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一中國證券監管體制的變遷

自上世紀80年代末期以來，我國證券監管體制經歷了由分散、多頭監管到集中監管的過程，大體可分為三個階段。

第一階段(1992年5月以前)是我國證券監管體制的萌芽時期。

對證券市場的監管是在國務院的部署下，主要由上海、深圳兩市地方政府進行管理，有關證券法規也是由兩地政府和兩地的人民銀行制定并執行。

第二階段(1992年5月一1997年底)是對證券市場的監管由中央與地方、中央各部門共同參與管理向集中統一管理的過渡階段。1992年5月，中國人民銀行成立證券管理辦公室，同年7月，國務院建立國務院證券管理辦公會議制度，代表國務院行使對證券業的日常管理職能。1992年10月國務院成立國務院證券委員會及其執行機構——中國證券監督管理委員會(以下簡稱中國證監會)作為專門的國家證券監管機構。這種制度安排，事實上是將國務院證券委代替了國務院證券管理辦公會議制度，代替國務院行使對證券業的日常管理職能，將中國證監會替代了中國人民銀行證券管理辦公室。

同時，國務院賦予中央有關部門部分證券監管的職責，成了各部門共管的局面。國家計委根據證券委的計劃建議編制證券發行計劃；中國人民銀行負責審批和歸口管理證券機構，報證券委備案；財政部歸口管理注冊會計師和會計師事務所，對其從事與證券業有關的會計事務的資格由證監會審定；國家體改委負責擬定股份制試點的法規，組織協調有關試點工作，同時企業主管部門負責審批中央企業的試點。

另外，地方政府仍在證券管理中發揮重要作用。上海、深圳證券交易所由當地政府管理，由證監會實施監督；地方企業的股份制試點由省級或計劃單列市人民政府授權的部門會同企業主管部門審批。同時，中國證監會向隸屬于地方政府的地方證券期貨監管部門授權，讓它們行使部分監管職責。

第三階段(1997年底一至今)是初步建立全國集中統一的證券監管體系階段。1997年11月，中央金融工作會議決定撤消國務院證券委，其監管職能移交中國證監會。1998年4月，中國人民銀行行使的對證券市場監管職能(主要是對證券公司的監管)也移交中國證監會。同時，對地方證券監管體制進行改革，將以前由中國證監會授權、在行政上隸屬各省市政府的地方證券監管機構收歸中國證監會領導，同時擴大了中國證監會向地方證券監管機構的授權。此外，證券交易所也由地方政府管理轉變為中國證監會管理。

1999年7月1日，《證券法》開始實施，與此同時，中國證監會派出機構正式掛牌。這標志著我國集中統一的證券、期貨兩級監管體制基本建立：證監會負責全國證券市場的監管；區域內上市公司和證券經營服務機構由證監會派出機構——地方證管辦和特派員辦事處、證監會專員辦事處根據授權和職責分別監管。地方證管辦還負責涉及跨省區重大案件的聯合稽查的組織和重大事項的協調工作。

二、對現行證券監管體制的評價

集中統一的證券監管體制已經成為世界各國(無論是成熟市場還是新興市場)普遍偏好的目標模式，它甚至被認為是證券市場發展的必然規律。證券市場本身具有統一性和一體性的內在要求，對于一個高效證券市場所必備的基本要素，即市場的信息有效性、市場運作的高效率與低成本、市場的統一性和規模以及市場的公開、公平和公正性來說，只有集中統一的管理體制和由此形成的統一市場法規體系方能使之得以保證。我國證券監管體制的變遷符合了證券市場本身發展的內在規律性和客觀要求。同時，集中統一的監管體制又比較符合中國國情，同我國的經濟與政治體制、經濟與金融管理模式以及證券市場的成熟度相吻合。隨著我國證券市場的發展，市場規模擴大、市場發展全國化同管理地區化之間的矛盾日益突出；證券業的擴張和中介機構非規范化運作的普遍性也呼喚單一的行業管理；監管體制的低權威性使投資者利益難以在操縱與欺詐環生的市場環境中得以保全；市場的進一步發展迫切需要持久、統一和穩定的制度與政策加以保障。正是上述我國證券市場乃至國民經濟運行的客觀

要求促使證券監管體制的變革，以消除制約市場發展的矛盾和障礙。可以說，現行的監管體制在一定程度上克服了原體制的若干內在弊端和矛盾，降低了監管成本，從而提高了證券監管效率和監管的公正性。

但受制于我國轉軌時期的政治與經濟環境的影響，我國的證券監管體制還有許多不完善之處，這主要表現為：(1)對政府監管者的監督及其自身建設問題。權力的集中不可避免地帶來官僚主義以及監管者被“俘虜”所帶來的尋租等監管的非效率。對此，必須設立有效的內部控制機制和外部監督機制，以防止監管者的官僚主義行為和機會主義行為，避免監管者被利益集團所“俘虜”，提高監管與服務的質量，從而確保證券監管的公正性和效率。(2)中國證監會與其他經濟管理部門的協調與溝通問題。獨立而專一的主管機構設置固然能夠提高決策出臺與實施的力度與權威，但同樣可能損害決策的科學性。特別當證監會與其他金融監管部門間就某些重大事項存在目標沖突時尤為可能。因此，集權化的主管機關必須避免狹隘于本領域的監管視野，注重監管制度、政策的全面合理性和對國家整體利益的通盤考慮。(3)自律機構的作用問題。集中統一監管體制并不排斥自律監管的作用，自律機構在美國模式中同樣擁有相當的自主權，并發揮著重要作用。但在我國現行監管體制中，自律管理的作用依然未得到強調，證券交易所和證券業協會只起輔助政府監管的作用，且完全受制于證監會的集中管理。

三、中國證券監管體制的改革取向

中國證券監管體制的變遷表現為一種逐步強化的過程，但在現實中，政府監管既存在著越位的情形，也存在著缺位的狀況。因此，必須對證券監管體制進行改革。針對上述中國證券監管體制的主要缺陷，可實施以下措施，提高監管績效。

1．確認和保障證券監管機構的獨立地位

監管機構的一些行為具有立法和司法性質，如政策制定與實施、監督、檢查、處罰等。目前，我國具有立法和司法性質的監管機構的監管政策制定與實施基本上是按照普通行政程序進行的，該機構及其人員沒有相對獨立的法律地位，其身份也沒有特別保障，因而監管機構的監管政策和監管行為的威信和效用均不理想。如國有股減持方案的朝令夕改就是多頭決策形成的結果。保障具有立法與司法性質的監管機構及其人員的相對獨立性，并將其監管行為司法化，是提高此類行為的威信與效能、切實保障投資者利益，提高證券市場效率的必由之路。因此，要加強統一立法和集中管理的程度，逐步解決部門利益與國家整體利益的沖突，實現證券市場促進國民經濟發展的目的。同時，還要逐步放松繼承原計劃體制所建立的高度計劃管制，建立松緊相宜的

監管制度，實現集中管理下的總體放松和局部強化的結合。

2．強化對監管者的監督

在證券監管活動中，由于自主裁決權的存在，使監管者有可能濫用職權，不是按“三公”原則規范行事，而是出于某一利益集團的考慮，或憑主觀意愿行事。因此，要確立和強化對監管者的監管，以保證監管者將保護投資者的利益作為行動基準。規范監管行為關鍵在于監管程序法制化和社會化。監管者對市場的監管行為首先就表現為依法行政。因此，要控制監管者的創租行為，盡可能減少監管失靈，就應當建立完善的行政程序制度，使監管程序法制化。實現監管程序社會化則要求革新證券監管中立法和實施其他抽象監管活動的程序。將目前基本上處于封閉狀態的程序改造為允許社會參與和監督的開放程序。借鑒以往的經驗教訓，不再搞政府部門閉門造車，應自下而上、廣泛征集、充分醞釀、反復比較，最后由有關部門擇優。為此，聽證制度應作為一種新的內容廣泛進入證券監管的立法和其他抽象監管活動的程序。

3．強化自律機構的功能與地位

在證券監管過程中，政府監管與自律監管始終是融合在一起的，各國證券監管體制變遷過程也就是政府監管與自律管理之間不斷協調融合的過程。在東南亞危機之后，在全球性金融危機乃至經濟衰退的陰影逐漸擴散之時，系統而嚴格的集中管制成為各國政府日益重視的方針和手段。但自律管理具有不可替代的歷史基礎和現實作用，其地位應該是“政府監管之下的自律管理”。一方面，任何國家和證券管理體制都必須依賴自律機構完成對市場的一線監管活動，彌補政府監管因監管成本過高和政府失靈所造成的監管效率的不足。另一方面，自律機構本身又應該被置于政府集中監管機構監督之下，從而有效地消除由于自利和不良競爭所導致的市場不公正和市場混亂。因此，以政府集中監管為主，以自律監管為輔的監管體制是克服證券市場失靈，滿足證券監管目標的最為有效的體制結構。

中國的證券市場是在改革開放中逐步發展的，經歷了一個從無到有，逐步成熟的過程。與此相應，中國的證券監管體制也經歷了一個從無到有，逐步完善的過程。這個變遷過程的突出特點表現為，它既是一個新的監管體制的建立和實施過程，又是一個對原有的承接了計劃經濟思維方式的嚴格監管體制的放松過程，呈現出一個強化、放松、再強化的過程，這是由經濟轉型的特征以及證券市場發展成熟度所決定的。隨著我國證券市場的日趨成熟，證券法律體系以及自律監管體系的完善，我國證券監管體制的改革取向應該是一個法制化的輔以自律監管的集中管理體制。