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近來，我國政府采取了多種政策措施加強對宏觀經濟的調控，各方面都取得了較好的效果，但是，我國的房地產業仍出現了過熱的問題。其中的一個重要原因就是地方政府定位不準，出現了越位和缺位并存的問題，使得宏觀措施在執行過程中被軟化、調控效果大打折扣。對此，進行了深入的分析，并提出了相應的政策建議，以期對和諧社會的構建有所裨益。

1、引言

2006年上半年，我國的GDP增長率為10.9%，其中第二季度增長11.3%，是1994年以來增長最快的季度。其中上半年，城鎮固定資產投資規模急劇膨脹，同比增長31.3個百分點。對此，中央政府采取了一系列政策措施來調節宏觀經濟運行，以防止經濟過熱。從第三季度的數據分析，宏觀調控整體上取得了較好的效果，我國的經濟增長率回落至10.4%，其中城鎮固定資產投資同比增長24.2%，比二季度回落7.7個百分點，新開工項目比二季度明顯減少。

雖然多個領域宏觀調控取得了預期的效果，但對房地產的調控作用微乎其微。據統計，前三季度房地產開發投資和房地產價格繼續呈現較快增長的局面。前三季度房地產開發投資12902億元，增長24.3%，同比上升2.1個百分點，比上半年還快0.1個百分點。全國70個大中城市房屋銷售價格始終保持在5～6%的高增長，全國大部分城市房價不跌反升。目前，房價上漲過快已經成為老百姓最為關注的問題。

盡管中央政府采取了一系列的措施來抑制房價過快上漲，如，國務院出臺了“國六條”、“國八條”，建設部等部門的“十五條”，提出要增加小戶型住房的供給，提高了按揭首付的比例，以及五年內轉讓需要繳納營業稅等措施，但是房地產市場調控的重要一環，即地方政府，存在定位不準、公共管理不到位的問題，越位與缺位并存，使得宏觀措施在執行過程中被軟化，調控效果大打折扣。

2、地方政府在房地產治理中存在的問題

不可否認，一些地方政府在國家出臺治理房地產市場的相關政策措施后，能夠予以積極貫徹落實。但是由于地方政府與中央政府在利益的不同，往往會出現部門利益、局部利益與全局利益相沖突的現象，從而使調控措施在執行的過程中被軟化。

1.過分關注GDP增長率，明降溫、暗托市的情況普遍。長期以來，我國對地方政府領導的業績考核仍以GDP增長率為核心指標，這使得地方政府有足夠的動力去通過各種方式來提高GDP增長率水平。

而據有關家的研究成果顯示，在我國某些地區，當建設用地增加1%時，當地固定資產投資就增加4.1%，而在城鎮固定資產投資中，房地產投資占三分之一強。正是基于這樣的原因，地方政府不肯與房地產市場保持距離，反而深度地參與其中，地方政府明降溫、暗托市現象普遍，而有些地方政府甚至對違法用地也不聞不問。根據國土資源部對2004年10月至2005年5月對部分城市衛星照片核查情況顯示，違法用地占新增建設用地宗數、面積的比例分別為61%和50%。

2.分稅制改革下的地方政府財權與事權不對稱，使地方政府公共管理職能弱化。1994年的稅制改革劃分了中央與地方的財權，在一定程度上劃分了事權，規范了中央與地方的關系。但是對于地方政府之間的財權與事權基本沒有涉及。據統計，地方財政收入占財政收入的比重由稅制改革前(1993年)的78%迅速下降為2004年的45.1%，下降了32.9個百分點。而2006年上半年，全國財政收入為20005.89億元，其中地方為9068.23億元，所占比重為45.3%。雖然隨著我國經濟蛋糕的不斷做大，地方財政收入的絕對規模擴大，但是隨著地方政府職能范圍的擴大、完善，地方公共品、服務需求激增，這使得目前我國的地方政府的財政壓力不斷加大。因此，地方政府一方面通過提高土地出讓金來增加收入，一方面又從地價上漲導致房地產稅收大幅度增加中獲益。一句話，地方政府沒有動力去抑制房地產價格。

3.對土地使用權的管理缺乏剛性約束。一是我國地方政府壟斷著房地產一級市場上的土地，也借助于這種壟斷權力滲透到房地產市場中去，從而使得尋租成為可能。最終，土地使用價格脫離了市場競爭定價，加大了交易成本，不利于土地資源的優化配置。另一方面，土地使用權可以按照法律規定轉讓，而國家為了“公共利益”需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。但是，由于我國的土地政策對“公共利益”界定模糊，從而使地方政府在土地流轉過程中可運作的空間非常大，如，在土地拍賣市場上抬高地價，為招商引資又人為過分地壓低地價等，這些行為嚴重扭曲了土地價格，不利于房地產市場的健康有序發展。

4.地方政府為改善住房結構矛盾所做的努力不夠。目前我國的房地產住房供給與需求嚴重錯位，表現在：高檔次、大套型住房占住房供給的七、八成，而占社會百分之八十左右的中低收入群體所需要的中低價位、中小套型住房的供給嚴重不足，僅占住房供給的二、三成，致使中小型住宅嚴重短缺，而這又進一步加劇了房價的上漲。從世界范圍看，即使是發達國家，其住宅面積也一般在80—90平方米，如，在日本住房面積一般在80平方米左右；而在我國的香港地區，90平方米的住房已經算是豪宅，而我國的商品房面積一般在120平方米以上，這不符合我國的國情。

5.我國住房保障制度亟待完善。目前我國的經濟適用房供給嚴重不足，經濟適用房投資連續幾年同比下降，2005年完成投資僅565億元，同比下降了6.8個百分點，經濟適用房的投資只占商品房的3.6%。二是我國的廉租房建設遠遠滯后于經濟發展水平。資料顯示，目前尚有13個省區沒有將廉租房建設納入省級人民政府對市、區、縣人民政府工作目標責任管理；70個地級以上的城市沒有建立廉租住房制度。因而，當有限的土地在商品房建設和廉租房等公共商品之間進行分配時，在利益的驅使下，各方必然以犧牲廉租房的建設轉而大量開發商品房，而這種做法無疑加劇了住房供求矛盾，導致房價大幅上漲。

3、對策與建議

通過以上分析，筆者認為，房地產的調控效果不明顯，甚至出現“越調控房價上漲越快”現象，其的根源不是政府管得太少，而是管得太多，卻做的太少，即在房地產市場治理中地方政府沒有準確定位。從土地拍賣、收取土地出讓金到房地產的開發、銷售，地方政府都深刻而廣泛的參與進去，越位嚴重；而對于改善住房結構、完善住房保障制度，建立規范的信息制度等，本是地方政府應該大有作為的領域，卻嚴重缺位。同時，我們應該明確，房地產調控的目標不是一味的打壓房價，而是要將房價的漲幅控制在合理的范圍之內。只有本著這樣的原則，才可能調動各方面的積極性，最終實現開發商、居民和政府(尤其是地方政府)“三贏”的局面。

1.打破對GDP增長率的盲目崇拜，全面落實科學發展觀。誠然，地方政府承擔著活躍經濟、擴大就業和基礎設施建設等公共職能，追求GDP增長也無可厚非，但是正如《中國新聞周刊》新論所指出的，實現經濟增長不是政府的唯一職能，甚至也不是最重要的職能，政府的首要職能是維護正義，通過民主和法制體系對社會進行公正的治理。因此，我國必須按照科學發展觀的要求重新擬定地方官員的評價體系，以從根本上打破地方官員對GDP的盲目崇拜。

2.合理劃分各級政府的財政與事權，充分調動地方政府的積極性。通過合理劃分地方各級政府的事權與財權，確保各級地方政府擁有與其事權相對應的財權。同時，將各級政府的權、責、利進行有機結合，以充分發揮和調動地方政府的積極性，這至少會帶來兩個正效應二是可以減弱甚至是從根本上消除部分地方政府與開發商的暗中“結盟”關系，有利于為房地產市場創造一個公平的競爭體系。二是由于財權與事權對等，可以使地方政府把工作的重點由組織收入轉向支出上，從而使支出的結構更加合理，公共商品和服務的提供更加有效、充足。

3.加強監督和管理，規范土地使用行為。一是要嚴格按照國務院的要求，嚴格審批新增建設用地，加快落實土地監察制度，并嚴格控制中長期貸款，控制固定資產投資規模，優化投資結構，把房地產調控落實到每個城市。二是按照監察部、國土資源部聯合下發的《關于開展查處土地違法違規案件專項行動的通知》的要求，嚴肅懲處土地違法違規行為，改善土地管理和土地執法環境。三是對開發商惡意炒買炒賣地皮、囤積土地不用干開發的投機行為，予以嚴厲打擊。四是要建立長久有效的關于土地使用的監督和管理機制，以切實規范土地使用行為。

4.對于新開工的房地產項目，地方政府要嚴把關，以建立起新的住房供應結構。針對我國目前中低價位、中小套型的住房供不應求的局面，從2006年6月1日起，凡新開工的商品房建設，套型建筑面積在90平方米以下的住房，面積所占的比重必須在開發建筑面積的70%以上。地方政府在項目審批過程中扮演著關鍵角色，因此，必須嚴格把關，以切實保證中小套型、中低價位的住房供給，從而改善住房供求結構，把房地產價格上漲幅度控制在合理的范圍之內。

5.進一步完善我國的住房保障制度。筆者認為，目前中央政府采取的調控房地產的措施主要是針對商品房，而忽略了一個政府本應該更為關注的領域，那就是對經濟適用房和廉租房的建設。眾所周知，提供公共商品和服務是政府最基本的職能，而目前各地方政府提供的經濟適用房和廉租房等公共商品還很匱乏。而根據一些學者的研究，廉租房供給每增加5%，就會迫使房價下降3—4%。今后各級地方政府應該穩步擴大廉租房制度的覆蓋面，并將廉租住房保障基金納入地方政府財政預算；同時，要進一步推進住房貨幣化分配，對中低收入群體提供住房資金支持等，通過以上措施實現“居者有其屋”的目標。

6.在地方政府主導下建立公開、準確、統一的信息體系。一是由于目前計算房價的方法不一致，導致地方政府部門信息混亂。最典型的是北京市統計局今年4月20日的數據和不久前北京市建秀的房價上漲數據的不一致。二是由于相關法律的缺失以及監管的不到位，一些開發商虛假信息，惡意制造土地和住宅供給短缺的恐慌，通過影響消費者預期來抬高房價。對此，地方政府要嚴格按照“國六條”提出的增強房地產的透明度，全面、準確、及時的市場供求信息，堅持正確輿論導向的要求，盡快建立起公開、準確、統一的信息體系，以排除虛假信息，使房價回歸理性。

7.地方政府要積極引導合理消費，促進房屋租賃市場的發展。在發達國家，居民租房率非常高，如，美國的租房家庭高達40%，買房的僅占60%左右。而我國居民的自有住房率高達90%，購房幾乎是既定的消費模式和消費觀念。因此，一方面地方政府要引導居民形成適度居住消費的觀念，根據自身的經濟條件購買或是租賃符合家庭實際需要的住房，協調好買房與租房的關系。另外，地方政府要大力發展住房二級市場和房屋租賃市場，為房屋租賃市場的發展創造條件，使居民逐步接受租賃房屋這種消費模式。

總之，筆者認為，不能單從房地產市場角度看待房價上漲問題，它實質是我國政治體制改革滯后、金融體系不完善等一系列復雜因素相互作用的結果。地方政府作為中央政府職能的延伸，是房地產市場治理中的重要一環。只要地方政府準確定位，克服越位和缺位的問題，并真正將群眾利益放在首位，就一定能在房地產市場治理中有所作為。