融資源的配置無效率和更大的金融風險。

關鍵詞

政策性金融金融抑制市場機制資源配置

一．政策性金融的特征與功能

金融學界往往關注發展中國家進行金融抑制的經濟根源、主要手段以及經濟績效，然而“政策性金融”作為一種特殊的金融制度形式，其經濟績效以及它同金融抑制之間的關系，卻常常被研究者所忽視。白欽先先生《政策性金融論》（載《經濟學家》，1998年第8期）曾對政策性金融進行了較為詳盡的分析和初步評價。所謂政策性金融，就是以國家信用為基礎的、國家作為融資主體運用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經濟與社會發展戰略而進行的特殊的資金融通行為。政策性金融雖然同其他資金融通形式一樣具有融資性和有償性特征，但是其更重要的特征卻是政策性和優惠性，是服務于國家特殊產業政策和社會發展目標的一種特殊金融制度。政策性金融大量存在于發展中國家、傳統計劃經濟國家以及某些發達國家，有其積極的社會經濟功能，但是從金融抑制的角度來看，政策性金融由于強調國家作為資金配置主體的作用，所以對于金融體系的市場功可能會產生一定的負面作用。在此，我們先簡要描述政策性金融的特征和經濟功能，然后再討論政策性金融潛在的消極因素和對金融效率的影響，由此解釋為什么在一些國家政策性金融很容易形成一種隱性的變相的金融抑制手段。

政策性金融的產生基于這樣一種假設：經濟中的資源配置應同時遵循經濟上的有效率性和社會效果的合理性，而在現實經濟中，單純依賴市場機制雖然可能達成經濟上的有效率性，但是社會的公平與穩定卻常常遭到破壞，市場機制內部的缺陷使得國家有必要作為資源配置的主體以政策性融資的形式直接介入資金分配，以實現資金配置的經濟效果和社會效果的協調。政策性金融機構是國家出資建立的負責政策性融資業務的金融機構，一般而言，政策性金融機構的經營目標并非利潤最大化，而是服從國家宏觀經濟調控和國家長遠發展戰略的需要。政策性金融機構的融資原則也不同于一般商業銀行，在項目選擇上不以經濟效益為首要條件，而是要根據國家經濟社會發展戰略的需要而為符合條件的借款人提供資金支持；在貸款條件上，政策性金融的貸款一般期限較長而利率比較優惠，而且在貸款方面，政策性金融機構承擔著“最后償債人”的特殊角色。由于政策性金融機構的特殊地位，政府除保證充足的資金供應之外還給予種種優惠政策和特殊保護，甚至政府還為政策性金融機構承擔經營風險。

政策性金融承擔著政府所賦予的特殊經濟和金融職能，這同一般金融中介機構有很大區別。政策性金融機構除對某些產業按照政府要求直接扶植和推動之外，還具有一種誘導性的功能，即政策性金融機構的資金投放方向會對私人金融機構產生示范作用，比如，政策性金融機構向一些具有長遠發展意義的高風險新興產業投資，可以向私人金融機構暗示國家的經濟發展方向，從而提高這些私人機構的投資意愿，促使這些新興產業迅速成長。從這個意義上來說，政策性金融機構具有一種“領袖”功能，反映著整個經濟發展的趨勢。從政策性金融機構的特殊地位來說，它在選擇金融服務對象的時候又有一種反常的“逆選擇”傾向，即越是在獲取資金方面困難的產業部門或者地區，就越是可能得到政策性金融機構的貸款，這對于某些弱勢產業（如農業和中小企業）、地緣條件差的偏僻地區的產業發展有重要意義。政策性金融還承擔著社會穩定功能，因此在國家出現影響穩定的經濟因素的時候，政策性金融機構有義務按照國家的要求提供及時的資金協助。應該說，在很多國家，包括象日本、德國以及法國這樣的發達國家，都存在著政策性金融，在廣大發展中國家和傳統的計劃經濟國家，政策性金融更是普遍存在的一種制度安排。政策性金融是從“市場失敗”假設出發而作出的一種制度安排，客觀地說，它的確曾經或正在發揮著重要的作用，承擔著重要的經濟職能，但是這些職能的實現需要相當苛刻的條件與前提。在這些條件和前提難以滿足的情況下，政策性金融的積極功能就難以發揮，甚至有通向金融抑制的潛在趨勢。而且，我們通過分析還可以發現，其實政策性金融所承擔的功能在很大程度上都可以通過市場機制來解決，而那些運轉良好的所謂政策性金融機構的秘訣，也正是在于充分運用了市場競爭機制和甄選機制。[NextPage]

二．政策性金融向金融抑制的可能過渡

政策性金融的出發點是試圖通過政府所建立的不以利潤最大化為目標的國家金融體系，來貫徹國家的產業政策和長遠發展戰略，以此來彌補資金配置的市場機制在實現社會合理性目標方面的缺陷，達到資源配置的經濟效率性和社會合理性的協調與統一。這是一種理論上的非常理想的情形，事實上，政策性金融的全部邏輯沒有超越國家干預經濟的一整套經濟學理由。但是深入考察政策性金融的實施手段、特殊地位以及約束條件，我們就會發現，政策性金融的潛在風險和機會成本是非常高的，由于內部激勵機制和監督機制的不完善，政策性金融很容易成為一種損失資金配置效率的一種制度安排，從而從根本上與社會合理性目標相悖。政策性金融機構的行為方式與發展中國家或計劃經濟國家的國有金融機構具有較大的趨同性，具有國有金融機構全部機制扭曲的特征。政策性金融機構與政府行為有著天然的密切的聯系，從理論上說不能脫離政府行為對政策性金融機構的介入，難以保證其決策和經營的獨立性與自主性。在市場機制比較成熟的國家，政策性金融機構所承擔的經濟職能都可以通過市場機制來實現，政策性金融功能并不是不可替代的。我們嘗試在下面詳細敘述這些理由。

政策性金融的貸款項目選擇具有“逆選擇”傾向，這是由政策性金融本身承擔的經濟使命分不開的，而政策性金融與一般商業金融相區分的地方正在于這種經營方式上的“逆選擇”特征。在政策性金融中，逆選擇傾向與市場機制所要求的項目選擇原則產生了矛盾。在多個項目進行資金獲得權的競爭過程中，由于政策性金融的逆選擇傾向，便必然導致在多個競爭主體之間出現“逆向淘汰”的現象，效益良好的企業往往會得不到貸款支持，而盈利狀況不佳的企業往往獲得稀缺的資金，在不同產業之間也是如此，保護落后產業和弱勢產業的自身使命使得政策性金融機構在項目選擇上往往陷入矛盾和尷尬的局面。尷尬的根源是政策性金融的目標函數與商業性金融不同，它面臨的游戲規則也與商業性金融機構不同。政策性金融機構通過逆選擇機制向無效率的借款者提供資金支持，與政策性金融機構本身的生存和發展也構成矛盾，盡管政策性金融機構有政府的強大支持，但是從理論上說它應該具有自我發展和生存的能力，但是這種能力常常被項目選擇的逆選擇機制和逆淘汰機制所威脅。

政策性金融機構的特殊地位來自于它與政府之間的特殊關系，政府是政策性金融機構的資金的主要來源，是它所享有的各種政策性優惠和利差補貼的賦予者，在很多時候，又是最終風險的承擔者。因此政策性銀行的目標函數便必然包含著政府的意志和愿望，與政府的目標函數扭結在一起，難以保持政策性金融機構本身在經營和決策上的獨立性。而獨立性恰恰是政策性金融機構生存與發展的基本前提之一。作為政府出資建立的金融機構，要在項目選擇上超脫于政府獨立決策，在實踐中是很困難的，這只是一個理論上的假想的理想情形。實際上，政策性金融機構很容易成為政府發展戰略和產業政策的執行者，成為政府在金融資源配置上的附庸，喪失對于政策性金融機構的生存非常寶貴的自主獨立權利。政府自身的效用函數會天然地轉嫁到政策性金融機構，而我們發現，政府的效用函數并不總是考慮國家發展戰略和產業政策，而是有更復雜的內涵，因此政府很容易將這些非經濟性的目標強加于政策性金融機構，通過政策性金融機構的貸款來緩解政治性壓力和社會矛盾。從某種意義上來說，政策性金融成為一種隱性的政府撥款，政策性金融機構放棄自己獨立的效用函數來完成政府賦予的使命，不承擔任何由此帶來的經營風險和經營成本，所有這些經營風險和經營成本都由政府來承擔。這是經濟中稀缺資金配置無效率的重要根源之一。

政策性金融機構成功運作的重要前提是內部激勵和約束機制的完善與規范，沒有良好的激勵和約束機制，就不能保證其職能的實現。如同其他國家建立的國有企業和國有金融機構一樣，政策性金融機構的激勵和約束機制往往是扭曲的。由于政策性金融機構擔負著特殊的經濟和社會使命，因而在經營者業績的評價上就存在著巨大的困難，我們難以為政策性金融的經營者制定一個比較明確的業績評價體系。政策性金融經營者的業績評價標準是多重的，既有一般商業金融的效益標準，也包含著復雜的政府理念和標準、包含著復雜的社會評價準則，而這些理念和準則很難用某種經濟指標加以明確的量化，因而也就難以真實和全面地反映經營者的實際業績。這些在經營者業績評價方面的困難必然導致業績評價中的主觀性增加，實際中的業績評價往往與政府的意志密切關聯，經營者業績取決于經營者是否徹底地執行了政府的意志，是否按照政府制定的發展戰略和產業政策來配置資金，是否滿足了政府對社會穩定性和政治安全性的要求。政策性金融機構的經營者很多時候是由政府任命的，或者本身就曾是政府序列的官員，或者與政府有著千絲萬縷的聯系，因而業績評價的主觀性更加明顯，而且還會導致經營者行為的扭曲。業績評價的復雜性與主觀性傾向，使得在政策性金融機構內部很難建立完善的規范的約束和激勵機制，而沒有良好激勵和約束機制，自然很難對經營者提供有效的激勵與約束，這也是政策性金融機構資金配置無效率的重要根源之一。

政策性金融的支持者認為，政策性金融對于其他的民間金融機構起到重要的誘導和示范作用，這可以降低這些新興部門的投資風險，逐漸吸引私人金融機構對新興部門的支持，而一旦商業性金融機構對新興產業的投資熱情高漲，則政策性金融就會自動減少其份額，將該領域讓給商業性金融。也就是說，政策性金融是對商業性金融的誘導和補充而不是替代。這是在理論上頗符合邏輯的一種理想情形，但是在實踐中間，政策性金融自動從某個領域“功成身退”的理想做法是很難實現的。由于經濟中存在著嚴重的路徑依賴現象，一旦政策性金融進入某個產業，就會使得該產業形成對于政策性融資的持續依賴，加上政策性金融本身在經營方式和激勵與約束機制上的缺陷，導致政策性金融對于新興產業的扶持收效甚微。從根源上說，試圖依賴政策性金融的首倡和引領作用而使得新興部門得以成長，是基于這樣的理念，即政府是具有信息優勢的主體，而且政府有足夠的能力處理這些信息，因而政府一般比民間機構更能夠判斷未來的經濟和產業發展趨勢，只有在政府的聰明判斷和政策性金融的資金扶持下，新興部門才能獲得發展的空間。而實際上，政府相比于民間部門并不具有信息優勢，試圖依靠政策性金融來引導和扶持新興部門在理論是善意的、完美的、邏輯一致的，但是在實踐中往往得到相反的結果，即政府通過政策性金融控制了新興部門，抑制了新興部門的成長，并同時抑制和排斥了民間融資機構對新興領域的進入。中國通信產業的發展就是一個典型的案例。所以新興部門的真正發展壯大不可能依賴于政策性金融，新興部門發展的前提是政府最大限度地給予新興部門廣闊的發展空間，允許民間機構和市場機制充分發揮作用。我們發現，政府賦予政策性金融的許多經濟功能，完全可以由市場機制來實現，比如對于高科技新興部門的扶持，在市場機制比較完善的國家一般由風險投資市場來完成，美國的高科技產業的發動機是風險投資機制，而不是依賴政策性融資機構，相反在政策性融資名目繁多的日本和德國則一直創新乏力。另外，由于政府往往是政策性金融機構的最后風險承擔者，因而對政策性金融機構往往不能構成嚴格的約束，容易引致道德風險和機會主義行為，因而極易導致政策性金融機構的行為扭曲，在日本泡沫經濟膨脹的時期，政策性金融機構的非理性的投資行為對泡沫經濟起到了推波助瀾的作用。

三．結論

政策性金融在發展中國家的經濟中曾經扮演了重要的角色，承擔了重要的政府功能和社會功能，也在某些國家獲得過某種意義上的成功。但是對政策性金融的經濟功能的任何夸大都是非常危險的。政策性金融必須嚴格局限在非常狹窄的經濟領域之內，國家應該最大限度地鼓勵市場機制的作用，通過一定的制度安排激勵民間金融機構的投資，而不是運用政策性金融替代民間金融的作用。政策性金融從其功能定位而言就隱含著向金融抑制的可能過渡，隱含著對金融市場真實價格的扭曲和擾動，隱含著對民間融資部門的抑制和進入障礙，也隱含著金融資源的配置無效率和更大的金融風險，發展中國家以及日本等國政策性金融機構的教訓值得吸取