導語：鄉(xiāng)村旅游設施用地供給困境思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游一端連著田間地頭，一端連著消費市場，是農(nóng)民增收致富的有效載體和社會資本投資的熱土，在加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧攻堅等方面發(fā)揮著重要的作用。隨著近些年的快速發(fā)展，缺少建設用地指標、服務接待設施難以配套逐漸成為制約休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最重要的環(huán)節(jié)。特別是在“大棚房”問題清理整治后，農(nóng)村用地得到了進一步的規(guī)范，但如何引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地管理相適用相配套，進而合理合規(guī)地配置設施用地，成了繞不開、避不掉，亟待突破的政策瓶頸。

不合理不合規(guī)的用地情況普遍存在

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是在城鄉(xiāng)居民鄉(xiāng)村休閑需求日益旺盛的推動下，自下而上逐步發(fā)展起來的。作為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，在發(fā)展之初，大部分項目都是自發(fā)發(fā)展起來的，布局隨意性較大。即便一些項目觸碰了“紅線”、違背了政策，基層組織和社會資本也會想出種種變通的辦法來創(chuàng)造發(fā)展空間。在這種可以大膽闖、大膽試的發(fā)展態(tài)勢下，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游迅猛發(fā)展，很多項目成了當?shù)胤睒s農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。但同時，由于沒有建立起休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游用地的管理制度，大部分項目在建設前沒有進行過規(guī)劃，設施建設的規(guī)模與用途缺規(guī)范、少標準、弱監(jiān)管。土地是否適宜建設服務接待設施、是否具備開展服務接待的條件，也沒有開展過可行性論證。在全國集中開展的“大棚房”問題清理整治中，暴露出不少設施用地問題。設施變性開發(fā)，牟取違規(guī)利益。部分項目衍生出的功能已與休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游沒有聯(lián)系，有的占用公共資源滿足私人利益，將休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)為私家莊園，有的借低成本用地變性開發(fā)為商務會所、大型游樂場、藝術家工作室、家具市場等，甚至出現(xiàn)誰膽大、誰下手快、誰干得猛，誰的項目發(fā)展就好的現(xiàn)象。個別項目名為發(fā)展觀光休閑，實則占地建設大量違法違規(guī)建筑等待拆遷，以“坐地生財”的方式牟取暴利。設施用途改變，開展非農(nóng)經(jīng)營。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的很多服務接待設施是由農(nóng)村的生產(chǎn)生活設施直接轉化而來。一些項目以臨時生產(chǎn)用房、農(nóng)業(yè)附屬設施建設的名義或直接利用設施大棚，改變土地性質和設施用途，違法違規(guī)用于經(jīng)營餐飲、住宿、娛樂等非農(nóng)經(jīng)營的，打用地政策的“擦邊球”。更有甚者，直接在農(nóng)業(yè)用地上興建非農(nóng)設施，破壞了耕地資源。被行業(yè)協(xié)會認定為星級的休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，有不少存在違法違規(guī)建設問題，某五星級園區(qū)占地面積500畝，建有違法違規(guī)建筑近百處。設施建設粗放，造成閑置浪費。不少項目為營造山水田園詩的意境美，將服務接待設施布局在農(nóng)田間，很難與周邊市政設施相銜接，餐飲住宿產(chǎn)生的生活污水直接排放而污染農(nóng)田。一些發(fā)展較好的項目日接待游客近萬人次，在運營中暴露出交通擁堵、停車難、污水處理能力不足、接待空間有限等一系列問題，同時還影響了當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活，產(chǎn)生負外部效應。在規(guī)模上，一些項目參照現(xiàn)代化的商業(yè)服務設施建設，設施檔次高、功能齊全，與賓館飯店、度假酒店等風格類似，但由于受工作日和旅游淡季客源少的制約，設施利用率低、長期閑置。

用地政策難以落地的情況客觀存在

國家出臺了支持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的宏觀用地政策。2018年中央一號文件要求，預留部分規(guī)劃建設用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設施和休閑旅游設施等建設。2020年中央一號文件進一步要求，新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。原國土資源部、國家發(fā)展改革委于2017年12月印發(fā)的《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》也明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預留少量（不超過5%）規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設施、鄉(xiāng)村旅游設施等建設。但上述政策難以落實。預留建設用地指標的政策難以落地。辦理建設用地手續(xù)實行立項審批制，必須有項目才能配套建設用地，與國家要求的預留用地指標形成悖論，以靈活的方式配套建設用地難以落地。而在立項后，調整規(guī)劃、辦理農(nóng)地轉用、獲取施工許可證的周期長、時間成本高，短則1~2年，長則數(shù)年。某休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目2012年簽訂了用地協(xié)議，直到2018年底才取得施工許可證。地方政府不愿意將建設用地指標用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游。地方政府更傾向于將建設用地用于收益更高、見效更快的項目。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是以農(nóng)業(yè)為基礎的、衍生出具有休閑旅游功能的項目，仍屬于農(nóng)業(yè)，不是旅游景區(qū)，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，經(jīng)濟效益不高，投資回收周期長，在運營初期，大多難以實現(xiàn)盈利。而且，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設施用地普遍按商服用地的類型配置，中小型的項目大多難以按市場價格負擔建設用地。農(nóng)村土地用途管制規(guī)則與產(chǎn)業(yè)用地需求不相匹配。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的用地打破了常規(guī)的一、二、三產(chǎn)業(yè)的用地分類，表現(xiàn)出土地在功能上、空間上的復合，一些設施的建造可以不破壞耕作層、不影響農(nóng)業(yè)種植。但土地用途管制規(guī)則認為雖依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但實質屬于二、三產(chǎn)業(yè)，是建設用地承載的功能，應按建設用地管理。由此，限制了一些簡易的、但富有鄉(xiāng)土特色的農(nóng)業(yè)景觀、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普等項目的開發(fā)。

管疏結合完善設施用地政策

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代服務業(yè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素是產(chǎn)品資源，富有體驗性、趣味性、科普性的現(xiàn)代服務是表現(xiàn)形式，設施是將資源轉化為產(chǎn)品的重要載體。因此，設施用地是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展所必備的要素，對其既不能只“管”不“疏”，以“一刀切”的方式限制發(fā)展，也不能只“疏”不“管”,任由土地資源的閑置浪費。需要行業(yè)管理部門與用地管理部門協(xié)同配合，既要守好農(nóng)地農(nóng)用的“紅線”，也要維護好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。科學布局發(fā)展空間。要在城市總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，綜合考慮土地、安全、生態(tài)、市政、產(chǎn)業(yè)等方面條件，合理確定優(yōu)先發(fā)展空間、限制發(fā)展空間、禁止發(fā)展空間，探索設定項目開發(fā)強度，使休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游能夠在資源環(huán)境可承載的前提下有序、高效、可持續(xù)的發(fā)展。對于農(nóng)業(yè)比較效益更低的大都市，要在成方連片的耕地周邊配套一定比例的建設用地，用于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設施的建設，鼓勵農(nóng)業(yè)融合發(fā)展。既提升了農(nóng)業(yè)的附加價值，又滿足了鄉(xiāng)村休閑的市場需求，更是遏制農(nóng)地非農(nóng)化問題的有效途徑。優(yōu)化用地制度設計。要打通機動建設用地指標落地路徑，突破土地立項審批制度，建立用地供應、監(jiān)管、評估、收回等機制，增強農(nóng)村集體建設用地指標的靈活性。依法依規(guī)合理確定建設用地的流轉價格，通過組建村集體經(jīng)濟組織或鎮(zhèn)聯(lián)營公司等方式，建立農(nóng)村集體與社會資本的合作聯(lián)營機制，讓農(nóng)民分享建設用地帶來的土地增值收益。進一步優(yōu)化辦理農(nóng)用地轉用程序，不同部門間的審批由串聯(lián)辦理改為并聯(lián)辦理，簡化村莊規(guī)劃調整流程，明確辦理時限。保障設施用地供給。一是落實預留用地指標政策。對于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重點區(qū)域,要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃中預留一定比例建設用地機動指標,專門用于保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求,并要強化落實用地政策的考核，將其列入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核內容。二是用好農(nóng)村土地綜合整治。土地整治是實現(xiàn)面積有限的土地資源滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的重要路徑，要通過推進農(nóng)村“田、水、路、林、村”等綜合整治來改善用地條件、盤活存量用地，發(fā)揮各要素在促進休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的集聚和耦合效益。三是制定土地復合利用政策。要正視農(nóng)村土地利用功能的復合性，試點在規(guī)模可控、明確建造標準及使用用途、加強監(jiān)管的前提下，允許在非耕農(nóng)用地上，配套一些臨時性或不破壞耕作層且不影響種植的設施，用于復合發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等功能，相關用地仍按原地類認定和管理。如上海等地允許非耕農(nóng)用地（林地等）在不破壞土壤耕作層的條件下，為觀景提供便利的觀光臺（原則上面積不超過100平方米）、棧道（原則上寬度不超過2米）等非永久性附屬設施占用的農(nóng)用地。四是引導與周邊農(nóng)村合作開發(fā)。鼓勵項目利用農(nóng)村存量閑置設施發(fā)展餐飲、住宿等經(jīng)營性項目，允許閑置設施變更用途、改造升級，建立與村民合作投資、合理分配的聯(lián)營機制。規(guī)范設施用地建設。要制定休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游建設規(guī)范，加強項目建設的管控，樹立生態(tài)優(yōu)先、合規(guī)建設、節(jié)約集約的建設理念。在建設上，必須堅持節(jié)約集約利用土地，嚴控設施建設規(guī)模、嚴管設施使用用途。提倡項目降低開發(fā)強度，減少建構筑物建設，多采用臨時設施，更加重視自然、生態(tài)、鄉(xiāng)土等環(huán)境與文化的營造。在產(chǎn)品上，制定休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游功能清單或禁限目錄，明確哪些可以發(fā)展、哪些不能發(fā)展。嚴禁以占用公共資源滿足私人利益，開發(fā)的第三產(chǎn)業(yè)要以服務廣大消費者為出發(fā)點，帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展為落腳點，突出與農(nóng)業(yè)的深度融合。倡導依托輕資產(chǎn)打造更多的鄉(xiāng)村體驗活動，以服務增強產(chǎn)品的體驗、情感、審美。加強項目評估監(jiān)管。要進一步優(yōu)化休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游評價標準，設定項目準入條件，從農(nóng)村發(fā)展、生態(tài)保護、資源節(jié)約、旅游開發(fā)等維度綜合評估項目，通過建立項目數(shù)據(jù)庫，動態(tài)跟蹤項目用地情況、運營情況。在建設期，要設置建設用地供應條件及上限，依據(jù)項目評估，從嚴從緊合理分配建設用地指標。在運營期，對于經(jīng)營未達預期目標、土地長期閑置，或存在違法違規(guī)建設、違規(guī)變性經(jīng)營等違反供地條件的，要責令限期整改，整改未達標的要收回建設用地；對于項目經(jīng)營良好，且在繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民等方面發(fā)揮較大作用的項目，要給予政策支持，適當提高設施用地供應上限。

作者:楊驍 單位:北京市委農(nóng)工委研究室